Trzydzieści dwa

SPIS TREŚCI

Wykaz skrótów

Wstęp

Rozdział I    

Geneza urzędu sołtysa

1.1.            Ukształtowanie się urzędu sołtysa

1.2.      Samorządność a sołtys

1.3.      Mienie sołtysa

1.4.      Lokowanie wsi przez sołtysa

1.5.      Sołtys jako lennik

1.6.      Sołtys jako urzędnik i sędzia

1.7.      Sołtys jak przedstawiciel kmieci

1.8.      Kontrola działalności sołtysa

1.9.      Powołanie sołtysa na urząd i likwidacja urzędu

Rozdział II  

Sołectwo w systemie administracji publicznej – ustalenia podstawowe

2.1.      Pojęcie administracji publicznej

2.2.      Podział administracji publicznej w Polsce

2.3.      Sołectwo w systemie administracji publicznej

Rozdział III            

Sołtys jako organ administracji publicznej

3.1.      Definicja organu administracji publicznej

3.2.      Podział organów administracji publicznej

3.3.      Pojęcie organu administrującego

3.4.      Sołtys w systemie administracji publicznej

Rozdział IV            

Wybór i odwołanie sołtysa na przykładzie sołectwa Lipa w gminie Bolków    

4.1.      Wprowadzenie

4.2.      Wybór sołtysa

4.3.      Odwołanie i rezygnacja sołtysa

Rozdział V 

Zadania i kompetencje sołtysa na przykładzie sołectwa Lipa w gminie Bolków

5.1.      Uczestnictwo w pracach rady gminy

5.2.      Dieta i zwrot kosztów podróży służbowej

5.3.      Sołtys jako reprezentant sołectwa

5.4.      Sołtys jako inkasent

5.5.      Sołtys jak funkcjonariusz publiczny

5.6.      Wpływ sołtysa na projekt wniosku dotyczącego funduszu sołeckiego

5.7.      Sołtys w organizacji i przebiegu zebrania wiejskiego

5.8.      Inne obowiązki sołtysa

Rozdział VI 

Kontrola i nadzór nad działalnością sołtysa

6.1.      Kontrola i nadzór w administracji – zagadnienia teoretyczne

6.2.      Kontrola i nadzór nad działalnością sołtysa

Rozdział VII           

Łączenie funkcji sołtysa i radnego rady gminy

7.1.      Zasada niepołączalności

7.2.      Możliwość prawna łączenia funkcji sołtysa i radnego

7.3.      Argumenty przeciwko łączeniu funkcji sołtysa i radnego

7.4.      Argumenty za łączeniem funkcji sołtysa i radnego

7.5.      Podsumowanie

Zakończenie

Wykaz wykorzystanych publikacji

Wykaz źródeł prawa

Wykaz innych aktów prawnych

Wykaz orzeczeń

Wykaz skrótów

Dz. U. – Dziennik Ustaw

KC – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 380)

KK – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks Karny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1137)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.)

KPA – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 203)

LEX – System Informacji Prawnej LEX

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

post. – postanowienie

SA – Sąd Apelacyjny

statut sołectwa Lipa – załącznik nr 5 do uchwały nr XIV/69/03 Rady Miejskiej w Bolkowie z 30 października 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2003 r., Nr 213, poz. 3041)

t. – tom

USG – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446)

WSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny

wyr. – wyrok

Wstęp

                Sołtys jest organem z jedną z najdłuższych tradycji w polskiej historii. Od początku swego istnienia zajmował istotną rolę w życiu wiejskich społeczności, stając się lokalnym liderem i będąc instytucją łączącą obywateli z władzą. Aktywny sołtys jest stymulatorem aktywności obywatelskiej w lokalnych społecznościach. Dlatego tak ważna w pobudzaniu społecznej aktywności jest świadomość mieszkańców jakie miejsce w administracji publicznej zajmuje sołtys. To jakie ludzie mają na ten temat wyobrażenie często odbiega od rzeczywistości, co jest spowodowane szczególnie tym, że prawo  w Polsce ulega dość gwałtownym zmianom z powodu częstych, gdy spojrzymy na przekrój historyczny zmian ustrojowych. Część mieszkańców ma przesadne wyobrażenie o uprawnieniach sołtysa. Usystematyzowanie wiedzy o organie, jakim jest sołtys, może dodać lokalnym społecznościom pewności siebie, a sołtysom stworzyć mocne zaplecze w postaci aktywnych społecznie mieszkańców znających prawo. Nieaktywny sołtys prowadzi do stagnacji w życiu lokalnej społeczności, dlatego tak ważne podjęcie jest tej tematyki. Opracowanie powstało na podstawie literatury, orzecznictwa i prawa, a także w oparciu o informacje płynące z praktyki działania sołectwa. Poszukując źródeł do pisania niniejszego opracowania zauważyłem, że temat „sołtysa” nie zyskał kompleksowego opracowania.

            Mówiąc o sołtysie nie możemy pomijać tradycji, czytając rozdział pierwszy- historyczny możemy zwrócić uwagę na kwestie tego, że w wielu aspektach, szczególnie z perspektywy nieznającej prawa ludności wiele się nie zmieniło. W końcu sołtys dalej jest pośrednikiem między władzą, a mieszkańcami, ciągle zbiera podatek tak jak zbierał kiedyś czynsz i dalej zachowuje jego część jako wynagrodzenie. Po zagłębieniu się w pracę dostrzeżemy oczywiste różnice, ale patrząc pobieżnie, z boku nie są one tak uwidocznione. W pracy pominięte zostały dalsze okresy historyczne, choć jest to tematyka bez mała wartościowa, to jednak objętość pracy na taką rozciągłość nie pozwala. W rozdziale drugim przedstawione zostaną podstawowe ustalenia związane z umiejscowieniem sołectwa we współczesnym systemie administracji publicznej. Rozdział trzeci pomoże zwrócić uwagę na usytuowanie sołtysa jako organu  administracji publicznej. Czwarty rozdział poświęcony jest sposobowi wyboru i odwołania sołtysa. To bardzo ważny temat, a przepisy kształtowane przez prawodawcę powinny być łatwe do zrozumienia, gdyż wybór, a w szczególności odwołanie sołtysa na wsi to zawsze temat bardzo drażliwy i mogący rodzić w przyszłości trudne do wygaszenia konflikty. Dlatego istotne jest uświadomienie mieszkańców jak we właściwy sposób powinny przebiegać wszystkie czynności zmierzające do podjęcia wyboru lub odwołania sołtysa. Piąty rozdział poświęcony jest zadaniom sołtysa, a także jego kompetencjom. Ważna jest popularyzacja wiedzy na temat kompetencji sołtysa, tak żeby sami sołtysi mogli wiedzieć, jakie uprawnienia posiadają. W pracy wskazany jest przykład sołtysa, który nie ma wiedzy na temat pełnionej funkcji. Istotnym jest minimalizowanie takiego stanu rzeczy, gdyż osłabia to autorytet władzy, osłabia zaufanie obywatela do państwa, a nawet kompromituje państwowe instytucje. Rozdział ten jest ważny także ze względu na to, że mieszkańcy często nie wiedzą, czego mogą wymagać od sołtysa, a także mogą zarzucić mu brak działań, do których nie był on uprawniony. Ten rozdział pracy opiera się przeważnie na głosach doktryny i orzecznictwie. W rozdziale szóstym ujęte są zagadnienia związane z kontrolą i nadzorem nad działalnością sołtysa. To zagadnienie, którego nie może zabraknąć, gdyż kontrola jest niezbędnym elementem administracji, który pozwala usuwać patologie, a właściwie prowadzony nadzór umożliwiają wyeliminowanie z obrotu prawnego niezgodnych z prawem postanowień, uchwał i decyzji. Rozdział opiera się w całości na doktrynie. Ostatni, siódmy rozdział zawiera omówienie jednego z najbardziej głośnych tematów rozważań we wsiach gdzie sytuacji taka ma miejsce. Łączenie funkcji sołtysa i radnego, o którym mowa, budzi wiele kontrowersji i ważne jest spojrzenie na sprawę z bardzo szerokiej perspektywy, tak aby emocje nie przesłaniały możliwości podejmowania zdrowego osądu sytuacji. Należy podnieść, iż w rozdziałach od czwartego do siódmego, prócz przytoczonych już głosów doktryny oraz judykatury, wykorzystano wybrane postanowienia statutowe statutu sołectwa Lipa w gminie Bolków.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 września 2016 r.

Rozdział I

Geneza urzędu sołtysa

1.1.           Ukształtowanie się urzędu sołtysa

Nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie korzeni i pochodzenia tej instytucji, źródła w tych kwestiach są niespójne. Najczęstszym odwołaniem jest nawiązanie do etymologii słowa sołtys.  Jak wskazuje M. Waniewska, etymologia słowa sołtys (niem. Schuldheiss, łac. Scultetus) może być pomocna jak i myląca[1].

W literaturze istnieją dwie koncepcje na temat kształtowania się urzędu sołtysa. Pierwsza stwierdza, że jego powstanie jest wynikiem średniowiecznych przekształceń własnościowo-prawno-ustrojowych. Druga natomiast jest koncepcja naturalistyczna, według której urząd ten powstał samoczynnie jako naturalna reakcja na tworzenie się samorządu wspólnotowego[2].

Według A. Świętochłowskiego powstanie urzędu sołtysa było pozytywną odpowiedzią na wpływ niemieckich osadników na zwyczaje rolne panujące na polskich ziemiach. Przejmując niektóre zwyczaje wieś przeszła olbrzymią reformę obyczajową i prawną, uzyskując częściową niezależność i niezawisłość na gruncie prawa i gospodarki. Ukształtowanie się instytucji sołtysa było natomiast emanacją tych przekształceń[3].

Sołtys pełnił funkcje sądownicze, nadzorcze i skarbowe, a także wojskowe. Miał znacznie większe uprawnienia niż reszta chłopów, przejawiało to się w większej ilości ziemi i pełnieniu wcześniej wymienionych funkcji. Była to instytucja charakterystyczna dla samorządu wiejskiego[4].

            Stosunki pomiędzy sołtysem, a wsią kształtowały się w dwóch okresach. Pierwszym był okres kolonizacji do XIV wieku oraz czas, w którym wykształciła się gospodarka pańszczyźniana w kolejnym wieku. Były to okresy nowych wyzwań postawionych przed społecznościami wiejskimi[5].

            Cechą charakterystyczną średniowiecznych społeczności było oparcie prawodawstwa na prawach zwyczajowych. W kwestiach instytucjonalnych panował konserwatyzm, a poszczególne urzędy pomimo zmiany funkcji charakteryzowały się nawet kilkusetletnią ciągłością nazewnictwa[6]. O. Balzer uważał, że przywiązanie do tradycji w ówczesnej Polsce było tak silne, iż prawo książęce było jedynie uprawomocnieniem wcześniejszego prawa zwyczajowego, uzupełniając je tylko i rozwijając w miarę potrzeb[7].

            W Polsce osadnictwo na prawie niemieckim miało swój początek w XIII wieku. Podstawą wprowadzania prawa niemieckiego były akty lokacyjne. Kolonizacja na nowym prawie nie była procesem etnicznym, ale zjawiskiem o charakterze gospodarczym i prawnym[8].  Lokacja wsi  zazwyczaj nie oznaczała tworzenia nowych miejscowości, a odnosiła się do tych już istniejących, które z prawa  rodzimego przechodziły na niemieckie. Przesadzoną jest także teza według której dochodziło głównie do lokacji na prawie niemieckim, lokacje te stanowiły ok 1/3 wszystkich[9].

            W Niemczech sołtys zwał się Schuldheiss od staroniemieckiego Schuld, co oznaczało występek lub karę. Wskazuje to na to, że niemiecki sołtys był wyłącznie wiejskim sędzią. Ze względu na brak samorządności na niemieckiej wsi sołtys był jedynie urzędnikiem feudała. Osadnictwo na prawie niemieckim doprowadziło do wprowadzenia do języka polskiego słowa sołtys pomimo tego, że jego rola była znacznie szersza[10].

