Trzydzieści

SPIS TREŚCI

Wstęp

Rozdział I

Sądownictwo administracyjne w XIX i XX wieku – uwagi ogólne

Rozdział II

Sądownictwo administracyjne Francji

2.1.      Ewolucja ustroju Francji w XIX wieku

2.2.      Sądownictwo administracyjne Francji

Rozdział III

Sądownictwo administracyjne Prus

3.1.      Ewolucja ustroju państwa pruskiego w XIX wieku

3.2.      Administracja lokalna i samorząd

3.3.      Sądownictwo administracyjne Prus

Rozdział IV

Sądownictwo administracyjne Austrii

4.1.      Ewolucja ustroju państwa austriackiego w XIX wieku

4.2.      Sądownictwo administracyjne Austrii

Rozdział V

Sądownictwo administracyjne II Rzeczypospolitej

5.1.      Geneza sądownictwa administracyjnego w II Rzeczypospolitej

5.2.      Najwyższy Trybunał Administracyjny

5.3.      Inwalidzki Sąd Administracyjny

5.4.      Trybunał Kompetencyjny

Zakończenie

Bibliografia

Wstęp

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ma swoje początki  w państwie policyjnym w XIII wieku. Kontrolowano wówczas pewne sprawy majątkowe, które uznano za sprawy cywilne. W sprawach tych orzekał sądy powszechne. Działały w oparciu o procedury cywilne, kontrolując tym samym administrację. W Europie, a zwłaszcza  w krajach niemieckich mieliśmy do czynienia z okresem właściwości sądów powszechnych w pewnych sprawach administracyjnych. Następowało nawet poszerzanie kompetencji w tej kwestii.

            Należy mieć na uwadze, iż w pewnych państwach w Europie sądy powszechne kontrolują administrację do chwili obecnej. Nie wykształciły się tam osobne sądy administracyjne. Do grona tych państw zalicza się: Wielką Brytanię, kraje anglosaskie i skandynawskie.

            O istnieniu nowoczesnego sądownictwa administracyjnego w Europie możemy mówić od XIX w. Kluczowym momentem było ustanowienie postępowania sporno-administracyjnego. W tym postępowaniu orzekały kolegialne organy administracyjne, były częściowo niezależne  w orzekaniu, wzorowano się na procedurze cywilnej.

            Utworzenie sądów administracyjnych było jednym z głównych elementów ustroju państwa konstytucyjnego oraz państwa prawa. Wykształcenie się sądownictwa administracjnego było zwieńczeniem koncepcji ochrony praw jednostki. Sądy administracyjne zaczęły pełnić rolę twórców prawa. Zespalały prawo administracyjne, konstytucyjne oraz pozostałe dziedziny prawa. Kształtowały zatem prawo publiczne.

            Należy mieć na uwadze, że w Europie była możliwość pośredniego sprawowania kontroli administracji przez sąd. Działo się to w trakcie rozpoznawania spraw karnych albo cywilnych. Na przykład istniała możliwość pociągnięcia urzędnika do odpowiedzialności karnej w wyniku nadużycia władzy. Można też było dochodzić odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku bezprawnego działania urzędnika. 

            Przedmiotem niniejszej pracy uczyniono powstanie i rozwój sądownictwa administracyjnego w różnych krajach europejskich w XIX i XX wieku.

            Pracę skonstruowano wokół pięciu rozdziałów.

            W rozdziale pierwszym, zatytułowanym Sądownictwo administracyjne w XIX i XX wieku – uwagi ogólne opisano pokrótce genezę oraz ścieżkę rozwojową sądownictwa administracyjnego w Europie.

            Kolejne rozdziały odnoszą się już do narodzin i rozwoju sądownictwa administracyjnego w konkretnych krajach europejskich w XIX i XX wieku. Każdy rozdział rozpoczyna się krótką charakterystyką warunków ustrojowych danego państwa, w jakich pojawiło się sądownictwo administracyjne. Analizie poddano kolejno: Francję, Prusy, Austrię oraz Polskę.

Rozdział I

Sądownictwo administracyjne w XIX i XX wieku – uwagi ogólne

Już w XVIII w. organizacja i działalność administra­cji były w dużej mierze regulowane przez prawo, dopiero jednak w XIX w. normy odnoszące się do administracji nabrały charakteru dwustronnie obowią­zującego – obowiązywały nie tylko obywateli, lecz również aparat administra­cyjny. Administracja musiała działać w ramach przepisów prawa, a później na ich podstawie. Nie mogła już zatem ingerować w sferę praw obywateli w dowolnych przypadkach i w dowolnych formach. Najpierw jej ingerencję ograniczono z zewnątrz, przez wskazanie sfer i form jej zabronionych. Później zaczęto wymagać tego, by jej ingerencja – przynajmniej przybierająca formy władcze - znaj­dowała wyraźną podstawę w przepisach prawa. W ten sposób ukształtowało się prawo administracyjne we współczesnym rozumieniu.

Poddawanie administracji, jak mówiono, rządowi prawa nie odbywało się bez oporów. Decydujące znaczenie miało oparcie prawa administracyjnego na normach powstających poza aparatem administracyjnym, jak również stworzenie instytucji zapewniających poszanowanie tych norm przez administrację.

W monarchiach absolutnych normy regulujące organizację i działalność ad­ministracji kształtowały się w obrębie aparatu administracyjnego. Podobnie było w tym czasie i w większości monarchii, które posiadały już konstytucje. Większość tych monarchii przypisała formę monarchii ograniczo­nych w ścisłym tego słowa znaczeniu: władza monarsza była ograniczona tylko w sferze ustawodawstwa i wymiaru sprawiedliwości. Monarcha nie mógł bez zgody parlamentu wydawać ustaw w określonych dziedzinach, z reguły ustaw karnych, cywilnych i podatkowych; był też związany niezawisłością sę­dziów, których powoływał. Poza tym władza monarsza pozostawała suwerenna. Cała sfera zarządu pozostawała w wyłącznej gestii monarchy, który inaczej niż w monarchii stanowej, był jednocześnie wykonawcą decyzji z zakresu iurisdictionis. W sferze zarządu monarcha nadal posia­dał wyłączne prawo wydawania przepisów prawnych.

Dopiero postulowane przez liberalizm polityczny poddanie sfery zarządu pod kontrolę organu ustawodawczego – która dotyczyła początkowo jedynie zgodności z konstytucją i ustawodawstwem, a przez to umożliwienie pociągania ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej – stworzyło możliwość poddania władzy monarszej pod rząd prawa. Nastąpiło to w fazie monarchii konstytucyjnej w ści­słym znaczeniu, w którą większość państw kontynentu europejskiego wkroczyła po Wiośnie Ludów. Dopiero w monarchiach konstytucyjnych ustawodawstwo wyraźnie wykroczyło poza zakres iurisdictionis, a jego przedmiotem stała się również organizacja i dzia­łalność administracji. Na straży zgodności działań administracji z ustawami stało z kolei rodzące się w XIX wieku sądownictwo administracyjne.

Ukształtowanie się prawa administracyjnego było połączone przeważnie, tak stało się w Niemczech, z przyjęciem konstrukcji państwa prawnego czy prawo­rządnego (Rechtsstaat). Konstrukcja ta, łącznie z nazwą, pojawiła się w I połowie j XIX w. Łączyła, się ona wówczas w dużym stopniu z walką liberałów o realizację ich postulatów politycznych, miała zatem charakter dynamiczny. Państwo prawne miało pod każdym względem stanowić przeciwieństwo państwa policyjnego. Konstrukcja ugruntowała się i zyskała powszechne przyjęcie dopiero w drugiej połowie stulecia, gdy burżuazja doczekała się realizacji swojego programu społeczno-gospodarczego i politycznego, a tym samym przeistoczyła się w klasę zainteresowaną utrzymaniem istniejącego stanu rzeczy.[1]

Państwo prawne było w rezultacie jak gdyby pragmatyczną kodyfikacją programu liberalizmu politycznego, dostosowaną do realiów politycznych mo­narchii konstytucyjnej. W skład konstrukcji weszły wszystkie podstawowe po­stulaty liberałów:

—        konstytucjonalizm,    

—        prawa obywatelskie, łącznie z równością wobec prawa, jednak bez równo­ści w dziedzinie prawa wyborczego, oraz wolności obywatelskie,

—        odpowiedzialność ministrów przed parlamentem,

—        sądownictwo administracyjne,

—        samorząd terytorialny.

Wszystko to było wprowadzone w życie, a zatem konstrukcja państwa praw­nego utraciła charakter dynamiczny i stała się podsumowaniem utrwalających się, a nawet petryfikujących się instytucji. W związku z tematyką pracy, szczegółowszego opisu wymaga w tym miejscu instytucja sądownictwa administracyjnego.

Sądownictwo administracyjne jest to rozpatrywanie przez niezawisłe od administracji organy odwołań obywateli od nielegalnych – czyli na kontynen­cie europejskim sprzecznych z ustawami – decyzji administracyjnych.

Teoria i praktyka XIX w. uznawała sądownictwo administracyjne za naj­ważniejszą instytucję państwa prawnego, a w związku z tym za jedną z najważ­niejszych instytucji administracji.

Sądownictwo administracyjne w podanym powyżej rozumieniu istniało od dawna w Anglii, a w ślad za nią w Stanach Zjednoczonych. Obywatele mogli tam zaskarżać decyzje administracyjne do sądów powszechnych, które dzięki temu – i wobec nierozwinięcia ustawodawstwa administracyjnego – mogły kształtować normy prawa administracyjnego.

Trzeba jednak zauważyć, że pojęcia sądownictwa administracyjnego i pra­wa administracyjnego w krajach anglosaskich oznaczają co innego niż na konty­nencie europejskim. Gdy w XIX w., w związku z podejmowaniem przez admini­strację nowych zadań, rozpoczęto tworzenie nowych organów administracyjnych, zaczynano w drodze ustawowej wyłączać decyzje tych organów spod tradycyjnej kontroli sądowej, nie rezygnując jednak z obdarzania sądów powszechnych no­wymi uprawnieniami kontrolnymi. Organy, które mogły wydawać decyzje uwol­nione w większym czy mniejszym stopniu spod tradycyjnej kontroli sądowej, nazywano w Wielkiej Brytanii trybunałami administracyjnymi. Natomiast szczególne normy ustawowe, które regulują organizację i działanie tych organów, jak również wszelkie normy stanowione przez organy administracji centralnej utarło się tam nazywać prawem administracyjnym. Brytyjskie trybunały admi­nistracyjne nie są więc – a przynajmniej nie muszą być – sądami administracyj­nymi w rozumieniu kontynentalnym. Anglosaskie prawo administracyjne obej­muje tylko wycinek materii kontynentalnego prawa administracyjnego, choć obecnie można zaobserwować tendencję do rozszerzenia jego zakresu.[2]

Anglosaski i po części skandynawski system rozpoznawania zaskarżeń nie­legalnych decyzji administracyjnych przez sądy powszechne był uważany przez liberałów pierwszej połowy XIX w. za rozwiązanie wzorowe. Rozwiązanie to otrzymało osobną nazwę państwa wymiaru sprawiedliwości (Justizstaat) lub ustroju sądowego (régime judiciaire).

W drugiej połowie XIX w. przedstawiciele nauki opowiadali się coraz czę­ściej za oddaniem tego rodzaju spraw pod rozpoznanie niezawisłych sądów, po­wołanych wyłącznie w tym celu, a więc sądów administracyjnych w ścisłym znaczeniu.[3]

Powołanie takich sądów zrosło się rychło z konstrukcją państwa prawnego, która stała się w ten sposób zaprzeczeniem nie tylko państwa policyjnego, lecz również państwa wymiaru sprawiedliwości. Tego typu sądownictwo administracyj­ne wprowadziła jako pierwsza, w 1863 r., Badenia, jedno z państw południowo-zachodnich Niemiec. Najistotniejsze znaczenie miały jednak rozwiązania obu naj­większych państw strefy prawa niemieckiego: Prus i Austrii. W Prusach wprowa­dzono w latach 1872-1883 sądownictwo trójinstancyjne, a jego podbudowy teore­tycznej dostarczył Heinrich Rudolf Gneist (1816-1895) uważany za ojca kontynentalnego modelu sądownictwa administracyjnego, a zarazem i samorządu terytorialnego, profesor uniwersytetu w Berlinie, wybitny działacz polityczny Prus i zjednoczonych Niemiec. W Austrii w 1875 r. wprowadzono Trybunał Ad­ministracyjny jako sąd pierwszej i ostatniej instancji. Kierowano się tu w pewnym stopniu naukami liberalnych prawników krajów południowoniemieckich.[4]

Pruski i austriacki model sądownictwa administracyjnego różniły się pod wieloma względami. Podstawowa różnica, mająca charakter doktrynalny, spro­wadzała się do zakładania innego celu działania tego sądownictwa. Dla konser­watywnego Gneista podstawowym celem sądownictwa administracyjnego była ochrona obowiązujących przepisów prawa, czyli, jak mówiono, prawa przed­miotowego, natomiast prawa podmiotowe obywateli miały być przez sądy administracyjne chronione niejako przy okazji ochraniania prawa przedmiotowego. W Austrii, znajdującej się pod silniejszym wpływem liberalizmu, kładziono zde­cydowany nacisk na zapewnienie ochrony publicznych praw podmiotowych jednostki.[5]

Za kolebkę kontynentalnego sądownictwa administracyjnego zazwyczaj uchodzi Francja. Początki francuskiego sądownictwa administracyjnego łączy się z organami, które w latach 1799-1800 powołał do życia Napoleon I: Radą Stanu oraz radami prefekturalnymi. Rady prefekturalne w I instancji, a Rada Stanu w II instancji rozpatrywały tzw. spory administracyjne i były przez współczesnych nazywane sądami administracyjnymi.[6]

Napoleońskie sądownictwo administracyjne było jednak bardziej podobne do późniejszych brytyjskich trybunałów administracyjnych niż do późniejszego kontynentalnego sądownictwa administracyjnego. Do jego właściwości należały bowiem przede wszystkim – jako „spory administracyjne” – spory majątkowe między obywatelami a państwem, z wyłączeniem wszakże sporów o prawo własności. I tak przedsiębiorca, który zawarł z administracją umowę dostawy określonych produktów lub dzierżawca dóbr narodowych mógł dochodzić swych roszczeń od państwa wyłącznie przed sądami administracyjnymi. Niejako dodatkowo napoleońskie sądy administracyjne rozpoznawały także inne sprawy, bliskie zakresem współczesnemu sądownictwu administracyjnemu, zwłaszcza sprawy podatkowe.

Istotnym elementem napoleońskiej konstrukcji sadownictwa administracyjnego było przekazanie sądowi II instancji, to jest Radzie Stanu, sądownictwa kompetencyjnego. Sądownictwo kompetencyjne rozstrzygało spory kompeten­cyjne – spory o to, który z organów państwowych należących do różnych pionów organizacyjnych był właściwy w danej sprawie. Ponieważ sądownictwo administracyjne zaliczano do pionu administracji, Rada Stanu, rozstrzygając spór kompetencyjny nie była bezstronna; sama zaliczała się do administracji i była sędzią w sprawie własnej kompetencji. Nie było zatem praktycznej możliwości ograniczenia właściwości sądów administracyjnych przez sądownictwo kompetencyjne, jak i ograniczenia kompetencji administracji w ogóle.

Napoleońska Rada Stanu – ale nie rady prefekturalne – miała ponadto szczególną kompetencję, którą uzyskała w praktyce, nie znajdowała ona bowiem podstawy w tekstach ustawowych. Rada rozpoznawała skargi obywateli na nadużywanie władzy przez administrację. Ta właśnie kompetencja była w pełni odpowiednikiem współczesnego sądownictwa administracyjnego.[7]

Dopiero od 1872 r. wyroki Rady Stanu nie potrze­bowały zatwierdzenia przez głowę państwa. Poprzednio podobno nie zdarzyło się, by cesarz, król czy prezydent nie zatwierdził wyroku, lecz na zatwierdzenie czekano czasem latami. Począwszy od lat osiemdziesiątych XIX w. członkowie Rady Stanu stali się praktycznie, ale nigdy formalnie, nieusuwalni. Członkowie niższej instancji sądownictwa administracyjnego uzyskali niezawisłość dopiero w 1926 roku. Na miejsce rad prefekturalnych powołano wówczas do życia międzydepartamentalne rady prefekturalne, będące prawdziwymi sądami.[8]

Instytucje sądowoadministracyjne wielu krajów dość istotnie różniły się od siebie. Podstawowe różnice dałyby się sprowadzić do dwóch kwestii: właściwości sądów administracyjnych i ich organizacji. Różnice te zostaną opisane szerzej w dalszej części pracy.

Rozdział II

Sądownictwo administracyjne Francji

2.1.      Ewolucja ustroju Francji w XIX wieku

Dnia 9 listopada 1799 r. (18 Brumaire’a) Napo­leon Bonaparte dokonał zamachu stanu. Oznaczało to kres Wielkiej Rewolucji Francuskiej, koniec burżuazyjnej republiki a zarazem początek rządów oso­bistych Napoleona. Następnego dnia Rada Starszych i część posłów Rady rozpędzonej Rady Pięciuset po­wierzyła władzę w państwie trzem konsulom, któ­rzy powołali wkrótce komisję dla opracowania nowej konstytucji. Projekt tej konstytucji, tzw. „konstytucji VIII roku”, poprawiony przez Napoleona, ogłoszony został 13 grudnia 1799 r. a następnie 7 lutego 1800 r. przyjęty przez powszechny plebiscyt.

Konstytucja ta, zachowując pozory demokracji i kolegialności, faktycznie przyznawała niemal całą władzę wykonawczą i decydujący wpływ na władzę ustawodawczą pierwszemu konsulowi. Drugi i trzeci konsul mieli tylko głos doradczy. Konsulowie mianowani byli na 10 lat przez Senat Zachowawczy bez możliwości ich odwołania, z możliwością natomiast ponownego wyboru po upływie kadencji.

Pierwszy konsul posiadał szczególne funkcje i uprawnienia, do których należały m.in.: inicjatywa ustawodawcza, ogłaszanie ustaw, mianowania i od­woływanie członków Rady Stanu, ministrów, amba­sadorów, posłów, oficerów, członków władz lokal­nych, komisarzy rządu przy trybunałach oraz sę­dziów cywilnych i karnych (z wyjątkiem sędziów pokoju i składu sądu kasacyjnego). Sprawował on wła­dzę wykonawczą za pośrednictwem ministrów, tylko przed nim odpowiedzialnych politycznie, którzy nie tworzyli Rady Ministrów. Ministrowie mogli być po­ciągnięci do odpowiedzialności konstytucyjnej przez Ciało Ustawodawcze i sądzeni przez Najwyższy Try­bunał.[9]

Mimo że konstytucja przyjęła zasadę powszech­nego głosowania i wszyscy obywatele od 21 roku ży­cia posiadali prawa wyborcze, to w istocie idea re­prezentacji wyparta została przez kooptację, której z tzw. list zaufania dokonywały organa państwowe. Wyjątkiem był wybór pierwszego konsula drogą ple­biscytu. System wyborczy przewidywał trzy rodzaje list zaufania: listę okręgową, listę departamentalną i listę narodową. Listę okręgową wyłaniano w wy­borach powszechnych przez wybór 1/10 spośród uprawnionych do głosowania – tych, których wy­borcy uznali za godnych piastowania funkcji publicz­nych. Spośród nich pierwszy konsul mianował urzęd­ników okręgu. Z kolei obywatele znajdujący się na liście okrę­gowej wybierali spośród siebie 1/10 tworząc listę de­partamentalną, z której pierwszy konsul mianował urzędników poszczególnych departamentów. Wreszcie, z list departamentalnych znajdujący się na nich obywatele wybierali spośród siebie 1/10, two­rząc tzw. listę narodową. Z tej listy Senat powoływał konsulów i członków niektórych organów ustawo­dawczych.[10]

W procesie legislacyjnym oprócz pierwszego kon­sula brały udział cztery kolegialne organy: Rada Stanu, Trybunat, Ciało Prawodawcze i Senat.

Rada Stanu składała się z członków powoływa­nych przez pierwszego konsula. Opracowywała ona projekty ustaw, pełniąc ponadto funkcję sądu admi­nistracyjnego.

Trybunat składał się ze 100 członków, mających ukończonych 25 lat, wybranych z listy narodowej przez Senat. Przeprowadzał on dyskusję nad projek­tami ustaw wysuniętymi przez Radę Stanu, uchwa­lając ich przyjęcie lub odrzucenie. Jeżeli Trybunat przyjął projekt, wybierał ze swego grona 3 członków, którzy mieli bronić jego stanowiska wobec projektu przed Ciałem Prawodawczym.

Ciało Prawodawcze liczyło 300 członków w wie­ku co najmniej 30 lat, również wybranych z listy narodowej przez Senat. Ciało Prawodawcze nie mo­gło dyskutować nad projektem a jedynie w tajnym głosowaniu przyjąć go albo odrzucić w całości.

Senat Zachowawczy składał się z 80 członków, co najmniej 40-letnich, nieusuwalnych i dożywotnich. Pierwszy skład Senatu powołany był przez Napole­ona jako pierwszego konsula. Senat badał zgodność ustaw z konstytucją i mógł uchylić wadliwą ustawę. Posiadał także prawo inicjatywy w zakresie rewizji postanowień konstytucji. Projekt zmiany konstytucji uchwalony przez Senat miał być potwierdzony w plebiscycie przez ogół ludności.

Znaczne zmiany do konstytucji z r. 1799 wpro­wadziły nowele z roku 1802 i 1804. Senatusconsultum z 4 lipca 1802 r. potwierdzone przez plebiscyt, znacz­nie zwiększało uprawnienia Senatu, który upraw­niony został do rozwiązania Trybunatu i Ciała Prawodawczego. Najważniejszą ze zmian było uznanie urzędu konsula za dożywotni. Kolejna, zasadnicza zmiana konstytucji na podstawie senatusconsultum z 18 maja 1804 r., potwierdzona wynikiem plebiscytu, oznaczała zniesienie urzędu konsulów i przekształcenie Francji w „monarchię republikańską” z Na­poleonem Bonaparte jako dziedzicznym „Cesarzem Francuzów”. Oznaczało to w istocie kres I Republiki i początek I Cesarstwa.

Do zasadniczych przemian ustrojowych tej specy­ficznej formy rządów opartych formalnie na konsty­tucji z roku 1799 z dominującą zarazem rolą cesarza nad pozostałymi organami państwowymi zaliczyć można m.in.: zacieranie się podziału władzy, początkowy wzrost znaczenia Senatu a następnie jego stopniowe podporządkowanie cesarzowi, spadek znaczenia Rady Stanu, zniesienie Trybunatu, rzadkie zwoływanie i utrata znaczenia Ciała Prawodawczego, znoszenie swobód obywatelskich, tworzenie godności dygnitarzy cesarstwa (arcykanclerza, podskarbiego), powstanie „dworu cesarskiego” z wysokich urzęd­ników i dowódców wojskowych, tworzenie nowej szlachty i arystokracji.[11]

Napoleon uznając 4-stopniowy system admini­stracji terytorialnej za zbyt skomplikowany i wadliwie funkcjonujący doprowadził do wydania 17 listopada 1800 r. ustawy, która wprowadziła istotne zmiany w dotychczasowym podziale administracyj­nym i organizacji administracji lokalnej państwa. Kończąc dzieło rozpoczęte przez Konstytuantę a kon­tynuowane przez Konwent i Dyrektoriat wprowadził on 3-stopniowy system administracji prowincjonalnej, utrzymując podział na: departamenty, okręgi i gminy. Kantony utrzymywały się jedynie jako okręgi sądowe i skarbowe.

Zasadnicza różnica w porównaniu z istotnym dotąd systemem organizacji zarządu terytorialnego, opartego na lokalnym samorządzie, przy czym wszystkie funkcje administracyjne obsadzane były w drodze wyborów, polegała na tym, że znosząc za­sady kolegialności i wybieralności, Napoleon utwo­rzył strukturę jednoosobowych organów admini­stracyjnych, podporządkowanych władzy najwyższej. Tworząc w miejsce ustroju samorządowego system administracji centralistycznej i zbiurokratyzowanej, pozbawiono istniejące ciała kolegialne istotniejszych kompetencji. Na wszystkich szczeblach wprowadzeni zostali mianowani urzędnicy odpowiedzialni przed swoimi przełożonymi i w każdej chwili przez nich odwołalni. Obok nich funkcjonowały rady jako or­gany doradcze.[12]

Na czele departamentu stanął prefekt, którego zakres władzy był bardzo szeroki. Obejmował on ogół spraw związanych z administracją departamentu z wyjątkiem sądownictwa, wojska, policji, poczty oraz szkolnictwa średniego i wyższego. Funkcjonu­jąca przy prefekcie 2-5-osobowa rada prefektury utworzona została jako organ doradczy a zarazem sąd administracyjny I instancji.[13]

Okręgiem zarządzał podprefekt, u boku któ­rego działała rada okręgowa, złożona z 11 członków. Władza podprefekta była bardzo ograniczona. Nie­wielką ilość spraw mógł on rozpatrywać samodzielnie, w pozostałych będąc uzależnionym od woli pre­fekta. Wszelkie wnioski kierowane przez gminę do departamentu musiały być przesyłane za pośrednic­twem podprefekta, który je opiniował.

Stojący na czele gminy mer, działający z pomocą 10-36 osobowej rady municypalnej załatwiał bieżące sprawy administracji gminnej i pełnił funkcję urzęd­nika stanu cywilnego.

Prefekta, podprefekta, mera i jego zastępcę w gmi­nach liczących ponad 5000 mieszkańców mianował pierwszy konsul a potem cesarz. On też mianował członków rady generalnej funkcjonującej w departa­mentach jako organ obradujący i uchwalający oraz członków rady okręgowej. Członków rady gminnej oraz mera i jego zastępcę w mniejszych gminach mia­nował prefekt.

Istotne znaczenie napoleońskiego modelu admi­nistracji lokalnej wprowadzonego w roku 1800 polega m.in. na tym, że przetrwał on we Francji, z niewiel­kimi zmianami, do czasów nam współczesnych.

W okresie trwania konsulatu przeprowadzona zo­stała także gruntowna reorganizacja sądownictwa. Z organizacji wymiaru sprawiedliwości wprowadzo­nego przez Konstytuantę, nieznacznie tylko zmie­nionej za czasów Konwentu i Dyrektoriatu, Napo­leon utrzymał jedynie bez zmiany sędziów pokoju w kantonach. Najważniejszą zmianą było zniesienie obieralności sędziów i wprowadzenie ich nominacji przez pierwszego konsula oraz zasada nieusuwalności sędziów.

Struktura sądów dostosowana została do nowego podziału administracyjnego i zmodyfikowanego sys­temu organizacji zarządu lokalnego. Na szczeblu kantonu występowali obieralni sędziowie pokoju, na szczeblu okręgu trybunał do spraw cywilnych. In­stancjami odwoławczymi od trybunałów okręgowych było 27 trybunałów apelacyjnych, od wyroków któ­rych można było się odwołać do Trybunału Kasacyj­nego, jako najwyższej instancji. Jeżeli chodzi o instytucję przysięgłych, to w są­dach dla spraw karnych zniesiona została ława za­skarżająca, a utrzymana została, w przeciwieństwie do Anglii, jedynie ława orzekająca.

Po upadku Napoleona w 1814 roku Senat ogłosił jego detronizację, pospiesznie powołał tymczasowy rząd, uchwalił projekt nowej konstytucji, przebywającego w Anglii, brata Ludwika XVI, Ludwika XVIII. Opra­cowana przez Senat tzw. „konstytucja senatorska”, stojąca na gruncie zasady suwerenności narodu, po­dobnie jak liberalny „Akt dodatkowy do konstytu­cji cesarstwa” wydany przez Napoleona podczas „stu dni” pod wpływem teoretyka liberalizmu Beniamina Constanta, nie uzyskały w praktyce większego zna­czenia.[14]

Dnia 4 lipca 1814 r. Ludwik XVIII nadał sam, czyli oktrojował, zredagowaną przez siebie konstytucję pod nazwą „Karty konstytucyjnej”. Nie była ona zatem dziełem narodowej reprezentacji ani umową mię­dzy narodem a władcą, lecz wyrazem suwerennej woli monarchy „z łaski Bożej”. Konstytucja ta, sta­nowiąc dowód nieodwracalności dokonanych przeobrażeń ustrojowych i społecznych, utrzymała jed­nak pewne zdobycze Francuskiej Rewolucji w za­kresie prawa i swobód obywatelskich, gwarantując m.in. równość wobec prawa, wolność osobistą, wol­ność wyznania.