            Istnieje duże prawdopodobieństwo, że urząd sołtysa we wsiach na prawie niemieckim w miarę możliwości oparty został na istniejącym poprzednio starostwie wiejskim. Lokacja oparta na prastarych zasadach dawała większe szanse powodzenia. Poprzez używanie analogii, że sołtys skupiał jak starosta wieś w zamkniętą jednostkę o charakterze samorządowym zachęcano chłopów do osiedlania się[11]. Starosta wiejski to urząd wywodzący się z czasów sprzed rozpoczęcia lokacji na prawie niemieckim. Urząd ten występował we wsiach na prawie polskim był ściśle powiązany z panującym ówcześnie ustrojem rodowym. W rodzimych wsiach reprezentantem mieszkańców był sołtys, a starosta wiejski pełnił funkcje jedynie prestiżową, jako godność pozostała po dawnych czasach[12].

            Urząd sołtysa powstał zatem z kompilacji niemieckiej nazwy i polskiej tradycji. W konsekwencji doprowadziło to do powstania urzędu który był dziedziczny (co podkreślało charakter rodowy wspólnoty), oraz posiadał władzę w zakresie spraw gospodarczych i sądowniczych[13]. Początkowy okres kolonizacji charakteryzował się mieszaniem pojęć starosty i sołtysa co świadczy o analogii pomiędzy tymi dwoma urzędami . Urząd sołtysa pomimo oparcia na obcych wzorcach zachował charakter polsko-słowiański[14].

1.2.     Samorządność a sołtys

            Istnienie samorządu wiejskiego nie było równoznaczne z  możliwością samodecydowania chłopów. Samorząd, w którym zmuszeni byli oni funkcjonować w literaturze nazywa się samorządem ograniczonym lub quasi-samorządem. Dyskusyjną kwestią jest zatem mówienie w tej kwestii o samorządzie, gdyż jedynym, który miał pełnię samodecydowania był monarcha. Istnieje tutaj duża rola uznaniowości, w tym jakie są wyznaczniki samorządności[15]. Według S. Inglota wieś czynszową można uznać za samorządną, ponieważ byli tam funkcjonariusze odpowiadający za wspólne dobro wsi, a posługiwali się przy tym głownie prawem zwyczajowym. Zaznaczyć należy jednak, że decydującym czynnikiem był zawsze pan ziemski i to do niego należały ostateczne decyzje we wszystkich najważniejszych sprawach[16]. Feudał powoływał sołtysa i sędziów, którzy mieli mu służyć pomocą. Robił to jednak spośród wiejskich kmieci. Ustalał także szeroki zakres zasad, które miały obowiązywać w lokowanej wsi. Dlatego tak ważna przy mówieniu w tych kwestiach o samorządności jest pamięć o stosunkach poddańczych[17]. Charakter samorządowy z pewnością stanowiła możliwość reprezentowania chłopów przed panem i solidaryzowania się z nimi[18].

            Możliwość solidaryzowania się sołtysa z chłopami wywołuje pewien dysonans gdy przypomnimy sobie o stosunku poddańczym w relacjach sołtysa z panem. Były to z pewnością sytuacje niezręczne i trudne. Sołtys przysięgał wierność panu, często robił to w obliczu całej wsi. Reprezentował interes wsi, jednocześnie nie mogąc uwłaczać interesom pana. Dlatego też z czasem chłopstwo dystansowało się od sołtysa, a wykonywane przez niego obowiązki zbliżały go do roli lennika[19].

            Uprawnienia, które nabywał sołtys zależały w dużej mierze od niego samego i postawy, którą przyjmował w stosunkach z panem. Jeśli okazywał się on dobrym gospodarzem to pan cedował na niego znacznie więcej obowiązków, co dawało mu dużą samodzielność, a panu zyski. Podwalinę pod każdą relację, pan-sołtys zawsze stanowił dokument lokacyjny[20].

1.3.     Mienie sołtysa

            Podczas przechodzenia i lokacji wsi na prawie niemieckim każdy wolny chłop otrzymywał łan ziemi i miejsce na chałupę z obejściem. Była to podległa mu własność. Wielkość sołectw była bardzo zróżnicowana, wynikało to z wielkością lokowanej wsi, a także ilości dzieci, które miał sołtys i na które dzielono jego majątek. Zdarzały się sołectwa bardzo małe, jak i takie, które wielkością równały się terenom posiadanym przez niektórych feudałów[21]. Dziedziczenie nie było do końca uregulowaną kwestią. Duże majątki zazwyczaj dzielono pomiędzy wszystkich synów, a majątek matki trafiał także do córek. Małe gospodarstwa przejmował zazwyczaj najstarszy syn. Wszystko było kwestią bardzo uznaniową, na którą wpływ miały różne okoliczności. Natomiast gdy spadkobiercy nie było, majątek trafiał do pana[22].

            Sołectwo jako własność dziedziczna podlegała przejściu na najstarszego syna lub podziałowi. Gdyby Pan uznał nowego sołtysa za nieodpowiedniego to mógł wykupić sołectwo na zasadach opisanych w dokumencie lokacyjnym. Rozdrobnienie majątku sołtysa z punku widzenia feudała było dla niego korzystniejsze, gdyż osłabiało rolę sołtysa, a wzmacniało rolę pana[23].

            Reszta synów sołtysa osidlała się we wsi na takich zasadach jak kmiecie. Gdy sołectwo było wykupione o dalszym losie synów sołtysa jak i reszty kmieci decydował feudał. Mógł pozwolić im zostać lub nakazać odejść. Zdarzało się, że dzieci sołtysa chciały odejść ze wsi, wtedy pan mógł pod pewnymi warunkami nadać im prawo wychodu. Potomstwo mogło także zostać we wsi jako ludność bezrolna na przykład jako rzemieślnicy[24].

            Teren, który dostawał we władanie sołtys był różny i zależał od feudała. Pan wydzielał z danego obszaru ziemię dworską, a także teren, który mogli zagospodarować kmiecie, teren dla sołtysa i innych ważniejszych osób, a także teren wspólny jak lasy czy pastwiska[25]. Obszar, który przynależał do sołtysa był zazwyczaj kilkukrotnie większy od tego, który do swojej dyspozycji mieli kmiecie. Wynosił, zależnie od warunków o 2 do 10 łanów, na kmiecia natomiast przypadał 1 łan[26]. Przynależny sołtysowi teren stanowił wynagrodzenie za dokonanie lokacji wsi i sprowadzenie chłopstwa. Sołtys miał także możliwość wyboru najurodzajniejszych terenów dla siebie. Teren jemu przynależny zajmował około 1/10 terenów wsi[27].

            Sołtys znał dokładnie teren na którym osadzał wieś, zatem wybierał ziemię leżącą w pobliżu głównych dróg (mógł założyć tam karczmę lub zajazd), w pobliżu rzeki (aby założyć młyn), czy też obszar dogodny do założenia piekarni, garbarni, jatek czy kuźni. Sołtys mógł założyć również staw i poławiać z niego ryby, a także polować na włościach pana. Poszczególne rodzaje działalności, na prowadzenie której zgodę dostawał sołtys były wymienione w dokumencie lokacyjnym[28].

            Monopol sołtysa powodował jego szybkie bogacenie się i rosnące niezadowolenie wśród chłopstwa, gdyż sołtys mógł narzucać mu swobodnie wysokie ceny usług. Było to powodem skarg na sołtysa od chłopstwa do pana[29].

            Rozwój wsi był w interesie sołtysa gdyż częstym zapisem w dokumentach lokacyjnych było prawo do 1 na około 7 osadzanych łanów. Sprawiało to, że dobry sołtys mógł szybko powiększyć swój majątek. Wspomnieć należy, że sołtys od należących do niego terenów nie płacił żadnych podatków[30].

1.4.     Lokowanie wsi przez sołtysa

            W czasie dynamicznego rozwoju osadnictwa malała liczba chłopów wolnych. Jednocześnie ludność wiejska była trzebiona poprzez kataklizmy i wojny. Stosowanie osadnictwa na prawie niemieckim stało się wtedy istotną zachęta dla chłopstwa do osiedlania się w tak stanowionych miejscowościach. Feudał zobowiązywał się pomagać poprzez sołtysa w osiedlaniu się, jednocześnie gwarantując nowym poddanym bezpieczeństwo. Werbowanie nowej ludności spoczywało na sołtysie jako lokującym wieś. Za pracę tę otrzymywał wszystkie swoje uprawnienia[31]. Sołtysi starali się tworzyć warunki sprzyjające osadnictwo poprzez zagwarantowanie bezpieczeństwa i opieki.

            Lokacja było to utworzenie nowej jednostki osadniczej lub przeniesienie na nowe prawo starej. Najczęściej dotyczył jednak tych pierwszych. Sołtys jako lokator wsi był jej założycielem. To do jego obowiązków należało przydzielenie określonej ziemi i dokładne obmierzenie jej[32].

            Istotnym jest, że lokującemu sołectwo było nadawane przed lokacją, był on wtedy potencjalnym sołtysem i prawie zawsze nim zostawał. Jeśli nie wywiązał się należycie z ustaleń dokumentu lokacyjnego to obowiązki te powierzano innej osobie. Lokacja obejmowała każde działanie mające związek z tworzeniem nowej jednostki osadniczej, umożliwiając jej istnienie i rozwój. Było to także tworzenie instytucji wewnętrznych, całej organizacji i hierarchii, która ułatwiała osiąganie zysków z osady[33].

            Lokacja kończyła się gdy przychodził koniec okresu wolnizny i zbierano pierwszy czynsz. Obligatoryjne było wtedy zakończenie budowy gospodarstw i innych prac związanych z osiedlaniem się. Wieś zaczynała wtedy funkcjonowanie jako jedna jednostka, mająca swoje organy i prawo kierujące lokalnym życiem[34].

1.5.     Sołtys jako lennik

Na postawie umów lokacyjnych stwierdzić można, że sołtys był lennikiem pana. Lenno było prawem, na mocy którego wybrane dobra trafiały do wasala. Było to oczywiście związane z pewnymi obowiązkami takimi jak służba wojskowa czy inne świadczenia na rzecz seniora. Umowa o lennie zobowiązywała strony do obopólnej lojalności. Lennem sołtysa było sołectwo i to wokół niego kształtowały się stosunki pan-sołtys. Umowa lokacyjna wiązała także potomków sołtysa jak i pana,  wiązało się to na przykład z każdorazowym składaniem przysięgi wierności panu przez nowego sołtysa, obejmującego urząd na przykład po zmarłym ojcu[35].

Z czasem prawo do własności dziedzicznej powiązano z obowiązkiem służby wojskowej. Sołtys był jedynym mieszkańcem wsi na którym spoczywał ten obowiązek. Sołtys był zobowiązany do uczestniczenia na wojnie konno, mógł mieć także obowiązek zabrać ze sobą jednego lub kilku towarzyszy. Uzależnione to było od jego zasobów materialnych. Udział sołtysa w tych wyprawach mógł być nieograniczony. Urząd sołtysa był od zawsze powiązane z obowiązkiem służby wojskowej. Wynikało to z konieczności obrony pańskich dóbr[36].

Sołtysi w celach obronnych byli wykorzystywani nie tylko podczas wojny, ale także jako eskorta dla panów czy ochrona dla przewożonych dóbr czy listów. Szczególnie widoczne było to w czasach bardziej niestabilnych[37].

Wraz z postępującym rozwojem gospodarczym sołtysi coraz częściej starali się unikać służby wojskowej. Było to zajęcie bardzo czasochłonne, wymagało ponoszenia niemałych kosztów, a do tego było to zajęcie bardzo niebezpieczne. Sołtysi starali się często o zastępstwo podczas służby, bądź uiszczali pobraną od chłopstwa opłatę wojenną. Zastępca stawiał się na każde wezwanie pana, otrzymując za to odpowiednią zapłatę, zazwyczaj w większym przydziale ziemi. Sołtysi woleli wiązać swoje życie i dochody z rolnictwem, a nie z prowadzeniem wojaczki[38].

1.6.     Sołtys jako urzędnik i sędzia

            Władza urzędnicza obejmowała wszystkie zagadnienia dotyczące bieżącego utrzymania ładu i porządku na podległym mu terenie. Sołtys był jedynym przedstawicielem feudała we wsi i jego imieniu wykonywał swoje obowiązki. Jego wynagrodzenie stanowiły dochody, które uzyskiwał z posiadanej ziemi, był także zwolniony z płacenia danin. Zarządzał tak, aby osiągać jak największe zyski, realizując przy tym zobowiązania wobec pana. Sołtys musiał przedstawiać się jako przedstawiciela chłopów, tak aby byli oni mu posłuszni, płacili daniny i aby byli skorzy do pomocy w obronie wsi w razie zagrożenia[39].

            Sołtys dbał, aby lasy wcinano w sposób rozsądny, a nie łupieżczy. Wyznaczał drogi, które miały służyć transportowi drewna, którego używano do budowy domów i obejść. Dbał o właściwy stan dróg i przepraw przez rzeki[40].

            Sołtys przez początkowy okres pełnił funkcje urzędnika skarbowego, pobierał należne daniny. Egzekwowanie należnych świadczeń było rzeczą bardzo trudną i chociaż początkowo zajmował się tam sam sołtys to w późniejszym okresie wykształciły się mechanizmy dzięki którym poborem podatków zajmowali się także zewnętrzni urzędnicy. System ten był odgórny i zapewniał lepszą kontrolę[41].

            Ze względu na różnorodność wykonywanych przez sołtysa obowiązków nie jesteśmy w stanie określić, które z nich wynikały bezpośrednio z prawa stanowionego, a które z prawa zwyczajowego. Obowiązki można podzielić na materialne i powinnościowe. Materialne były świadczeniami pieniężnymi lub rzeczowymi. Natomiast obowiązki powinnościowe były nakazem świadczenia jakiejś usługi bądź wykonania konkretnego zadania. Mógł to być obowiązek gościny wobec władcy lub urzędnika, eskorty, pracy na rzecz lokalnej społeczności[42].

            Sołtys dbał aby w okresie wojny chłopstwo należycie pełniło służbę pomocniczą, na przykład obronę własnego terytorium, dostarczanie zasobów czy służbę jako giermkowie, a także wystawianie straży czy budowa i utrzymanie umocnień[43].

            Najprawdopodobniej obowiązkiem sołtysa nie było zbieranie dziesięciny. Możliwe to było tylko w przypadkach gdy feudałem sołtysa były osoby duchowne, lub klasztory. W innych przypadkach sołtys co najwyżej kontrolował zwóz dziesięciny. Bezpośrednim zbiorem dziesięciny zajmował się pleban, wikary lub osoba, z którą zawarli oni umowę[44].

            Sołtys przewodniczył sądowi wiejskiemu. Osądzał razem z ławnikami, było ich od 3 do 7[45]. Sąd ten nazywano ławą. Sądził w zakresie wszystkich pomniejszych spraw, takich które dotyczyły bieżącego życia mieszkańców wsi.  Zazwyczaj dotyczyło to pospolitych przestępstw jak na przykład kradzież[46]. Takie pomniejsze sprawy miały charakter cywilny lub wojskowy[47]. Sołtys był także zobowiązany donosić panu o popełnieniu najcięższych przestępstw[48]. Obowiązek sprawowania sądów przez sołtysów był wynikiem nadania miejscowości prawa niemieckiego, dzięki któremu feudał zrzekał się obowiązków sądowych na rzecz sołtysa i ławy. Możliwość stawiania chłopów przed sądem ziemskim była stopniowo ograniczana, aż do pozostawienia w ich gestii samych najcięższych przestępstw[49].

            Sąd wiejski oprócz drobnych kradzieży zajmował się sporami o ziemię, zajmował się także egzekucją czynszu. Mógł tutaj zażądać niespłacania całej należności a jedynie jej części[50]. Jeśli chłop chciał opuścić wieś to do ławy należało ustalenie szczegółowych warunków wychodu. Ława mogła nawet zabronić opuszczania wsi. Natomiast jeśli wydawała zgodę, to ustalała jaki koszt musi ponieść dany chłop, lub czy może znaleźć zastępcę na swoje miejsce[51]. Kmieć mógł pozwać kmiecia tylko przed sąd wiejski, w przypadku gdyby rozstrzygano sprawy pomiędzy osobami z różnych stanów obradowały sądy podwójne.

            Bardzo rzadko zdarzało się, aby wiejski sąd orzekał w sprawach najcięższych zbrodni. Działo się to zazwyczaj tylko wtedy gdy zobowiązany do tego pan był przez dłuższy czas nieobecny, lub gdy zrzekł się tej funkcji na rzecz sądu. Sąd mógł wtedy zdecydować o karze śmierci dla oskarżonego, wysokiej grzywnie lub okaleczeniu[52].

            Ze względu na dużą wolność osobistą sołtysa mógł on niezależnych gospodarczo członków własnej rodziny uwolnić od konieczności postawienia przed sąd[53].

            Odwołanie od wyroku sądu służyło do feudała lub jego zastępcy, a wyrok ogłaszany był zawsze w obecności sołtysa. Ze względu na ówczesne uwarunkowania sprawowanie przez sołtysa funkcji wiejskiego sędziego było nie tyle uprawnieniem co koniecznością. Prawo niemieckie nie zawsze dopasowane do polskich realiów zatem często stosowano normy prawa zwyczajowego[54].

1.7.     Sołtys jak przedstawiciel kmieci

            Jako przewodniczący wspólnoty wiejskiej sołtys występował w imieniu mieszkańców. Nie znaczy to oczywiście, że zawsze korzystne dla niego było działanie na rzecz chłopów. Funkcje przedstawicielską możemy podzielić dwutorowo. Z jednej strony sołtys występował jak reprezentant chłopów przed panem, z drugiej strony reprezentował wieś w kontaktach i sporach z innymi miejscowościami. Chodziło tu przede wszystkim o spory graniczne, ukrywanie złodziei czy nielegalnie zbiegłych chłopów, a także o nieuzgodniony wypas bydła czy karczunek lasu. Warto wspomnieć tutaj, ze warunki zawarte podczas podpisania aktu lokacyjnego z jednym sołtysem, obowiązywały bezwzględnie jego następców i zmieniano je nieczęsto[55].

            Sołtys osobą znająca najlepiej wszystkie bieżące sprawy dotyczące wsi, znał sytuację rodzinną i materialną poszczególnych chłopów i mógł ją uwzględniać podczas pełnienia swoich obowiązków. Ważne także było to, że często sołtys pochodził spośród mieszkańców, razem z nimi dorastał i wychowywał się. Tworzyło to między kmieciami, a sołtysem sytuację w której obie strony bardzo dobrze się znały[56].

            Należy pamiętać, że interesy sołtysa nie zawsze były zbieżne z interesami kmieci. Sołtys często musiał wybierać, a chcąc zarobić musiał kierować się swoim interesem. Zazwyczaj starał się o to, żeby umocnić swoją pozycję względem zarówno chłopstwa i jak pana. Dlatego przy byciu przedstawicielem zawsze ważył czy to co robi nie zaszkodzi jemu osobiście. Zdarzało się, że sołtys pozorował działanie w interesie mieszkańców, przerzucając odpowiedzialność za niepowodzenie w negocjacjach na feudała. Był to sprytny zabieg, jednak zawsze wymagał daleko idącej powściągliwości. Również w drugą stronę sołtys mógł prezentować fakty w określony sposób, aby uzyskać u pana określone korzyści dla wsi. Musiał dbać przy tym o to, aby nie utracić zaufania u feudała[57]. Utrata szacunku wśród mieszkańców wsi również utrudniłaby wypełnianie obowiązków sołeckich.

            Pozycja sołtysa jako przedstawiciela chłopów nie może być do końca uznana za pełną gdyż nie wywodzi się ona z wyborów dokonanych przez kmieci, a z nominacji dokonanej przez pana. Realizacja tej funkcji była również utrudniona przez znacznie lepszą sytuację materialną sołtysa względem chłopów[58].

            W późniejszym okresie z powodu rosnącej pozycji sołtysów w społeczeństwie, pomiędzy nimi a chłopstwem wykształciły się olbrzymie różnice. Można to porównać do relacji szlachta-chłopstwo. W której ci pierwsi nie przejmowali się losem poddanych, a w ich interesie było tylko osiąganie coraz większych zysków z posiadanych ziem. Prowadziło to do buntów i masowych ucieczek chłopstwa, a także do stopniowej poprawy warunków życia na wsi, ale nie płynęło to z chęci pomocy chłopom, a z chęci ustabilizowania sytuacji i dbania o bezpieczeństwo zysków[59].

            Reprezentowanie chłopów sprawiało trudność przez mnogość zajęć sołtysa, a co z tym idzie różnego rodzaju konflikty interesów. Dla przykładu sołtys otrzymywał część pobieranego we wsi czynszu, więc wyższy czynsz by w jego interesie, natomiast nie był w interesie kmieci. Sołtys także cedował część należnych mu obowiązków na chłopstwo, ze względu na to, że były one dla niego zbyt uciążliwe.

1.8.     Kontrola działalności sołtysa

            Sołtysów można określić jako grupę międzystanową z aspiracjami do stania się osobnym stanem. Sołtys mógł być szlachcicem, lub mógł wywodzić się z kmieci. Sprawa ta jest istotna przez wzgląd na sądową kontrolą działalności sołtysa. W ówczesnych czasach każdy podlegał sądowi przeznaczonemu dla jego stanu. Dla sołtysów powoływano specjalne sądy lenne, składające się z sołtysów i wójtów zgromadzonych pod przewodnictwem feudała lub jego zastępcy. Sytuacja ta podkreśla nadrzędną wobec kmieci rolę sołtysa. Sołtys nie mógł być sądzony przez wiejską ławę przez wzgląd na to, że sam był jej przewodniczącym[60].

            Sądy lenne miały zazwyczaj 7 członków. W wielkich majątkach ziemskich były ustanawiane na stałe, natomiast w mniejszych były powoływane bardziej sporadycznie. W pierwszym przypadku zajmowały się także kontrolą działalności sołtysa przyjmując okresowe sprawozdania z sytuacji we wsi i podejmowanych działań.

            Sołtysi mieli dość duże pole do podejmowania działalności przestępczej (za taką było uważane przede wszystkim działanie na szkodę pana). Już przy zawieraniu umowy lokacyjnej starano się te sposobności wyeliminować. Robiono to na przykład poprzez wpisywanie do umów lokacyjnych klauzuli, na podstawie której sołtys za ujawnione różnego rodzaju niezgodności odpowiadał własnym majątkiem. Motywowało go to do sumiennego pobierania czynszu. Sołtys mógł wbrew prawu wydzielać łany, zaniżając ich powierzchnię, mógł także oszukiwać na miarach piwa czy zboża, a także przymuszając kmieci do pańszczyzny.

            Sądy lenne sprawowały także kontrolę nad wyrokami ławy, na czele której stał sołtys. Poprawiało to funkcjonowanie średniowiecznego wymiaru sprawiedliwości, będąc jednocześnie bardzo korzystnym dla kmieci. Kontrola ta była potrzebne ze względu na to, że sołtys nie zawsze posiadał odpowiednią wiedzę, brak było mu często odpowiednich wyznaczników postępowania, a także brakowało mu dostępu do różnego rodzaju interpretacji przepisów prawnych, a często nawet do szczegółowej treści samych przepisów. Kłopotliwe było także wcześniej wspomniane orzekanie w sprawach najcięższych przestępstw w zastępstwie pana. Problemy te wynikały również z braku doświadczenia. Porad prawnych dla sądów udzielały sądy wielkich miast[61].

            Podstawą relacji pan-sołtys była umowa lokacyjna. Sołtys był osobą, która dbając o rozwój wsi, dbała o zyski swoje jak i pana. Celem było to, aby część zysków wypracowanych przez chłopów przetransferować do feudała. Należy jednak pamiętać, że całość opierała się na woli pana i każda decyzja winna była uzyskać jego aprobatę[62]. Warto wspomnieć, że kontrola nad zbiorem czynszów opierała się na tym, że podczas tej czynności sołtysowi zawsze towarzyszył jakiś pański urzędnik.

            System kontroli motywowany był przede wszystkim na zysk pana, jednak należy pamiętać także o tym, że aby coś przynosiło zysk musi być perspektywicznie zaplanowane. Zatem feudał kontrolował układ urbanistyczny miejscowości, było to ważne przez wzgląd na pożary, powodzie czy w przypadku wojny. Strategiczny charakter miało także dobre utrzymanie dróg, mostów i brodów[63].

            Można powiedzieć, że sołtys był elementem kontroli jednocześnie będąc samemu kontrolowanym. Kontrola ta miała głównie charakter prewencyjny, to do pana zawsze należały sprawy największej wagi i ostatnie zdanie w większości kwestii. Pan miał prawo unieważniać wyroki ławy, a także mógł ukarać ławników jeśli zachodziły okoliczności wskazujące na taką potrzebę[64].

1.9.     Powołanie sołtysa na urząd i likwidacja urzędu

            Pierwszy sołtys powoływany był na podstawie dokumentu lokacyjnego wsi. W dokumencie tym nadawano także sołtysowi prawo do określonego obszaru ziemi, także wspominano tam synów sołtysa jako jego dziedziców[65].