Na czele państwa stał dziedziczny i przed nikim nieodpowiedzialny król, sprawujący władzę wyko­nawczą za pośrednictwem mianowanych przez siebie ministrów, tworzących Radę Ministrów. Byli oni od­powiedzialni przed królem politycznie i przed par­lamentem konstytucyjnie, jako że każdy akt kró­lewski wymagał dla ważności kontrasygnaty odpowiedniego ministra. W przypadku naruszenia za­sad konstytucji bądź innych ustaw (odpowiedzial­ność prawna) Izba Deputowanych, czyli izba niż­sza parlamentu, pochodząca z wyboru, mogła posta­wić ministra w stan oskarżenia i wówczas sądziła go druga izba, bądź specjalny trybunał (odpowiedzial­ność konstytucyjna wzorowana na angielskiej zasadzie impeachment).[15]

Król, oprócz sprawowania zwierzchniej władzy wykonawczej, posiadał wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej, sankcjonował i ogłaszał ustawy oraz mógł samodzielnie wydawać rozporządzenia i ordonanse, niezbędne dla wykonywania ustaw i dla bezpieczeństwa państwa. Miał on również prawo zwo­ływać, odraczać i rozwiązywać parlament oraz mia­nować członków Izby Parów. Ponadto był on naczel­nym wodzem armii i floty, wypowiadał wojnę, za­wierał traktaty pokojowe, przymierza i traktaty han­dlowe, a także obsadzał wszystkie stanowiska w ad­ministracji publicznej.[16]

Władzę ustawodawczą sprawował dwuizbowy parlament, złożony z arystokratycznej Izby Parów i pochodzącej z wyboru Izby Deputowanych. Do Izby Parów wchodzili członkowie dożywotni i dzie­dziczni powoływani przez króla. Przewodniczył jej kanclerz. Oprócz uprawnień ustawodawczych izba ta sprawowała sądownictwo w sprawach o zdradę główną i zamach na bezpieczeństwo państwa. Żaden par nie mógł być aresztowany bez jej nakazu i tylko ta izba mogła sądzić go w sprawach karnych.

Izba Deputowanych, obierana była na 5 lat, w wy­borach bezpośrednich i jawnych. Wybory te miały mało demokratyczny charakter, z uwagi na wysoki cenzus majątkowy. Czynne prawo wyborcze przysłu­giwało uprawnionym osobom, które ukończyły 30 lat. Aby zostać deputowanym należało mieć ukoń­czone 40 lat i opłacać wysoki podatek bezpośredni.

W zasadzie izby nie posiadały inicjatywy ustawo­dawczej, mogły jedynie zwracać się do króla z pe­tycjami, aby przedstawił im projekt jakiejś ustawy. Uczestnicząc w procesie legislacyjnym, obie izby dys­kutowały oddzielnie nad projektami ustaw przedło­żonymi im przez króla. Mogły one wyłącznie przy­jąć lub odrzucić projekt. Każdą wniesioną poprawkę musiał zaaprobować monarcha.

Opierając się na wzorach angielskich „Karta kon­stytucyjna” Ludwika XVIII z 1814 roku stanowiła pod­stawy ustrojowe Francji w okresie Restauracji Burbonów sankcjonując uprzywilejowane stanowisko króla sprawującego władzę wykonawczą i utrzymującego szerokie kompetencje w zakresie ustawodawstwa. Uznawała ona monarchę za nadrzędny organ w pań­stwie, będący niejako „czwartą władzą”, spełniającą funkcję regulującą, neutralną i pośredniczącą między pozostałymi organami państwa.

Sprawowanie władzy wykonawczej przez króla za pośrednictwem odpowiedzialnych konstytucyjnie przed parlamentem ministrów, otwierało drogę ewo­lucji ku parlamentaryzmowi, przerwaną przez Karola X, co stało się jedną z przyczyn rewolucji lipcowej 1830 roku. Znaczenie tej konstytucji polega przede wszyst­kim na tym, że nie tylko wywarła ona poważny wpływ na kształtowanie się ustroju politycznego porewolucyjnej Francji, ale oddziaływała ponadto jako wzorzec na wszystkie nieomal konstytucje monarchiczne XIX wieku.[17]

Dnia 26 lipca 1830 r. Karol X wydał cztery ordonanse uchylające najważniejsze postanowienia Karty konstytucyjnej z 1814 r. Między innymi ogło­szono rozwiązanie Izby Deputowanych, która się jeszcze nie zebrała, zmieniono ordynację wyborczą i wprowadzono system koncesyjny na wydawanie prasy. Wydanie tych aktów wywołało zdecydowany opór liberalnej burżuazji, której przywódcy, z Thiersem na czele, wezwali ludność do oporu przeciw wła­dzy. Pod koniec lipca 1830 r. w Paryżu wybuchło powstanie (tzw. rewolucja lipcowa), które pozbawiło tronu starszą linię Burbonów. Karol X po abdykacji na rzecz wnuka, Henryka księcia Bordeaux, w oba­wie przed aresztowaniem, uciekł z rodziną do Anglii. Elementy republikańskie były jednak wówczas zbyt słabe i źle zorganizowane, by przeciwstawić się utrzy­maniu monarchii.[18]

7 sierpnia 1830 r. „królem Francuzów” ogłoszony został, popularny wśród mieszczaństwa, książę Lu­dwik Filip, z młodszej, orleańskiej linii Burbonów, wybrany uprzednio na tymczasową godność namiest­nika państwa (31 lipca). Rządy jego miały opierać się na dotychczasowej konstytucji, z wprowadzeniem do niej pewnych zmian, ograniczających władzę królew­ską w porównaniu z poprzednim okresem. Tego samego dnia przeprowadzona została rewi­zja Karty konstytucyjnej z 1814 r., w której skreślono wstęp, postanowienia uznające religię katolicką za pa­nującą oraz artykuł, na mocy którego monarcha miał dotąd prawo wydawania ordonansów i rozporządzeń dla wykonywania ustaw. 14 sierpnia 1830 r. ogło­szona została nowa konstytucja, opracowana przez Izbę Deputowanych, a następnie proklamowana za zgodą monarchy. Król według nowej konstytucji, pa­nować miał zarówno „z łaski Bożej”, jak i „z woli narodu”. Oczekiwano, że objęcie władzy najwyższej przez Ludwika Filipa położy kres jawnym tenden­cjom absolutystycznym, które w poprzednim okresie były przyczyną wielu konfliktów i niepokojów.

Zachowując formalnie charakter konstytucji oktrojowanej, jako że przyjął i ogłosił ją król, choć w rzeczywistości projekt opracowała Izba Deputowa­nych, karta z 1830 nawiązywała w znacznej części do treści Karty Ludwika XVIII z roku 1814. Konstytucja z 1830 roku stanowiła ważny krok w kie­runku ukształtowania się systemu parlamentarno-gabinetowego we Francji. Utrzymała ona dwuizbowy parlament złożony z Izby Parów i Izby Deputowa­nych. Jeżeli chodzi o izbę wyższą, zniesiona została dziedziczność członków Izby Parów, a osobną ustawą określono 24 kategorie osób, spośród których król powoływał dożywotnio jej członków. Ponadto do­kładniej sprecyzowano uprawnienia obu izb, przyzna­jąc im m.in. prawo bezpośredniej inicjatywy ustawo­dawczej, a nie, jak w Karcie konstytucyjnej z roku 1814, prawo petycji do króla. Reformie uległa ordynacja wyborcza do Izby De­putowanych. Oprócz obniżenia cenzusu majątko­wego i cenzusu wieku, zniesiono system głosowania pluralnego.[19]

Ministrowie tworzący rząd, musieli cieszyć się za­ufaniem tak króla, jak i obu izb parlamentu. Odpo­wiadali politycznie przed królem, ale kontrasygnując każdy akt królewski odpowiadali zarazem kon­stytucyjnie przed parlamentem, który mógł ponadto zgłaszać impeachement wobec członków rządu. Mi­nistrów mógł więc swobodnie odwoływać nie tylko parlament, ale i sam król.

25 lutego 1848 r., po abdykacji króla, nowy rząd proklamował repu­blikę, ogłosił wolność prasy i zebrań, wydał dekret, w którym zobowiązał się zapewnić pracę wszystkim obywatelom, a następnie przyjął zasadę powszech­nego prawa wyborczego i zniesienie niewolnictwa w koloniach francuskich. W obawie przed wystąpieniami bezrobotnych rząd utworzył warsztaty narodowe, a sprawami polep­szenia sytuacji robotników miała zajmować się spe­cjalna komisja, tzw. Komisja Luksemburska (zbierała się w Pałacu Luksemburskim). W praktyce działal­ność tej Komisji sprowadzała się do pośrednictwa pomiędzy pracownikami a pracodawcami. Na wniosek Komisji wydany został dekret ustalający maksymalny czas pracy: 10 godzin w Paryżu i 11 na prowincji. W gruncie rzeczy rząd zamierzał pozyskać burżuazję i nie dopuścić do poważniejszych reform społecz­nych. Warsztaty narodowe, zatrudniające w samym Paryżu około 100 tys. osób, budziły obawy i niechęć rządu, nie zaspokajając zresztą również oczekiwań robotników.

W kwietniu 1848 r. odbyły się pierwsze we Francji demokratyczne wybory. Prawo głosu otrzymali wszyscy mężczyźni. Dały one zwycięstwo burżuazyjnym republikanom (500 mandatów na 800), obok których do Zgromadzenia Konstytucyjnego weszli monarchiści (300 deputowanych) i 80 przedstawicieli innych ugrupowań (w tym tylko kilku socjalistów). W odpowiedzi na wynik głosowania 15 maja robot­nicy, chcąc obalić Zgromadzenie, usiłowali wzniecić powstanie, ale gwardia narodowa i wojsko rozpro­szyły demonstrantów, opanowując po paru godzinach sytuację. Najaktywniejsi działacze rewolucyjni zostali uwięzieni, zamknięto kluby robotnicze, rozwiązano Komisję Luksemburską. 22 czerwca ogłoszono likwi­dację warsztatów narodowych, a bezrobotnych czę­ściowo miano wcielić do wojska, pozostałych zaś wy­słać do robót ziemnych na prowincji.[20]

W listopadzie 1848 r. Konstytuanta uchwaliła kon­stytucję II Republiki. Akceptowała ona zasadniczo trójpodział władz, stanowiąc konglomerat angiel­skiego systemu parlamentarno-gabinetowego i ame­rykańskiego systemu prezydenckiego. Było to wy­razem kompromisu między zasadami demokratycz­nymi burżuazji, co znalazło wyraz w skupieniu znacznej władzy w ręku parlamentu, a dążeniem do stworzenia ustroju, zdolnego przeciwstawić się ru­chom rewolucyjnym, co gwarantować miała silna po­zycja prezydenta.

Konstytucja poprzedzona była Deklaracją praw, wzorowaną na Deklaracji z 1789 roku. Przywracała ona zasadę suwerenności narodu, potwierdzała zasadę równości, wolności, dodając hasła „braterstwa”. Pro­klamowała także prawa społeczne, nakładając na pań­stwo obowiązek ochrony takich przyrodzonych praw człowieka, jak ochrona rodziny, mienia, pracy, zapew­nienie wykształcenia i opieki społecznej.

Konstytucja, przyjmując zasadę trójpodziału władzy, przekazywała władzę ustawodawczą jednoizbowemu Zgromadzeniu Prawodawczemu, wybieranemu na 3 lata w głosowa­niu powszechnym, równym, tajnym i bezpośrednim przez wszystkich mężczyzn, którzy ukończyli 21 lat, korzystających z praw cywilnych i obywatelskich – bez cenzusu majątkowego. W skład Zgromadze­nia wchodziło 750 deputowanych, reprezentujących obywateli Francji, Algieru i kolonii. Oprócz upraw­nień prawodawczych, parlament posiadał prawo ini­cjatywy ustawodawczej. Mógł także pociągać do odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta i mini­strów.[21]

Władza wykonawcza spoczywała w ręku prezy­denta wybieranego co 4 lata przez powszechny ple­biscyt. Ponowny wybór na to stanowisko był do­puszczalny po 4-letniej przerwie. Prezydent i powoływani oraz odwoływani przez niego ministrowie, tworzący Radę Ministrów, ponosili odpowiedzialność konstytucyjną, a dla ważności aktów wydawanych przez prezydenta wymagana była kontrasygnata od­powiedniego ministra. Prezydent jako głowa państwa i szef rządu dysponował siłami zbrojnymi, powoły­wał i odwoływał przedstawicieli dyplomatycznych, mianował wyższych urzędników, miał prawo łaski i ogłaszał ustawy. Nie miał jednak prawa rozwią­zywania Zgromadzenia Prawodawczego, ani prawa weta stanowczego w stosunku do uchwał Zgromadze­nia, jedynie słabe weto zawieszające. Mógł bowiem zażądać ponownego rozpatrzenia projektu ustawy przez Zgromadzenie. Jeśli jednak w powtórnym gło­sowaniu podtrzymało ono zwykła większością gło­sów projekt ustawy, stawał się on prawem. Prezydent miał wreszcie prawo przedstawiania Zgromadzeniu projektów ustawodawczych za pośrednictwem mini­strów, ale wszelkie projekty ustaw wniesione przez ministrów musiały być najpierw przedłożone Radzie Stanu, która je wstępnie rozpatrywała.

Rada Stanu, wybierana na 6 lat przez Zgroma­dzenie Prawodawcze, której przewodniczył wiceprezydent, oprócz konsultowania rządowych projektów ustaw, mogła badać również projekty ustaw z inicja­tywy parlamentarnej, przesłanych jej przez Zgromadzenie. Ponadto przygotowywała rozporządzenia dla administracji publicznej, sprawując nad nią zarazem nadzór i kontrolę.

Konstytucja utrzymała dotychczasowy podział te­rytorialny i organizację sądownictwa.

Gdy w grudniu odbyły się w oparciu o nową konstytucję wybory prezydenta 3/4 wszystkich gło­sów oddano na bratanka Napoleona I, Ludwika Napoleona Bonaparte. Za Ludwikiem Napoleonem głosowali przede wszystkim chłopi, którzy widzieli w nim człowieka noszącego otoczone legendą nazwi­sko, zdolnego przywrócić czasy świetności pierw­szego Cesarstwa.

Po trzech latach rządów Ludwik Napoleon, dą­żąc do dyktatury i nie zamierzając po upływie prze­widzianego okresu ustąpić z zajmowanego stanowi­ska, na co Zgromadzenie Prawodawcze nie wyraziło zgody (odrzucając w maju 1851 r. projekt zmiany konstytucji, mający umożliwić mu sprawowanie wła­dzy przez drugą kadencję), opierając się na wojsku i policji, dokonał 2 grudnia 1851 r. zamachu stanu, rozwiązując Zgromadzenie. Na podstawie przeprowa­dzonego w dniach 20 i 21 grudnia 1851 roku plebi­scytu, uzyskał on znaczną większością głosów prawo wydania nowej konstytucji. W styczniu 1852 roku została ogłoszona nowa konstytucja, wzorowana na konstytucji konsularnej z roku 1799. W listopadzie 1852 roku Senat pod­jął uchwałę o nadaniu dotychczasowemu prezyden­towi tytuł dziedzicznego cesarza, co zatwierdził ko­lejny plebiscyt. Ludwik Napoleon za­siadł na tronie jako Napoleon III, cesarz Francu­zów (1852-1870), co oznaczało wskrzeszenie po raz ostatni we Francji, monarchistycznej formy rządów, której kres położy wojna prusko-francuska.

Republikańska konstytucja z 14 stycznia 1852 r. stworzyła faktycznie podstawę II Cesarstwa. Ułożył ją sam Ludwik Napoleon, po czym zatwierdzona została przez ogół obywateli w drodze plebiscytu. Konstytucja ta, utrzymywała wprawdzie w pierwot­nej wersji ustrój republikański, lecz przyznawała za­razem prezydentowi bardzo szerokie uprawnienia, umożliwiając mu autorytarne rządy.

Prezydent, odpowiedzialny tylko przed narodem, wybierany był przez ludność w wyborach powszech­nych na 10 lat. Jako głowa państwa skupiał zarówno pełnię władzy wykonawczej, jak i znaczne preroga­tywy w zakresie ustawodawstwa. Dowodził siłami lądowymi i morskimi, wypowiadał wojnę, zawierał traktaty pokojowe, przyjaźni i handlowe, mianował ministrów, urzędników, członków Senatu i Rady Stanu, zwoływał, odraczał i rozwiązywał Ciało Pra­wodawcze, miał prawo łaski. Do uprawnień legislacyj­nych prezydenta należały: wyłączna inicjatywa usta­wodawcza, wydawanie dekretów i rozporządzeń niezbędnych do wykonywania ustaw, sankcjonowania i ogłaszania ustaw. Ministrowie, którzy nie tworzyli gabinetu, ponosili odpowiedzialność polityczną tylko przed prezydentem.[22]

Konstytucja przewidywała 3 organy ustawodaw­cze: Radę Stanu, Ciało Prawodawcze i Senat.

Osiemnastoletnie rządy Napoleona III podzielić można w zasadzie na dwa okresy: 1) do roku 1860, oso­biste rządy cesarza miały charakter autorytarny, 2) na początku lat 60-tych rozpoczął się etap tzw. „liberal­nego cesarstwa”, będący następstwem szukania kom­promisu z opozycją liberalno-demokratyczną. Cecho­wały go pewne ustępstwa stanowiące podstawę do przekształcenia się Francji w monarchię parlamen­tarną na wzór angielski.

Już w roku 1860 przyznano Ciału Prawodawczemu prawo dyskutowania i uchwalania adresów do tronu, w których mogło oceniać ono politykę rządu. Przy­wrócono jawność obrad parlamentu i prawo publiko­wania sprawozdań z jego posiedzeń.

W latach 1867 – 1869 przyznano Ciału Prawodaw­czemu prawo stawiania pytań (interpelacji) w ciągu całej sesji izby, prawo inicjatywy ustawodawczej i uchwalania budżetu. Ministrowie zostali uznani za odpowiedzialnych przed parlamentem i tworzyli te­raz radę pod przewodnictwem cesarza. Rozszerzono również zakres swobód obywatelskich, przywracając m.in. prawo wolności prasy, znosząc zakaz zgroma­dzeń i wprowadzając amnestię dla skazanych za prze­stępstwo polityczne.

Zwieńczeniem tych reform była poważna zmiana konstytucji wprowadzona przez senatusconsultum z 21 maja 1870 r. i zatwierdzona przez plebiscyt. Zmiana ta nawiązywała do tradycji monarchii lipcowej z roku 1830. Senat zrównany został w prawach z Ciałem Prawodawczym, przez co tracił on dotychczasowy charakter „stróża konstytucji”. Dwuizbowy organ ustawodawczy, odpowiedzialność parlamentarna ministrów i referendum z woli cesarskiej stanowiły ważny krok w procesie przekształcania się rządów autokratycznych w rządy konstytucyjne. W praktyce jednak ta zasadnicza zmiana ustroju nie miała więk­szego znaczenia, jako że parę miesięcy później, we wrześniu 1870 r. po klęsce pod Sedanem, w wyniku przegranej wojny z Prusami, nastąpił upadek II Ce­sarstwa.[23]

Na wiadomość o klęsce armii francuskiej pod Sedanem, poniesionej w wojnie z Prusami i wzięciu Napoleona III do niemieckiej niewoli, 4 wrze­śnia 1870 r. wybuchło w Paryżu powstanie, w któ­rym udział wzięli przede wszystkim robotnicy i drobnomieszczaństwo. Pod naciskiem rewolucyjnych tłu­mów Zgromadzenie Prawodawcze ogłosiło detroni­zację Napoleona III, proklamowało republikę i po­wierzyło władzę Rządowi Obrony Narodowej. Tym­czasowy rząd kontynuował wojnę z Prusami pró­bując ratować kraj od ostatecznej klęski. Kiedy po 4 miesiącach oblężenia skapitulował Paryż, za­warto porozumienie o 3-tygodniowym zawieszeniu broni, które miało umożliwić przeprowadzenie po­wszechnych wyborów do Zgromadzenia Narodo­wego. Nowo obrana Konstytuanta mianowała 17 lu­tego Adolfa Thiersa „szefem władzy wykonawczej republiki francuskiej”, przekazując mu uprawnienia głowy państwa i premiera rządu, a 28 lutego ratyfikowała preliminaria pokojowe.[24]

Wiosną 1871 roku nastąpił w Pa­ryżu wybuch kolejnej rewolucji, zwanej Komuną Paryską. Była to pierwsza próba rewolucji proletariac­kiej, nawiązująca do ideologii jakobińskiej, socjali­zmu utopijnego i w niewielkim stopniu do myśli marksistowskiej. Naczelnym organem rewolucyjnym była Rada Komuny Paryskiej, będąca jednocześnie władzą usta­wodawczą i wykonawczą. Wyłoniła ona z siebie 9 komisji z Komitetem Ocalenia Publicznego na czele. Założenia programowe i zasady ustroju politycznego, jaki zamierzali komunardzi wprowadzić we Francji, zawarte zostały w „Deklaracji do narodu francuskiego” z 19 czerwca 1871 r. Wprawdzie władza Komuny trwała za­ledwie 72 dni, zdołała ona przeprowadzić szereg de­mokratycznych reform, nawiązujących częściowo do koncepcji jakobińskich. Jej doświadczenia miały do­niosłe znaczenie dla dalszego rozwoju zarówno teorii, jak i praktyki ruchu socjalistycznego, stając się wzo­rem dla przywódców rosyjskich rewolucji 1905 i 1917 roku.[25]

Po stłumieniu Komuny Paryskiej Zgromadzenie Narodowe przystąpiło do prac nad nową konstytucją. Odmienność programów politycznych dwóch zwal­czających się odłamów, na jakie podzielili się monar­chiści posiadający większość w Zgromadzeniu, stwo­rzył szansę republikanom, którzy zdołali ostatecznie, większością jednego głosu (353 na 352) doprowadzić do uchwalenia konstytucji przewidującej republikań­ską formę rządów.

Na konstytucję III Republiki składały się trzy od­rębne ustawy:

1) o organizacji Senatu,

2) o organizacji władz publicznych,

3) o stosunkach między władzami publicznymi.

Na skutek kompromisu zawartego przez część monarchistów (orleanistów), mających przewagę w Zgromadzeniu Narodowym, uchwalającym nową konstytucję, z republikanami, ustawa zasadnicza miała w samym założeniu jej twórców charakter tym­czasowy. Brak wiary w trwałość ustalonego systemu ustrojowego spowodował, że konstytucja była bardzo krótka. Liczyła bowiem łącznie zaledwie 34 arty­kuły, które regulowały wyłącznie organizację i funkcjonowanie najwyższych organów władzy państwo­wej. Stwarzało to szerokie możliwości swobodnego rozwoju praktyki konstytucyjnej, zarówno uzupeł­niającej, jak i modyfikującej szereg istotnych posta­nowień konstytucji pisanej. Przejawem wspomnianego kompromisu i poczu­cia tymczasowości było pominięcie zasad ideowych i ustrojowych, niezamieszczenie Deklaracji praw oraz strukturalna niejednorodność zarówno formy, jak i treści konstytucji. Jest rzeczą znamienną, że nie ogłasza ona wprost ustroju republikańskiego a jedy­nie mówi o „prezydencie Republiki”.[26]

Jednakże, wbrew oczekiwaniom jej twórców wielu ówczesnych polityków, uchwalona w roku 1875 konstytucja, mimo dalszej ewolucji ustrojowej Fran­cji, utrzymała się – co do większości istotnych jej postanowień – aż do 1940 roku.

Władza ustawodawcza należała do dwóch kole­gialnych organów: Izby Deputowanych i Senatu. Izba Deputowanych składała się z 600 posłów wybiera­nych w wyborach powszechnych, tajnych, równych i bezpośrednich na okres 4 lat. Czynne prawo wy­borcze do Izby Deputowanych przysługiwało mężczyznom, którzy ukończyli 21 lat; bierne — obywatelom, którzy mieli przynajmniej 25 lat. Senat liczył 300 członków. Pierwotnie składał się z 75 senatorów dożywotnich wybranych przez Zgromadzenie Narodowe i 225 senatorów pochodzą­cych z wyborów powszechnych, równych, ale po­średnich, jako że wybierani byli na 9 lat w departa­mentach przez kolegia złożone z elektorów będących członkami organów samorządu terytorialnego. Co 3 lata zmieniano 1/3 składu wybieralnych senatorów. W roku 1884 zniesiono instytucję senatorów doży­wotnich, zwiększając tym samym liczbę senatorów pochodzących z wyborów.

Oba wymienione organy miały równorzędne sta­nowisko w procesie legislacyjnym. Każda ustawa mu­siała być uchwalona przez Izbę Deputowanych i przez Senat. Wyjątek stanowiły ustawy dotyczące finansów, które winny być najpierw przedstawione Izbie Deputowanych i przez nią uchwalone a dopiero po przyję­ciu ich przez tę izbę mogły być przesłane do Senatu.[27]

Do szczególnych uprawnień Senatu z kolei nale­żało prawo sądzenia prezydenta lub ministrów przez Izbę Deputowanych oraz wyrażanie zgody na roz­wiązanie przez prezydenta Izby Deputowanych przed upływem jej kadencji. Poza tym Senat sądził za prze­stępstwa, które stanowiły zamach na bezpieczeństwo państwa.

Żaden traktat zawarty przez prezydenta repu­bliki, dotyczący zawarcia pokoju, handlu, stanu osób lub własności Francuzów za granicą, a także za­wierający zobowiązania finansowe, nie uzyskiwał mocy obowiązującej, dopóki nie został zaakcepto­wany przez obie izby. Również wypowiedzenie wojny, zmiany terytorialne i ogólna amnestia wymagały zgody Izby Deputowanych i Senatu. Do uprawnień szczególnych członków obu izb należało również to, że żaden z nich, z wyjątkiem osób ujętych na go­rącym uczynku, nie mógł być pociągany do odpo­wiedzialności karnej w czasie trwania kadencji par­lamentarnej, bez upoważnienia izby, do której na­leżał.[28]

Oprócz inicjatywy ustawodawczej oraz uchwa­lania aktów prawnych w niektórych sprawach obie izby łączyły się w organ zwany Zgromadzeniem Na­rodowym. Zgromadzenie to uprawnione było do re­wizji konstytucji i wyboru prezydenta republiki. Po­prawka wniesiona do konstytucji w roku 1884 stanowiła, że przedmiotem rewizji konstytucyjnej nie może być „republikańska forma rządu”.

Władza wykonawcza należała do prezydenta re­publiki i ministrów. Pełniący funkcję głowy państwa i stojący na czele egzekutywy prezydent, wy­bierany był na 7 lat przez Zgromadzenie Narodowe. Prezydent nie odpowiadał parlamentarnie, ponosił jedynie odpowiedzialność konstytucyjną za zdradę główną oraz przestępstwa pospolite przed Senatem. Każdy akt prezydenta wymagał kontrasygnaty odpo­wiedniego ministra. Formalnie prezydentowi przy­sługiwała bardzo szeroka władza. Ogłaszał ustawy, przewodniczył Radzie Ministrów, dysponował siłami zbrojnymi, kierował polityką zagraniczną, powoły­wał ministrów i obsadzał wszystkie ważniejsze sta­nowiska cywilne i wojskowe, mógł rozwiązać Izbę Deputowanych za zgodą Senatu, miał prawo łaski. Po­siadał on także prawo inicjatywy ustawodawczej oraz słabe weto zawieszające wobec ustaw, jako że mógł on w ciągu miesiąca zwrócić się do obu izb z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie projektu ustawy. Mianowani przez prezydenta ministrowie byli so­lidarnie odpowiedzialni za politykę rządu przed obu izbami oraz indywidualnie za swe akty urzędowe. Po­nosili oni odpowiedzialność konstytucyjną w tym sa­mym trybie co prezydent.[29]

W roku 1872 przywrócona została Rada Stanu, której przewodniczył minister sprawiedliwości. Wy­dawała ona m.in. opinie dotyczące projektów ustaw, niektórych dekretów prezydenta i przepisów wyko­nawczych oraz pełniła funkcję najwyższego sądu administracyjnego.