            Sołtysa powoływano głównie dlatego, że pan nie mógł pozwolić sobie na kontrolę nad rozległym obszarem, który był w jego posiadaniu i nie zawsze miał czas na zajęcie się jego zagospodarowywaniem[66].

            Ze względu na często duże obszar terenu podległy pod jednego feudała kontrola nad realizowaniem zadań powierzonych sołtysowi była bardzo zróżnicowana. W wyniku wojen dochodziło często do zmian właścicieli ziemskich. Ze względu na trudności w komunikacji, a także to, że często przez wzgląd na różne okoliczności sołtys nie wiedział kto jest jego panem, sołtysi posiadali dużą swobodę w podejmowaniu działań. Zagospodarowywano nowe tereny i poszerzano granice istniejących wsi często bez zgody i wiedzy panów[67].

            Ze względu na ciągłe zmiany w strukturze własności i wojny, dokumenty lokacyjne często bezpowrotnie przepadały. Sporządzenie nowego dokumentu lokacyjnego wiązało się z niemałymi kosztami, więc robiono to niezbyt często. Było to związane również z tym, że panowie ziemscy często przebywali poza swoimi ziemiami. W tym czasie sołtys podczas osądów musiał opierać się przede wszystkim na swojej pamięci, a także na pamięci mieszkańców podległego mu terenu. Przy sprawach o ziemię sołtys wspomagał się przesłuchując najstarszych mieszkańców wsi (zwyczaj opolny)[68].

            J. Rutkowski zwrócił uwagę na daleko idące rozbieżności pomiędzy tym co zasadźcy, sołtysi obiecywali swoim panom podczas lokacji, a pomiędzy tym jakie efekty były tak naprawdę możliwe do osiągnięcia. W związku z tym panowie ustalali wynagrodzenie powiązane z ilością sprowadzonych do wsi kmieci. Wysokie uposażenie było zachętą do dokładnego i starannego wypełniania powierzonych sołtysowi obowiązków. Wraz z biegiem czasu liczba ludności wolnej zmniejszała się, co spowodowało, że sołtysi zaczęli wymagać od panów wynagrodzenia niezwiązanego z liczbą osadzonych chłopów[69].

            Najczęściej sołtysi nie dawali rady podołać ustaleniom poczynionym w aktach lokacyjnych. Niezależnie od poczynionych wcześniej zapisów realizowane były też uprawnienia sołtysa. Była to bardzo indywidualna sprawa, wynikało to z możliwości rozwoju wsi i różnego rodzaju uwarunkowań osadniczych. W realizacji uprawnień sołtysa ważna była też jego zamożność i wielkość kapitału, który mógł poświęcić na uruchomienie gospodarstwa[70].

            Prawo niemieckie na którym lokowano wieś było prawem miejskim, co stanowiło kolejny problem w realizacji zadań sołtysa. To oderwanie od realiów powodowało sytuację, w której często kierowano się starym prawem zwyczajowym. Częstym skutkiem tych niejasności była weryfikacja prawa poprzez kryterium społecznej użyteczności[71].

            W dokumentach lokacyjnych nie umieszczano tak oczywistych dla mieszkańców kwestii jak prawa, które obowiązywały „od zawsze” i były wpisane w życie wiejskich społeczności. Mowa tutaj o obronie przed zagrożeniem zewnętrznym, pomocy w razie katastrof naturalnych i kataklizmów, naprawy szkód, czy pomocy sąsiedzkiej. Dla mieszkańców ówczesnej wsi były to sprawy naturalne i oczywiste i nie trzeba było ich nigdzie zapisywać. Sprawy tak ważne dla mieszkańców były rozstrzygane bezpośrednio lub pośrednio na podstawie ich pamięci zbiorowej[72].

Zdarzało się, że prawo stanowione rozmijało się z rzeczywistością w sposób, który mógł być szkodliwy dla mieszkańców, dążono wtedy do realizowania prawa zwyczajowego. Szkodliwy przepis pomijano lub starano się o jego zniesienie. Częściej jednak zdarzało się, że chłopi wraz z sołtysem musieli wymóc na panu realizację zapisanych uprawnień, gdyż nowe prawo było dla nich znacznie korzystniejsze od dawnego prawa zwyczajowego. Dokumenty lokacyjne dla feudałów były swoistym hamulcem w nakładaniu nowych obciążeń[73].

W okresie gospodarki ekspansywnej doszło do sytuacji, w której sołtysi w niekontrolowany przez pana sposób osadzali na nowych ziemiach chłopów. Było to bardzo powszechne i szkodliwe dla feudałów zjawisko, gdyż to sołtysi pobierali czynsz od nowych kmieci. Pozbawiało to panów często sporej części należnych im dochodów i bardzo godziło to w ich interesy. Gwałtowny i niekontrolowany rozrost mienia sołtysów spotkał się z istotnym sprzeciwem feudałów i rozpoczęciem rewizji dóbr ziemskich[74].     W związku ze wspomnianym wcześniej brakiem kontroli nad feudałów nad sołtysami, doszło do likwidacji tego urzędu. Uczyniono to uchwałą sejmową w 1536 roku. Konsekwencją tej uchwały była obowiązkowa sprzedaż wszystkich sołectw. Głównym powodem tych działań było zagrożenie, jakie feudałowie widzieli w nowej tworzącej się z sołtysów grupie społecznej.  Ciężko ustalić ich dokładną ilość, ale np. w Wielkopolsce i na Śląsku w okresie wykupu sołectw, osoby sprawujące ten urząd stanowiły 3,6 % ogółu ludności, wszystko wskazuje, że przed wykupem liczba ta była jeszcze większa[75].  Mówi się także, że po likwidacji urzędu sołtysa upadło wojsko, gdyż sołtysi po zwolnieniu z urzędu, zwolnieni zostali również z obowiązkowej służby wojskowej. Choć jest to najpewniej pogląd wyraźnie przesadzony to obrazuje jak istotne dla państwa były to zmiany[76].

           

Rozdział II

Sołectwo w systemie administracji publicznej – ustalenia podstawowe

2.1.     Pojęcie administracji publicznej

Podejmując się próby ustalenia jakie jest miejsce sołectwa w systemie administracji publicznej, należy wyjść od tego, czym właściwie jest administracja publiczna.

Etymologicznie rzecz ujmując – wyrażenia „administracja”, „admini­strować”, „administrator”, „administracyjny” i inne od nich pochodne niewąt­pliwie nawiązują do języka łacińskiego. Język ten posługiwał się określeniem ministrare dla oznaczenia działalności służebnej wykonawczej w celu speł­nienia cudzej woli albo przynajmniej według wcześniej przyjętych założeń lub dyrektyw[77]. Łacińskie pochodzenie słowa administracja nie jest przypad­kowe, bowiem to właśnie w Rzymie skonstruowano pojęcie administracji publicznej jako administracji jednolitej, rozbudowanej przestrzennie, która pozwalała na właściwą koncentrację sił jaką dysponowało państwo. Stworzono w ten sposób system gwarancji prawnych i odpowiedzialności administracyjnej, a jej aktywność oparto o zasadę ciągłości i nakierowano na urzeczywistnianie szeroko pojętego dobra wspólnego[78]. W takim ujęciu administrację należało i należy rozumieć jako działal­ność trwałą, celową i planową.

W znaczeniu potocznym pod określeniem administracji zazwyczaj rozumie się wszelką zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia założonych celów. Stąd też mówić można o administrowaniu domem, zakładem pracy, czy też inną jednostką organizacyjną. Z kolei według J. Łętowskiego, administrację w języku potocznym możemy określić na dwa sposoby. Pierwszy dotyczy pewnego działania (administrowania) a drugi dotyczy jako wyodrębnionej organizacji (zespół organów i ludzi)[79]. Inaczej możemy przedstawić administrację jako organizację statyczną – czyli pewną gotowość organizacyjną (jako instytucję) oraz jako organizację dynamiczną – czyli pewne zorganizowane działanie (działalność zorganizowana wraz ze specyficznymi jej cechami).

Współcześnie administrację można rozpatrywać w oparciu o dwa kryteria. Według kryterium pierwszego (podmiotowego) – administracja jest organizacją, która składa się z różnorodnych jedno­stek wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien za­mknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe lub publiczne, albo też jedne i drugie. Według kryterium drugiego (przedmiotowego) – administracja jest pewną działalnością, której przedmiotem są sprawy administracyjne (zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej). Gdy taką działalność prowadzi państwo jako organizacja, wówczas mówimy o administracji państwowej w ścisłym znaczeniu. Jeśli natomiast działalność taką prowadzi administracja państwowa oraz inne organy i instytucje, wtedy na­leży mówić o administracji publicznej, która obejmuję administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez inne organy i instytucje nienależące do aparatu państwowego (np. samorząd terytorialny). Jeżeli zaś mamy do czynienia z działalnością instytucji niepublicznych, które nie realizują zadań publicz­nych wynikających z ustawy, wtedy mówimy o administracji prywatnej[80].

Współcześnie różnorodne postrzeganie istoty administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego i nauce administracji powoduje, iż trudno jest pojęcie „administracji publicznej” zdefiniować w sposób uniwersal­ny i powszechnie akceptowany. Z jednej strony podejmuje się nadal próby zde­finiowania pojęcia „administracja publiczna” w oparciu o kryteria pozytywne (podmiotowe i przedmiotowe), z drugiej zaś podtrzymuje się pogląd, iż „administracji nie można zdefinio­wać, lecz można ją tylko opisać”[81]. Trudność zdefiniowania pojęcia administracji publicznej ze względu na złożoność, różnorodność i zmienność natury zjawiska społecznego, jakim jest administracja potęguje także brak legalnej definicji administracji pu­blicznej[82].

Aktualnie ten problem badawczy najtrafniej ujął J. Boć wskazując, iż dziś należałoby tak badać administrację publiczną, by pokazywać i opisywać naj­ istotniejsze cechy przedmiotowe administracji publicznej, które łącznie czynią z administracji zjawisko osobne, całościowe i swoiste, podlegające z biegiem czasu, wbrew pozorom, niewielkim tylko zmianom[83]. Naukowe określenie admi­nistracji publicznej należałoby zatem – zdaniem J. Bocia – budować tak, by:

a)    nie tworzyć dodatkowych, jak to określa autor, „niejako piętrowych defi­nicji”;

b)    określenie administracji publicznej obejmowało przedmiot na tyle szero­ko, aby nie zostały poza nim takie przedsięwzięcia, które są uznane za admini­strację, w jakiejś przyjętej metodzie badawczej, ale równocześnie określenie administracji publicznej powinno być na tyle wąskie, by nie obejmować przed­sięwzięć uznanych za nieswoiste dla administracji, a także nieswoistych cech działania, np. organizacyjnego charakteru działalności administracyjnej, który znamionuje dziś działalność wszelkich podmiotów zorganizowanych w pań­stwie;

c)     mieć na uwadze istotną potrzebę dostosowania pojęcia administracji pu­blicznej do całości okoliczności politycznych, ustrojowych i społecznych, panu­jących w danym czasie i miejscu;

d)      wykorzystać istotną metodę poszukiwania określenia administracji tak, by uzyskać wszechstronny opis zjawiska czy granic dzielących je z innymi zja­wiskami typu społecznego[84].

Każde określenie administracji publicznej – zda­niem J. Bocia – odpowiada bowiem łącznie lub wybiórczo na katalog pytań do­tyczących podmiotu działania, celu działania, przedmiotu działania, cech dzia­łania, a zwłaszcza sposobu działania i czasami adresata działania[85].

Ze względu na tę różnorodność cech przypisywanych administracji publicz­nej przez autorów proponujących definicję administracji publicznej o charakte­rze pozytywnym, wykształciły się w ramach definicji pozytywnych definicje w ujęciu:

1)      podmiotowym, które jako kryterium definiujące przyjmują wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określo­nych celów o charakterze zadań publicznych;

2)      przedmiotowym, charakteryzujące administrację publiczną specjalnymi cechami, w szczególności uwidaczniającymi się w trakcie działalności podej­mowanej w ramach realizacji celów o charakterze publicznym;

3)      przedmiotowo-podmiotowym (mieszanym), w ujęciu tym administrację publiczną definiuje się równocześnie poprzez podmioty – organy administracji publicznej, jak i czynności o charakterze administracyjnym wykonywane przez te podmioty na podstawie ustaw i w określonych prawem formach;

4)      formalnym, ujęcie to proponuje definiowanie administracji publicznej ja­ko zespół ludzi zatrudnionych w strukturach organizacyjnych państwa lub sa­morządu terytorialnego (organizację administrujących)[86].