2.2.      Sądownictwo administracyjne Francji

Wyłączenie kontroli sądów zwyczajnych w stosunku do aktów wład­czych administracji stanowiło jedną z konsekwencji podporządkowania we Francji w okresie absolutyzmu całej administracji państwowej mo­narsze. W niewielkim stopniu kontrola ta została powierzona sądom szczególnym (izby obrachunkowe, bureaux des finances). W pozosta­łych wypadkach poddany mógł jedynie zwrócić się z prośbą do rady królewskiej, zyskującej coraz częściej charakter organu przygotowują­cego władcy opinie w sprawach zaskarżonych działań administracji. Rozpatrzenie prośby i przychylenie się do niej było aktem łaski króle­wskiej.

Doktryna Wielkiej Rewolucji Francuskiej wysunęła postulat podda­nia działalności administracyjnej prawu, które wiązałoby dwustronnie państwo i obywatela, urzeczywistniając zasadę równości wobec prawa. Deklaracja praw człowieka i obywatela (1789) wprowadziła pojęcie podmiotowych praw publicznych, dając im gwarancję konstytucyjną. Poddany, będący do tej pory jedynie przedmiotem prawa publicznego, którego rola wobec państwa polegała na jednostronnym obowiązku podporządkowania się zarządzeniom władz – stał się obywatelem, uzy­skał określone prawa publiczne, których mógł bronić jako strona w są­dzie.

Rygorystycznie pojmowana w pierwszych latach rewolucji zasada pełnego rozdziału władzy wykonawczej i sądowej spowodowała nie­możność rozpatrywania przez sądy powszechne sporów, w których jed­ną ze stron była władza administracyjna. W rezultacie większość spornych spraw administracyjnych pozostawiono na razie w rękach admi­nistracji.

Początki właściwego, kontynentalnego modelu odrębnego sądow­nictwa administracyjnego w Europie wiązane są najczęściej z powołaniem przez Napoleona I we Francji Rady Stanu (Conseil d'Etat) oraz rad prefekturalnych. Organy te w swym zamyśle nie miały jednak kontrolować legalności aktów ad­ministracji Nawiązywały one w prosty sposób do sądów zastrzeżonych (justice retenue) wykształconych w okresie monarchii absolutnej i nie tyle były wyra­zem idei „państwa prawnego”, co nawiązywały raczej do założeń absolutyzmu praworządnego.[30]

Utworzenie Rady Stanu jako ciała doradczego u boku I konsula oraz najwyższej instancji sądownictwa administracyjnego przewidy­wał art. 52 konstytucji konsularnej z 13 grudnia 1799 roku. Genetycz­nie instytucja ta wywodziła się ze zlikwidowanej w 1791 roku Rady Królewskiej, a dokładnie – z Rady Prywatnej.

Rada Stanu w rezultacie kształtowania się jej kompetencji pełniła następujące funkcje:

1)         organu opiniodawczego w stosunku do projektów aktów usta­wodawczych;

2)         organu administracyjnego w zakresie interpretacji (wykład­ni) rozporządzeń wykonawczych;

3)         sądu administracyjnego.

Członków Rady Stanu mianował I konsul, następnie cesarz oraz prezydent republiki. Kilkakrotne w XIX wieku reformy zmierzały do nadania jej charakteru sądu administracyjnego w pełnym słowa zna­czeniu. Budowa niezawisłości Rady Stanu polegała na stopniowym wyklu­czaniu z jej grona osób ściśle powiązanych wykonywanymi funkcjami z aktywną administracją. Kolejny etap stanowiły wprowadzone w 1831 roku zmiany postępowania przed Radą Stanu, polegające na wprowadzeniu zasad ustności (względnej), jawności oraz wzmocnieniu elementów kontradyktoryjnych. Do roku 1872 wyroki Rady Stanu podlegały zatwierdzeniu przez głowę państwa. Niezawisłość Rady Stanu uznana została dopiero w wyniku przeprowadzonej wówczas reformy, uważanej za najistot­niejszą w historii tej instytucji. Rada Stanu dzieliła się na 6 sekcji, z których jedynie sekcje 5. i 6. tworzyły sąd administracyjny. Na jej czele stał minister sprawiedliwości, zaś jej członkowie, byli nieusuwal­ni.[31]

W tym samym czasie co Rada Stanu powołane zostały rady prefe­kturalne, działające na szczeblu departamentów. W skład rady wcho­dziło 2-5 członków. Rady, stanowiące organy doradcze u boku prefekta, sprawowały sądownictwo administracyjne w I instancji.

Zasady postępowania przed radami prefekturalnymi jako sądami administracyjnymi I instancji uregulowano na wzór Rady Stanu w la­tach 1862-1865, a ostatecznie w roku 1889. Procedura ta kształtowała się w drodze orzecznictwa Rady Stanu. Rady prefekturalne jeszcze dłużej niż Rada Stanu powiązane były ściśle z administracją. Sądownictwo I instancji uniezależniło się od niej dopiero w 1926 roku, gdy w miejsce rad prefekturalnych utworzo­no międzydepartamentalne rady prefekturalne, przekształcone w 1954 roku w trybunały administracyjne. Właściwość rad prefekturalnych jako sądów administracyjnych I in­stancji określona została enumeratywnie. Nie posiadały one początko­wo prawa rozpoznawania odwołań od nielegalnych aktów administra­cyjnych. Dopiero w wyniku reformy sądownictwa administracyjnego we Francji w 1954 roku uzyskały tę kompetencję nowe sądy I instancji – trybunały administracyjne.

Rada Stanu, będąc najwyższym organem administracyjnym, zaczęła – obok sprawowania wewnątrzadministracyjnej kontroli instancyj­nej – rozpatrywać również skargi o nadużycie władzy przez organy admini­stracji przedstawiając głowie państwa (zwierzchnikowi administracji) podjęte z naruszeniem prawa decyzje do uchylenia. Ta dość krótka praktyka z czasów pierwszego cesarstwa, której odbiciem w strukturze Rady Stanu było utwo­rzenie w 1806 r specjalnej komisji sporów (commission des contentietix), stała się przyczynkiem do ukształtowania się głównie w okresie monarchii lipcowej, kontroli nad legalnością decyzji administracyjnych w postaci recours pour exces de pouvoir i to ten w aśnie rodzaj kontroli, jako contentieux d'annulation, od­powiadał funkcjonalnie współczesnemu sposobowi pojmowania sądownictwa administracyjnego.[32]

Na stałe jurysdykcja ta pojawiła się, znowu początkowo je­dynie w drodze praktyki, dopiero w okresie drugiego cesarstwa, zaś ustawową sankcje zyskała 24 maja 1872 r., kiedy to ostatecznie uznano Radę Stanu za organ powołany do niezawisłego orzekania w sprawach sądowoadministracyjnych.

Wspomniane już uwarunkowania sprawiły, że we Francji prawo regulu­jące relacje między obywatelami i administracją publiczną było głównie produk­tem orzecznictwa Rady Stanu. Będąc zasadniczo organem władzy wykonawczej, stopniowo wypracowała ona szereg standardów postępowania, których wyma­gała od organów administracji. Paradoksalnie zatem rozwój orzecznictwa na podstawie rekursu o przekroczenie władzy możliwy był dzięki temu. że Rada Stanu wykonywała kompetencje zwierzchnika administracji związane z wewnątrzadministracyjną kontrolą instancyjną. Stąd też do 1892 r. wyroki Rady Stanu formalnie wydawane były przez głowę państwa, zaś rekurs o przekrocze­nie władzy rozwijał się głównie w okresach rządów autokratycznych.

Z drugiej jednak strony, samo wyodrębnianie się Rady Stanu z układu administracji i przekształcanie jej w organ sądowy możliwe było w okresie rządów republikańskich. Wraz z nastaniem II Republiki Radę Stanu uwzględ­niono w konstytucji, choć ostatecznie oddzielono jej działalność orzeczniczą od administracji aktywnej dopiero w okresie II Cesarstwa. Nastanie III Republiki pozwoliło stworzyć dla orzecznictwa w sprawach o excès de pouvoir podstawę ustawową, a w dalszej kolejności ostatecznie uniezależnić je od zatwierdzenia przez głowę państwa. W tych warunkach prawotwórcze orzecznictwo Rady Stanu mogło się żywiołowo rozwinąć, przeżywając swój czterdziestoletni złoty okres (I879-1919). Z czasem stworzono też gwarancje praktycznej nieusuwal­ności dla orzekających członków Rady. Natomiast dopiero w połowie XX w. do­konano zmian w funkcjonowaniu orzekających w pierwszej instancji rad prefekturalnych. nadając im charakter rzeczywistego sądownictwa administracyjnego pierwszej instancji. Od 1989 r,. kiedy to zaczęły działać cours administratives d'appel, sądownictwo to posiada strukturę trójstopniową.

Wydawane przez Radę Stanu na podstawie recours pour excès de pouvoir, mimo usytuowania tego organu w systemie administracji, miały zawsze charakter wyłącznic kasacyjny i stąd też postępowanie w sprawach o przekroczenie władzy nosi nazwę contentieux d 'annulation. W jego ramach Rada Stanu kontrolowała legalność działań administracji, chroniąc prawa podmiotowe obywateli. Dopiero na początku XX w. zaczęto traktować przekroczenie prawa przedmiotowego przez administrację jako podstawę recours pour excès de pouvoir. W ten sposób jeszcze przed II wojną światową możliwe stało się rozszerzenie jurysdykcji Rady Stanu pozwalające na ochronę zagrożonych przez działania administracji interesów nie mających formalnie postaci nadanego ustawą prawa podmiotowego. Tym samym, z punktu widzenia kontroli sprawowanej przez Radę Stanu istot­niejszy stał się w XX w. sposób wykonywania przez administrację jej kompeten­cji władczych, niż to czy strona szukająca ochrony prawnej jest podmiotem wynikającego z treści ustawy konkretnego uprawnienia.[33]

We Francji w XIX w. uznawano, że granice legalnych działań admini­stracji i jednocześnie treść pojęcia legalności (légalité) wytyczane są nie tyle przez normy prawa przedmiotowego, co raczej przez sferę indywidualnych praw podmiotowych, poza którą rozciąga się wyjęta poza nawias sądowej kontroli, sfera swobodnego uznania administracji. Stąd też znaczenie pojęcia légalité było w praktyce wyznaczane przez trzy podstawy recours pour excès de pouvoir. Dwie z nich brak wymaganej formy aktu administracji (vice de forme) oraz niewłaściwość organu (incompétence) stanowiły zewnętrzny wymiar legalności. Trzecia podstawa, czyli naruszenie ustawy (vice de loi) oznaczało już badanie tzw. legalności wewnętrznej. Podkreślić jednak należy, że pod pojęciem vice de loi bardzo długo rozumiano jedynie naruszenie ustawowo gwarantowanych praw podmiotowych, nie zaś naruszenie jakichkolwiek norm prawa przedmiotowego. Przestrzeganie norm prawa przedmiotowego nie tworzących praw podmiotowych mogło podlegać kontroli jedynie w ramach wewnątrzadministracyjnej kontroli instancyjnej. Działalność administracji podlegająca kontroli w ramach recours pour excès de pouvoir była z tego powodu określana mianem materii spornej (matière contentieuse), w ramach której działania administracji podlegały ocenie w kategoriach legalności. O ile więc w odniesieniu do aktów administracji, które naruszały czyjeś prawa podmiotowe, a podejmowane były w ramach matière contentieuses, przysługiwała droga sądowa na podstawie recours pour excès de pouvoir, o tyle w odniesieniu do aktów podejmowanych w ramach matière non-contenrieuse rekurs ten nie przysługiwał.[34]

W ten sposób jurysdykcja Rady Stanu była określona w sposób generalny ze swoistą klauzulą negatywną, która stanowiły działania administracji podejmowano w ra­mach matière non-contentieuse. W tej nader rozleglej sferze wszelkie działania administracji miały charakter aktów dyskrecjonalnych, które nie mogły być przedmiotem kontroli sądowej. Działania administracji w tej sferze były traktowane jako podejmowane ze względu na interes publiczny i przez to miały nie podlegać kontroli sądowej.

Wprawdzie jeszcze w pierwszej połowie XIX stulecia Rada Stanu wypracowała nadzwyczaj­ny środek umożliwiający kontrolę tego czy administracja rzeczywiście wykonywała swe kompetencje dyskrecjonalne w interesie publicznym (détournement de pouvoir), jednak jego praktyczna doniosłość była znikoma. Decydo­wała o tym zwłaszcza okoliczność, że ciężar dowodu świadomego kierowania się przez organ administracji celem innym niż interes publiczny spoczywał na stronie skarżącej, zaś Rada Stanu bardzo długo abstrahowała od treści akt admi­nistracyjnych ograniczając tym samym możliwości dowodowe strony. W efekcie środek ten nie mógł służyć efektywnej kontroli nad władzą dyskrecjonalną ad­ministracji. Tym samym rozpatrywanie działań administracji podejmowanych w materii niespornej w kategoriach legalności było zasadniczo niemożliwe i sy­tuacja ta nie uległa we Francji zmianie do końca XIX w.[35]

Ten dychotomiczny podział zasadniczo wciąż jest przywoływany w doktrynie francuskiej, jednak od początku XX w. zaczęły następować istotne przemiany w sposobie rozu­mienia pojęcia legalności. Prowadziło to z czasem do zaniku kategorii aktów dyskrecjonalnych nie poddających się ocenie z punktu widzenia legalności i za­stąpienia jej kategorią kompetencji dyskrecjonalnych, których sposób wykony­wania, w ograniczonym zakresie, już poddaje się ocenie prawnej. Pozwalało to w ramach aktów administracji uznawanych wcześniej za całkowicie dyskrecjo­nalne wyróżnić, obok aspektów, w których administracja cieszyła się dyskrecją, szereg elementów, które można było już oceniać w kategoriach legalności. De facto oznaczało to zasadnicze zawężenie sfer, w których administracja cieszy się władzą dyskrecjonalną, dzięki czemu wiele jej działań, wcześniej postrzeganych jako znajdujących się poza materią sporną, zostało do niej włączonych.

Ponieważ sądownictwo administracyjne było we Francji działem admini­stracji i genetycznie wywodziło się z kontroli instancyjnej, ograniczona kontro­la tego czy administracja w swych działaniach nie kierowała sic umyślnie celami jaskrawie sprzecznymi z interesem publicznym, choć nader kontrowersyjna, jed­nak nie była z gruntu wykluczona. Stąd też bardzo wcześnie wykształciła się tam podstawa do kontroli działań administracji wykraczająca poza sferę legalności. Chodzi oczywiście o sięgającą swymi korzeniami połowy XIX stulecia skargę na obejście przez organ administracji celu posiadanych kompetencji, która z czasem została uznana za czwartą przesłankę rekursu z tytułu nadużycia władzy. W tym wypadku chodziło jednak nie o kontrolę le­galności (légalité), lecz o badanie celowości działań organu, a ta należała do sfery uznania administracji (opportunité).[36]

Fakt, że nie chodziło tu o kontrolę legalności, nie oznaczał wcale abstrahowania od norm ustawowych. Chodziło bowiem o kontrolę tego, czy organ właściwie realizował przyznane mu ustawowo kompetencje. Wzorcem owej kontroli były zatem przepisy prawa przedmiotowego, które nie stanowiły jednak gwarancji dla praw podmiotowych, a jedynie określały cele działań administracji W praktyce chodziło o to, czy organ umyślnie nie kierował się z innymi przesłankami niż interes publiczny, bowiem akty dyskrecjonalne ze swej istoty służyć miały jego realizacji. Jednocześnie jednak – w sposób właściwy dziewiętnastowiecznym realiom – uznawano, że określenie tego, co stanowi interes publiczny, podobnie jak określenie środków, którymi cel ten należy osiągać, pozostaje wyłączną kom­petencją administracji (opportunité).

Ze względu na pozostawanie Rady Stanu najwyższym organem administra­cji, jej ingerencja w sferę opportunité nie była nie do pomyślenia, choć – jak była o tym mowa – były to odosobnione przypadki. Chociaż więc skargi na dé­tournement de pouvoir były bardzo rzadko uwzględniane przez Radę Stanu, to jednak nawet to jej orzecznictwo, w którym Rada nie stwierdzała zaistnienia détournement de pouvoir stworzyło warunki, które w pierwszej połowie XX w. pozwoliły rozpatrywać wskazany w ustawie cel działań administracji już jako element legalności, co wcześniej wykluczano. Stało się to możliwe m in. dzięki stanowisku zajętemu przez doktrynę uznającą, że jeśli cel działań administracji jest wskazany w akcie normatywnym, wówczas kontrola tego, czy jest on rea­lizowany przez administrację stanowi kontrole legalności na równi z kontrolą przestrzegania norm tworzących prawa podmiotowe. Co więcej, jako kryterium legalności zaczęto uwzględniać nie tylko normy stanowione. Uznano jedno­cześnie, że tak pojmowana kontrola celowości w żaden sposób nie narusza ani nie ogranicza kompetencji dyskrecjonalnych administracji, a jedynie kontroluje właściwą ich realizację.[37]

W tym kontekście bodaj najbardziej spektakularny rozwój dotyczył kontroli działań z zakresu policji administracyjnej, w ramach której Rada Stanu zaczęła wymagać od administracji, by ta starała sic godzić względy zachowania porząd­ku publicznego z poszanowaniem prywatnej wolności obywateli, biorąc pod uwagę konkretne uwarunkowania miejsca i czasu. Symboliczne, choć bynajmniej nie pierwsze w tej mierze orzeczenie zapadło w sprawie Benjamin w roku 1933 i bez wątpienia można w tym wy­padku mówić o paralelności z – wyraźnie wcześniejszym jednak – rozwojem kontroli intensywności działań policji na gruncie prawa pruskiego, która dała początek zasadzie proporcjonalności. Jednak poza zakresem policji admi­nistracyjnej kontrola włączonej do sfery legalite celowości, o której tu mowa, możliwa była jedynie na podstawie kontroli akt sprawy, czego przez, cały wiek XIX Rada Stanu właściwie nie dopuszczała. Zmiana w tym względzie pozwoliła w XX w. na badanie, czy w trakcie postępowania nie zostały popełnione błędy co do faktów lub co do prawa, których stwierdzenie pozwalało uchylać dotknię­te nimi akty administracji. Oznaczało to de facto jednak poważne zwężenie zakresu spraw kwalifikowanych jako matière non-contetieuse oraz zasadniczą zmianę (tzn. znaczne poszerzenie) w sposobie rozumienia pojęcia légalité.[38]

Szczególnie istotne znaczenie w tym kontekście mają również wypracowane przez Radę Stanu od lat czterdziestych XX w. „ogólne zasady prawa” (princi­pes généraux du droit) mające status niepisanych zasad prawnych. Były one wyinterpretowane z podstawowych norm konstytucyjnych lub uznawano je za konsekwencję obowiązywania reguł słuszności. Ich doniosłość prawna podlega dość zróżnicowanej ocenie, często determinowanej przez kontekst rozstrzyga­nej sprawy. Dość często przypisuje się im moc ustawową, ale niekiedy spotkać można było opinie nadające przy najmniej niektórym tym zasadom rangę konsty­tucyjną. Bez  wątpienia jednak przyjmuje się, że wiążą one administrację w wy­komwaniu jej kompetencji dyskrecjonalnych, chyba ze zostały one wyraźnie derogowane przez jakiś przepis ustawowy. Ponieważ zaś zasady te są wytworem orzecznictwa, dlatego stanowią ważny i łatwo dostępny instrument rozszerzenia zakresu sądowej kontroli na kompetencje dyskrecjonalne administracji. Ozna­czało to również, że współcześnie władzę dyskrecjonalna mniej chętnie (choć nadal) określa się poprzez przywołanie dychotomicznego podziału na materię sporna i niesporną, lecz podkreśla się jednocześnie, że natura administracyjnej władzy dyskrecjonalnej zasadza się na dążeniu do dostosowania działań pań­stwa do zmiennych warunków życia społecznego. Poddanie tak pojmowanego uznania (opportunité) ograniczonej kontroli ze strony sądów ma jednak nic nie ujmować jego istocie i funkcji.

Przemiany te poważnie ułatwiły kontrole sądową dyskrecjonalnych działań administracji, utrzymując ją w ramach szerzej rozumianej légalité. W ten sposób, mimo że détournement de pouvoir okazało się katalizatorem ważnych przemian we francuskiej kulturze prawnej, praktyczna doniosłość tej skargi jako środka kontroli decyzji dyskrecjonalnych wcale nie wzrosła. Chociaż, bowiem w dok­trynie nader chemie cytowane jest określenie Maurice Hauriou, kwalifikujące détournement de pouvoir jako instrument sądowej kontroli „moralności admini­stracyjnej”, to jednak nie tutaj leży jej faktyczna doniosłość. Mimo ogromnej sła­wy, détournement de pouvoir miało zawsze bardzo wąski zakres właściwości i dodatkowo zawsze – również współcześnie – uwzględniane było przez Rade Stanu nader rzadko. Natomiast zachodzące dzięki istnieniu tej skargi przemiany w sposobie rozumienia kategorii légalité pozwoliły wypracować nowe metody kontroli legalności działań administracji, zachowując charakter détournement de pouvoir jako rzadko stosowanego środka nadzwyczajnego.[39]

Rozdział III

Sądownictwo administracyjne Prus

3.1.      Ewolucja ustroju państwa pruskiego w XIX wieku

Pruski system absolutyzmu oświeconego i pań­stwa policyjnego, załamując się na początku XIX wieku, poddany został gruntownym reformom, któ­rych głównym celem było przeprowadzenie zmian ustroju społecznego dla zapobieżenia rewolucji oraz poprzez ukształtowanie, początkowo w ramach pro­wincji, a następnie całego kraju, pewnych form reprezentacji, dopuszczenie stanów do współuczestni­czenia w działalności ustawodawczej i kontroli admi­nistracji, jak również przyznania im uprawnień w za­kresie samorządu lokalnego i prowincjonalnego. Na­czelnym postulatem jednego z największych reforma­torów tego okresu, barona Steina, było bliższe zwią­zanie obywatela z państwa i włączenie go do udziału w życiu publicznym. Reformy te jednak nie doprowa­dziły do obalenia rządów osobistych monarchy i za­stąpienia ich ustrojem konstytucyjnym.

Reakcyjny charakter polityki prowadzonej przez brandenburski dom Hohenzollernów utrwalił się w wyniku upadku Napoleona, a przebieg wydarzeń po Kongresie Wiedeńskim i zawarciu Świętego Przy­mierza sprawił, że Prusy pozostały monarchią ab­solutną do roku 1848. Dopiero wydarzenia Wiosny Ludów zapoczątkują przekształcenie się tego pań­stwa w monarchię konstytucyjną, a klęska poniesiona przez państwa centralne w I wojnie światowej oraz fala ruchów rewolucyjnych, które opanowały Rze­szę pod koniec roku 1918 (szczególnie tzw. rewolucja listopadowa), doprowadziły do abdykacji króla pru­skiego i cesarza w jednej osobie oraz narodzin pru­skiej demokracji parlamentarnej, funkcjonującej w ra­mach Weimarskiej Republiki. Mimo utraty prawnego statusu hegemona, jaki posiadały Prusy w poprzed­niej epoce, pozostały one najsilniejszym krajem fe­deracyjnej republiki, która powstała w roku 1919. Nowe zasady ustrojowe, zgodne z zasadami Konsty­tucji Weimarskiej, utrwaliła pruska konstytucja z r. 1920, proklamując tzw. Wolne Państwo Pruskie. Kres jego samodzielności spowoduje dopiero w ramach po­lityki tzw. ujednolicenia (Gleichschaltung) utrwalenie systemu totalitarnego przez narodowych socjalistów w dobie III Rzeszy.

Prusy od pokoju w Bazylei (1795) pozostawały w zasadzie poza zasięgiem bezpośredniego oddzia­ływania wojen toczonych przez rewolucyjną Francję i Napoleona z drugą i trzecią koalicją. Ale już pierw­sze zmiany polityczne w państwach niemieckich na początku XIX wieku w duchu Oświecenia, francu­skiej rewolucji, czy wreszcie wzorowane na systemie napoleońskim, spowodowały, że w otoczeniu króla pruskiego uaktywniła się grupa reformatorów, doma­gających się gruntownych reform społecznych, praw­nych i politycznych. Dopiero jednak pogrom Prus w roku 1806, francuska okupacja nieomal całego ich terytorium i upadek oświeconego absolutyzmu, wy­kazały nieuchronną konieczność przebudowy ustrojowej i przeprowadzenia zmian w stosunkach spo­łeczno-gospodarczych w celu wzmocnienia państwa. Prusy, tracąc na mocy traktatu w Tylży, podpisanego 7 lipca 1807 r. ponad połowę swego terytorium i nie­omal połowę ludności, zmuszone zostały do znacznej redukcji liczby wojska (armia nie powinna liczyć wię­cej niż 42 tys. ludzi) oraz zobowiązane do zapłacenia wysokiej kontrybucji. Klęska militarna obnażyła głę­boki kryzys Królestwa i konieczność jego gruntownej modernizacji. Na pilną potrzebę reform wskazywali nie tylko liberałowie ale także część przedstawicieli aparatu państwowego, mieszczańska elita intelektualna oraz część burżuazji.[40]

Reformy w Prusach przeprowadzone zostały w dwóch etapach. Pierwszy przypadł na lata 1807 – 1808 i łączył się z nazwiskiem byłego mi­nistra finansów, barona Karola von Steina, który w lipcu 1807 roku objął kierownictwo rządu pruskiego. Drugi, obejmujący lata 1810 – 1812, wiąże się z osobą kanclerza, księcia Karola Augusta von Hardenberga. Poważny wkład jeżeli chodzi o reformy wojskowe, wniósł generał Gerhard von Scharnhorst, przy współ­pracy z wybitnymi znawcami sztuki wojennej, wśród których znaleźli się: A. Gneisenau, K. v. Grolmann, H. v. Boyen i K. v. Clausewitz. Należy również pa­miętać o zakrojonej na szeroką skalę reformie zacofa­nego pruskiego systemu oświatowego, która znacznie przyśpieszyła przekształcanie przestarzałego organi­zmu państwowego. Jej głównym twórcą był Wilhelm von Humboldt. Z nazwiskami tych, i wielu innych wybitnych reformatorów, wiąże się szereg pruskich reform wewnętrznych, zapoczątkowanych lub przeprowadzonych w okresie napoleońskim. W tym miejscu, celem określenia późniejszej genezy sądownictwa administracyjnego w Prusach, należy opisać kilka najważniejszych.

Pierwszą z reform była reforma stosunków włościańskich, stanowiąca pierwszy etap tzw. „pruskiej drogi do kapitalizmu”, zapoczątkowana w roku 1807 dekretem o zniesieniu poddaństwa chłopów i przyznania im wolności osobistej. Dzięki tej reformie istnieć mieli odtąd tylko wolni chłopi, a dobra ziemskie mogli nabywać także miesz­czanie. Sprawa zasadnicza – własność ziemi uprawia­nej przez chłopów – uregulowana została w póź­niejszym ustawodawstwie z uwzględnieniem intere­sów głównie zamożniejszego chłopstwa, i wielkich właścicieli ziemskich. Junkrowie pruscy nie tylko znacznie powiększyli swoje majątki dzięki odszko­dowaniom i przekazywaniu im przez chłopów części uprawianej ziemi, ale korzystając z najemnej pracy wiejskiego proletariatu mogli przejść od dotychcza­sowych form feudalnej gospodarki rolnej do kapitali­stycznej wsi. Mimo kryzysu agrarnego lat dwudzie­stych XIX w. dużej liczbie junkrów udało się utrzy­mać nie tylko silną pozycję ekonomiczną, ale jednocześnie zachować znaczące wpływy polityczne i sze­reg feudalnych przywilejów. Jednakże niezależnie od wszystkich ograniczeń związanych z reformą agrarną w Prusach, sam fakt zapoczątkowania tego procesu stanowił poważny krok na drodze przebudowy wewnętrznej państwa.[41]

Kolejną z najistotniejszych reform tego okresu była reforma administracji centralnej i lokalnej. 18 grudnia 1808 r. w miejsce trzech dotychczas niezależnych od siebie kolegialnych organów central­nych – Ministerstwa Gabinetowego, Departamentu do Spraw Duchowieństwa i Sprawiedliwości oraz Generalnego Dyrektorium, wprowadzono 5 mini­sterstw: spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych, wojny, skarbu i sprawiedliwości. Ministrowie stojący na ich czele jako organ naczelny władzy wykonawczej u boku króla tworzyli rząd. W ministerstwach, kie­rowanych jednoosobowo, ważną rolę odgrywali na­czelnicy poszczególnych wydziałów, urzędnicy, nie­rzadko pochodzenia nieszlacheckiego, ale posiadający wysokie kwalifikacje. W roku 1810 wprowadzono urząd kanclerza, który nadzorował i koordynował pracę poszczególnych ministerstw. Faktyczne prze­jęcie przez ten rząd władzy wykonawczej spowodo­wało, że dotychczasowy gabinet królewski pełnił od­tąd jedynie funkcję przybocznego sekretariatu mo­narchy. W roku 1817 powołano Radę Państwa jako kró­lewski organ doradczy, głównie w sprawach legislacyj­nych, która nie była jednak odpowiednikiem wystę­pującej wielokrotnie w projektach Steina Rady Stanu, przewidzianej jako centralny organ, skupiający sze­fów różnych resortów, kierujący w sposób jednolity całą administracją.[42]

Nie powstał natomiast w Prusach do końca lat 40-tych XIX wieku, mimo wyraźnych dążeń wielu reformatorów, żaden stały, centralny organ, mający charakter narodowej reprezentacji. Za próby jego po­wołania uznać można utworzenie w roku 1812 tzw. Tymczasowej Reprezentacji Narodowej, następnie w roku 1823 powołanie Stanów Prowincjonalnych (które miały ograniczony wpływ na prowincjonalne usta­wodawstwo oraz prawo wnoszenia petycji i skarg do króla w sprawach dotyczących prowincji) oraz zwo­łanie w roku 1847, na ponad 2 miesiące, tzw. Zjednoczo­nego Sejmu.

Kontynuując dzieło reformy państwa, podjęte przez Steina, Hardenberg usiłował dokonać reorga­nizacji władz lokalnych, która jednak ze względu na zdecydowany opór junkrów, przeprowadzona została w ograniczonym zakresie. Strukturę władz prowincjonalnych w oparciu o dotychczasowy podział ad­ministracyjny, zaczęto modernizować już w roku 1808. Zniesione zostały wówczas kamery wojenne i domen, które otrzymały nazwę rejencji (Regierung). Obwody rejencyjne, którymi zarządzał prezydent, dzieliły się na powiaty (Kreise) z landratem na czele. Kandydaci na landrata musieli posiadać odpowiednie kwalifika­cje. Najniższy szczebel stanowiły miasta oraz gminy z naczelnikami. W roku 1815 ostatecznie ujednolicono system administracji terytorialnej, dzieląc całe pań­stwo na 10, a następnie na 14 prowincji, z nadprezydentem na czele. W ten sposób powstał czterostop­niowy podział administracyjny (prowincje, rejencje, powiaty oraz miasta i gminy), który jednak znacznie odbiegał od francuskiego modelu zarządu terytorial­nego, będącego źródłem inspiracji dla Hardenberga, dążącego do rozbudowy scentralizowanej, biurokratycznej administracji w prowincjach, wolnej od relik­tów ustroju stanowego.[43]

Intencją Hardenberga była również rozbudowa organów samorządu na wszystkich szczeblach admi­nistracji prowincjonalnej. W zasadzie jednak zamysł ten udało się zrealizować początkowo tylko w mia­stach, dzięki wydanej w roku 1808 staraniem Steina „Ordynacji o miastach”. W miastach prywatnych znie­sione zostały dotychczasowe uprawnienia ich właścicieli, a sam podział na miasta wolne i prywatne zastą­piony został podziałem opartym na liczbie ludności. Ponadto zniesiono odrębność prawną miast, podporządkowując je jednemu prawu miejskiemu. Ordyna­cja, likwidując dotychczasowy ustrój miast, wprowa­dzała nowe organy samorządowe, podlegające ścisłej kontroli państwowej. Radę miejską, która była ciałem rządzącym i kontrolującym władzę wykonawczą gminy, w liczbie od 24 do 102 osób, wybierali w głosowaniu tajnym i równym wszyscy posia­dający obywatelstwo miejskie. Przeżytkiem feudal­nym było niewątpliwie uzależnienie posiadania miej­skiego obywatelstwa od posiadania własności miej­skiej, uzyskiwania określonego dochodu i płacenia określonej wysokości podatków. Organem wykonaw­czym był magistrat, powoływany przez radę miejską, złożony z członków płatnych i honorowych, zatwierdzanych przez władze państwowe. Na jego czele stał burmistrz, a w większych miastach nadburmistrz.[44]

Przeprowadzenie reform zarządu centralnego i ad­ministracji terytorialnej wiązało się z definitywnym rozgraniczeniem między sądownictwem i administra­cją oraz nowym podziałem państwa na prowincje i rejencje. Dawne kamery wojenne i domen, po­dobnie jak dotychczasowe organy administracji miej­skiej, przekazały swe kompetencje odrębnej władzy sądowej – wyższym sądom krajowym (Oberlandesgerichte) i podporządkowanym im instancyjnie sądom niższym (Land- i Stadtgerichte). Brakiem konsekwen­cji we wprowadzaniu jednolitego w całości sądownic­twa powszechnego, było utrzymanie sądownictwa patrymonialnego na wsi.

Opisywany stan rzeczy utrzymał się do roku 1848, czyli roku tzw. „Wiosny Ludów”. Na wiadomość o rewolucji ludowej w Paryżu, za­kończonej upadkiem monarchii lipcowej we Francji, nasilił się ruch opozycyjny w państwach niemieckich, kierowany głównie przez radykalnych przywódców drobnomieszczaństwa i liberalnej inteligencji. Już w lutym 1848 r. demonstracje i wystąpienia ogar­nęły Badenię i Wirtembergię. Ich władcy zmuszeni zostali dla rozładowania napięcia do powołania no­wych rządów, złożonych z liberałów i przeprowadzenia pierwszych postępowych reform. Rewolucja roz­przestrzeniła się szybko na całe Niemcy południowe i zachodnie. Fala wystąpień ogarnęła w ciągu pierw­szych tygodni marca Hessen-Darmstadt, Brunszwik, Oldenburg, Hanower i Wielkie Księstwo Weimarskie. W wielu krajach niemieckich do rządów dopusz­czono przedstawicieli liberalnej burżuazji, najczęściej przywódców opozycji, by zapobiegli oni eskalacji so­cjalnej rewolucji i obaleniu monarchii. Wprowadzono szereg wolności obywatelskich, gwardię narodową, zmieniono albo zapowiadano zmianę systemu gło­sowania, obiecywano rewizję istniejących i wydawa­nie nowych konstytucji. Ukoronowaniem tego okresu rewolucji był zjazd liberałów w Heidelbergu, który podjął inicjatywę zwołania ogólnoniemieckiego par­lamentu (5 marca 1848 r.).[45]

Pierwszym wystąpieniem na terenie Prus była de­monstracja robotnicza w Kolonii, stolicy Nadrenii, 3 marca 1848 roku. Wkrótce ruch rewolucyjny objął inne prowincje pruskie, docierając do stolicy. Fryde­ryk Wilhelm IV próbował opanować sytuację ogła­szając odezwę zapowiadającą reformy. Były to jednak obietnice złożone zbyt późno, by powstrzymać radykalne wystąpienia mas. Tego samego dnia doszło do kolejnego krwawego starcia wojska z manifestantami, wywołującego zacięte walki na ulicach Berlina. Mimo przewagi armii i sukcesów odniesionych przez wojsko w walce z nie przygotowanymi militarnie powstań­cami, król zgodził się na wycofanie swoich żołnierzy z Berlina i zastąpienie ich przez gwardię obywatelską a ponadto 20 marca ogłosił amnestię dla więźniów politycznych. W manifeście, wydanym kilka dni póź­niej, król obiecywał „ustrój konstytucyjny”. W Ber­linie nadal trwało wrzenie.

O dalszych losach monarchii zdecydowała pewna postawa liberalnej burżuazji, która w obawie przed dalszym pogłębianiem się rewolucji, stojąc w obro­nie zagrożonego porządku społecznego, zdecydowana była na wszelkie kompromisy z monarchą i popie­rającą go szlachtą. Zwołane w połowie maja Zgro­madzenie Narodowe, wyłonione w drodze wyborów powszechnych, dwustopniowych, równych i tajnych, nie ukończyło wprawdzie prac nad projektem konsty­tucji, zdołało jednak uchwalić szereg wolności i swo­bód. Mimo to liberałowie nie utrwalili swoich rzą­dów. Junkrowie nadal utrzymywali znaczenie, zacho­wując wysokie urzędy w administracji, wojsku i są­downictwie. W tej sytuacji konserwatyści i reakcjo­niści przegrupowali swoje siły, przygotowując się do kontrrewolucji. Ugodowość liberalnej burżuazji uto­rowała im drogę powrotu do władzy.

Jeszcze w maju i czerwcu dochodziło do demon­stracji i zaburzeń w Berlinie. Pruskie Zgromadze­nie Narodowe przeniesione zostało do Brandenburga, a następnie 5 grudnia 1848 r. rozwiązane i rozpędzone siłą. Tego samego dnia król wydał oktrojowaną przez siebie konstytucję, która z niewielkimi zmianami opierała się na projekcie będącym wcześniej przedmiotem obrad Zgromadzenia. Król miał według niej prawo weta, mógł wydawać poza parlamentem rozpo­rządzenia, ogłaszać stan wojenny, obie izby utraciły prawo zbierania się z własnej inicjatywy. W konstytu­cji pomieszane zostały rozwiązania liberalne z absolutystycznymi. Zachowała ona podstawowe swobody obywatelskie i dość demokratyczną ordynację wybor­czą. Kiedy jednak sytuacja została opanowana i fala rewolucji opadła, najpierw ogłoszono nowe prawo wyborcze wprowadzając trzyklasowy cenzusowy, po­średni system głosowania zapewniający konserwatystom przewagę w nowej izbie niższej parlamentu, która następnie, w porozumieniu z królem uchwa­liła szereg istotnych zmian w obowiązującej konsty­tucji. Ostatecznie, dnia 31 stycznia 1850 r. monarcha ogłosił, uzgodnioną z obu izbami, nową, reakcyjną konstytucję, opartą na pewnych wzorach ustroju an­gielskiego oraz francuskiej Karcie konstytucyjnej 1814 roku. Zachowała ona moc obowiązu­jącą w Prusach do rewolucji listopadowej 1918 roku.[46]

Ogłoszona pod koniec stycznia nowa konstytu­cja państwa pruskiego, podobnie jak poprzednio wy­dana przed kilkunastoma miesiącami, nie zawierała zasad suwerenności ludu i demokracji politycznej, lecz przewidywała rządy osobiste króla. Nie był on jednak, w myśl jej postanowień, władcą absolut­nym, chociaż zachował bardzo silną pozycję. Jego osoba, jako dziedzicznego władcy „z łaski bożej” była nietykalna. Posiadał on pełnię władzy wykonawczej oraz prawo do samodzielnej działalności ustawo­dawczej, które dzielił z parlamentem. W pewnych szczególnych przypadkach miał prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustaw, o ile nie pozostawały one w sprzeczności z konstytucją. Akty te musiały być dla zachowania ważności przedstawione do za­twierdzenia obu izbom natychmiast po ich zebraniu. W stosunku do ustaw uchwalanych przez Sejm pruski królowi przysługiwało prawo sankcji lub od­mowy (weto absolutne). Nakazywał on ogłaszanie ustaw i wydawał rozporządzenia potrzebne dla ich wykonania. Sprawując naczelne dowództwo nad siłami zbrojnymi, posiadał prawo obsadzania wszyst­kich stanowisk w armii, podobnie jak w pozosta­łych gałęziach służby państwowej. Król miał prawo wypowiadania wojny, zawierania pokoju oraz podpi­sywania traktatów z obcymi rządami (dla ich waż­ności wymagana była zgoda obu izb, o ile były to traktaty handlowe, albo takie które powodowały na­łożenie ciężarów na państwo lub na pojedynczych obywateli). Posiadał również prawo łaski i uprawnienie złagodzenia kary. Król zwoływał izby i za­mykał sesje. Miał także prawo rozwiązywania obu izb. Każdy z aktów wychodzących z kancelarii kró­lewskiej kontrasygnował odpowiedni minister. Sejm składał się z dwóch izb: Izby Panów (Herrenhaus) i z Izby Posłów. Izba wyższa miała charakter arystokratyczno-biurokratyczny. Liczyła łącznie 180 człon­ków. Połowę z nich stanowili członkowie dziedziczni (posiadający swój mandat z tytułu urodzenia, wy­wodzący się spośród możniejszych rodów arystokratycznych) i dożywotni (mianowani głównie spo­śród zasłużonych urzędników i wojskowych), powo­łani przez króla w liczbie 90 osób. Pozostała część składu tej izby, mającej charakter senatu, pocho­dziła z wyborów pośrednich i cenzusowych. Czynne i bierne prawo wyborcze przysługiwało tylko oso­bom opłacającym najwyższe podatki. Cenzus wieku przy biernym prawie wyborczym był stosunkowo wysoki i wynosił 40 lat. Aby izbie tej nadać jeszcze bardziej konserwatywny charakter, w jej skład wcho­dzić mieli, na mocy królewskiego rozporządzenia z roku 1854, wyłącznie członkowie dziedziczni bądź doży­wotni mianowani przez króla, a także członkowie po­woływani przez monarchę na wniosek określonych ciał, jako reprezentanci: kapituł, uniwersytetów, nie­których większych miast, ordynacji i fideikomisów.[47]

Izba poselska składała się pierwotnie z 355 po­słów, przy czym liczba ta stale wzrastała, dochodząc w roku 1876 do 443 posłów. Jej skład wyłaniany był w głosowaniu powszechnym, lecz nierównym, pośrednim, jawnym i ustnym (głos składało się do protokołu). Każdy mężczyzna, który ukończył 24 lata i posiadał stałe miejsce zamieszkania oraz prawa wyborcze do władz gminnych, miał prawo głosowa­nia. Nie była to jednak ordynacja demokratyczna, al­bowiem uprawniona do głosowania ludność podzie­lona została, w zależności od stanu majątkowego, na trzy klasy. Każda klasa wybierała równą liczbę elektorów, a elektorzy dokonywali łącznie wyboru po­słów, którzy musieli mieć ukończone 30 lat. Trzykla­sowa ordynacja wyborcza dawała zdecydowaną prze­wagę warstwom zamożniejszym i reprezentującym ich konserwatystom, jako że elektorowie obrani przez klasy, płacący wyższe podatki, majoryzowali elekto­rów wybieranych przez klasy uboższe.[48]

Sejm sprawował władzę ustawodawczą, wyko­nywaną wspólnie z królem. Aby ustawa uzyskała moc obowiązującą, wymagana była zgoda monarchy i obu izb. Podobnie jak królowi, izbom przysługiwało prawo inicjatywy ustawodawczej. Miały one również prawo ratyfikacji niektórych traktatów międzynaro­dowych.

Władzę wykonawczą, jak zostało wyżej powie­dziane, sprawował król przez powoływanych i od­woływanych przez siebie ministrów. Ministrowie, tworzący pruską radę ministrów z premierem na czele, podlegali bezpośrednio królowi i byli wyłącz­nie przed nim odpowiedzialni, a nie przed parlamen­tem. Odpowiadali oni, zgodnie z treścią art. 61 konstytucji, przed obu izbami za naruszenie konstytu­cji bądź przekupstwa lub zdradę, ale ustawa, która miała określić tryb pociągania ich do odpowiedzial­ności konstytucyjnej, nigdy nie został wydana.

Konstytucja z 1850 roku, określając zakres współ­pracy między królem a parlamentem, nie wprowadziła jednak w Prusach rządów parlamentarnych w dosłownym tego słowa znaczeniu. Przeciwnie, pod­kreślała, że król sprawuje władzę „z łaski bożej” i nie jest przed nikim odpowiedzialny. Wraz z jej wprowa­dzeniem Prusy przekształciły się z monarchii absolut­nej w specyficzną monarchię konstytucyjną, w ogra­niczonym jednak zakresie realizującą liberalne postu­laty ustroju konstytucyjno-parlamentarnego. Niede­mokratyczne prawo wyborcze, które utrzymało się w Prusach do roku 1918, tj. do upadku monarchii, zabezpieczające reakcyjny skład Izby Poselskiej, dawało przewagę wschodnim prowincjom junkierskim. Kon­serwatyści mieli nie tylko większość głosów w Land­tagu, ale również dominowali w rządzie i obsadzali niższe stanowiska w administracji państwowej. Ulega­jąc wpływom skrajnej prawicy, Fryderyk Wilhelm IV ogłosił na początku lat pięćdziesiątych szereg ustaw sprzecznych z duchem i literą obowiązującej konsty­tucji, która ponadto jako tzw. „giętka”, mogła być na mocy art. 107 zmieniona w normalnym trybie usta­wodawczym zwykłą większością głosów.[49]

Kontynuowanie coraz bardziej reakcyjnego kie­runku w polityce wewnętrznej przez rząd Otto von Manteuffla (1850-1858), m.in. reaktywowanie działalności stanów prowincjonalnych, rozbudowa i rozszerzenie kompetencji aparatu administracyj­nego i policyjnego, represje wobec liberalnej opozy­cji, walka z ruchami demokratycznymi oraz nieprze­strzeganie konstytucji — spowodowały wzrost ogól­nego niezadowolenia, szczególnie wśród pruskiej burżuazji. Zapoczątkowana po objęciu regencji przez na­stępcę tronu, późniejszego Wilhelma I, tzw. „nowa era” oraz przewaga liberałów, uzyskana w wybo­rach do pruskiego Landtagu w r. 1858, spowodo­wały wprawdzie wzmocnienie opozycji i liberalizującej szlachty ale konflikt konstytucyjny związany z uchwaleniem budżetu i mianowanie nowym pre­mierem w r. 1862 Ottona von Bismarcka, który spra­wować miał ten urząd przez kolejne 28 lat, przy­czyniły się do zachowania monarchii pruskiej w jej dotychczasowym kształcie ustrojowym. Oznaczało to konsekwentne utrwalanie osobistych rządów mo­narchy i dążenie do odebrania wszelkiego znaczenia przedstawicielstwu narodowemu. Tę formę rządów umacniała ponadto unia personalna króla Prus i cesa­rza oraz premiera Prus i kanclerza Rzeszy, która spra­wiała, że faktycznie kierowanie ważniejszymi spra­wami Rzeszy należało do Prus.[50]

Reasumując, można stwierdzić, że państwo pru­skie pozostało do roku 1918 monarchią biurokratyczną, rządzoną absolutystycznymi metodami, w którym utrzymana została społeczna i polityczna przewaga junkrów i konserwatywnych elit władzy, mimo przeprowadzenia reform administracji terytorialnej, samo­rządowej i sądownictwa w latach 1872-1875, w wy­niku sojuszu Bismarcka z liberałami w pierwszych latach po zjednoczeniu Niemiec. Nie należy jednak zapominać, że wprawdzie konstytucja z 1850 roku za­wierała liczne przeżytki absolutyzmu, to jednak na­kreślała ona zarazem wyraźne granice działalności poszczególnych organów państwowych. Prusy stały się państwem praworządnym. Szeroko rozbudowany sys­tem kontroli i sądownictwa administracyjnego – o czym później – zapew­nił zgodne z prawem funkcjonowanie wszystkich or­ganów władzy wykonawczej.

3.2.      Administracja lokalna i samorząd

Teoretyczne sformułowanie zasad kontynentalnego samorządu teryto­rialnego, współistniejącego z administracją typu biurokratycznego, było głównie dziełem pruskiego uczonego i polityka Heinricha Rudolfa Gneista. Gneist łączył samorząd i sądownictwo administracyjne w ten sposób, że w jego ujęciu niższe instancje sądownictwa administracyjnego powinny być powią­zane personalnie i organizacyjnie z organami samorządu. Pruskie sądownictwo administracyjne skonstruowano na podstawie tych założeń, dlatego nie sposób omówić jego koncepcji w oderwaniu od charakterystyki pruskiego samorządu terytorialnego.

W latach 1808-1815 dokonano w Prusach re­organizacji władz lokalnych, lecz wbrew zamysłom Steina i Hardenberga, idea rozbudowania samorządu na wszystkich szczeblach administracji terytorialnej zrealizowana została wówczas jedynie w odniesieniu do miast. Dopiero szereg reform w drugiej połowie XIX wieku doprowadziło do zorganizowania samorządu na wszystkich szczeblach zarządu lokalnego. Szczególnie istotne zmiany w tym zakresie wprowa­dziły ustawy: o ustroju gmin miejskich z 1853 r., po­wiatów z roku 1872 i gmin wiejskich z 1891 r. Ce­chą charakterystyczną systemu samorządu pruskiego było to, że nie tworzył on odrębnej hierarchii samo­rządowej, lecz współpracował z administracją typu biurokratycznego, łącząc niejako czynnik obywatel­ski z urzędniczym.

Organem samorządu prowincjonalnego był sejm prowincjonalny z marszałkiem na czele, którego członkowie wybierani byli przez sejmiki powiatowe. Człon­ków sejmu prowincjonalnego wybierały sejmiki powiatowe oraz rady miejskie. Do jego kompetencji należały sprawy lokalne (m.in. budżet, pożyczki, etaty urzędników) oraz opiniowa­nie spraw przekazanych przez rząd. Organem uchwałodawczo-kontrolującym samorządu prowincjo­nalnego był sejm prowincjonalny na czele z marszałkiem. Do kompetencji sejmu należały sprawy lokalne oraz opinio­wanie spraw przekazanych przez rząd. Sejm wybierał organ wykonawczo-zarządząjący, którym by] wydział prowincjonalny, oraz dyre­ktora krajowego, który reprezentował wydział na zewnątrz i realizo­wał jego uchwały. Nadzór nad samorządem prowincjonalnym sprawo­wał nadprezydent prowincji.[51]

Rejencja pozostała wyłącznie jednostką podziału administracji rządowej, z tym, że od roku 1883 za­rządzający nią prezydent współdziałał z wydziałem obwodowym. W jego skład, oprócz prezydenta oraz dwóch członków mianowanych przez króla, wcho­dziło 4 członków wybieranych przez wydział pro­wincjonalny.[52]

Na czele powiatowej administracji ogólnej stali landraci (starosto­wie), mianowani przez króla w zasadzie spośród kandydatów przedsta­wionych przez sejmik powiatowy (nie było to jednak dla króla wiążące). Podlegały im wszystkie sprawy administracji i policji powiatu. Stali także na czele organów wykonawczych samorządu powiatowego, łącząc tym samym w swym ręku funkcje urzędników administracji rządowej z kompetencjami samorządowymi. Organem samorządu powiatowego był sejmik po­wiatowy złożony z 25 osób. Przewodniczył mu landrat mianowany przez króla. Do kompetencji sejmiku powiatowego należały wszelkie uchwały w sprawach lokalnych. Organem wykonaw­czym samorządu powiatowego, a zarazem organem kolegialnym administracji rządowej był wydział po­wiatowy, składający się z landrata oraz 6 członków wybieranych na sejmiku. Stanowił on typowy przykład instytucji „mieszanej”, w której koegzystowały ze sobą czynniki: urzędniczy i obywatelski. Wydział sprawo­wał nadzór nad samorządem gminnym, był też sądem administra­cyjnym pierwszej instancji.[53]

Najniższą jednostką administracyjną i samorzą­dową były gminy miejskie i wiejskie. Gminy były korporacjami prawa publicznego, którym powierzono samorząd we własnych sprawach, a także lokalną administrację pań­stwową. Każda z gmin miała opracować własny statut, określający jej organizację oraz zakres działania.

Organami gminy wiejskiej byli: przełożony (naczelnik) gminy wraz z ławnikami oraz przedstawicielstwo (zgromadzenie) gminne, jako organ uchwałodawczo-kontrolujący. Przedstawicielstwo gminne wybierane było przez mieszkańców gminy, którzy zamieszki­wali w niej co najmniej od roku i płacili podatki. Ono z kolei wybierało naczelnika i ławników. Kompetencje samorządu gminnego określono ogólnie, stwierdzając, że gminy wiejskie „mają prawo samorządnego administrowania swymi sprawami”.

Samorząd miejski powstał najwcześniej, bo już w 180S roku z ini­cjatywy Steina. Wydana wówczas Ordynacja o miastach, likwidując dotychczasowy ustrój, wprowadzała organy samorządowe, podlegające ścisłej kontroli państwowej. Rozbudowa funkcji samorządowych gmin miejskich nastąpiła w 1853 roku. Organami samorządu były: rada miejska (zgromadzenie miejskie), pochodząca z wyborów, będąca organem uchwałodawczym i sprawująca kontrolę nad organami wyko­nawczymi gminy. Te ostatnie to: burmistrz (w większych miastach nadburmistrz), wybierany przez radę miejską, oraz powoływany przez tę radę magistrat, złożony z burmistrza i ławników (radców miejskich), będących po części płatnymi urzędnikami miasta, po części pełniących swe funkcje honorowo.[54]

Rada miejska stanowiła o majątku miejskim, zajmowała się rozkła­dem podatków i obciążeń przypadających na mieszkańców gminy, ustalała budżet miasta i przyjmowała rachunki miejskie. Magistrat miasta stanowił zwierzchność miejscową i jako władza administracyj­na miasta zarządzał majątkiem gminy, jej dochodami oraz instytucja­mi użyteczności publicznej. Reprezentował też miasto na zewnątrz.

Nadzór nad samorządem gminnym sprawowany był przez prezy­denta rejencji, a w ostatniej instancji przez nadprezydenta prowincji, przede wszystkim z punktu widzenia legalności podejmowanych uchwał i postanowień.

Kompetencje samorządu gminnego podzielono na własne i poruczone. Do zakresu spraw „własnych” gminy zaliczano w szczególno­ści wszystko to, co służy dobrobytowi ogółu, materialnemu interesowi i duchowemu rozwojowi jednostek, a także tworzenie i wspomaganie zakładów służących temu celowi (np. rozbudowa dróg i środków komu­nikacji, gazownie, elektrownie, szkoły, szpitale itp.). Poruczony przez państwo zakres spraw obejmował zagadnienia administracji ogólnej, np. policję miejscową. W tym zakresie organy gminy związane były nic tylko ustawami i rozporządzeniami, lecz także instrukcjami nadrzęd­nych organów rządowych.[55]

Jak widać wzajemne stosunki pomiędzy administracją rządową a sa­morządem uregulowano w sposób niejednolity. Na szczeblu gmin istniał bowiem tylko samorząd. W powiatach z kolei doszło do znacznego ze­spolenia organów samorządu i administracji rządowej. Na poziomie rejencji była tylko administracja rządowa, choć z kolegialnym i częściowo wybieralnym organem, jakim był wydział obwodowy. Wreszcie na szczeblu prowincji rozdział pomiędzy samorządem a administracją rzą­dową był niemal całkowity i prowadził do dualizmu obu form wykony­wania władzy. Ów stosunkowo skomplikowany i zdominowany przez pruskich junkrów aparat administracji funkcjonował jednak bardzo sprawnie i w sposób nieprzekupny. Było to w dużej mierze zasługą wy­kształconych jeszcze w poprzedniej epoce cech biurokracji pruskiej.