W oparciu o powyższe kryteria, przywołać należy kilka definicji administracji publicznej pochodzących z literatury polskiej:

1)      według H. Izdebskiego i M. Kuleszy „administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”[87]; autorzy ci zauważają dodatkowo, iż „administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej, a jej cała działalność polega na wykonywaniu prawa i na nim się też opiera”[88];

2)      według J. Bocia „administracja publiczna jest to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”[89]; ponadto autor ten (w swoim podręczniku Prawo administracyjne) przedstawia definicje administracji publicznej oparte na kryterium szczególnym, np. „administracja to taka bezpośrednia i konkretna działalność, którą przez czynności rzeczywiste realizuje się cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości” oraz „administracja jest to ta część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawny”[90];

3)      według I. Lipowicz „administracja publiczna to system złożony z lu­dzi, zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”[91];

4)      według R. Sowińskiego „administracja publiczna to ustalony system organów i towarzyszących im struktur rzeczowo-osobowych, realizujących funkcje i zadania wykonawcze państwa, a także działających w jego obrębie samorządów terytorialnych, nakierowane na interes publiczny, prowadzące do pomnożenia korzyści i upowszechnienia dobra wspólnego, będącego urzeczywistnieniem humanistycznych wartości uniwersalnych, leżących u podstaw kulturowych państwa i struktur ponadpaństwowych, do których ono przynależy”[92];

5)      według E. Ury „admi­nistracja publiczna jest organizacją ludzi wyodrębnioną w celu realizacji zadań wymaga­jących wspólnego działania”[93];

6)      według P.J. Suwaj „administracja publiczna to działalność celowa, praktyczna, konkretna, planowa, bez­pośrednia, władcza, regulująca, twórcza, kontrolowana, oparta na prawie, trwa­ła, organizatorska, kierownicza mająca na celu realizację zadań publicznych”[94];

7)      według E. Ochendowskiego „administracja publiczna jest to taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej”;[95]

8)      według P. Sitniewskiego „administracja publiczna to ogół podmiotów administracji (rządowych, samorządowych, państwowych, centralnych, terenowych, zespolonych, niezespolonych), a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu władzy wykonawczej”[96].

Z powyższego wywodu wynika, że spory definicyjne wokół po­jęcia „administracja publiczna” są przede wszystkim konsekwencją zróżnicowane­go spojrzenia na jej położenie i rolę w systemie władzy publicznej. Należy jednak skłonić się do akcepta­cji stanowiska E. Ochendowskiego, że administracji publicznej nie można zdefiniować w sposób uniwer­salny, lecz w sposób „różny (...) w zależności od celu, jakiemu ma służyć dana definicja”[97].

Obok prób zdefiniowania administracji publicznej, czy to za pomocą defini­cji przedmiotowych, podmiotowych lub mieszanych, pojawiają się także próby zdefiniowania administracji publicznej poprzez wskazanie jej podstawowych cech. Cechy te nie muszą zresztą występować stale, lecz mogą pojawiać się na tyle regularnie, by można było przyjąć, że w oparciu o nie zdoła się scharakte­ryzować istotę administracji publicznej[98].

J. Łętowski w publikacji wskazuje, iż administracja publiczna wyróżnia się szeregiem cech kształtujących jej ogólne pojęcie i charakteryzujących jej miejsce w ramach organizacji państwa. Według tego autora cechami administracji publicznej są:

1)      działa ona w imieniu i na rachunek państwa (oznacza to, że za decyzjami podejmowanymi przez administrację stoi autorytet państwa, ale także to, że w wypadku wyrządzenia szkody administracja publiczna jest obowiązana do jej naprawienia);

2)      ma ona charakter polityczny (wynika to bezpośrednio z faktu, że działa ona w imieniu i na rachunek państwa rezultaty jej działania są zaw­sze oceniane z politycznego punktu widzenia);

3)   działa ona na podstawie prawa i w tych granicach, jakie prawo dla niej przewiduje;

4)      jej cel nie jest nastawiony na zysk (niektóre świadczenia administracji mogą być jednak na mocy przepisów prawa realizo­wane na zasadzie całkowitej bądź częściowej odpłatności ze strony ich adresa­tów);

5)   jest ona organizacją o charakterze jednolitym i ogólnym (jej działania dotyczą w równym stopniu wszystkich obywateli, jak też innych podmiotów; poza tym, system organów administracji tworzy łącznie pewną wyodrębnioną, kompleksową i jednolitą organizację);

6)   ma ona charakter monopolistyczny (oznacza to, że działa ona w ramach powierzonych przez prawo kompetencji, zwykle jako wyłączny pod­miot we właściwej kategorii spraw);

7)   ma ona charakter bezosobowy (w ramach jej struk­tur działają zgodnie z prawem organy lub inne instytucje czy jednostki, nie zaś pełniące ich funkcje osoby fizyczne lub ich grupy);

8)   ma ona charakter władczy (może stosować środki przy­musu – wtedy i w tych granicach, gdy prawo to dopuszcza – w sytuacji, gdy uzna, że inną drogą osiągnięcie celu nie jest możliwe);

9)   zorganizowana jest i działa na zasadzie kierownictwa i podporządkowania;

10)  opiera się w swym działaniu z reguły na pracy zawodo­wego, fachowego personelu urzędniczego;

11)  działa ona w sposób ciągły i stabilny (jest podstawową organizacją utrzymującą i kształtującą codzienne funkcjonowanie, porządek i bezpieczeństwo państwa);

12)  może działać i działa nie tylko na wniosek zainteresowa­nych w uzyskaniu jej rozstrzygnięć obywateli lub innych podmiotów, lecz także z własnej inicjatywy (powoduje to w konsekwencji, iż działający organ administracji nie znajduje się wobec strony, tak jak sąd, w neutralnej pozycji, ponieważ sprawa, którą załatwia, jest również jego sprawą, stanowi część jego obo­wiązków, za których wykonanie ponosi zgodnie z prawem odpowiedzialność)[99].

Dopiero analiza wskazanych wyżej cech pozwala, przynajmniej częściowo, odpowiedzieć na pytanie, czym jest administracja[100]. Jak widzimy, administracja jest strukturą organizacyjną składającą się z różnych podmiotów, których podsta­wowym bądź dodatkowym celem jest wykonywanie zadań państwa, przy zasto­sowaniu zróżnicowanych form i metod działania, także z wykorzystaniem przy­musu państwowego. Jest działalnością polegającą na wykonywaniu zadań pań­stwa bezpośrednio w jego imieniu bądź w imieniu odrębnego od państwa pod­miotu, któremu zleciło ich wykonywanie, uznając, że będą skuteczniej i efektywniej wykonywane przez jednostki zdecentralizowane[101].

2.2.     Podział administracji publicznej w Polsce

Podmioty administracji publicznej ujmuje się często zbiorczo w ramy administracji rządowej i samorządowej. Rzeczywiście w polskim systemie prawnym administracja publiczna ma charakter dualistyczny, tzn. składa się z tych dwóch podstawowych segmentów. Jednak organy administracji rządowej i samorządo­wej nie obejmują wszystkich podmiotów administracji publicznej. W tym kon­tekście pojawia się w piśmiennictwie termin administracja państwowa, który jest nieco mylący, jako że sugeruje, iż drugi segment administracji publicznej – ad­ministracja samorządowa – jest „niepaństwowy”.

Pojęcia admini­stracji rządowej i administracji państwowej są najczęściej traktowane jako rów­noważne, choć tożsame nie są. Wśród podmiotów administracji państwowej wyróżnić można podmioty administracji rządowej oraz organy administracji poza­rządowej, tj. niepodlegające kierownictwu Rady Ministrów, np. Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Państwową Inspekcję Pracy, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, organy Narodowego Banku Polskiego. Admini­strację państwową tworzą też urzędy, które nie są podporządkowane Radzie Ministrów, lecz wykonują zadania mające charakter administracyjny. W skład administracji państwowej wchodzą ponadto – nadzorowane przez organy rządo­we – państwowe zakłady administracyjne, państwowe agencje, fundusze i fundacje, państwowe przedsiębiorstwa użyteczności publicznej czy spółki Skarbu Państwa.[102]

Administracja rządowa jest to układ organizacyjno-funkcjonalny o jednolitym, relatywnie scentralizowanym charakterze, realizujący zadania publiczne, za które odpowiedzialność ponosi rząd, i pośrednio lub bezpośrednio podlegający Radzie Ministrów[103]. W jego skład wchodzą podmioty odpowiadające następującym przesłankom:

1. wykonywanie funkcji administracji publicznej;
2. podejmowanie działań w formach prawnych właściwych organom administracyjnym, w tym w formach władczych;
3. oparcie funkcjonowania na finansowym i majątkowym zasobie państwowym;
4. pozostawanie w układzie organizacyjno-funkcjonalnym poddanym kierownictwu Rady Ministrów[104].

Administracja rządowa jest częścią administracji publicznej działającą na szczeblu centralnym i terenowym, zbudowanej na zasadzie centralizmu i hierarchicznego podporządkowania. Jej zwierzchnikiem jest prezes Rady Ministrów. Organami na szczeblu centralnym są, oprócz prezesa Rady Ministrów, ministrowie i kierownicy urzędów centralnych, a tworzą tę administrację ministerstwa i urzędy centralne. Struktura  terenowej administracji rządowej opiera się na: terenowej rządowej administracji ogólnej (wojewoda), terenowej rządowej administracji zespolonej oraz terenowej rządowej administracji  niezespolonej (podległej bezpośrednio ministrowi lub centralnym organom administracji rządowej, np. urzędy celne, skarbowe, administracja leśna itp.).

W przypadku podmiotów zaliczanych do centralnych (w tym naczelnych) podmiotów administracji rządowej charakterystyczna jest właściwość ogólnokrajowa. Dla organów naczelnych charakterystyczne jest dodat­kowo powołanie przez Sejm lub też Prezydenta RP oraz to, że stano­wią one w swoim obszarze podmiot usytuowany najwyżej w hierarchii. W przypadku terenowych podmiotów administracji rządowej ma nato­miast miejsce właściwość w ramach poszczególnych wojewódzkich jed­nostek podziału terytorialnego[105].

Zarówno wśród naczelnych i centralnych, jak i wśród terenowych podmiotów administracji rządowej występują:

a)      podmioty o właściwości ogólnej (m.in. Rada Ministrów i wojewoda),

b)      podmioty o właściwości działowej (m.in. minister kierujący działem administracji rządowej i różnego rodzaju straże, służby i inspekcje),

c)      podmioty o właściwości jednostkowej (niektórzy ministrowie wy­pełniający zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów, pełnomocnicy rządu do określonych spraw czy też pełnomocnicy wojewody do określonej sprawy),

a także:

a)      organy (m.in. Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, minister, kie­rownik centralnego urzędu administracji publicznej oraz wojewoda i wojewódzcy komendanci, inspektorzy oraz dyrektorzy),

b)      urzędy (ministerstwa, agencje i centralne urzędy administracji pub­licznej oraz urzędy wojewódzkie i wojewódzkie komendy, inspekto­raty, urzędy itp.),

oraz:

a)      organy jednoosobowe (m.in. Prezes Rady Ministrów, minister i wo­jewoda, komendant),

b)      organy kolegialne (m.in. Rada Ministrów) [106].

W przypadku podmiotów rządowej administracji w województwie wyodrębnić można:

a)      podmioty administracji zespolonej pod względem organizacyjnym, osobowym i kompetencyjnym (np. urząd wojewódzki) lub tylko pod względem podległości wojewodzie (np. komendanci policji),

b)      podmioty administracji niezespolonej, tzn. organy i urzędy admi­nistracji rządowej, które działają na terenie województwa, ale pod­legają bezpośrednio ministrom lub kierownikom centralnych urzę­dów administracji rządowej a nie wojewodzie (m.in. dowódcy okręgów wojskowych, dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzę­dów skarbowych i dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej) [107].