Omawiane reformy pruskiej administracji zmie­rzały do tego, aby zarząd lokalny sprawowany przez fachowych urzędników pozostawał pod kontrolą or­ganów samorządowych. Nowy model administracji terytorialnej zakładał, jak zostało powiedziane, współdziałanie fachowców i obywateli. Aby z ko­lei tych ostatnich zabezpieczyć przed nadużyciami ze strony organów władzy i chronić obowiązujące przepisy prawa, wprowadzono w Prusach w la­tach 1872-1883, zgodnie z koncepcją H.R. Gneista, trójinstancyjne sądownictwo administracyjne.

3.3.      Sądownictwo administracyjne Prus

Początków sądownictwa administracyjnego w krajach niemieckich upatruje się niekiedy już w działalności sądów I Rzeszy, później – w działalności XVIII-wiecznej pruskiej Kammerjustiz, najczęściej jednak datowane są na początek lat sześćdziesiątych XIX wieku. Obradujący w czasie Wiosny Ludów parlament frankfurcki opo­wiedział się za oddaniem spornych spraw administracyjnych sądom powszechnym, tak jak miało to miejsce w tzw. państwach wymiaru sprawiedliwości.

Ostatecznie w latach sześćdziesiątych XIX wieku zwyciężyło prze­konanie, że tylko niezależne sądy administracyjne powinny być właści­we rzeczowo do orzekania w sporach administracyjnych. Dla ugrunto­wania się tego poglądu decydujący wpływ miał rozwój nauki prawa, która rozgraniczając coraz precyzyjniej prawo publiczne od prywatne­go, przyznała temu ostatniemu wszystkie konflikty o charakterze zobowiązaniowym. Odrębny system sądów administracyjnych uważa­ny był za podstawowy warunek funkcjonowania państwa prawnego.[56]

Gdy bowiem oddaliła się  szansa na stworzenie państwa prawa z szerokim gwarancjami konstytucyjnymi dla obywateli i sądowo-konstytucyjną ich ochroną, to zaczęto  w treści tego pojęcia poszukiwać  pewnych zasad, procedur czy instytucji, które inaczej zabezpieczałyby jednostkę  przed samowolą i arbitralnym działaniem administracji.  Nastąpiło więc pewne  przewartościowanie  samego pojęcia „państwo prawa” w tym celu, by ułatwić jego adaptację przez system autokratycznego państwa. Za istotną  cechę państwa prawa uznano więc  związanie aparatu państwa nie tyle podmiotowymi prawami obywateli zagwarantowanymi  w konstytucji, co prawem przedmiotowym, wyznaczającym  granice jego działalności. Z zasady rozdziału władzy administracyjnej i sądowej wyprowadzono zatem wniosek o możliwości kontrolowania legalności działań administracji przez sądy administracyjne, odrębne od sądownictwa powszechnego. Podnoszono, że państwo prawa nie musi wcale przeciwstawiać interesów jednostki państwu, gdyż społeczeństwo i państwo stanowią organiczną całość. Zachęcano konserwatywne sfery rządzące do zgody na powołanie sądownictwa administracyjnego wizją sprawnie działającej administracji, służącej w równym stopniu interesom społeczeństwa  i państwa.  W ten sposób przez wprowadzenie sądownictwa administracyjnego nieco okrężną drogą zagwarantowano obywatelom publiczne prawa podmiotowe.[57]

Wprawdzie w państwie pruskim funkcjonowały już wcześniej pewne formy ochrony obywateli przed nadużyciami administracji będące ucieleśnieniem iura quesita w postaci obowiązku odszkodowania, to jednak nie spełniały one wymogów kształtującej się nowoczesnej administracji. Dyskusja mię­dzy zwolennikami ścisłego rozdziału spraw sądowych od spraw policji i administracji (tzw. Justizslaatsmodell) a zwolennikami sądownictwa administracyjnego opartego na modelu francuskim (Administrativjustiz) na temat kształtu przyszłych sądów administracyjnych toczyła się od począt­ku XIX w.[58]

Przyjęte w Prusach rozwiązania organizacyjne pozostawały pod silnym wpływem koncepcji pruskiego prawnika i polityka – Rudolfa v. Gneista (1816-1895). Tworzenie właściwych sądów administracyjnych rozpoczęło się w 1872 r. wraz z wydaniem ordynacji powiatowej. Wyraźnie zaznaczały się w tym procesie dwa etapy: wprowadzenie sądów administracyjnych w pięciu wschodnich pruskich prowincjach w latach 1872-1876 – na mocy ordynacji powiatowej, ordynacji prowincjonalnej, ustawy o ustroju sądów administ­racyjnych i spornym postępowaniu administracyjnym z 3 lipca 1875 r. oraz tzw. ustawy kompetencyjnej z 26 lipca 1876 r., a następnie – do 1890 r. – rozszerzenie funkcjonowania sądownictwa administracyjnego na wszyst­kie prowincje pruskie, na podstawie ustawy o ogólnej administracji kraju z 30 lipca 1883 r. oraz nowej ustawy o właściwości władz administracyjnych i sądowoadministracyjnych z 1 sierpnia 1883 r.[59]

Rolę sądów administracyjnych pierwszej instancji przyznano wydziałom powiatowym (Bezirksausschüsse), czyli organom wykonawczym samorządu powiatowego. W skład wydziału wchodził landrat jako przewodniczący oraz sześciu członków-ławników (Ehrenbeamten, urzędnicy honorowi) wybieranych na okres sześciu lat przez sejmik powiatowy (§ 130, 131 i 136 ordynacji powiatowej). W powiatach miejskich (Stadtkreise) działał odpowiednio wydział miejski (Stadtausschuß) złożony z burmistrza jako przewodniczącego oraz czterech członków.

Teoretycznie – jak napisał Stanisław Płaza – w ten sposób organowi w zasadzie samorządowemu przyznano prawo kontroli praworządności działania administracji rządowej. Zjawisko to w dużej mierze zadecydowało o wyjątkowej funkcjonalności pruskiego sądownictwa administracyjnego. Z drugiej jednak strony należy pamiętać, iż wydział powiatowy mógł pozostawać pod silnym wpływem landrata, z racji jego szczególnej pozycji jako organu administracji rządowej na szczeblu powiatu.[60]

W II instancji, na szczeblu obwodu rejencyjnego (Regierungsbezirk), działały obwodowe sądy administracyjne (Bezirkverwaltungsgerichte). W ich skład wchodziło pięciu członków, w tym trzech ławników wy­bieranych przez wydział prowincjonalny (Provinzialausschuß), zaś dwóch mianowanych dożywotnio przez króla (jeden z nich musiał mieć wyma­gane kwalifikacje sędziowskie, drugi zaś – uprawnienia wyższego urzę­dnika administracji). Członkowie i mianowani, i pochodzący z wyboru podlegali postanowieniom o przestęp­stwach służbowych, ujętych w ustawach dyscyplinarnych dla sędziów. W 1883 r. dodano czwartego ławnika i ostatecznie przekształcono sąd obwodowy w wydział obwodowy, utrzymując jego sądowniczą funkcję. Jeden z zastępców prezesa rejencji, członków wydziału, nosił wprost tytuł dyrektora sądu administracyjnego. Mimo prób odseparowania wydziału jako sądu od zawirowań stricte administracyjnych należy podkreślić, iż zasada niezawisłości sędziów nie została faktycznie wcielona w życie. Zbyt bliski był związek wydziału z prezesem rejencji, ponadto na samodzielności wydziałów obwodowych jako sądów ciążył ich dualistyczny charakter jako równocześnie władzy uchwałowej, współdziałającej w czynnej administracji.[61]

Sądem orzekającym w III instancji został Najwyższy Trybunał Adminis­tracyjny (Oberverwaltungsgericht) w Berlinie, o składzie wyłącznie zawodowym (w połowie sędziowie i w połowie wyżsi urzędnicy), co stanowiło realizację koncepcji R. v. Gneista. Tryb instancyjny podlegał pewnym modyfikacjom w związku z wagą sporu administracyjnego. W wypadku decyzji podjętych przez wydział obwodowy w drodze tzw. Beschlussverfahren, postępowania uchwałowego, właściwą instancję odwoławczą stanowiła rada prowincjonalna (Provinzialrat). Rada i wydział prowincjonalny – jak nazwa wskazuje – działały obok sejmu prowincjonalnego, na najwyższym szczeblu podziału terytorialnego – w prowincji.[62]

Pruski Wyższy Sąd Administracyjny był organem sądowym niezależnym od administracji, natomiast na niższych szczeblach, tak jak do po­czątku XX w. miało to miejsce w przypadku francuskich rad prefekturalnych, kontrolę sprawowały organy administracji, choć była to w Prusach administracja samorządowa, a nie rządowa. W przeciwieństwie jednak do realiów francuskich, w których działania administracji, stanowiąc zasadniczo domenę samoistnej regulacji rządowej, nader rzadko były regulowane ustawowo, centralny sąd pruski działał na podstawie prawa stanowionego, nie zaś w oparciu o własne orzecznictwo, jak w przypadku Rady Stanu. Z tego też powodu to rozwiązanie pruskie, nie zaś francuskie, odpowiadało liberalnej idei podporządkowania administracji prawu tworzonemu poza jej strukturą. To natomiast, co zbliżało do siebie model francuski i pruski, to istnienie związków między sądownictwem administra­cyjnym a administracja aktywną. Związane było to z wieloszczeblowością tych systemów i ich związkiem z wewnątrzadministracyjną kontrolą instancyjną W Prusach z resztą kontrola administracji z założenia stanowiła specyficzne rozwinięcie idei administracji aktywnej.[63]

Wyższy Trybunał Administracyjny jako jedyny organ w strukturze pruskiego sądownictwa admini­stracyjnego nie był powiązany z administracją, oddzielony był także od pionu sądownictwa zwyczajnego. Trybunał stanowił organ fachowy. Po­łowa sędziów posiadać musiała kwalifikacje sędziowskie, wymagane w sądownictwie zwyczajnym, połowa zaś kwalifikacje potrzebne do zaj­mowania wyższych stanowisk w administracji. Sędziowie, mianowani dożywotnio przez głowę państwa, nie mogli podejmować dodatkowego zajęcia.

Wyższy Trybunał Administracyjny, na którego czele stał prezydent, dzielił się na senaty pod kierownictwem prezydentów senatów. Do 1941 roku. gdy przestał istnieć, orzekało w nim w sumie 284 sędziów. Do pierwszego składu Trybunału powołany został także R. Gneist. Wyższy Trybunał Administracyjny był nie tylko sądem III instancji. W pewnych kategoriach spraw orzekał w II, a nawet w I (zarazem ostatniej) instancji.[64]

Judykatura Trybunału cieszyła się dużym uznaniem tak u teorety­ków, jak i u praktyków prawa oraz obywateli, przekonanych o jego bez­stronności i podporządkowaniu jedynie literze prawa. Podkreślano także znaczenie orzecznictwa w „sprawach polskich” – wyroków dotyczących języka zgromadzeń, prasy, ćwiczeń organizacji „Sokół”. W wie­lu jednak wypadkach – zwłaszcza na gruncie ustawy osadniczej z 1886 i 1904 roku rozstrzygnięcia Trybunału miały charakter antypolski.

Mutatis mutandis, ów rozbudowany, sprawdzony w praktyce system opierał się w zakresie kompetencji na metodzie enumeracyjnej, stąd poszczególne ustawy wymieniały podległe jurysdykcji administracyjnej kwestie w setkach paragrafów. Ustawy wskazywały także explicite, w jakich sprawach należy zwrócić się, do którego z sądów.

Wyliczenie takie naturalnie nie mogło objąć wszelkich spornych spraw administracyjnych; wśród wyłączeń należy wskazać chociażby jurysdykcję nad protestami wyborczymi wobec wyborów samorządowych, sprawy wodo­ciągów, komunikacji kolejowej, wodnej i inne.

Wykaz spraw podlegających orzecz­nictwu sądów administracyjnych, opublikowany przez Biuro Prezy­dialne Trybunału berlińskiego w 1911 roku i uzupełniony w 1913 roku obejmował ponad 900 punktów z zastrzeżeniem, że nie było to wylicze­nie wyczerpujące. Niewątpliwie stan taki utrudniał korzystanie z sy­stemu ochrony prawnej i wymaga! od obywateli dobrej znajomości pra­wa.

Wyjątek od systemu wyliczenia stanowiły sprawy tzw. policyjne ujęte – co należy podkreślić – w klauzuli generalnej. Na bardzo szeroko rozumiane zarządzenie policyjne przysługiwała skarga do wydziału powiatowego jako sądu administracyjnego bądź – według uznania skarżącego – zażalenie do tegoż wydziału, jako władzy administ­racyjnej, na ręce landrata, w drodze postępowania uchwałowego. Klauzulą generalną objęto także spory podatkowe; jako organ administracyjny właściwy do ich rozpatrywania wskazano jednak nie sądy administracyjne, a szczególne komisje podatkowe.[65]

Sądy pruskie w zasadzie orzekały a posteriori, stąd niedopuszczalność powództwa ustalającego (Feststellungsklagen), niemniej w szczególnych przypadkach tzw. pierwotnych spornych spraw administracyjnych (ursprüngliche Verwaltungsstreitsachen) decydowały także merytorycznie w sytuacji braku aktu administracyjnego. Stanowiło to zarazem przełamanie ogólnej zasady kasacyjności.[66]

Rozdział IV

Sądownictwo administracyjne Austrii

4.1.      Ewolucja ustroju państwa austriackiego w XIX wieku

Po śmierci Marii Teresy (1780) rządy w Austrii objął jej syn, Józef II, który przyśpieszył proces re­form, znosząc poddaństwo chłopów, przeprowadza­jąc zmiany administracji miejskiej, wiejskiej, sądow­nictwa, wydając postępową kodyfikację, wprowadzając równouprawnienie wyznań i podporządkowując Kościół katolicki państwu (józefinizm). Jednakże re­formy Józefa II, jak i jego następców, przeprowadzone w duchu oświeconego absolutyzmu, jakkolwiek stanowiły próbę powstrzymania kryzysu feudalnej pań­stwowości i dostosowania tej formacji do potrzeb no­wej epoki, opóźniły tylko proces erozji dotychczaso­wej formy ustrojowej, lecz nie zapobiegły wstrząsom rewolucyjnym, które wystąpią w Austrii w następ­nym stuleciu.

Nie należy również zapominać, że naruszenie przywilejów stanowych szlachty i duchowieństwa, a także lekceważenie narodowych odrębności po­szczególnych ludów wchodzących w skład habsbur­skiej monarchii, będąc skutkiem konsekwentnego dążenia do ujednolicenia państwa, doprowadziło do po­wszechnej opozycji wobec reform Józefa II i zmusiło go do odwołania szeregu najbardziej niepopularnych zarządzeń.

Proces reform wewnętrznych zahamowany został za panowania brata Józefa II, Leopolda II, który ła­godząc wiele rozporządzeń swego poprzednika, skon­centrował się przede wszystkim na problematyce mię­dzynarodowej, zażegnując w ciągu swych krótkich, dwuletnich rządów, wszystkie zewnętrzne zagroże­nia, na jakie narażone było państwo.

Jego syn Franciszek II, nie wykazując reformator­skich ambicji swoich poprzedników i dbając przede wszystkim o zachowanie swej absolutnej władzy w nienaruszonej postaci, wzmocnił znacznie system policyjny i aparat cenzorski.

Tymczasem dojrzewał stopniowo konflikt z re­wolucyjną Francją, który zapoczątkowała wojna roz­poczęta w roku 1792. Jesienią roku 1797 podpisany zo­stał układ francusko-austriacki, na mocy którego Na­poleon zmusił Franciszka II do rezygnacji z Bel­gii i Lombardii oraz zrzeczenia się na rzecz Francji wszystkich posiadłości austriackich na lewym brzegu Renu. Jednakże ani klęska poniesiona w tej wojnie, ani porażki Austrii związane z jej udziałem w na­stępnych antyfrancuskich koalicjach i związana z tym utrata przez władców austriackich korony Świętego Cesarstwa Rzymskiego Narodu Niemieckiego nie po­zbawiły monarchii jej silnej pozycji. Po upadku Na­poleona była ona nadal jednym z najpotężniejszych państw w Europie, odgrywając obok Prus, dominu­jącą rolę w Niemczech.[67]

Podpisując w roku 1815 układ sojuszniczy zwany Świętym Przymierzem, w którym szczególną rolę odegrał późniejszy kanclerz a ówczesny minister austriacki książę Klemens v. Metternich, wielonaro­dowościowa monarchia habsburska stała się central­nym ośrodkiem reakcji europejskiej, której zasadni­czym celem była wspólna obrona porządku praw­nego, ustanowionego na Kongresie Wiedeńskim. Po­dobnie jak Prusy, z którymi do połowy lat sześćdzie­siątych XIX w. skutecznie rywalizowała ona o hege­monię w Związku Niemieckim, Austria zachowała swój anachroniczny ustrój, gwarantujący przywileje konserwatywnym elementom feudalnym, na straży których stał monarszy absolutyzm. Dopiero wyda­rzenia lat 1848-1849 doprowadziły do zasadniczego kryzysu, który zmusił Habsburgów, choć wówczas na krótki jeszcze czas, do wprowadzenia rządów kon­stytucyjnych w Austrii.[68]

Austria przeżywała poważny kryzys wewnętrzny już w latach 30-tych XIX wieku, kiedy część jej wielonarodowościowego społeczeństwa zaczęła stop­niowo przeciwstawiać się reakcyjnej polityce dworu, dążąc do zmiany skostniałego systemu politycznego, na straży którego przez długie lata stał książę Kle­mens Metternich. Opozycja nie miała jednak możliwości politycznego organizowania się ani swobody głoszenia radykalnych poglądów, albowiem dla utrzy­mania dotychczasowego porządku utworzony został, szeroko rozgałęziony aparat szpiegowsko-policyjny i rozbudowana cenzura. Dla sytuacji wewnętrznej monarchii groźne były także ruchy narodowe, zwłasz­cza Włochów, Polaków, Czechów i Węgrów. Relikty dawnego systemu oraz utrzymujące się stosunki feudalne, hamowały rozwój ekonomiczny państwa.

Na wydarzenia lat 1848 - 1849 w monarchii Habs­burgów złożyły się zatem, oprócz narastającego an­tagonizmu poddanych w stosunku do rządu ce­sarskiego, nierozwiązane problemy społeczno-ekono­miczne i narodowe. Stosunek poszczególnych naro­dów do cesarstwa był różny. Włosi pragnęli oderwa­nia się od Austrii; Węgrzy, zachowując odrębne pań­stwo, chcieli unii z Austrią; Polacy dążyli do wskrze­szenia państwa; Czesi opowiadali się za przebudową Austrii w państwo federacyjne.

Antagonizmy narodowe i społeczne zaczął wyko­rzystywać rząd w celu przezwyciężenia ruchów rewo­lucyjnych. Nie zapobiegło to masowym demonstra­cjom w stolicy w dniu 13 marca 1848 roku, przeradza­jąc się w powstanie, które zmusiło dwór wiedeński do pewnych ustępstw. Cesarz Ferdynand zapowiedział wprowadzenie konstytucji. Zniesiono dotychczasowe urzędy nadworne, cenzurę, zapowiedziano zwołanie sejmów ziemskich. 17 marca powołano nowy gabinet ministrów. Uznano zasadę odpowiedzialności mini­strów przed mającą powstać reprezentacją narodową. Zezwolono na utworzenie Legii Akademickiej i gwar­dii narodowej. Wojsko opuściło stolicę.[69]

Ambicje burżuazji sięgały jednak dalej - pra­gnęła ona centralistycznego państwa liberalnego, ale wobec realnej groźby proletariackiego przewrotu spo­łecznego, przebudowa ówczesnej monarchii w monar­chię konstytucyjną miała opierać się na kompromisie z pozostałościami feudalizmu, ucieleśnianymi przez habsburską dynastię.

Jednocześnie nieomal z wybuchem rewolucji mar­cowej w Wiedniu dokonał się istotny przewrót na Węgrzech i we Włoszech. Rząd wiedeński musiał pogodzić się z faktem uchwalenia przez węgierski sejm w marcu ustawy konstytucyjnej, która zrywała z absolutyzmem. Za przykładem Węgier zaczęły podążać inne narody, pozostające pod panowaniem Austrii.

Wobec nasilających się żądań chłopskich i libe­ralnej szlachty, rząd austriacki zdecydował o zniesie­niu pańszczyzny. Podobna decyzja zapadła dla Czech. W Galicji gubernator Franz von Stadion ogłosił znie­sienie pańszczyzny 22 kwietnia. Celem tych posunięć było odciągnięcie chłopów od rewolucji.

Czeski ruch liberalny początkowo cieszył się po­parciem burżuazji niemieckiej. Sytuacja zmieniła się, gdy Czesi odmówili udziału w parlamencie frank­furckim. Program liberalnej opozycji czeskiej (federa­cja) miał także zwolenników wśród Chorwatów i Ser­bów. W dniu 2 czerwca 1848 r. zebrał się w Pradze pod przewodnictwem Franciszka Palackiego zjazd delegatów wszystkich Słowian, zwłaszcza zamieszkują­cych w monarchii habsburskiej. Zebrani obradowali w trzech sekcjach: czesko-słowackiej, południowosłowiańskiej i polsko-ruskiej. W tak licznym zgroma­dzeniu (340 delegatów) zaznaczyły się znaczne róż­nice programowe. Prawica domagała się utrzymania jedności monarchii, w ramach której Słowianie ko­rzystaliby z pewnej autonomii. Radykałowie stali na gruncie prawa narodów słowiańskich do samookreślenia.[70]

W czasie obrad zjazdu doszło do rewolucyjnych rozruchów w Pradze, skierowanych przeciw wojskom dowodzonym przez namiestnika cesarskiego, który rozwiązał zjazd i zbombardował miasto. Po kilku dniach walki, 17 czerwca Praga skapitulowała.

Tymczasem w Wiedniu 25 kwietnia 1848 roku ogłoszona została konstytucja oktrojowana, wzorowana na konstytucji belgijskiej. Nie objęła ona te­rytoriów włoskich oraz Węgier (uznano tym samym ich odrębny charakter, jako krajów połączonych unią z Austrią). Konstytucja ustanawiała dwuizbowy sejm, złożony z Senatu i Izby Posłów. W skład Senatu mieli wchodzić pełnoletni członkowie rodziny cesarskiej, członkowie mianowani dożywotnio i członkowie wy­bierani na 5 lat przez wielkich właścicieli ziemskich. Izba Posłów miała być wybierana przez ogół miesz­kańców monarchii, z pewnymi jednak ogranicze­niami. Ogłoszona nieco później ordynacja wyborcza przewidywała wysoki cenzus majątkowy oraz podział obywateli na czynnych i biernych, co w praktyce wyłączało z udziału w głosowaniu liczne grupy lud­ności.[71]

Konstytucja kwietniowa nie była demokratyczna. Wywołało to powszechne niezadowolenie i spowo­dowało wybuch drugiej, tzw. majowej rewolucji w Wiedniu. Pod naciskiem mas cesarz Ferdynand I zawiesił konstytucję i zarządził zwołanie sejmu, który opracuje projekt nowej konstytucji. Dla przy­wrócenia spokoju zorganizowano specjalny Wydział Bezpieczeństwa.

22 lipca zebrał się w Wiedniu po raz pierw­szy sejm konstytucyjny. Szczególne spory wywołała sprawa chłopska. Ostatecznie uchwalono, że feudałom należy się odszkodowanie, które w części uiszczą chłopi, a częściowo państwo. Tylko powinności wy­nikające z osobistego poddaństwa znosiła ustawa bez żadnego odszkodowania. Takie rozwiązanie kwestii chłopskiej spowodowało ich obojętność wobec póź­niejszych wydarzeń.

Kiedy wojsko austriackie miało wyruszyć prze­ciwko Węgrom, demokraci wywołali 6 paździer­nika kolejne powstanie w Wiedniu. 31 paździer­nika po ciężkich walkach powstańcy skapitulowali. Ze względu na sytuację w Wiedniu Sejm konsty­tucyjny przeniesiony został do Kromieryża na Mo­rawach. Projekt konstytucji opracowany w Kromieryżu stał na stanowisku dualizmu oraz federalizmu krajów niewęgierskich i nadawał Austrii charakter państwa liberalnego. Przewidywał dwuizbowy par­lament z Izbą Ludową składającą się z posłów wybieranych w bezpośrednich wyborach według bardzo demokratycznych zasad. Cesarz miałby według tego projektu tylko veto zawieszające w stosunku do ustaw uchwalonych przez parlament. Przewidywał on rów­nież m.in. wprowadzenie ślubów cywilnych (ślub kościelny mógł nastąpić dopiero po zawarciu małżeń­stwa cywilnego), zniesienie podziału własności na zwierzchnią i użytkową, zniesienie kary śmierci.[72]

Pod koniec listopada powołany został nowy rząd z księciem Schwarzenbergiem na czele, w skład któ­rego weszło kilku wybitnych polityków (m.in. F. Sta­dion i A. Bach). Dnia 2 grudnia chorego cesarza Ferdynanda zmuszono do abdykacji. Na tron wstą­pił jego bratanek, osiemnastoletni Franciszek Józef I (1848-1916). W marcu 1849 r., pod pretekstem przewlekłości obrad i braku widocznych rezulta­tów, rozwiązał on sejm konstytucyjny w Kromieryżu i ogłosił nową konstytucję, której projekt przygo­towany został przez rząd. Według tej oktrojowanej przez władcę konstytucji, Austria stanowić miała jed­nolitą, niepodzielną i dziedziczną monarchię. Miało to doprowadzić do likwidacji odrębności ustrojowych poszczególnych krajów austriackich. Przyznano im wprawdzie odrębne sejmy krajowe, ale bez więk­szych kompetencji. Węgry sprowadzone zostały do rangi prowincji, a Chorwacja i Sławonia odłączone od związku prawnopaństwowego z Węgrami.

Przewidziany w konstytucji parlament ogólnoaustriacki (Allgemeiner österreichischer Reichstag) nigdy nie został zwołany, albowiem najpierw w związku z toczącymi się wojnami ogłoszono stan wyjątkowy, a następnie pod koniec 1851 roku konstytucja ta zo­stała zniesiona i nastąpił nawrót rządów absolutnych, które miały trwać przez blisko dziesięć lat, to jest do roku 1859 (tzw. era Bacha).[73]

Od roku 1847 na Węgrzech wzrastała opozy­cja, która obok dążeń liberalnych, głosiła hasła walki o odrębność polityczną kraju. Na czele radykalnego skrzydła, zróżnicowanej politycznie opozycji węgier­skiej, stał Ludwik Kossuth. Domagano się zwoła­nia sejmu, utworzenia samodzielnego rządu węgier­skiego, swobód obywatelskich i zniesienia pańszczyzny. Na dwa dni przed wybuchem powsta­nia w Wiedniu rewolucjoniści węgierscy opracowali w Peszcie petycję, w której żądali od cesarza konsty­tucji i odrębnego rządu dla Węgier. Wydanie drukiem i     publiczne ogłoszenie treści tej petycji 15 marca 1848 roku wywołało falę demonstracji i dzień ten przyj­muje się za początek rewolucji węgierskiej. Wybuch powstania wywołał ogromne wrażenie w Wiedniu i zmusił dwór do zaakceptowania żądań węgierskich. Doprowadziło to do proklamowania Węgier jako nie­zależnego państwa, połączonego z Austrią tylko unią personalną.[74]

Na początku kwietnia ukonstytuował się pierw­szy, niezależny i odpowiedzialny przed sejmem rząd węgierski. Kilka dni później cesarz, jako król wę­gierski, zatwierdził uchwalone na sejmie węgierskim w marcu ustawy konstytucyjne (tzw. ustawy mar­cowe). Oba państwa prowadzić miały wspólną poli­tykę zagraniczną, jednakże uzależnioną od parlamen­tów obu części monarchii.

Wymuszone trudną sytuacją, w jakiej znalazła się Austria w marcu 1848 roku, ustępstwa dworu habs­burskiego miały charakter przejściowy i minie zale­dwie parę miesięcy, kiedy cesarz zacznie ponownie dążyć do przywrócenia poprzedniego stanu rzeczy, wykorzystując niechęć Słowian południowych (Ser­bów, Chorwatów, Słoweńców) walczących z uciskiem madziarskim o uzyskanie praw narodowych.

Jesienią 1848 roku, po pokonaniu Czechów i Wło­chów, rząd austriacki rozpoczął otwartą wojnę z Wę­grami. Rozwiązany został sejm węgierski. Po uśmie­rzeniu rewolucji wiedeńskiej armia austriacka ruszyła przeciw Węgrom. Wojna ta toczona była początkowo ze zmiennym szczęściem. W połowie kwietnia 1848 r. parlament węgierski obradujący w Debreczynie ogło­sił detronizację Habsburgów i pełną niepodległość Węgier. Kiedy jednak car Mikołaj I zdecydował się udzielić pomocy Austrii i 200-tysięczna armia rosyj­ska wsparła wojska cesarskie, powstanie węgierskie zostało krwawo stłumione i nastała fala terroru.

Po upadku powstania całkowicie zniesiono do­tychczasowy system administracyjno-polityczny Wę­gier. Zlikwidowano tradycyjne podziały terytorialne Korony Węgierskiej, oddzielając prowincję chorwacko-slawońską, tworząc odrębną prowincję serb­ską, Wojewodinę oraz wydzielając Siedmiogród i Po­granicze Wojskowe. Pozostałe ziemie węgierskie podzielono na 5 okręgów, w których władzę sprawo­wali komisarze, podporządkowani okupacyjnemu za­rządowi wojskowemu. Zawieszono autonomię administracji lokalnej opartej na organizacji komitatowej. Rozwinięto system policyjny, utworzono żandarmerię, rozbudowano biurokrację, wznowiono cenzurę i germanizowano szkolnictwo. Zniesiono wszelkie cła między Austrią i Węgrami, wprowadzono na zie­miach węgierskich austriacki system podatkowy oraz austriacki kodeks cywilny ABGB z r. 1811 (obowią­zywał na Węgrzech w latach 1853-1861).[75]

Narastające konflikty narodowościowe, które pod­sycała centralistyczna polityka Habsburgów, całko­wicie ignorujących odmienne przesłanki historyczne oraz dążenia i aspiracje polityczne poszczególnych części składowych monarchii, powodowały coraz większe trudności, jako że ujarzmione narody nie re­zygnowały z żadnej okazji, aby podjąć walkę o swą niepodległość.

Zasadnicze zmiany ustrojowe, uwzględniające wielonarodowy charakter habsburskiej monarchii, uchwalone zostały w latach 1860, 1861 i 1867 i za­warte w aktach, które stanowią zarazem Konstytucję Cesarstwa Austriackiego.

Wydany w 1860 roku tzw. dyplom październikowy, stanowiący próbę wprowadzenia ustroju federacyj­nego, zrywając z centralizmem, stworzył podstawy autonomii poszczególnych krajów koronnych. Dla Węgier oznaczało to przywrócenie wielu instytucji sprzed 1848 r., m.in. Rady Namiestnikowskiej, Kan­celarii Dworskiej i odnowienie tzw. samorządu komitackiego. Ponownie wprowadzono język węgierski do urzędów i zapowiedziano zwołanie sejmu węgierskiego. Dyplom ten, który przewidywał daleko posuniętą samodzielność krajów koronnych, zapowia­dał utworzenie Rady Państwa, która miała być re­prezentacją poszczególnych sejmów krajowych. Nie zadowoliło to większości Węgrów, którzy dążyli do utworzenia własnej państwowości, połączonej z Au­strią tylko osobą władcy i przywrócenia konstytucji z 1848 roku.[76]

Tymczasem w Wiedniu nastąpiła zasadnicza zmiana kursu polityki wewnętrznej. Franciszek Jó­zef zdecydował się powrócić do centralistycznego sys­temu rządów. Nie miały to być jednak rządy absolutystyczne, lecz konstytucyjne. Zasady te wprowa­dzał w życie tzw. patent lutowy z 26 lutego 1861 r., który był w rzeczywistości faktyczną konstytucją, zawierającą postanowienia o charakterze centralistycz­nym, co wywołało na Węgrzech falę manifestacji. Głównym hasłem było domaganie się powrotu do konstytucji z 1848 roku. Przejawem biernego oporu było niewystawianie posłów węgierskich do naczel­nego ciała ustawodawczego monarchii, Rady Państwa. W odpowiedzi na to sejm węgierski został rozwiązany i nastąpił okres tzw. „prowizorium”.[77]

Dopiero w r. 1865 w obliczu trudnej sytuacji mię­dzynarodowej i wewnętrznej Franciszek Józef zawie­sił patent lutowy, przywrócił Radę Namiestnikowską i zgodził się na zebranie sejmu węgierskiego, co otwie­rało drogę do ugody z Węgrami.

Do zawarcia jednak ostatecznej ugody i prze­kształcenia się monarchii w dwuczłonową unię realną Austro-Węgry doszło dopiero w r. 1867 na skutek kolejnego kryzysu spowodowanego klęskami ponie­sionymi przez Austrię w wojnach z Prusami i Wło­chami (1866). Wyparta z Niemiec i Italii Austria po­trzebowała Węgier, albowiem bez poparcia Węgrów monarchia habsburska straciłaby swoją mocarstwową pozycję.[78]

Zwycięstwo koncepcji dualistycznej oznaczało uznanie odrębności państwowej Węgier w stosunku do pozostałych części monarchii habsburskiej. 7 lu­tego 1867 r. cesarz przywrócił konstytucję węgierską z roku 1848 i mianował pierwszy osobny rząd węgier­ski. Węgry oprócz odrębnego rządu, który posiadał całkowitą niezależność w sprawach wewnętrznych, otrzymały własny, odrębny sejm.

Oba państwa były jednak połączone nie tylko unią realną poprzez osobę wspólnego monarchy, ale ugoda z roku 1867 przewidywała pewne wspólne sprawy, do których zaliczano: sprawy zagraniczne, wojskowe i finansowe. Do prowadzenia tych spraw powołano 3 wspólne ministerstwa, a dla kontroli spraw wspól­nych i uchwalania budżetu na wspólne wydatki oba sejmy: węgierski i austriacki wysyłały tzw. delegacje, które obradowały raz w roku na przemian w Wiedniu i Budapeszcie. Te elementy ugody nadawały związ­kowi obu państw charakter unii realnej.[79]

Ustrój nowo powstałej, dualistycznej monarchii opierał się na kilku aktach wydanych w 1867 roku:

1)   ugodzie austriacko-węgierskiej;

2)   konstytucji królestwa węgierskiego z 1848 roku, przywróconej w roku 1867;

3)   ustawach zasadniczych wydanych 21 grudnia 1867 r. przez austriacki parlament (Staatsgrundge­setze), tworzących tzw. konstytucję grudniową.

Konstytucja grudniowa z 1867 r. opierała się za­równo na francuskiej karcie konstytucyjnej z r. 1814, jak i częściowo na konstytucji pruskiej z r. 1850. Ukształtowała ona austriacką wersję konstytucyjnej monarchii ograniczonej, która trwając przeszło 50 lat, tj. do roku 1918, w praktyce oznaczała silną władzę wy­konawczą, rządy bardziej biurokratyczne niż parla­mentarne, przestrzegające jednak w stosunkach we­wnętrznych zasad liberalizmu.

Na czele państwa stał cesarz, który sprawo­wać miał rządy za pośrednictwem ministrów odpo­wiedzialnych politycznie przed parlamentem, oraz przed Trybunałem Państwa, w przypadku narusze­nia prawa. Ministrowie tworzyli Radę Ministrów, na czele której stanął prezes rady Ministrów (Mini­sterpräsident).[80]

Ustawa stanowi, że osoba cesarza jest „święta, nie­tykalna i nieodpowiedzialna”. Mianuje on i zwalnia poszczególnych ministrów, a na ich wniosek powo­łuje wszystkich urzędników. Do cesarza należy na­czelne dowództwo nad armią, on wypowiada wojnę i zawiera pokój i podpisuje inne traktaty między­narodowe. Wszystkie ustawy ogłaszane są w imie­niu cesarza, a wszelkie rozporządzenia cesarskie wy­magają kontrasygnaty odpowiedniego ministra, bio­rącego za nie odpowiedzialność wobec parlamentu. Monarsze przysługiwało również prawo nadawania szlachectwa, orderów i tytułów.

Władzę ustawodawczą sprawował dwuizbowy parlament, zwany Radą Państwa (Reichsrat). Izba Pa­nów, czyli izba wyższa, mająca charakter arystokra­tyczny, składała się z członków dziedzicznych lub dożywotnich mianowanych przez cesarza oraz arcy­biskupów i biskupów mających tytuły książęce. Izba niższa, czyli Izba Posłów pochodziła z wyboru. Posłów wybierały na 6 lat początkowo sejmy krajowe a następnie ludność poszczególnych krajów według systemu kurialnego, opartego na cenzusie majątko­wym. Dopiero w roku 1907 zniesiono system kurialny, zastępując go demokratycznym, czteroprzymiotnikowym prawem wyborczym (wybory powszechne, bez­pośrednie, równe i tajne).[81]

Przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Izby Panów mianował cesarz. Przewodniczącego i wi­ceprzewodniczącego Izby Poselskiej wybierali sami posłowie. Obie izby odgrywały równorzędną rolę w działalności legislacyjnej. Inicjatywa ustawodaw­cza przysługiwała zarówno obu izbom, jak i cesa­rzowi oraz rządowi. Dla uzyskania ważności każdej ustawy wymagana była zgoda obu izb i sankcja ce­sarza. Ponadto na mocy konstytucji Rada Państwa mogła w pewnych przypadkach upoważnić cesarza do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, musiały one jednak dla otrzymania ważności uzyskać apro­batę obu izb po ich zebraniu.

Konstytucja z 1867 roku znosiła centralistyczny sys­tem zarządu lokalnego. Austria dzieliła się teraz na 17 krajów koronnych. Każdy z nich posiadał wła­sny jednoizbowy sejm krajowy oraz wydział krajowy jako organ wykonawczy. Sejmom krajowym przy­sługiwały uprawnienia ustawodawcze we wszystkich sprawach, które nie były zastrzeżone do wyłącznych kompetencji Rady Państwa. Najwyższą władzę ad­ministracyjną w poszczególnych krajach koronnych sprawowali namiestnicy. Kraje dzieliły się na powiaty ze starostami na czele, te zaś na gminy, którymi za­rządzał wójt.[82]

Obok trzystopniowego aparatu administracyjnego ustanowiono trzystopniową strukturę władz samo­rządowych, które w praktyce działały niezbyt spraw­nie wchodząc często w zakres kompetencji organów państwowych.

Od trójinstancyjnego systemu sądów powszech­nych oddzielono sądownictwo administracyjne, two­rząc w 1867 roku trybunał administracyjny w Wiedniu, orzekający jako sąd kasacyjny.

4.2.      Sądownictwo administracyjne Austrii

Jak wspomniano, ustawą z 22 października 1875 r. utworzono w Austrii jednoinstancyjne sądownictwo administracyjne w postaci Trybunału Administracyjnego (Verwaltungsgerichtshof) z siedzibą w Wiedniu. Trybunał ten złożony był całkowicie z sędziów zawodowych (mianowanych dożywotnio). Należy również podkreślić, że dla części ziem polskich należących do Królestwa Węgier właściwy był Trybunał Administracyjny w Budapeszcie (od 1896 r.).[83]

Utworzenie sądownictwa administracyjnego w Austrii możliwe było dopiero w wyniku reform całego ustroju monarchii Habsburgów, doko­nanych po 1860 roku. Trybunał Administracyjny składał się z pierwszego oraz drugiego prezydenta, prezydentów senatów oraz niezawisłych sę­dziów (radców), mianowanych dożywotnio przez cesarza na wniosek Rady Ministrów. Połowa z nich musiała posiadać kwalifikacje sędzio­wskie. Służby w Trybunale nie można było łączyć z piastowaniem in­nego urzędu publicznego. Trybunał orzekał kolegialnie w senatach zło­żonych z przewodniczącego oraz 4 lub 6 sędziów, a sprawach, w któ­rych zmieniał stanowisko prawne zawarte we wcześniejszym orzecze­niu – w pełnym składzie.[84]

Zdaniem W. Ogrisa podstawową koncepcję sądownictwa administracyjnego w Austrii nakreślili w II połowie XIX w. K. Freiherr von Lemayer oraz J. Unger. Kamieniem milowym w rozwoju austriackiego postępowania sądowoadministracyjnego były dwa akty prawne – Ustawa Konstytucyjna z 21 grudnia 1867 r. o zakresie władzy sędziowskiej (w szczególności art. 15) oraz implementująca jej unormowania ustawa z 22 października 1875 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym. R. Walter i H. Mayer zwracają jednak uwagę, iż również inne uchwalone w owym czasie akty prawne miały ogromny wpływ na ustanowienie instytucji gwarantujących praworządne działanie administracji. Chodzi tu przede wszystkim o tzw. Dezemberverfassung z 1867 r., a więc ustawę zasadniczą o reprezentacji państwa, ustawę o powszechnych prawach obywateli, ustawę zasadniczą o ustanowieniu Trybunału Państwa, a także wymienianą już ustawę o zakresie władzy sędziowskiej oraz ustawę o wykonywaniu władzy rządowej. Powołano też dwa organy ochrony prawnej – Trybunał Państwa i Trybunał Administracyjny.[85]

Trybunał Administracyjny rozpoczął swoją działalność dopiero w 1876 r. (pierwsze zaskarżone rozstrzygnięcie wpłynęło 26 października 1876 r.), natomiast Trybunał Państwa zaczął działać już od 1869 r.

Zgodnie z § 6 cytowanej ustawy o zakresie władzy sędziowskiej Trybunał Administracyjny powołano do uchylania rozstrzygnięć organów administracji obarczonych poważnymi brakami proceduralnymi.

Zaczął  on jednak działalność w okresie, gdy program polityczny austriackich rządów stawał się coraz bardziej konserwatywny. U progu I wojny światowej  nasiliły się działania austriackiej biurokracji utrzymane w duchu klerykalnym i zachowawczym. Spowodowane to było postępującą sekularyzacją społeczeństwa. Władze państwowe broniły w szczególności wyznaniowego charakteru szkoły.

Odchodzenie od liberalnych założeń konstytucji grudniowej pokazuje przykład z orzecznictwa Trybunału Administracyjnego, dotyczący konstytucyjnej gwarancji wolności wyznania i sumienia (art. 14 ustawy zasadniczej o powszechnych prawach obywateli z 21 grudnia 1867 roku), a  związany  z ustawą z 1870 roku, gwarantującą obywatelom Austrii prawo do bezwyznaniowości.

Stosowanie przepisów ustawy z 1870 roku zrodziło pytanie prawne, czy bezwyznaniowość rodziców przechodziła także na dziecko, ponieważ przepisy ustawy o stosunkach międzywyznaniowych obywateli z 1868 roku, jako normy wykonawczej do artykułuj 14 konstytucji, zajmowały się wyłącznie określaniem przynależności religijnej dzieci w zależności od wyznania rodziców. Istniała więc w ustawodawstwie luka prawa, którą musiał uzupełnić w drodze orzecznictwa Trybunał Administracyjny. W gestii organów administracyjnych pozostawało bowiem podejmowanie decyzji o wyznaniu religijnym dzieci.

Mimo że artykuł 14 konstytucji wykluczał stosowanie wobec obywateli przymusu wyznaniowego, to jednak Trybunał Administracyjny z początkiem swej działalności wyraził pogląd, że według austriackiego ustawodawstwa „każde dziecko musi należeć do określonego wyznania”.^[86] Takim stanowiskiem Trybunał Administracyjnego doprowadził do tego, że jeżeli  bezwyznaniowi rodzice nie oznaczyli dziecku religii, to dokonywał tego organ administracyjny   na podstawie swobodnego uznania. Z reguły władze w ten sposób zaliczały dziecko do grona wiernych Kościoła katolickiego.^[87]

Powyższy sposób postępowania organów administracyjnych był sprzeczny z zasadą państwa prawa, według której nałożenie obowiązku na obywatela wymagało zawsze wyraźnego upoważnienia ustawy. Zdał sobie z tego sprawę Trybunał Administracyjny w 1882 roku, gdy uznał, że dziecko rodziców bezwyznaniowych nie może być przypisane do żadnego kościoła lub związku religijnego. Oznaczało to, że dziecko przejmowało bezwyznaniowość rodziców i mogło otrzymać areligijne wychowanie.^[88] Aparat państwowy Austrii na długi czas  pogodził się z   interpretacją ustawodawstwa wyznaniowego, w której Trybunał Administracyjny nawiązał do  liberalnych idei konstytucji grudniowej.

Jednak gwałtowany rozwój ruchów laickich na początku XX wieku,  powodujący znaczny odpływ wiernych z Kościoła katolickiego,  wywołał reakcję obronną ze strony sfer rządzących. Administracja państwa podjęła więc działania zmierzające do przywrócenia prawnego obowiązku religijnego kształcenia dzieci bezwyznaniowych. Na nowo zaczęła ona występować do  bezwyznaniowych rodziców z żądaniami określenia swemu dziecku religii, której miało ono być nauczane w szkole.  Działania władz państwowych po ponad dwuletnich dyskusjach toczonych przez sędziów Trybunału Administracyjnego zyskały ostatecznie ich akceptację.^[89] Cztery lata przed wybuchem  wojny Trybunał Administracyjny wprowadził w swym orzecznictwie pozaustawowy (praeter legem) obowiązek pobierania nauki religii przez dzieci bezwyznaniowe.^[90]

Wydaje się, iż na wzrost znaczenia Trybunału wpłynął brak skodyfikowanej procedury administracyjnej, ponieważ organy administracji, opierając się na zasadach wypracowanych przez orzecznictwo, unikały uchylania swoich rozstrzygnięć.

Należy zaznaczyć, iż w sprawach administracyjnych pewne kompetencje miał też utworzony ustawą zasadniczą z 21 grudnia 1867 r. Trybunał Państwa. Rozgraniczenie zakresu właściwości Trybunału Państwa i Trybunału Administracyjnego było jednak niezmiernie trudne i powodowało dość częste spory kompetencyjne.

Trybunał Administracyjny opierał swoje rozstrzygnięcie na materia­le faktycznym, zebranym w postępowaniu przed organami administracyj­nymi. W przypadku wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego sprawa wracała do organu, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone. Wiążące dla orga­nu administracji były wskazówki znajdujące się w rozstrzygnięciu sądu administracyjnego. Postępowanie przed Trybunałem Administracyjnym wzorowane było na postępowaniu w sprawach cywilnych, co spotkało się z krytyką jako nieodpowiadające potrzebom i specyfice postępowania sądowoadministracyjnego.

W przypadku austriackiego sadownictwa administracyjnego posłużono się klauzulą generalną, zaś celem jego orzecznictwa była „wyłącznie ochrona publicz­nych praw podmiotowych jednostki, określonych przez prawo przedmiotowe”. Oznaczało to jednak, że działania administracji, które mogłyby nasuwać wątpli­wości w świetle przepisów prawa przedmiotowego, mogły nie podlegać kontroli sądu jeśli jednostka nie byłaby w stanie wykazać, że naruszono jej ustawowo określone prawo podmiotowe. Dotyczyło to m.in. tzw. działań refleksywnych prawa przedmiotowego, czyli takich, w których z wyni­kającymi z prawa przedmiotowego obowiązkami administracji nie korespondują publiczne prawa podmiotowe, choć właściwe wykonywanie tych obowiązków przez administrację może de facto leżeć w żywotnym interesie jednostki. Do­piero z czasem wprowadzono kontrolę przestrzegania prawa przedmiotowego, która jednak mogła być inicjowana jedynie w określonych ustawowo wypadkach przez umocowane do tego organy publiczne, a nie w drodze prywatnej skargi.[91]

Jak wyrażono to w uzasadnieniu tej ustawy, działania administracji dzielono na „administrację właściwą”, polegającą na realizacji celów samo­dzielnie przez administrację określanych w oparciu o kryterium celowości, od której odróżniano dokonywane na podstawie prawa rozstrzygnięcia co do praw i obowiązków obywateli. Kompetencja sądownictwa administracyjnego dotyczyć miała jedynie tej drugiej funkcji organów administracji. Z tego też powodu klauzula kompetencyjna Trybunału zawarta w § 2 ustawy określała jego kompetencję w odniesieniu do sytuacji, „w których ktoś się czuje naruszonym w swych prawach przez niezgodne z ustawą rozstrzyg­nięcie lub zarządzenie władzy administracyjnej”.[92]

Tym samym kompetencja sądownictwa administracyjnego w oczywisty sposób dotyczyła tylko sfery działań administracji uregulowanej prawem stanowionym, ponieważ ono było źródłem praw podmiotowych. Zasadniczo też sfera wolnej (właściwej) administracji rozpościerała się na obszary nie uregulowane prawem. Jednakże funkcje te administracja musiała realizować również wówczas, gdy obowiązek podejmowania określonych działań organizatorskich przez admi­nistrację wynikał z ogólnych dyspozycji prawa stanowionego, odwołujących się do pojęcia interesu publicznego. Należy jednak podkreślić, że wynikające z takich ogólnych dyrektyw obowiązki administracji nie stanowiły źródła praw podmiotowych dla obywateli. Tym samym, chociaż sposób realizowania tych zadań przez administrację mógł mieć zasadniczy wpływ na interesy jednostek, ich ochrony nie można było domagać się przed sądem administracyjnym.

W ramach tego podejścia postrzegano działania administracji per analogiom z działaniami jednostki i stąd uważano, że aktywność administracji jest ze swej natury jedynie częściowo związana prawem (obowiązek przestrzegania praw podmiotowych, na straży których stoi sądownictwo administracyjne), w dużej mierze jednak pozostaje działalnością niezwiązaną ustawowo, czyli wolna administracją, w obrębie której mogła ona działać nieskrępowana prawem, za­chowując swój twórczy charakter. Tak pojmowana sfera swobodnego uznania stanowiła zatem część administracji publicznej funkcjonującej na zasadach właś­ciwych jeszcze państwu policyjnemu.[93]

Wystarczy wskazać, że motywy do ustawy o austriackim Trybunale Administracyjnym wyraźnie wskazują, że organizatorskie zadania administracji mogą być podejmowane nie tylko z inicjatywy samej administracji, ale również na podstawie ustaw. Jednak nawet wtedy, gdy owe organizatorskie działania po­dejmowane były na podstawie ustawowej, nie chodziło o wykonywanie ustaw, lecz o wolną administrację, a za­tem miały one nie podlegać kontroli prawnej ze strony Trybunału Administra­cyjnego.

Na gruncie austriackiej ustawy z 22 października 1875 r. o Trybunale Administracyjnym działania administracji podejmowane na podstawie swobodnego uznania były wyłączone z zakresu kognicji Trybunału i to na dwa sposoby. Jak wskazują motywy do tej ustawy, organizatorskie funkcje administracji stano­wiące jej właściwą i wolną od związania ustawowego działalność. Zarówno te podejmowane w obszarze prawnie nieuregulowanym, jak i podejmowane na podstawie ogólnych postanowień usta­wowych były wyłączone spod jurysdykcji Trybunału. [94]

Ustawa w oczywisty sposób nie zawierała jakiejkolwiek definicji określa­jącej czym jest swobodne uznanie. Okoliczność ta sprawiała, że decyzja co do tego. czy administracja w danym wypadku działała na podstawie swobodnego uznania, należała do Trybunału. Swobodne uznanie, w ślad za doktryną wiązano często z występowaniem w ustawach pojęcia „interesu publicznego” lub innych zwrotów niedookreślonych. Dawała się też zauważyć tendencja do mecha­nicznego traktowania tych sformułowań jako podstawy dla swobodnego uzna­nia. Ostatecznie Trybunał jednak nie poszedł w swym orzecznictwie tropem owego słownego automatyzmu, odróżniając sytuacje, w których ogólne sformu­łowania ustaw rzeczywiście stanowiły podstawę dla działań o charakterze orga­nizatorskim stanowiących domenę wolnej administracji, od sytuacji, w których administracja miała stać na straży „interesu publicznego” chroniąc opisany w ten sposób porządek publiczny przed ekscesywnym wykonywaniem praw podmiotowych przez jednostki. W tym drugim wypadku we właściwy – jak się wydaje – sposób identyfikując intencję ustawodawcy wy­rażoną w motywach ustawy Trybunał Administracyjny uznawał w pełni swą kompetencję w zakresie oceny tego. czy działania władz ograniczające publiczne prawa podmiotowe były rzeczywiście motywowane interesem publicznym.[95]

Powołany do życia ustawą zasadniczą z 21 grudnia 1867 roku oraz ustawą organizacyjną z 18 lutego 1869 roku Trybunał Państwa sta­nowił drugi (obok Trybunału Administracyjnego) sąd prawa publiczne­go. Składał się z 12 członków i 4 zastępców, mianowanych dożywotnio przez cesarza. Trybunał miał stać na straży praw tak całości państwa, jak i poszczególnych jego krajów oraz konstytucyjnie zagwarantowa­nych politycznych praw obywateli. Trybunał Państwa nie badał  zgodności ustaw z konstytucją, jak również specjalnych  rozporządzeń cesarskich. Miał jedynie prawo kontrolowania zgodności zwykłych rozporządzeń wykonawczych z ustawami, ale wyłącznie w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa politycznego skarżącego przez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego opartego na sprzecznym z ustawą rozporządzeniu.  Ochrona porządku konstytucyjnego w monarchicznej Austrii miała charakter incydentalny. Jako organ ochrony konstytucji posiadał zatem ograniczone kompetencje.

Jako sąd administracyjny Trybunał Państwa orzekał w sprawach roszczeń o charakterze publicznoprawnym poszczególnych krajów do państwa jako całości i odwrotnie, krajów między sobą, roszczenia gmin, korporacji i obywateli do państwa oraz w sprawach skarg obywateli przeciwko naruszeniom konstytucyjnie zagwarantowanych praw politycznych. [96]

Austriacka administracja publiczna traktowała orzeczenia Trybunału Państwa jako zasady prawne o charakterze precedensowym, gdyż znaczna część zażaleń miała cel sondażowy. W wielu przypadkach uzasadnienie odmownych decyzji administracyjnych zawierało nawiązanie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie Trybunału. Można bez przesady  stwierdzić, że austriacka biurokracja ujmowała jego wyroki w kategoriach 12 tablic prawa konstytucyjnego. Mimo, że orzeczenia Trybunału miały znaczenie moralne, to praktyką stało się ich wykonywanie przez administrację.

Trybunał Państwa zyskał uznanie austriackiej opinii publicznej, gdyż  wielokrotnie przeciwstawiał się antykonstytucyjnym działaniom władz, polegających m.in. na  ograniczaniu konstytucyjnej gwarancji wolności zrzeszania się. W 1886 roku udaremnił na przykład próbę wprowadzenia zakazu tworzenia przez starokatolików na terenie monarchii własnych stowarzyszeń religijnych.^[97] Administracji państwa broniła w ten sposób katolickiego oblicza państwa.

Austriacka biurokracja uznawała orzeczenia Trybunału Państwa za zbiór zasad prawnych, mających charakter precedensu, gdyż w wyniku  wnoszonych przez obywateli zażaleń dokonywał on  wiążącej wykładni treści konstytucyjnych praw i wolności obywateli na tle konkretnych decyzji administracji państwa, np. wydanego zakazu działalności stowarzyszenia. Mimo że jego orzeczenia miały charakter deklaratoryjny, i nie wiązały prawnie administracji,  to jednak były  przez nią wykonywane.