Co do administracji samorządowej, zauważyć należy, iż od oddzielenia w 1990 r. administracji rządowej i samorządowej, te ostatnie wypo­sażane są one w coraz liczniejsze własne kompetencje, zaś od 1999 r. obok poziomu gminnego działają one także na poziomie powiatów i województw. Ich pozycja wynika z konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą samorząd terytorialny – reprezentujący wspólnotę samorządo­wą stanowioną z mocy prawa przez ogół mieszkańców jednostek za­sadniczego podziału terytorialnego – uczestniczy w sprawowaniu wła­dzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpo­wiedzialność. Podmioty samorządu terytorialnego podejmują też rea­lizację zadań zleconych im przez państwo i jego organy na podstawie przepisów prawa, procedur kontraktowych lub porozumień. W celu za­gwarantowania warunków dla funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługuje im prawo włas­ności i inne prawa majątkowe, zapewnia się im również udział w do­chodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, zaś ich samodzielność podlega ochronie sądowej. Wśród podmiotów samo­rządu terytorialnego wyodrębnić trzeba przede wszystkim:

a)      organy stanowiące (takie jak rada gminy, rada powiatu czy też sejmik wojewódzki),

b)      organy wykonawcze (takie jak wójt, burmistrz lub prezydent w gmi­nie; starosta w powiecie oraz marszałek województwa w wojewódz­twie),

a także:

a)      urzędy samorządowe,

b)      samorządowe zakłady publiczne[108].

Na zakończenie rozważań w niniejszym rozdziale, należy zauważyć, iż określenie pojęcia administracji publicznej odpowiada  stanowi prawnemu i poglądom, ideom politycznym i prawnym związanym z określonym historycznym etapem rozwoju społeczeństwa. Nie jest to więc pojęcie statyczne, a – wręcz przeciwnie – podlega ono permanentnej ewolucji. Tak jak zmienia się samo znaczenie pojęcia administracji publicznej, zmieniają się również jej cechy i funkcje. Współcześnie różnorodne postrzeganie istoty administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego i nauce administracji powoduje, iż nadal trudno jest pojęcie „administracji publicznej” zdefiniować w sposób uniwersalny i powszechnie akceptowany. Z jednej strony podejmuje się nadal próby zdefiniowania pojęcia „administracja publiczna” w oparciu o kryteria pozytywne (podmiotowe i przedmiotowe), z drugiej zaś podtrzymuje się pogląd, iż „administracji nie można zdefiniować, lecz można ją tylko opisać”. Czy jednak podejmiemy się próby definicyjnej, czy też charakterystyki przez opis, pamiętać trzeba by podejmując się takich zabiegów traktować ją jako pewną całość z punktu widzenia organizacyjnego, funkcjonalnego i prawnego, a nadto uwzględniać pozaprawne aspekty jej działalności.

2.3.     Sołectwo w systemie administracji publicznej

Mając na względzie różne ujęcia definicji pozytywnych administracji publicznej, przywołane już powyżej, należy zastanowić się czy ustrojowa pozycja sołectwa pozwala na przyznanie mu statusu jednostki zaliczanej do administracji publicznej.

Zgodnie z art. 164 Konstytucji RP z 1997 r., gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. Uprawnienie do powołania sołectwa zostało przyznane radzie gminy i stanowi jej wyłączną kompetencję, której nie może scedować na inny organ. Tworzenie sołectw ograniczało się początkowo tylko do gmin wiejskich. Obecnie podział na jednostki typu wiejskiego oraz miejskiego normatywnie nie występuje. Jednak w praktyce często sankcjonuje się historyczny podział jednostek pomocniczych, który wynika ze specyficznej ich struktury wewnętrznej oraz z zakresu przekazywanych im zadań[109].

Nie ulega zatem wątpliwościom, co wprost wynika z brzmienia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, iż sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określiła jednak statusu jednostki pomocniczej w sposób jasny i wyraźny. W doktrynie i orzecznictwie wyróżnić można dwie metody określenia charakteru prawnego jednostki pomocniczej: negatywne i pozytywne.

Metoda negatywna opiera się na twierdzeniu, że jednostka pomocnicza – w przeciwieństwie do gminy – nie jest osobą prawną, nie stanowi również wyodrębnionego terytorialnie związku samorządowego i nie posiada charakteru korporacyjnego. Brak ponadto podstaw prawnych do traktowania sołectwa jako organizacji społecznej, w szczególności takiej, o której mowa w art. 64 KPC. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 1992 r. wykluczył samorząd terytorialny, a zatem wszystkie organy tego samorządu łącznie z organami jednostek pomocniczych, z zakresu pojęcia „organizacja samorządowa”[110].

Zwolennicy metody pozytywnej traktują sołectwo wyłącznie jako jednostkę pomocniczą (wewnętrzną) podziału terytorialnego[111]. Stanowisko traktujące jednostkę pomocniczą jako samorządowy organ pomocniczy gminy, nie zasługuje na akceptację. Żadna bowiem jednostka pomocnicza nie stanowi organu pomocniczego gminy.

W literaturze występują różne sposoby definiowania sołectwa. „Podmiotami prawa publicznego, nie mającymi podmiotowości w sferze prawa prywatnego”[112] nazywa jednostki pomocnicze, w tym sołectwa, Z. Niewiadomski. Jego zdaniem przesądzą o tym fakt posiadania przez nie odrębnej organizacji z wybieralnymi organami, mogącymi dawać wyraz woli kolektywnej. A. Piasecki zalicza jednostki pomocnicze do kategorii podmiotów prawa publicznego, noszących ułomny charakter[113]. W możliwości realizacji przez demokratycznie wybrane przedstawicielstwo mieszkańców enumeratywnie wyliczonych zadań autor upatruje swego rodzaju dekoncentrację w ramach gminy niektórych zadań związanych z reprezentacją interesów mieszkańców zamieszkujących obszar jednostki pomocniczej.

Status publicznoprawny sołectwa wyznaczony jest, przede wszystkim, poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Sołectwo nie jest formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy[114].

Sołectwo posiada zdolność administracyjnoprawną, to znaczy, że może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Nie będzie stroną postępowania, gdy jej organ wykonawczy będzie działał jak organ administracyjny, wykonując funkcje orzecznicze. Wyłączeniu będą podlegać również relacje obejmujące stosunki pomiędzy gminą a jednostką pomocniczą, wynikające z podporządkowania organizacyjnego, które nie będą podlegać kodeksowi postępowania administracyjnego[115].

Ustawodawca przyznał wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) ogólną właściwość w zakresie orzecznictwa administracyjnego. Jednak w świetle art. 39 ust. 4 USG potencjalny krąg podmiotów uprawnionych do wykonywania tej funkcji może zostać poszerzony m.in. o organy wykonawcze jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectwa. Oznacza to, iż „pojęcie organu samorządu w postępowaniu administracyjnym jest znacznie szersze od pojęcia, jakim posługują się ustawy samorządowe”[116]. W świetle art. 39 ust. 4 USG organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem zostały mu powierzone w drodze uchwały funkcje orzecznictwa administracyjnego, należące do wójta. Upoważnienia do wykonywania tych funkcji udziela rada gminy, a organy te działają we własnym imieniu . Upoważnienie to nie jest pełnomocnictwem administracyjnym, choć ograny wykonawcze tych jednostek mogą takiego udzielić (art. 268a KPA)[117].

Ustawodawca nie wyposażył jednostki pomocniczej gminy w osobowość prawną. Nie przyznał jej również zdolności prawnej (nie zalicza do kręgu podmiotów posiadających tzw. „ułomną osobowość prawną”)[118]. Ma to doniosłe znaczenie praktyczne, bowiem uniemożliwia wchodzenie w stosunki prawne z innymi podmiotami, a zarazem podkreśla pomocniczy ich charakter. W braku przymiotu osobowości prawnej jednostka pomocnicza nie może zawrzeć z gminą umowy najmu lokalu czy użyczenia, bowiem należałoby zakwalifikować te czynności jako czynności dokonywane z samym sobą[119].

Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia[120].

Ustawa nie określa wprost ani zadań, ani kompetencji jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 3). Zakres uprawnień ich organów do podejmowania wiążących rozstrzygnięć jest limitowany przez radę gminy, w przeciwieństwie do prawa zgłaszania wniosków, postulatów i do wyrażania opinii. Prawo to jest niczym nieskrępowane i jawi się jako niezbędne do prawidłowego funkcjonowania władz gminy[121].

Regulacja zadań sołectwa jako jednostki pomocniczej w ustawie o samorządzie gminnym opiera się na art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz art. 35 ust. 3 pkt 4 USG. Nie można też pominąć uprawnień orzeczniczych wynikających z art. 39 ust. 4 USG. oraz tych dotyczących spraw majątkowych, przyznanych w art. 48 USG. Całość tych regulacji jest podstawą określenia zadań sołectwa, które są obligatoryjnym elementem statutu. Przekazanie zadań sołectwu to warunek jego istnienia[122]. Ma ono wpływ na stopień realizacji zasady subsydiarności, stanowiąc tym samym ocenę istnienia pomocniczego podziału terytorialnego państwa. W świetle obowiązujących przepisów gmina może przekazać jednostce pomocniczej takiej jak sołectwo zadania własne (fakultatywne i obligatoryjne) do wykonania, a na zasadzie wyjątku zlecone (w drodze art. 39 ust. 4 USG). Wraz z zadaniami będą przechodzić kompetencje służące do ich realizacji, z zaznaczeniem, iż kompetencje do załatwiania spraw w formach niewładczych mogą być przenoszone na organy jednostek pomocniczych na podstawie art. 35 ust. 3, a władcze tylko w drodze art. 39 ust. 4 USG[123]. Zadania te muszą się mieścić w sferze działania gminy. Brak ustawowego (nawet przykładowego) katalogu zadań jednostki wzbudza wątpliwości.

Statut sołectwa powinien normować również sposób realizacji jego zadań. Wskazanie formy działania ma istotne znaczenie, bowiem stworzenie procedur gwarantuje właściwe wykonanie określonych zadań. Ustalenie zakresu działania sołectwa wiąże się w sposób ścisły z przekazywaniem mu składników mienia do korzystania oraz środków budżetowych na realizację zadań. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 7 USG pozostaje w ścisłej korelacji z art. 51 ust. 3 tej ustawy. Sołectwa nie tworzą własnych budżetów, a ich gospodarka finansowa jest prowadzona w ramach budżetu gminy[124]. To znaczy zakres zadań jednostki jest ograniczony postanowieniami uchwał rady gminy dotyczącymi spraw finansowo budżetowych. Należy oczywiście odnotować, iż sołectwo może dysponować specjalnie wyodrębnionymi z budżetu gminy środkami (fundusz sołecki) na realizację w danym roku budżetowym przedsięwzięć na terenie sołectwa. Środki przyznane sołectwu w ramach funduszu sołeckiego nie stanowią jednak środków budżetowych na realizację zadań.

Kryterium charakteru kompetencji posłużyło ustawodawcy do wyodrębnienia organów sołectwa. Artykuł 36 USG powierza kompetencje uchwałodawcze zebraniu wiejskiemu. Tym samym ustanawia instytucje demokracji bezpośredniej. Poza powyższą ogólną formułą, ustawodawca nie wprowadza szczegółowych rozwiązań prawnych związanych z działaniem tego organu. Brak tu mianowicie unormowania dotyczącego zakresu działania zebrania wiejskiego, zasad jego zwoływania i uczestnictwa w nim, kręgu osób uprawnionych do udziału w obradach, trybu podejmowania uchwał[125]. Przesądza to o pozostawieniu tych spraw do wewnętrznej regulacji w statucie sołectwa. W doktrynie prawa zebraniu wiejskiemu przypisuje się domniemanie właściwości. Oznacza to, iż organ ten jest właściwy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych na rzecz sołtysa i rady sołeckiej. Dla określenia właściwości zebrania wiejskiego wymagana jest szczegółowa analiza przepisów prawa materialnego, które określone kompetencje przypisują sołtysowi[126].

Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys. W myśl art. 36 ust. 2 USG. wybierany jest on w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Podobnie jak w przypadku zebrania wiejskiego, ustawodawca nie sprecyzował zakresu działania organu wykonawczego. Źródeł jego zadań i kompetencji należy zatem poszukiwać w:

-           przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego,

-           postanowieniach uchwał rady gminy (zwłaszcza w statucie gminy, statucie sołectwa), przenoszących określone zadania i kompetencje na rzecz organów sołectwa, w tym i na sołtysa; w szczególności podkreślić należy tu możliwość upoważnienia sołtysa do załatwiania (rozstrzygnięcia) w drodze decyzji administracyjnych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 4 USG)[127].