Już z początkiem działalności Trybunału Państwa rząd austriacki dał biurokracji państwa wyraźny sygnał, że ignorowanie jego  wyroków wystawiłoby na szwank honor i autorytet państwowego aparatu władzy.^[98]   Najwięcej spraw, z jakim się zetknął Trybunał państwa w swej blisko 50-letniej działalności, dotyczyło interpretacji poręczonej w konstytucji wolności  zrzeszania się. Licznymi orzeczeniami, broniącymi swobody zrzeszania się, znacznie przyczynił się poszerzenia udziału obywateli w życiu publicznym.   Trybunał Państwa przede wszystkim ograniczył możliwość posługiwania się  przez administrację pojęciami nieostrymi i generalnymi klauzulami w postaci ustawowych zwrotów takich jak: „niebezpieczeństwo dla państwa” (Staatsgefährlichkeit) lub „zagrożenie publicznego bezpieczeństwa” (Gefährdung der öffentlichen Sicherheit), jako podstawy prawnej decyzji zakazującej działalności stowarzyszenia.

Zdaniem Trybunału Państwa, pojęcia te nie stanowiły podstawy do powołania się administracji na swobodne uznanie (freies Ermessen), ale podlegały jego wiążącej wykładni. Oceniał on bowiem   samodzielnie, czy organ administracyjny udowodnił występowanie okoliczności i faktów wskazujących  na  niebezpieczny dla państwa charakter stowarzyszenia. Swobodne uznanie obejmowało wyłącznie kwestię, czy udowodnione w sprawie fakty  były na tyle istotne i ważkie, że uzasadniały wydanie zakazu. Trybunał Państwa  podzielał zatem stanowisko władz, i nie stwierdzał naruszenia prawa do zrzeszania się tylko wtedy, gdy wykazały one  przekonująco w przyjętym stanie faktycznym sprawy, że cel i zadania stowarzyszenia mogły stać się przyczyną zagrożenia porządku państwowego.

Z czasem Trybunał Państwa uznawał za „niebezpieczne dla państwa” jedynie te stowarzyszenia, których cel i zadania naruszały przepisy ustawy karnej. Innymi słowy,  zakaz utworzenia stowarzyszenia był dopuszczalny wyłącznie w  przypadku, gdy organ administracyjny wykazał, że statutowa działalność stowarzyszenia była sprzeczna z  ustawą karną.  Trybunał Państwa wyrażał w ten sposób prekursorską myśl państwa prawa: ingerencja w sferę praw i wolności obywateli powinna nieć wyraźne upoważnienie ustawowe.^[99]

Poza ochroną konstytucyjnego prawa  obywateli do zrzeszania się duża część zażaleń kierowanych  do   Trybunału Państwa dotyczyła spraw o naruszenie prawa do pielęgnowania własnej narodowości i języka przez wszystkie grupy etniczne monarchii. Prawo to gwarantował artykuł 19 ustawy zasadniczej o powszechnych prawach obywateli z 1867 roku, zapewniający  równouprawnienie wszystkich języków  krajowych w szkole, administracji i życiu publicznym. Sporne  jednak było to,  czy konstytucja zasadę równouprawnienia narodowości rozumiała jako wyłącznie dyrektywę dla ustawodawcy, czy też przepis konstytucji tworzył   samoistną podstawę domagania się od państwa respektowania  prawa do rozwoju własnej narodowości. 

W jednym z pierwszych orzeczeń Trybunał Państwa wypowiedział się zdecydowanie za bezpośrednim działaniem konstytucji.  Stanowisko takie zajął Trybunał w sprawie, w której trzy gminy z terenów Korony czeskiej, zamieszkałe w przez ludność słowiańską, zostały zobowiązane do utworzenia szkoły z niemieckim językiem wykładowym. W złożonym zażaleniu gminy kwestionowały legalność decyzji władz oświatowych, podnosząc naruszenie gwarancji z artykułu 19 konstytucji. Strona rządowa  z kolei argumentowała, że decyzja została wydana zgodnie z przepisami  ustawy o państwowych szkołach ludowych z 14 maja 1869 roku, która nie określała warunków przeprowadzenia narodowościowego równouprawnienia przy tworzeniu szkół. [100]

Trybunał Państwa orzekł o naruszeniu postanowień art. 19  na tej podstawie, że doszło  do złamania  podstawowej  zasady państwa prawa, zgodnie z którą administracja jest upoważniona do podejmowania działań na podstawie prawa i w jego granicach. Oznaczało to, że  miała ona postępować nie tylko zgodnie z ustawami, ale także w ramach obowiązującego porządku konstytucyjnego. Trybunał stwierdził więc, że chociaż ustawa dawała władzom oświatowym możliwość określenia języka wykładowego w utworzonej szkole, to jednak wyłącznie pod warunkiem uwzględnienia konstytucyjnej zasady narodowościowego równouprawnienia. 

Rozdział V

Sądownictwo administracyjne II Rzeczypospolitej

5.1.      Geneza sądownictwa administracyjnego w II Rzeczypospolitej

         Sytuacja II Rzeczypospolitej w momencie odzyskania niepodległości była trudna. Nowe władze miały niełatwe zadanie odtworzenia w możliwie jak najszybszym terminie ustroju kraju, czyli także sądownictwa administracyjnego. Pierwszym etapem w tej kwestii było utrzymanie w mocy oraz przystosowanie do realiów niepodległego państwa – ustaw pochodzących od zaborców. Miało tak być, aż do momentu wypracowania ogólnokrajowego, spójnego uregulowania.

            Ustawa Konstytucyjna z dnia 15 lipca 1920 roku zawierała statut organiczny województwa śląskiego. W artykule 39 ustalono, iż w miejsce sądów niemieckich i pruskich oraz względnie austriackich, które nie były sądami zwyczajnymi, zostały powołane sądy administracyjne. Miały one posiadać swe właściwości, aż do momentu ujednolicenia konkretnego prawodawstwa dla całego kraju. Podjęto decyzję o możliwie najszybszym powołaniu śląskiego trybunału administracyjnego. Odpowiednie przepisy przejściowe wydać miała Tymczasowa Rada Wojewódzka.[101]

Zasada dwuinstancyjności została ustanowiona w konstytucji marcowej z 17 marca 1921 roku (art. 71). Artkuł 73 przewidywał ustawowe rozwiązanie kwestii kontroli legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. Głównym organem sądownictwa administracyjnego miał się stać Najwyższy Trybunał Administracyjny.

            Treść konstytucji w tej kwestii była zgodna z opinią większości środowisk prawniczych, które optowały za powołaniem sądownictwa administracyjnego z minimum dwoma instancjami. Miano się oprzeć na wzorcach pruskich.  Poglądy prezentowane w okresie międzywojennym i późniejszym wyrażały także aprobatę dla oparcia polskiego sądownictwa administracyjnego na wzorcach francuskich.[102]

Sporym zaskoczeniem był wybór modelu austriackiego z sądownictwem jednoinstancyjnym, którego zwolennikiem był Jan Sawicki (pierwszy prezes NTA). Był on autorem projektu będącego podstawą dla ustawy z dnia 3 sierpnia 1922 roku O Najwyższym Trybunale Administracyjnym.

            Model jednoinstancyjny był traktowany jako rozwiązanie tymczasowe. Tworzenie sądownictwa niższego szczebla zostało przełożone w czasie ze względu na  problemy kadrowe oraz trudności finansowe. W związku z tym na obszarze zaboru pruskiego pozostawiono sądownictwo administracyjne w dotychczasowej formie.      

            Zatem w międzywojennej Polsce funkcjonowały jednocześnie dwa typy sądownictwa administracyjnego. Pierwszy typ – sądownictwo wzorowane na modelu austriackim na terenach dawnych zaborów rosyjskiego oraz austriackiego. Drugi zaś typ – sądownictwo trójinstancyjne wzorowane na modelu pruskim na obszarze dawnego zaboru pruskiego. Powyższe typy skupiały się w NTA.

            Miejsce sądów w systemie organów państwowych zostało określone w ustawach zasadniczych z 1921 oraz 1935 roku. Sprecyzowano strukturę sądownictwa oraz jego właściwości. Stało się to w głównej mierze za sprawą sformułowania zasad przewodnich sądownictwa. Były to poniższe zasady:[103]

●   niezawisłości sędziów;

●   nominacji sędziów;

●   wyłącznej kompetencji sądów w sprawach wymiaru sprawiedliwości;

●   udziału czynnika społecznego w wymiarze sprawiedliwości;

●   wyłączenia z kompetencji sądów uprawnienia do badania legalności aktów ustawodawczych;

●   hierarchiczno – instancyjnej budowy sądownictwa.

            Zasada niezawisłości sędziów wyznaczała ich niezależność oraz podległość jedynie ustawom. Orzeczenia sądowe nie mogły być zmienione przez żadną inną władzę. Nie można było wbrew woli sędziów usunąć ich z urzędu, zawiesić albo przenieść w inne miejsce lub stan spoczynku. Mogło do tego doprowadzić jedynie zgodne z przepisami orzeczenie sądowe. Wzmacniało to immunitet sędziowski. Zakaz przynależności sędziów do partii politycznych służył zachowaniu bezstronności przy wydawaniu wyroków. W pewnym stopniu zasada niezawisłości sędziów była naruszona przez prawo o ustroju sądów (1928 r.).

            Stanowiska sędziowskie były obsadzane w głównej mierze w drodze nominacji. Odstępstwem od tej zasady była wybieralność sędziów. Sędziów nominował prezydent (od 1930 roku sędziów grodzkich mianował minister sprawiedliwości). Ciekawy jest zapis art. 76 konstytucji marcowej, który przewidywał powoływanie przez ludność sędziów pokoju. Kandydaci na sędziów musieli mieć ukończone studia prawnicze, aplikację sądową, a także zdany egzamin sędziowski.

            Zasada wyłącznej kompetencji sądów w sprawach wymiaru sprawiedliwości znajdowała się w zapisach konstytucji z 1921 roku oraz w Konstytucji kwietniowej (głosiła bezwzględne prawo obywatela do sądowego dochodzenia zadośćuczynienia za doznane szkody). W praktyce odchodzono od tych zapisów formułując odstępstwa – przekazywano uprawnienia sądów  władzom administracyjnym. Zasada udziału czynnika społecznego w wymiarze sprawiedliwości w rzeczywistości nigdy nie została w pełni wprowadzona w życie. Deklarowano wybieranie sędziów pokoju przez obywateli oraz utworzenie sądów przysięgłych. Miało to obejmować także skład sądów handlowych  oraz sądów pracy. Sądy przysięgłych, które działały wyłącznie na obszarze byłej Galicji zostały zlikwidowane w 1938 roku. Sędziów pokoju nigdy nie powołano.

            Zasada wyłączenia z kompetencji sądów uprawnienia do badania legalności aktów ustawodawczych została sformułowana w konstytucji z 1921 oraz z 1935 roku. Ustawa zasadnicza z 1921 roku w art. 81 głosiła, iż sądy nie miały uprawnień do badania ważności ustaw, które zostały należycie ogłoszone. Sądy mogły jednak dokonywać oceny zgodności aktów niższego rzędu z ustawami. Natomiast Konstytucja kwietniowa w art. 64 zakazała sądom badania ważności ustaw. Zakaz ten obejmował zarówno ustawy jak i dekrety. Prawo nie dopuszczało możliwości badania  zgodności ustawy z konstytucją przez sądy.  Były one powołane w celu stosowania prawa.

            Bardzo istotna była także zasada hierarchiczno – instancyjnej budowy sądownictwa. Przejawiało się to w podziale na odpowiednie stopnie sądów rozpatrujące konkretne sprawy. Sądy poszczególnych stopni były hierarchicznie podporządkowane. Przewidziano możliwość zmiany wyroku w następstwie zastosowania środków odwoławczych. Miało to zapewnić prawidłowość oraz jednolitość orzecznictwa wymiaru sprawiedliwości.  

            Oprócz sądów powszechnych funkcjonowały sądy szczególne. W ich skład wchodziły sądy: wojskowe, pracy, wyznaniowe oraz rozpatrujące spraw z zakresu stosunków publicznoprawnych. Do tych ostatnich zaliczamy: Trybunał Stanu, Trybunał Kompetencyjny oraz Najwyższy Trybunał Administracyjny.

            Sądy wojskowe były podzielone na: pułkowe, okręgów wojskowych oraz Naczelny Sąd Wojskowy. Sądy pułkowe zostały zlikwidowane w 1920 roku, a w ich miejsce utworzono sądy wojskowe i marynarki wojennej. Na czas prowadzenia działań wojennych planowano działalność sądów polowych oraz sądów eskadr (marynarka wojenna). Postępowanie przed sadami wojskowymi było dwuinstancyjne. Orzekano w sprawach karnych i regulaminowych ludzi w różnym stopniu powiązanych z  wojskiem.

            Sądy pracy początek swego istnienia miały w 1928 roku. Zakres ich właściwości obejmował rozstrzyganie spraw cywilnych wynikających ze stosunku pracy. W późniejszym okresie sądy te rozstrzygały spory wynikające ze stosunku chałupniczego. Rozstrzygano także sprawy mające związek z nauką zawodu oraz sprawy karne(ochrona pracy najemnej). W skład sądu pracy wchodził: jeden sędzia zawodowy, dwóch ławników wyznaczonych przez organizację pracodawców i prawników. Powstawały samoistnie lub przy sądach grodzkich. Istniała możliwość apelacji od orzeczeń sądów pracy do sądów okręgowych. Można było również wystosować skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego.

            Sądy wyznaniowe (duchowne) funkcjonowały tylko na obszarze byłego zaboru rosyjskiego. Orzekały w sprawach małżeńskich. W przypadku katolików były to sądy diecezjalne. Ewangelicy mieli sądy konsystorskie. Natomiast prawosławni korzystali z sądów konsystorskich prawosławnych. W pozostałych zaborach sprawy małżeńskie podlegały kompetencjom sądów powszechnych.[104]

            Trybunał Stanu utworzono w 1921 roku. W jego skład wchodzili: pierwszy prezes Sądu Najwyższego, 8 członków desygnowanych przez Sejm i 4 członków wybranych przez Senat. Jego skład uległ zmniejszeniu  kiedy w 1935 roku liczba członków została zredukowana do 6. Powoływał ich prezydent spoza parlamentu. Aby TS mógł pociągnąć do odpowiedzialności niezbędna była konstytucyjna większość 3/5 głosów przy kworum 50% prezydenta i ministrów.         

5.2.      Najwyższy Trybunał Administracyjny

Najwyższy Trybunał Administracyjny powstał na mocy ustawy z dnia 3 sierpnia 1922 roku. Był to pierwszy w dziejach niepodległego państwa polskiego, utworzony przez polskiego ustawodawcę sąd administracyjny o zasięgu ogólnokrajowym. Sądownictwo administracyjne postrzegano wówczas jako główny składnik praworządnego państwa. Dostrzegano także jego dużą rolę jako instytucji administracji. Pierwowzorem tej ustawy była austriacka ustawa O wiedeńskim Trybunale Administracyjnym z 1875 roku. NTA stał się sądem jednoinstancyjnym. Rozwiązania ustawy mijały się z treścią art. 73 konstytucji, zgodnie ze słowami D. Malec, była to próba kompromisu między różnymi projektami legislacyjnymi, odwołującymi się do wzorów pruskich bądź francuskich, a sytuacją w nowo powstającym państwie. Zwolennikiem takiego rozwiązania był Jan Sawicki, prezes IV Izby Sądu Najwyższego w Warszawie, a później  pierwszy prezes NTA. Wedle ustawy planowano wówczas utworzenie wyłącznie NTA, wyposażonego w uprawnienia kasacyjne, stanowiącego ogólnopolski sąd administracyjny. Z powodu braku wykształconych kadr, wątłej sytuacji ekonomicznej przesunięto w czasie tworzenie niższych instancji. Rezygnacja z tworzenia sądownictwa niższego szczebla w tamtym czasie wiązała się z ograniczeniem składu NTA do grona fachowców (sędziów), bez udziału obywateli. 

Wyjątkiem od zasady nie tworzenia sądów niższych instancji były tereny byłego zaboru pruskiego, gdzie pozostawiono istniejące. Dzięki temu na obszarze województw poznańskiego, pomorskiego oraz śląskiego (od 1924 r.) działały jako sądy administracyjne I instancji – wydziały powiatowe (wydziały miejskie). Drugą instytucję stanowiły wojewódzkie sądy administracyjne, rozmieszczone były na terenie Poznania, Torunia i Katowic. Trzecią instancją, zwaną rewizyjną był Najwyższy Trybunał Administracyjny.

Do 1930 roku powstało wiele projektów modernizacji, rozwoju sądownictwa administracyjnego, na przykład ze strony: zrzeszeń, organizacji prawniczych, sędziów NTA oraz naukowców. W 1930 roku Komisja Wniosków Ustawodawczych przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych opracowała projekt ustawy o sądach administracyjnych. Przewidywano utworzenie 6 trybunałów obwodowych o uprawnieniach kasacyjnych oraz NTA jako drugiej instancji. Jednakże nigdy nie  uchwalono tego projektu ustawy(pomimo akceptacji Rady Ministrów). Nie  było gruntownej reformy.

Ustawa o NTA doczekała się kilku nowelizacji, aby ostatecznie zostać zastąpiona rozporządzeniem prezydenta Ignacego Mościckiego O NTA z dnia 27 października 1932 roku. Główne postanowienia ustawy z 1922 roku pozostały niezmienione (organizacja, zasady właściwości i orzekania NTA). Zmiany dotyczyły uprawnień nadzorczych nad Trybunałem w postaci nadzoru ze strony prezesa Rady Ministrów oraz usprawnienia jego funkcjonowania. Był to akt nowocześniejszy i w większym stopniu zgodny z techniką legislacyjną. Zależność sądu od władzy wykonawczej uległa pogłębieniu. Wprowadzono przewagę czynnika zawodowego nad sędziowskim, co miało służyć interesom administracji. Ograniczono zasadę jawności oraz ustności postępowania.  Umożliwiono orzekanie jednoosobowe. Wszystko to miało na celu skrócenie czasu rozpatrywania skarg przez NTA.

Trybunał operujący polskim językiem urzędowym, miał swą siedzibę w Warszawie.

W województwach: pomorskim, poznańskim i śląskim ciągle funkcjonował odrębny system sadów. W ciągu całego okresu międzywojennego na obszarze Polski funkcjonowały 2 typy sądownictwa administracyjnego. Pierwszym był jednoinstancyjny, wzorowany na modelu austriackim, działający na byłych terenach Królestwa Polskiego, Galicji oraz zaboru rosyjskiego. Drugim typem był zaś trójinstancyjny, wzorowany na modelu pruskim, który funkcjonował na dawnych terenach tego zaboru.

NTA tworzyli: pierwszy prezes, prezesi izb oraz sędziowie, których było w szczytowym okresie blisko pięćdziesięciu. Wszyscy korzystali z pełni praw sędziowskich, zagwarantowanych przez konstytucję. Mianowania pierwszego prezesa i prezesów dokonywał Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów. Wybierano ich spośród osób sprawujących przez okres co najmniej 2 lat urząd sędziego trybunału. Sędziów wybierano spośród kandydatów wysuniętych przez Zgromadzenie prezesów i sędziów Najwyższego Trybunału Administracyjnego (Ogólne Zgromadzenie Trybunału). Jeszcze zanim następowało mianowanie prezesów, Rada Ministrów miała zasięgać opinii pierwszego prezesa. Ich zarobki były zrównane z zarobkami pierwszego prezesa, prezesów oraz sędziów Sądu Najwyższego. Trybunał podzielono na izby z godnie z kryterium rzeczowym rozpoznawanych spraw. Liczba izb wynosiła od 2 do 5, orzekano w kompletach 3 lub 7 osobowych, lub też na zgromadzeniu ogólnym. W ramach NTA funkcjonował sekretariat prawniczy i kancelaria. 

W skład NTA wchodziły osoby o wysokich kwalifikacjach. Zgodnie z ustawą o NTA wszyscy członkowie Trybunału musieli posiadać wykształcenie wyższe prawnicze, a połowa z nich kwalifikacje sędziowskie.

            Ściślejsze sprecyzowanie wymogów kwalifikacyjnych nastąpiło w momencie wydania Rozporządzenia Prezydenta RP z 1932 roku – o NTA.[105]  Zmniejszono przy tym  do 1/3 liczbę członków Trybunału posiadających kwalifikacje sędziowskie(określone zostały jednolicie przepisami Rozporządzenia Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 6 lutego 1928 roku, gdyż wcześniej stosowano różne przepisy byłych zaborców). Aby zostać sędzią NTA należało posiadać:

• obywatelstwo polskie w połączeniu z korzystaniem z pełni praw cywilnych i obywatelskich,
• posiadać nieskazitelną przeszłość,
• posługiwać się językiem polskim w mowie oraz piśmie,
• ukończone uniwersyteckie studia prawnicze oraz zdane w Polsce egzaminy,
• co najmniej 10 lat doświadczenia w pracy sędziego lub prokuratora w sądownictwie powszechnym lub wojskowym, albo co najmniej 10 lat pracy w administracji państwowej na stanowisku referendarskim, albo co najmniej 15 lat pracy w zawodzie adwokata.

O stanowisko sędziego w NTA mogli ubiegać się także: profesorowie zwyczajni prawa na polskich państwowych uniwersytetach, sędziowie Sądu Najwyższego i Najwyższego Sądu Wojskowego. W składzie NTA zabrakło czynnika obywatelskiego pomimo wzmianek o nim w Konstytucji Marcowej.

Właściwości NTA były określone poprzez klauzulę generalną. Zgodnie z nią Trybunał kontrolował akty administracyjne (decyzje) pod kątem zgodności z prawem, czyli legalności. Dotyczyło to aktów administracyjnych emitowanych przez organy administracji rządowej oraz samorządowej. Spod właściwości Trybunału wyłączone były konkretnie wskazane kategorie spraw:[106]

●   desygnowania na stanowiska i urzędy publiczne;

●   znajdujące się w zakresie kompetencji sądów cywilnych;

●   dyscyplinarnych;

●   działania wojenne, organizacja wojska i mobilizacja;

●   reprezentowanie państwa;

●   administracyjne decyzje dyskrecjonalne(wydane na podstawie swobodnego uznania).

NTA mógł jednak badać czy organ administracji w ogóle był uprawniony, w danym przypadku, do wydania decyzji w oparciu o swobodne uznanie, a także czy nie nastąpiło przekroczenie uprawnień. Co więcej, nawet gdy miał do czynienia z decyzjami uznaniowymi -  kontrolowano prawidłowość postępowania administracyjnego. NTA nie omieszkał korzystać ze swych uprawnień.

Trybunał był całkowicie niezawisły zarówno przy rozpoznawaniu spraw, jak i przy wydawaniu wyroków. Podlegał tylko ustawom. Wyroki NTA były ostateczne.

            Klauzula enumeratywna określała właściwość sądów administracyjnych działających na obszarze byłego zaboru pruskiego. Była ona uzupełniona klauzulą generalną w przypadku spraw policyjnych. Ustawodawstwo polskie zwiększyło zakres spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne w dawnej dzielnicy pruskiej.

           Na obszarze województw: pomorskiego, poznańskiego oraz śląskiego pozostawiono dotychczas obowiązujące przepisy odnoszące się do sądownictwa administracyjnego. Ustawy przejęte od zaborcy zostały dostosowane do realiów odrodzonej Polski.

           Trójinstancyjny system sądowej kontroli administracji na obszarze byłego zaboru pruskiego stanowiły w II RP:[107]

●   Wydziały Powiatowe (Wydziały Miejskie) – I instancja

●   Wojewódzkie Sądy Administracyjne (Poznań, Toruń i Katowice) – II instancja

●   Najwyższy Trybunał Administracyjny(Warszawa) – III instancja (rewizyjna)

           Niekiedy NTA orzekał jako druga, a nawet jako pierwsza instancja, opierając się przy tym na przepisach zaborczych.

            Właściwość sądownictwa administracyjnego na omawianym obszarze regulowała klauzula enumeracyjna, a w przypadku spraw policyjnych uzupełniała ją klauzula generalna.  Zakres rozpoznawanych spraw uległ małym zmianom oraz rozszerzeniu za sprawą polskiego ustawodawstwa. Określone przez ustawę o NTA z 1922 roku ogólnopolskie zasady właściwości były stosowane jedynie w przypadku spraw nie regulowanych właściwościami zaborczego sądownictwa administracyjnego. Aby mieć podstawę do wniesienia skargi nie było konieczne naruszenie prawa podmiotowego, ale generalnie naruszenie prawa. Sądy orzekały kasacyjnie oraz merytorycznie. Można stwierdzić, że pruskie sądownictwo generalnie sprawowało kontrolę następczą. Przewidziano jednak też kontrolę poprzedzającą akt administracyjny, a także przyzwolono na wnoszenie skarg o ustalenie prawa.

Podstawę prawną skargi do NTA stanowiło naruszenie publicznych praw podmiotowych, tzn. że legitymowany do wniesienia skargi  - bezpośrednio wnoszonej do NTA – był jedynie podmiot, który twierdził, że orzeczenie lub zarządzenie narusza jego prawa lub obarcza go obowiązkiem bez podstawy prawnej.[108] Ewentualną skargę należało wnieść bezpośrednio do Trybunału w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji stronie wnoszącej skargę lub orzeczenia osobie skarżącej. Jednakże, aby móc wnieść skargę konieczne było wyczerpanie toku instancji administracyjnych(można było skarżyć decyzję wydaną w ostatniej instancji). Kontrola legalności miała zatem charakter następczy – w przypadku bezczynności administracji nie można było wnieść skargi. Pomimo krytyki ze strony środowisk prawniczych utrzymano w tej sprawie status quo. Od 1926 roku wprowadzono tzw. "przymus adwokacki", co skutkowało koniecznością podpisania skargi przez adwokata(chyba, że osoba wnosząca skargę posiadała wyższe wykształcenie prawnicze).

Samo wniesienie skargi do NTA nie wstrzymywało wykonania zaskarżonego zarządzenia lub orzeczenia. Aby wykonanie zarządzenia lub orzeczenia zostało wstrzymane, należało po wniesieniu skargi do NTA zażądać od władzy administracyjnej wstrzymania jego wykonania. Odpowiednie organy administracyjne były wówczas zobligowane do pozytywnego rozpatrzenia takiego żądania, na przykład, gdy mogło to wyrządzić trudne do naprawienia szkody dla skarżącego. Wyjątkiem były przypadki, gdy wstrzymanie wykonania mogło skutkować negatywnie dla dobra publicznego. O ewentualnym wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu decydować miała ostatnia instancja administracyjna. W przypadku przeciągania się w czasie rozpatrzenia wniosku w tej sprawie, bądź gdy nastąpiła odmowa wstrzymania, NTA mógł na wniosek strony sam zadecydować o wstrzymaniu wykonania zarządzenia lub orzeczenia.

NTA będąc sądem kasacyjnym mógł w przypadku nie stwierdzenia naruszenia prawa oddalić skargę lub w przypadku występowania uchybień prawnych – uchylić zaskarżony akt(całkowicie lub częściowo). Gdy nastąpiło uchylenie decyzji danego organu, był on zobligowany do wydania nowej decyzji. Musiał mieć przy tym wzgląd na ostateczne ustalenia zawarte w wyroku NTA.