Wskazane powyżej źródła zadań i kompetencji sołtysa pozwalają przyjąć, że organ ten działa w dwojakim charakterze:

-           jako organ wykonawczy w zakresie uchwałodawczych kompetencji zebrania wiejskiego,

-           jako samodzielny organ wykonawczy w tych wszystkich sprawach, w których przepisy prawa powszechnie obowiązującego lub statut sołectwa powierzają mu wyłączną kompetencję[128].

W myśl art. 36 ust. 1 zd. 2 USG działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Poza generalnym stwierdzeniem, że rada „wspomaga” działalność sołtysa, ustawa nie precyzuje jej statusu prawnego i zakresu działania. Podzielić należy zaprezentowany w literaturze pogląd, że rada nie ma samoistnych kompetencji i jest jedynie organem doradczym i opiniodawczym sołtysa[129]. Stanowisko takie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w postanowieniu z dnia 20 maja 1991 r., iż „rada sołecka nie jest organem jednostki pomocniczej gminy wyposażonym w uprawnienia do samodzielnego działania (art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym) – w szczególności nie podejmuje uchwał o skorzystaniu ze środków prawnych przysługujących sołectwu jako ewentualnej stronie w postępowaniu administracyjnym, nie dysponuje też kompetencją do organizowania wykonania takiej uchwały i do reprezentowania sołectwa na zewnątrz. Radzie sołeckiej nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego”[130]. Przyjąć należy, iż statut sołectwa powinien określić zakres spraw, w których rada solecka wykonuje funkcje opiniodawcze i doradcze. Organowi temu nie można ponadto odmówić funkcji inicjujących. Rada sołecka może podejmować określone sprawy nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy[131].

W podsumowaniu należy wskazać, że sołectwa jako jednostki pomocnicze gminy są strukturami tworzonymi na szczeblu gminnym. Należy jednak zaznaczyć, iż nie są to jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu konstytucji. Ustawa nie definiuje w sposób jednoznaczny charakteru prawnego jednostki pomocniczej. Jednostka taka nie posiada charakteru korporacyjnego oraz nie stanowi wyodrębnionego, terytorialnego związku samorządowego. Jest ona jedynie jednostką pomocniczą podziału terytorialnego, posiadającą demokratycznie wybrane przedstawicielstwo, które uzewnętrznia wolę części mieszkańców gminy zamieszkujących wydzielone terytorium gminy. Przyjmując rozumienie administracji publicznej w ujęciu podmiotowym oraz funkcjonalnym, zakładające, iż kryteriami definiującymi są tutaj istniejące w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określo­nych celów o charakterze zadań publicznych oraz rzeczywiste to nie może ulegać wątpliwościom, iż sołectwo – choć jako jednostka pomocnicza gminy – usytuowane jest jednak w ramach administracji publicznej. Sołectwo jest bowiem wydzieloną organizacyjnie jednostką, której zasadniczym celem jest realizacja określonych w statucie zadań o charakterze publicznym.

Rozdział III

Sołtys jako organ administracji publicznej

3.1.     Definicja organu administracji publicznej

Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową admi­nistracji w sensie podmiotowym. W związku z tym należy do rzędu podstawo­wych pojęć w nauce administracji i nauce prawa administracyjnego.

Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi w wypadku organu kolegialnego):

1. znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samo­rządu terytorialnego,
2. powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu,
3. działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompe­tencji[132].

W przytoczonej definicji organ administracji publicznej utożsamiany jest z człowiekiem (zwanym w literaturze pełniącym czy piastującym funkcje organu administracyjnego lub podobnie). Ujęcie niniejsze jest trafne, ponieważ organ istnieje od czasu jego powołania, natomiast od momentu utworzenia urzędu (na przykład urzędu starosty, urzędu ministra) do momentu wyboru starosty czy powołania ministra można mówić jedynie o urzędzie organu w znaczeniu zbioru kompetencji z nim związanych[133].

J. Zimmermann określa pojęcie organu administracji publicznej przez pryzmat podmiotów, które działają bezpośrednio za państwo, lub za pośrednictwem samorządu. Uważa także, że w prawie administracyjnym formułowanie zamkniętych definicji jest trudne. Za niewystarczające uznaje definicję, zgodnie z którą organem administracyjnym jest podmiot tylko tak nazwany przez ustawodawcę. Twierdzi, że taka definicja jest niewystarczająca i pozwala tylko na jednostkowe stwierdzenie, czy dany podmiot jest, czy nie jest organem, zatem nie niesie żadnych wartości poznawczych. Autor podaje także przykład starosty, który ma wiele kompetencji administracji publicznej, nie będąc tak nazywanym w ustawie[134].

Za konieczne w zrozumieniu, czym jest organ administracji publicznej J. Zimmermann uważa przedstawienie jego cech. Za bardzo ważne uważa rozpatrywanie organu administracji publicznej na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze jako sam organ, który istnieje niezależnie od tego czy stanowisko to jest obsadzone czy też nie, istnieje jako konstrukcja strukturalno-organizacyjna. Drugim elementem jest natomiast osoba „piastująca” funkcję organu, która została powołana na dane stanowisko. Należy zwrócić uwagę, że organem nie jest osoba sprawująca jakąś funkcję, czyli na przykład jakiś Kowalski,  organem jest wójt, a Kowalski tylko „piastunem” stanowiska[135]. J. Zimmermann wskazuje więc, że sam organ istnieje niezależnie od swojej obsady personalnej („piastuna”) jako abstrakcyjna konstrukcja strukturalno-organizacyjna[136].

J. Zimmermann sugeruje, że po zauważeniu tej dychotomii można ulec niesłusznej pokusie ograniczania roli organu administracyjnego na rzecz urzędników i nazywana go tylko „jednostką kierującą korporacją urzędników”. Autor zwrócił uwagę na problem, który niosłoby takie podejście, a mianowicie na przeniesienie poszczególnych kompetencji bezpośrednio na urzędników. Obecnie kompetencje zawsze łączy się z organem administracji publicznej[137].

Według J. Zimmermanna każdy organ znajdując się we wspólnej strukturze, jaką jest państwo czy samorząd terytorialny jest wyodrębniony organizacyjnie, bo posiada istotne cechy, które pozwalają go odróżnić od innych organów. Za niezbędne w istnieniu organu uważa nadanie mu uprawnień do działania, które powinny mieć rangę ustawową, jako, że będą podejmowane w imieniu państwa. J. Zimmermann zwraca uwagę, że organy jednostek samorządu terytorialnego działają na rzecz lokalnych wspólnot, to również robią to w imieniu państwa, gdyż ich istnienie jest efektem decentralizacji. Wskazuje też, że zadania własne jednostek samorządu terytorialnego są również zadaniami o charakterze państwowym. Za istotę działania organu administracji publicznej uważa realizowanie norm prawa administracyjnego, z właściwymi skutkami i w ramach przyznanych kompetencji. Zatem jego najszerszym i jedynym zadaniem jest sprawowanie administracji publicznej[138].

Jak wskazano wcześniej, niezbędne do istnienia organu jest wyodrębnienie kompetencji. Bez kompetencji nie mamy do czynienia z organem. J. Zimmermann aby określić czym jest kompetencja posługuje się definicją J. Bocia „zdolność organu skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania”[139]. Autor zwraca uwagę, że posiadanie kompetencji jest połączone z koniecznością czynienia z niej użytku. Gdy organ tego obowiązku nie wypełnia, mamy do czynienia z tzw. „bezczynnością”. Kompetencja nie jest zadaniem, które to nie wiążą się z  obowiązkiem podejmowania ściśle określonych działań, ale stanowią cel, do którego organ ma zmierzać podczas prowadzenia swojego istnienia. Pojęcie kompetencji można rozumieć dwutorowo, jako połączenie obowiązku i uprawnienia, a także jako  upoważnienie do działania[140].

Kompetencja może być przypisana podmiotowi, który nie jest organem administracyjnym, mamy wtedy do czynienia z organem administrującym. J. Zimmermann wskazuje także, że z takim organem możemy mieć styczność nawet wtedy gdy nie ma on przyznanej kompetencji, ale ją realnie wykonuje[141]. J. Zimmermann zwraca uwagę, na problem ze znacznym rozrostem liczby organów administrujących, co negatywnie wpływa na porządek w prawie ustrojowym, powodując wiele problemów. Wielość podmiotów wpływa negatywnie na zrozumienie działania i organizacji administracji publicznej. Przekazywanie kompetencji powinno mieć drogę ustawową[142].

Wyróżnić można kompetencje miejscowe (terytorialne), rzeczowe (podmiotowe) oraz instancyjne[143]. Ze względu na kompetencje organy administracji podzielić można na:

• organy o kompetencji ogólnej – te, które zarządzają wszystkimi lub prawie wszystkimi dziedzinami życia na danym terenie np. wojewoda;

• organy o kompetencji szczególnej – te, którym podlega tylko jedna dziedzina zarządu np. minister[144].

Według zakresu kompetencji do podejmowania samodzielnych decyzji dzielimy organy na:

• organy decydujące, czyli takie, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty;
• organy pomocnicze zwane doradczymi, zajmujące się tylko badaniem spraw i wyrażaniem opinii[145].

J. Boć wskazuje, że „organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową administracji w sensie podmiotowym”. Autor stwierdza, że jest to jedno z podstawowych pojęć w nauce prawa administracyjnego[146].

J. Boć przytacza definicje organu, opracowane przez różnych autorów, wskazując jednocześnie na nieeksponowanie przy tym samorządu terytorialnego, a skupianiu się na zadaniach państwa:

1) Według M. Jaroszyńskiego organ to „wyodrębniona część aparatu państwowego (jednostka organizacyjna), która wyposażona przez przepisy prawa w określony zakres kompetencji wykonuje zwierzchnią władzę państwa w formach administracji, przy czym zorganizowanie bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa musi stanowić wyłączne lub główne zadanie tego organu”.

2) Według K. Sobczaka organ administracyjny to „organ państwowy, którego działalność polega na organizowaniu  bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa”.

3) Według W. Brzezińskiego organ administracyjny „to taki organ państwowy, który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania”.

4) Według J. Starościaka organ administracyjny to „wyodrębniona jednostka organizacji państwowej, posiadająca ustalony prawem zakres działania (które może być zaliczone na rzecz państwa w zakresie organizowania stosunków społecznych) oraz podejmująca to działanie za pośrednictwem określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych.

5) Według W. Dawidowicza  organ administracyjny to „jest to organ państwowy wyposażony w prawnie samodzielną możliwość jednostronnego i wiążącego wyznaczania zachowania się określonych podmiotów".

Definicje te jak wskazuje J. Boć łączą cechy organizacyjne z cechami funkcjonalnymi, łączą te elementy składowe pojęcia, które są w prawie, z tymi, które są wytworem doktryny, kumulują elementy strukturalne pojęcia organu z cechami organu lub z cechami jego działań oraz jego celami czy funkcjami. Wskazuje także, że w podanych definicjach autorzy wskazują zbędne cechy, właściwe również innym podmiotom (organom) państwowym lub społecznym, a także, że posługują się pojęciami, które także trzeba zdefiniować[147].

3.2.     Podział organów administracji publicznej

Według J. Bocia może dokonać następującego podziału organów administracji publicznej:

1)      W związku z przywróceniem samorządu terytorialnego na organy administracji państwowej, rządowej i samorządowej.

2)      Przez sposób powoływania może określić podział na organy wykreowane w drodze powołania, w drodze aktu organu władzy, poprzez nominację, lub w drodze wyborów.

3)      Ze względu na skład możemy wyróżnić organu kolegialne i jednoosobowe.

4)      Ze względu na terytorialny zakres działania wyróżniamy organy centralne i terenowe.

5)      Jeśli weźmiemy pod uwagę sposób podporządkowania to zdaniem J. Bocia możemy wyróżnić organy zdecentralizowane i podległe hierarchicznie. Autor wskazuje, że zastosowanie tego kryterium może być skomplikowane, jeśli nie rozróżnimy organów zdecentralizowanych od organów zdecentralizowanych organizacji.

6)      Biorąc pod uwagę zakres uprawnień organów możemy podzielić je na decydujące  i pomocnicze. Autor wskazuje na wątpliwą użyteczność tego podziału gdyż organy pomocnicze zazwyczaj nie są organami administracji.

7)      W sferze procesowej organy dzielimy na organy I instancji  i II instancji, a gdy brak jest odwołania na organy decydujące i organy wyższego stopnia[148].