            Trybunał nie rozpoznawał skarg, które:

·         nie wchodziły w zakres jego kompetencji

·         zostały wniesione po upływie ustawowego terminu

·         nie wyczerpały administracyjnego toku instancji

·         zostały już osądzone

·         nie mają podstawy prawnej do wniesienia

            Głównym przedmiotem orzecznictwa Trybunału były sprawy podatkowe i emerytalne. Pomimo znacznych kosztów postępowania NTA borykał się z dużą liczbą spraw (do 11 tysięcy rocznie w latach 30-tych). W 1934 roku praca NTA została niemal całkowicie zablokowana w wyniku masowego napływu skarg na decyzje w sprawach rentowych (po nowelizacji ustawy O zaopatrzeniu inwalidzkim inwalidów wojennych i wojskowych, która rewidowała wszystkie dotychczas przyznane renty). Średni czas oczekiwania na wyrok wynosił 2 lata, wydłużając się niekiedy do 4 lat. Skargi były rozpatrywane przez Trybunał na posiedzeniu niejawnym, albo na rozprawie. Orzecznictwo NTA prezentowało wysoki poziom merytoryczny. Odgrywało też istotną rolę, w okresie swego funkcjonowania, gdyż wpływało na sposób działania administracji oraz politykę najważniejszych organów państwowych. Bardzo ważne było orzecznictwo obejmujące zasady postępowania administracyjnego, kiedy to nie obowiązywały ogólnokrajowe normy postępowania. Sytuację zmieniło dopiero Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku.[109]. Składy orzekające dzielono na: zwykły, wzmocniony oraz pełny (Zgromadzenie Ogólne). Trybunał orzekał w składzie 3 sędziów. W przypadku bardziej skomplikowanych spraw orzekano w składach wzmocnionych lub w składzie pełnym. Od 1932 roku uchwały tychże wpisywano do Księgi Zasad Prawnych. W następstwie tego uchwały z KZP obowiązywały cały sąd, aż do momentu uchylenia ich przez Zgromadzenie Ogólne. Posiedzenia kolegium zwiększonego i zgromadzenia ogólnego były niejawne.

NTA na pewno nie urzeczywistnił całości lokowanych w nim nadziei, planów, jednakże generalnie jego funkcjonowanie, rolę w systemie organów II Rzeczypospolitej, trzeba ocenić pozytywnie: „szybko wypracował stałe linie orzecznictwa, a skarga skierowana do niego stanowiła niejednokrotnie – jedyną możliwość obrony przed sprzecznym z prawem funkcjonowaniem administracji”.[110]

5.3.      Inwalidzki Sąd Administracyjny

            ISA powstał na mocy ustawy z dnia 26 marca 1935 roku jako sąd specjalny. Został utworzony na okres przejściowy (sąd ten miał działać do 1940 roku, kiedy to rozpocząć miały działalność sądy ubezpieczeń społecznych[111]), celem zmniejszenia dużego obciążenia NTA skargami po wprowadzeniu ustawy – O zaopatrzeniu inwalidzkim z 1932 roku. Owa ustawa nowelizowała przepisy emerytalne, w wyniku czego wielu inwalidom wojennym ograniczono świadczenia. ISA zajmował się orzecznictwem w sprawach skarg na decyzje związane z emeryturami i rentami inwalidów wojennych  i wojskowych, przysługujących także osobom po nich pozostałym.

            W ISA, który był sądem kasacyjnym obowiązywały te same przepisy co w NTA, jednakże sąd ten posiadał uprawnienia rewizyjne(mógł rozstrzygać merytorycznie). Nie występował przymus adwokacki. Komplet orzekający tworzył zwykle sędzia zawodowy oraz po jednym ławniku z obu stron.[112]

            Był powiązany z NTA organizacyjnie i w pewnym stopniu personalnie. ISA tworzyli: przewodniczący (przez cały okres istnienia sądu był nim Karol Bernaczek) oraz sędziowie oddelegowani z NTA (decyzją pierwszego prezesa), a także ławnicy. Powoływano ich na okres roku. Przywilej do powoływania ławników miał Prezes Rady Ministrów. Połowę ogółu ławników stanowili urzędnicy z wykształceniem prawniczym, podlegający ministrom Skarbu i Opieki Społecznej. Drugą połowę wybierano spośród inwalidów, którzy odebrali średnie wykształcenie oraz zostali wskazani przez stowarzyszenia inwalidów. W związku z tym obywatele mieli swój udział w wykonywania sądownictwa administracyjnego.

            Należy też wspomnieć o Sądach Ubezpieczeń Społecznych. Powołano je na mocy ustawy z dnia 28 lipca 1939 roku. Sprawować miały wymiar sprawiedliwości w sporach z zakresu ubezpieczeń społecznych, jednakże SUS-y nie zostały zorganizowane przed wybuchem wojny.       

5.4.      Trybunał Kompetencyjny

            Trybunał był sądem szczególnym. Utworzony został dla rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami administracji i sądami.[113] Powołany w 1925 roku w Warszawie, mocą ustawy z dnia 25 listopada O Trybunale Kompetencyjnym.

           Trybunał składał się z 2 prezesów oraz 14 członków mianowanych przez prezydenta na wniosek premiera na 5 letnią kadencję. Istniała możliwość ponownego wyboru. Prezesi pełnili swoje obowiązki kolejno po sobie przez okres piętnastu miesięcy. Część TK tworzyli sędziowie NTA, następnie sędziowie z Sądu Najwyższego oraz osoby będące znawcami prawa, ale nie pełniące żadnych funkcji w administracji i sądownictwie (wskazywane były przez wydziały prawa uniwersytetów państwowych).[114]

           Trybunał Kompetencyjny rozstrzygał w składzie całego Zgromadzenia Ogólnego Trybunału (co najmniej dziesięciu członków razem z przewodniczącym, przy czym trzech członków musiało pochodzić spoza SN i NTA). Orzekano tak w sprawach przekazanych przez składy: siedmiu lub trzech członków. W rozprawach ustnych orzekano w składzie siedmiu członków (przewodniczący oraz po dwóch członków z SN, NTA oraz znawców prawa będących członkami TK). We wszystkich innych sprawach orzekano w składzie trzech członków (przewodniczący oraz po jednym członku z SN oraz NTA).

            Postepowanie przed Trybunałem składało się z dwóch części. Pierwszym etapem było rozpoznanie wstępne na posiedzeniu niejawnym. Sprawdzano wówczas czy nie miały miejsca jakieś uchybienia, a także czy wniosek w danej sprawie wpłynął z zachowaniem odpowiednich terminów. W przypadku nie stwierdzenia uchybień  ustalano termin rozprawy, zawiadamiając przy tym naczelne organy administracji oraz zainteresowane strony. Przed rozprawą przewidziano możliwość przesłuchania zainteresowanych osób, świadków, znawców, a także zebranie innych dowodów i wyjaśnień  przez sądy albo władze administracyjne. Drugą częścią postępowania przed TK była rozprawa ustna na posiedzeniu jawnym. Prawo przewidywało możliwość utajnienia rozprawy z uwagi na ważny interes publiczny. Orzeczenia ogłaszano na posiedzeniach jawnych. Obowiązywał przymus adwokacki (osoby z wykształceniem prawniczym były z tego obowiązku zwolnione). Orzeczenia TK zapadały bezwzględną większością głosów na tajnej naradzie. W przypadku takiej samej ilości głosów decydował przewodniczący składu orzekającego. Orzeczenie dla danej sprawy wiązało władze sądowe i administracyjne. Władza, która posiadała ustaloną właściwość dla danej spraw podejmowała postępowanie z urzędu lub na wniosek. Orzeczenie razem z jego uzasadnieniem ogłaszano zaraz po rozprawie, albo w okresie 1 miesiąca od dnia rozprawy – podczas innego posiedzenia, które było zapowiedziane przez przewodniczącego składu orzekającego. Nie pobierano żadnych opłat skarbowych za postepowanie przed Trybunałem Kompetencyjnym. Strony nie otrzymywały zwrotu kosztów postępowania.

Zakończenie

W XIX wieku na terenie Europy powstało nowoczesne sądownictwo administracyjne. Wykształciły się wówczas dwa główne typy sądowej kontroli administracji. Pierwszym był system angielski, a drugim system kontynentalny albo francuski.

            Na terenie Anglii oraz innych biorących z niej przykład państw europejskich sporne sprawy z zakresu administracji rozpatrywały sądy powszechne. W drugiej połowie następnego wieku zarysowała się w Europie tendencja do redukcji ilości przypadków, gdy powierzano kontrolę administracji sądom powszechnym. Zaczęto liczne tworzenie osobnych, powołanych specjalnie w tym celu niezawisłych sądów administracyjnych. Właśnie taki typ sądownictwa administracyjnego pojawił się we Francji. Po pewnych zmianach m. in. także w Austrii, Prusach oraz w II Rzeczypospolitej. 

            W modelu niemieckim (np. Prusy, Austria) sądownictwo administracyjne to kontrola legalności decyzji administracyjnych przez specjalne sądy, ale spory cywilnoprawne, w których stroną jest administracja, rozstrzygają sądy powszechne.

            W XIX wieku w Europie powstały 3 modelowe rozwiązania sądownictwa: francuskie, austriackie oraz pruskie. Z tymi modelami powiązane były różne sposoby ustalania właściwości sądów administracyjnych. Tyczyło się to także różnych procedur orzekania oraz ilości instancji sądowych.   

Powołanie sądów administracyjnych należało do głównych in­stytucji ustrojowych państwa konstytucyjnego i państwa prawa. Po­wstania sądownictwa administracyjnego nie sposób przecenić – było ono ukoronowaniem koncepcji ochrony praw jednostki. Rola sądów administracyjnych okazała się twórcza. Sądy te zespalały prawo admi­nistracyjne, konstytucyjne i inne dziedziny prawa, a więc w dużym stopniu kształtowały prawo publiczne.

Warto pamiętać, że w Europie istniała też możliwość pośrednie­go kontrolowania administracji przez sądy. Tę pośrednią kontrolę wy­konywano w toku rozpoznawania spraw karnych lub cywilnych. Przykładem takiej kontroli była możliwość pociągnięcia urzędnika do odpowiedzialności karnej z powodu nadużycia władzy oraz możli­wość wszczęcia procesu o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek niezgodnej z prawem działalności urzędnika.

BIBLIOGRAFIA

1. Ajnenkiel A., Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977.
2. Baczyński Ł., Hauser R., Niemieckie ogólne sądownictwo administracyjne, ZNSA 2006, Nr 4–5.
3. Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 2009.
4. Baszkiewicz J.,  Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 1999.
5. Baszkiewicz J., Historia Francji, Wrocław/Warszawa/Kraków 2008.
6. Błaś A., Jednostka wobec dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej, w: Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001.
7. Borkowska-Bagieńska E., Lesiński B., Historia prawa sądowego – zarys wykładu, Poznań 1995.
8. Borkowski J., Sądownictwo administracyjne na ziemiach polskich, „Zeszyty Na­ukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, R. II, nr 1 (J).
9. Brzeziński W., Sądowa kontrola administracji we Francji, Warszawa 1960.
10. Czepelak M., Halberda J., Michalak A., Śmiałek K., Uruszczak A., Węglarz M., Historia prawa sądowego – repetytorium, Lublin 2000.
11. Dziadzio A., Austria wobec Galicji i Czech w dobie przemian ustrojowych monarchii habsburskiej (1861-1871), Czasopismo Prawno-Historyczne, t.L, 1998, z.1.
12. Dziadzio A., Koncepcja państwa prawa w XIX wieku-idea i rzeczywistość, Czasopismo Prawno-Historyczne, tom LVII-2005-zeszyt 1.
13. Dziadzio A., Monarchia konstytucyjna w Austrii (1867-1914). Władza. Obywatel. Prawo, Kraków 2001.
14. Dziadzio A., Orzecznictwo austriackiego Trybunału Administracyjnego w sprawach wyznaniowych (1876-1918). Czasopismo Prawno-Historyczne, t. XLVII, 1995, z.1-2.
15. Dziadzio A., Orzecznictwo austriackiego Trybunału Państwa w ocenie polskiej nauki prawa (XIX/XX w.), Studia z dziejów państwa i prawa polskiego, tom X, Kraków-Lublin-Łódź 2007.
16. Dziadzio A., Powszechna historia prawa, Warszawa 2009.
17. Dziadzio A., Trybunał Państwa i Trybunał Administracyjny – Instytucje prawa publicznego w Austrii 1867–1918. Rozdział kompetencji, w: Szkice z dziejów ustroju i prawa. Poświęcone pamięci Ireny Malinowskiej-Kwiatkowskiej, pod red. M. Kwietnia, M. Małeckiego, Kraków 1997.
18. Dziadzio A., Uwarunkowania polityczne austriackiego (1875) i polskiego (1922) modelu sądownictwa administracyjnego, [w:] Przez dwa stulecia XIX i XX w. Studia historyczne ofiarowane prof. Wacławowi Felczakowi, Kraków 1993.
19. Gajewski S., Nawacka K., Historia ustroju Polski, Warszawa 2005.
20. Garlicki L., Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1990.
21. Gierowski J.A., Historia Polski 1764-1864, Warszawa 1985.
22. Górski G., Historia administracji, Warszawa 2002.
23. Górski G., Salmonowicz S., Historia ustrojów państw, Warszawa 2001.
24. Grodziski S., Porównawcza historia ustrojów państwowych, Kraków 1998.
25. Izdebski H., Francja. Od Napoleona do Vichy, Warszawa 2009.
26. Izdebski H., Francuska Rada Stanu, „ZNSA” 2005, Nr l.
27. Izdebski H., Historia administracji, Warszawa 2001.
28. Izdebski H., Sądownictwo administracyjne w Europie, ZNSA 2007, Nr 4.
29. Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2001.
30. Jakimowicz W., Publiczne prawa podmiotowe, Lublin 2002.
31. Janicka D., Landrecht z 1794 r. a rządy prawa w Prusach, Czasopismo Prawno-Historyczne, Tom XXXIX, z.2, 1987.
32. Janicka D., Ustrój administracji w nowożytnej Europie, Toruń 2002.
33. Kallas M., Historia ustroju Polski X – XX w., Warszawa 1996.
34. Korobowicz A., Witkowski W., Historia ustroju i prawa polskiego, Zakamycze 1998.
35. Langrod J., Sądownictwo administracyjne na zachodzie. Zarys referatu dla Komisji Wniosków Ustawodawczych przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, [w:] Gazeta Administracji i Policji Państwowej, 1930, nr 2.
36. Langrod J., Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce, Warszawa 1925.
37. Maciejewski T., Historia administracji, Warszawa 2006.
38. Makiłła D., Historia prawa w Polsce, Warszawa 2001.
39. Malec D., Koncepcje organizacji sądownictwa administracyjnego w Polsce 1918-2002. Uwagi historyka prawa, [w:] Krakowskie studia z historii państwa i prawa, Kraków 2004.
40. Malec D., Malec J., Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000.
41. Malec D., Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922 - 1939 w świetle własnego orzecznictwa, Warszawa-Kraków 1999.
42. Nowacki K., Kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, Acta Universitatis Vratislaviensis 1986, nr 744.
43. Nowotarski Z., Instytucja „recours pour excès de pouvoir”, Kraków 1998.
44. Płaza S., Historia prawa w Polsce na tle porównawczym, Cz. 3, Okres międzywojenny, Kraków 2001.
45. Płaza S., Historia prawa w Polsce na tle porównawczym, Cz. 2, Polska pod zaborami, Warszawa 1997.
46. Sczaniecki M., Powszechna Historia Państwa i Prawa, Warszawa 2007.
47. Senkowska-Gluck M., Europa i świat w epoce napoleońskiej, Warszawa 1977.
48. Sobolewski M., Koncepcja państwa prawnego (Rechtsstaat) w doktrynie niemieckiego liberalizmu epoki klasycznej (do 1866 r.), PiP, 1980, z.2.
49. Sójka – Zielińska K., Historia prawa, Warszawa 2009.
50. Szwarc W., Model pruskiego sądownictwa administracyjnego w drugiej połowie XIX w. na tle historycznym, AUMCS 1988, t. 35.
51. Tarno J.P., Sądowa kontrola administracji, Warszawa 2006.
52. Tarnowska A., Sądownictwo administracyjne II RP a pruski model sądownictwa administracyjnego, Studia z dziejów państwa i prawa polskiego 9/2006.
53. Wąsowicz M., Historia ustroju państw zachodu, Warszawa 2001.
54. Wąsowicz M., Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu.  Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, Warszawa 2012.
55. Wierzbowski M., Prawo administracyjne, Warszawa 2001.
56. Witkowski W., Historia administracji w Polsce 1764 – 1989, Warszawa 2007.
57. Witkowski W., Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim 1807-1867, Warszawa 1984.
58. Żukowski M., Dzieje administracji w Polsce w XX w., Warszawa 2010.

---

[1] G. Górski, Historia administracji, Warszawa 2002, s. 298.

[2] D. Malec, J. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 169.

[3] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 267.

[4] D. Malec, J. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 170.

[5] D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie, Toruń 2002, s. 93.

[6] G. Górski, Historia administracji, Warszawa 2002, s. 301.

[7] D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie, Toruń 2002, s. 94.

[8] D. Malec, J. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 171.

[9] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu. Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, Lublin 2009, s. 144.

[10] D. Malec, J. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 156.

[11] J. Baszkiewicz,  Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 1999, s. 214.

[12] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu. Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, Lublin 2009, s. 146.

[13] J. Baszkiewicz, Historia Francji, Wrocław/Warszawa/Kraków 2008, s. 296.

[14] M. Sczaniecki, Powszechna Historia Państwa i Prawa, Warszawa 2007, s. 271.

[15] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu. Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, Lublin 2009, s. 145.

[16] D. Malec, J. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 158.

[17] J. Baszkiewicz, Historia Francji, Wrocław/Warszawa/Kraków 2008, s. 298.

[18] J. Baszkiewicz,  Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 1999, s. 216.

[19] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu. Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, Lublin 2009, s. 147.

[20] A. Dziadzio, Powszechna historia prawa, Warszawa 2009, s. 304.

[21] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu. Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, Lublin 2009, s. 149.

[22] M. Senkowska-Gluck, Europa i świat w epoce napoleońskiej, Warszawa 1977, s. 163.

[23] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu. Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, Lublin 2009, s. 150.

[24] D. Malec, J. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 159.

[25] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu. Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, Lublin 2009, s. 151.

[26] J. Baszkiewicz,  Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 1999, s. 218.

[27] J. Baszkiewicz, Historia Francji, Wrocław/Warszawa/Kraków 2008, s. 303.

[28] L. Garlicki, Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1990, s. 127.

[29] J. Baszkiewicz,  Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 1999, s. 220.

[30] Z. Gorlicki, Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 2005, s. 71.

[31] D. Malec, Koncepcje organizacji sądownictwa administracyjnego w Polsce 1918-2002. Uwagi historyka prawa, [w:] Krakowskie studia z historii państwa i prawa, Kraków 2004, s. 286.

[32] H. Izdebski, Francuska Rada Stanu, „ZNSA” 2005, Nr l, s. 138.

[33] Z. Nowotarski, Instytucja „recours pour excès de pouvoir”, Kraków 1998, s. 22

[34] H. Izdebski, Francuska Rada Stanu, „ZNSA” 2005, Nr l, s. 139.

[35] H. Izdebski, Francuska Rada Stanu, „ZNSA” 2005, Nr l, s. 139.

[36] J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 181.

[37] H. Izdebski, Francja. Od Napoleona do Vichy, Warszawa 2009, s. 135.

[38] H. Izdebski, Francuska Rada Stanu, „ZNSA” 2005, Nr l, s. 140.

[39] H. Izdebski, Francuska Rada Stanu, „ZNSA” 2005, Nr l, s. 141.

[40] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 278.

[41] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu, Warszawa 2001, s. 214.

[42] J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 247.

[43] S. Grodziski, Porównawcza historia ustrojów państwowych, Kraków 1998, s. 166.

[44] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 279.

[45] T. Maciejewski, Historia administracji, Warszawa 2006, s. 275.

[46] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 280.

[47] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu, Warszawa 2001, s. 216.

[48] S. Grodziski, Porównawcza historia ustrojów państwowych, Kraków 1998, s. 169.

[49] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu, Warszawa 2001, s. 218.

[50] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 282.

[51] G. Górski, S. Salmonowicz, Historia ustrojów państw, s. 197.

[52] T. Maciejewski, Historia administracji, Warszawa 2006, s. 279.

[53] T. Maciejewski, Historia administracji, Warszawa 2006, s. 280.

[54] Ibidem.

[55] T. Maciejewski, Historia administracji, Warszawa 2006, s. 281.

[56] A. Tarnowska, Sądownictwo administracyjne II RP a pruski model sądownictwa administracyjnego, Studia z dziejów państwa i prawa polskiego 9/2006, s. 414.

[57] M. Sobolewski, Koncepcja państwa prawnego (Rechtsstaat) w doktrynie niemieckiego liberalizmu epoki klasycznej (do 1866 r.), PiP, 1980, z.2, s. 132.

[58] W. Szwarc, Model pruskiego sądownictwa administracyjnego w drugiej połowie XIX w. na tle historycznym, AUMCS 1988, t. 35.

[59] A. Tarnowska, Sądownictwo administracyjne II RP a pruski model sądownictwa administracyjnego, Studia z dziejów państwa i prawa polskiego 9/2006, s. 415.

[60] W. Szwarc, Model pruskiego sądownictwa administracyjnego w drugiej połowie XIX w. na tle historycznym, AUMCS 1988, t. 35.

[61] A. Tarnowska, Sądownictwo administracyjne II RP a pruski model sądownictwa administracyjnego, Studia z dziejów państwa i prawa polskiego 9/2006, s. 415.

[62] W. Szwarc, Model pruskiego sądownictwa administracyjnego w drugiej połowie XIX w. na tle historycznym, AUMCS 1988, t. 35.

[63] W. Szwarc, Model pruskiego sądownictwa w drugiej połowie XIX w. na tle historycznym, Annales UMCS 1988, 35, 4, Sec. G.

[64] A. Tarnowska, Sądownictwo administracyjne II RP a pruski model sądownictwa administracyjnego, Studia z dziejów państwa i prawa polskiego 9/2006, s. 416.

[65] W. Szwarc, Model pruskiego sądownictwa w drugiej połowie XIX w. na tle historycznym, Annales UMCS 1988, 35, 4, Sec. G.

[66] Ł. Baczyński, R. Hauser, Niemieckie ogólne sądownictwo administracyjne, ZNSA 2006, Nr 4–5, s. 57.

[67] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu.  Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, s. 187.

[68] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu, Warszawa 2001, s. 231.

[69] J. Baszkiewicz,  Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 1999, s. 245.

[70] A. Dziadzio, Uwarunkowania polityczne austriackiego (1875) i polskiego (1922) modelu sądownictwa administracyjnego, [w:] Przez dwa stulecia XIX i XX w. Studia historyczne ofiarowane prof. Wacławowi Felczakowi, Kraków 1993, s. 116.

[71] A. Dziadzio, Uwarunkowania polityczne austriackiego (1875) i polskiego (1922) modelu sądownictwa administracyjnego, [w:] Przez dwa stulecia XIX i XX w. Studia historyczne ofiarowane prof. Wacławowi Felczakowi, Kraków 1993, s. 117.

[72] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 294.

[73] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu. Zarys wykładu.  Podręcznik dla studentów I roku uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji, s. 189.

[74] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu, Warszawa 2001, s. 233.

[75] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu, Warszawa 2001, s. 235.

[76] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 295.

[77] J. Baszkiewicz,  Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 1999, s. 246.

[78] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 296.

[79] A. Dziadzio, Uwarunkowania polityczne austriackiego (1875) i polskiego (1922) modelu sądownictwa administracyjnego, [w:] Przez dwa stulecia XIX i XX w. Studia historyczne ofiarowane prof. Wacławowi Felczakowi, Kraków 1993, s. 118.

[80] M. Wąsowicz, Historia ustroju państw zachodu, Warszawa 2001, s. 236.

[81] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 297.

[82] A. Dziadzio, Uwarunkowania polityczne austriackiego (1875) i polskiego (1922) modelu sądownictwa administracyjnego, [w:] Przez dwa stulecia XIX i XX w. Studia historyczne ofiarowane prof. Wacławowi Felczakowi, Kraków 1993, s. 119.

[83] A. Dziadzio, Monarchia konstytucyjna w Austrii (1867-1914). Władza. Obywatel. Prawo, Kraków 2001, s. 87.

[84] A. Dziadzio, Koncepcja państwa prawa w XIX wieku-idea i rzeczywistość, Czasopismo Prawno-Historyczne, tom LVII, 2005, z.1, s. 186.

[85] A. Dziadzio, Koncepcja państwa prawa w XIX wieku-idea i rzeczywistość, Czasopismo Prawno-Historyczne, tom LVII, 2005, z.1, s. 186.

[86] A. Dziadzio, Orzecznictwo austriackiego Trybunału Administracyjnego w sprawach wyznaniowych (1876-1918). Czasopismo Prawno-Historyczne, t. XLVII, 1995, z.1-2, s. 126.

[87] A. Dziadzio, Orzecznictwo austriackiego Trybunału Administracyjnego w sprawach wyznaniowych (1876-1918), Czasopismo Prawno-Historyczne, t. XLVII, 1995, z.1-2, s. 127.

[88] D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie, Toruń 2002, s. 277.

[89] A. Dziadzio, Monarchia konstytucyjna w Austrii (1867-1914), Władza. Obywatel. Prawo, Kraków 2001, s. 89.

[90] Ibidem.

[91] A. Dziadzio, Trybunał Państwa i Trybunał Administracyjny – Instytucje prawa publicznego w Austrii 1867–1918. Rozdział kompetencji, w: Szkice z dziejów ustroju i prawa. Poświęcone pamięci Ireny Malinowskiej-Kwiatkowskiej, pod red. M. Kwietnia, M. Małeckiego, Kraków 1997, s. 214.

[92] Ibidem.

[93] A. Dziadzio, Trybunał Państwa i Trybunał Administracyjny – Instytucje prawa publicznego w Austrii 1867–1918. Rozdział kompetencji, w: Szkice z dziejów ustroju i prawa. Poświęcone pamięci Ireny Malinowskiej-Kwiatkowskiej, pod red. M. Kwietnia, M. Małeckiego, Kraków 1997, s. 215.

[94] Ibidem.

[95] A. Dziadzio, Monarchia konstytucyjna w Austrii (1867-1914). Władza. Obywatel. Prawo, Kraków 2001, s. 92.

[96] A. Dziadzio, Trybunał Państwa i Trybunał Administracyjny – Instytucje prawa publicznego w Austrii 1867–1918. Rozdział kompetencji, w: Szkice z dziejów ustroju i prawa. Poświęcone pamięci Ireny Malinowskiej-Kwiatkowskiej, pod red. M. Kwietnia, M. Małeckiego, Kraków 1997, s. 216.

[97] A. Dziadzio, Orzecznictwo austriackiego Trybunału Państwa w ocenie polskiej nauki prawa (XIX/XX w.), Studia z dziejów państwa i prawa polskiego, tom X, Kraków-Lublin-Łódź 2007, s. 220.

[98] Ibidem, s. 221.

[99] A. Dziadzio, Orzecznictwo austriackiego Trybunału Państwa w ocenie polskiej nauki prawa (XIX/XX w.), Studia z dziejów państwa i prawa polskiego, tom X, Kraków-Lublin-Łódź 2007, s. 222.

[100] Ibidem.

[101] D. Malec, J. Malec, Z. Zarzycki, Historia administracji – wybór źródeł, Kraków 2002, s. 310.

[102] J.P. Tarno, E. Frankiewicz, M. Sieniuć, M. Szewczyk, J. Wyporska, Sądowa kontrola administracji. Podręcznik akademicki, Warszawa 2006, s. 38.

^[103] M. Kallas, Historia ustroju Polski X – XX w., Warszawa 1996, s. 343.                                                        

^[104] Ibidem, s. 169                                                                                                                  

^[105] Dz. U. RP nr. 94, poz. 806, art.1                                                                                                 

^[106] Dz. U. RP nr. 67, poz. 600                                                                                                       

^[107] D. Malec, Koncepcje organizacji sądownictwa administracyjnego w Polsce 1918-2002. Uwagi historyka prawa, [w:] Krakowskie studia z historii państwa i prawa, Kraków 2004, s. 286.                                                               

[108] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 41

^[109] Dz. U. RP nr. 36, poz. 341                                                                                                                  

^[110] D. Malec, J. Malec, Historia administracji nowożytnej, Kraków 1998, s. 135.

[111] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 218 .

^[112] D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie, Toruń  2002, s. 166.                                                    

^[113] J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1999, s. 500.

^[114] W. Witkowski, Historia administracji w Polsce 1764-1989, Warszawa 2007, s. 366.