3.3.     Pojęcie organu administrującego

Jak stwierdza J. Boć organem administrującym jest każdy podmiot, któremu prawo przydaje funkcję administrowania, lub któremu państwo stwarza podstawy do przydania takiej funkcji. Wskazuje, że w obręb tych organów będą wchodzić:

1)      Wszystkie organy administracyjne.

2)      Organy państwowe lub publiczne powołane do realizacji funkcji wynikających z ich charakteru, mających także kompetencje w sferze realizacji funkcji państwa, działających w tym względzie na podstawie norm prawa administracyjnego oraz w sposób i formach właściwych organom administracyjnym.

3)      Uprawnieni kierownicy państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze działania województwa i prowadzący niektóre sprawy z zakresu administracji publicznej.

4)      Organami administrującymi są także kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu uprawnieni przez starostę do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych.

5)      Organy wykonawcze jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego posiadające odpowiednie upoważnienie.

6)      Organy jednostek organizacyjnych gminy, w tym przedsiębiorstw jeśli są upoważnione do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

7)      Organy organizacji społecznych, które powołane zostały do realizacji wynikających z celów społecznych poszczególnych organizacji, a którym także z różnych względów funkcje administrowania. Autor wskazuje, że organy takie immanentnie łączą działalność niepaństwową (czasem o znaczeniu państwowym), z funkcjami administrowania zleconymi aktem rangi ustawy.

8)      Upoważnione podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego.

9)      Upoważnione podmioty prywatne realizujące funkcje z zakresu administracji publicznej[149].

3.4.     Sołtys w systemie administracji publicznej

Biorąc pod uwagę ogół poczynionych w niniejszym rozdziale ustaleń, należy ustalić, iż sołtys jest nie wątpliwie organem administrującym – jako organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy, posiadający odpowiednie upoważnienie. Jest on więc podmiotem, któremu państwo stwarza podstawy do przydania takiej funkcji.

Pytanie, czy będąc organem administrującym, sołtysa można jednocześnie zaliczyć do kategorii organów administracji publicznej. Zdaniem autora, należy w tym przypadku udzielić odpowiedzi twierdzącej. Z chwilą bowiem powołania sołectwa, jego organ w postaci sołtysa istnieje niezależnie od tego czy stanowisko to jest obsadzone czy też nie, istnieje jako konstrukcja strukturalno-organizacyjna. Organ ten istnieje więc w sposób wyodrębniony organizacyjnie, posiadając przy tym określone cechy, które umożliwiają odróżnienie go od innych organów. Sołtysowi nadane są też pewne uprawnienia do działania, natomiast na skutek delegacji ustawowej, statut może umożliwić sołtysowi wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych, a więc faktyczne podejmowanie rozstrzygnięć w imieniu państwa. W tym przypadku sołtys staje się niewątpliwie organem decydującym, czyli takim, który ma prawo władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty. Posiada on również pewien kompleks wyodrębnionych kompetencji wykonawczych, czy to w zakresie uchwałodawczych kompetencji zebrania wiejskiego, czy też samodzielnie, tych wszystkich sprawach, w których przepisy prawa powszechnie obowiązującego lub statut sołectwa powierzają mu wyłączną kompetencję.

Rozdział IV

Wybór i odwołanie sołtysa na przykładzie sołectwa Lipa w gminie Bolków

4.1.     Wprowadzenie

Zgodnie z art. 35 ust. 1 USG statut jednostki pomocniczej (w tym sołectwa) uwzględniający jej organizację i zakres działania,  określa – po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami – rada gminy. Brak przedmiotowych konsultacji skutkuje nieważnością tak podjętej uchwały rady gminy. Statut taki obejmuje regulacje obligatoryjne oraz fakultatywne. W wyroku z dnia 30 czerwca 2006 r.[150], WSA w Gorzowie Wielkopolskim orzekł, iż „określenie w statucie jednostki pomocniczej gminy elementów wskazanych w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 USG ma charakter obligatoryjny, a ich brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego”. Zagadnienia te nie tworzą zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu (przesądza o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności”)[151]. Statut jednostki jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Jednym z obligatoryjnych elementów statutu są, stosownie do postanowień art. 35 ust. 3 pkt 2, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Jak wskazuje się w literaturze, unormowanie to powinno obejmować także sprawę zasad i trybu odwołania tych organów[152]. Ten właśnie przepis wskazuje, pośrednio, iż każdy statut sołectwa powinien zawierać postanowienia dotyczące wybierania i odwoływania organów sołectwa, w tym sołtysa. Przepisy dotyczące zasad i trybu wyborów organów jednostek powinny być tworzone na podstawie konstrukcji przewidzianych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy[153], co ułatwi stosowanie pewnych rozwiązań w tej materii[154].

Jak wskazał WSA w Opolu, „kompetencja, co do ustalania formy i trybu, w jakim kandydatury winny być zgłaszane, mieści się w granicach swobody przyznanej radzie gminy w zakresie określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. (…) Ustalenie w statucie dwóch różnych sposobów wyrażenia zgody umożliwia kandydatowi wyrażenie jej w dogodny dla niego sposób i w żaden sposób nie ogranicza kręgu osób, którym przysługuje prawo kandydowania do organów sołectwa”[155].

Zgodnie z art. 16 USG kadencja rady gminy trwa 4 lata, licząc od dnia wyboru. Brak w przepisach prawnych określenia kadencji organu wykonawczego sołectwa powoduje, że regulacja ta powinna znaleźć się w statucie. W praktyce ustala się 4-letnią kadencję, lecz jest prawnie dopuszczalne, by rada gminy określiła inny jej okres, np. 2 lata. Zagadnienia takie jak: skrócenie kadencji, przeprowadzanie wyborów przedterminowych lub uzupełniających, również powinny zostać uregulowane w statucie. Brak takich przepisów stanowi lukę prawną.

Zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej zostały przez ustawodawcę określone jako powszechne, bezpośrednie i tajne. Wyboru dokonuje się spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Reguł tych bezwzględnie nie można zmienić.

4.2.     Wybór sołtysa

Pragnąc przedstawić charakterystykę procesu wyboru sołtysa na przykładzie sołectwa Lipa w gminie Bolków, należy wyjść od krótkiego opisu podstawowych zasad wyboru sołtysa wskazanych przez ustawodawcę, a więc zasad powszechności, bezpośredniości oraz tajności.

Pierwsza z zasad, zasada powszechności, wymaga, by zasadniczo wszy­scy obywatele (w przypadku sołectwa – wszyscy stali mieszkańcy), niezależnie od płci, rasy, języka, dochodów lub stanu posiadania, zawodu, stanu lub klasy, wykształcenia, wyznania czy przekonań politycznych, posiadali prawo do głosowania i sami mogli być wybierani. Nie są sprzeczne z tą zasadą pewne niezbędne warunki, jak określony wiek, obywatelstwo, wymóg domicylu, sprawność umysłowa i posiadanie pełnych praw obywatelskich oraz pełna zdolność do czyn­ności prawnych.

Z historycznego punktu widzenia prawo wyborcze było zasadniczo ogra­niczone trzema aspektami: 1) bezpośrednie wykluczenie określonych grup społecznych, na przykład mniejszości etnicznych czy religijnych, osób posiadających status zależności, kobiet itd.; 2) ustanowienie cenzusu, np. w for­mie wymogu określonego stanu posiadania (podatki lub dochód); 3) żąda­nie określonych kwalifikacji wynikających z wykształcenia (cenzus wykształcenia) lub wykonywania określonego zawodu (cenzus zawodowy) co prowadziło przynajmniej do wykluczenia analfabetów. Zasada powszech­nego wyboru może być ograniczona także ze względu na wiek, zwłaszcza gdy pełnoletność i granica wiekowa korzystania z czynnego prawa wybor­czego są rozbieżne[156].

W przypadku zasady bezpośredniości wyborów wyborcy sami wskazują na swojego przedstawiciela, w przeciwieństwie do wyborów pośrednich, które przewidują istnienie gremiów pośredniczą­cych (elektorów), które w imieniu określonej grupy wyborców wybierają na określony urząd. Rozróżniać należy między wyborami formalnie po­średnimi (elektorów wiąże wotum wyborców wstępnych), a wyborami faktycznie pośrednimi (elektorzy nie są związani wotum wyborców wstęp­nych i wybierają reprezentantów według własnego uznania).

Trzecia z zasad wyboru sołtysa wskazana przez ustawodawcę, zasada tajności, wymaga, by decyzja wyborcy w for­mie oddania głosu (dzisiaj z reguły za pomocą karty do głosowania) nie była znana innym. Zasada ta stoi w sprzeczności ze wszystkimi formami jawnego (oddanie głosu do protokołu) lub publicznego oddawania głosu (za pomocą gestu wykonanego ręką lub werbalnie). Realizacji tej zasady służy współczesna organizacja wyborów (przygotowanie kabin do gło­sowania, urzędowych kart do głosowania, zapieczętowanych urn wybor­czych itd.)[157].

Szczegółowy tryb i zasady wyboru sołtysa w sołectwie Lipa odnaleźć można w statucie sołectwa Lipa[158]. Należy podkreślić, iż są one w pełni zgodne z minimalnymi wymaganiami, jakie przedstawia ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym.

Przepis § 20 pkt 1 statutu sołectwa Lipa wskazuje, iż organem właściwym do zarządzenia wyborów sołtysa jest Burmistrz gminy Bolków. Robi to w ten sposób, aby odbyły się one w ciągu 3 miesięcy od rozpoczęcia kadencji rady miejskiej Bolkowa. Możemy zauważyć tutaj powiązanie kadencji sołtysa z kadencją rady miejskiej. Zapytana o wykładnię przepisu sekretarz gminy Bolków stwierdziła, że jeśli doszłoby do skrócenia kadencji samorządowej, bądź rozwiązania Rady Miejskiej, niezależnie od powodu, to w całej gminie musiałyby odbyć się ponowne wybory sołtysów i rad sołeckich.

Zebranie wiejskie na którym mieszkańcy mają dokonać wyboru zwołuje Burmistrz, dokonuje tego ustalając termin i miejsce zebrania z ustępującym sołtysem. Ten ostatni zobowiązany jest zawiadomić o zebraniu mieszkańców (w sposób zwyczajowo przyjęty w sołectwie) na co najmniej 5 dni przed terminem zebrania.

Prawo do zgłaszania kandydatów na sołtysa jak i prawo głosowania mają stali mieszkańcy sołectwa, posiadający prawo wyborcze w wyborach do rad gmin. Przyjmuje się, iż pojęcie „stałego mieszkańca” skorelowane jest z cywilistyczną koncepcją miejsca zamieszkania (w oderwaniu od administracyjnego meldunku). Definicję miejsca zamieszkania znajdziemy w art. 25 Kodeksu cywilnego[159], statuującego, iż „miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu”[160]. Oznacza to, że żeby brać czynny udział w wyborach nie trzeba być zameldowanym na pobyt stały lub czasowy w sołectwie, a wystarczy tam mieszkać. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 lipca 2009 r.[161], w którym stwierdzono, iż „nieważne są zapisy statutu sołectwa odwołujące się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku uczestnictwa w działalności jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego”. Aby głosować należy być także obecnym na zebraniu wiejskim, tak samo jest z kandydowaniem, aby kandydować obecność także jest wymagana.[162]

Jak wskazał WSA w Opolu, „tryb i zasady wyboru komisji skrutacyjnej, mieszczą się w granicach regulacji statutowych. Komisja ta nie jest organem sołectwa i żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi, że do jej wyboru zastosowanie znajdują określone w art. 36 ust. 2 tej ustawy zasady prawa wyborczego”[163]. Statut sołectwa Lipa wskazuje, że wybory sołtysa przeprowadza komisja wyborcza w trzyosobowym składzie, która zostaje wybrana spośród uczestników zebrania[164]. Statut zastrzega, że członkiem komisji „nie może być osoba kandydująca do organów sołectwa oraz osoba będą w stosunku do osoby, która wyraziła zgodę na kandydowanie: zstępną, wstępną, małżonkiem, rodzeństwem, małżonkiem zstępnych lub przysposobionych.” Komisja ze swego grona wybiera przewodniczącego. Do jej zadań należy poinformowanie mieszkańców o sposobie i trybie głosowania, przyjęcie zgłoszeń kandydatów i oświadczeń o wyrażeniu zgody na kandydowanie, przeprowadzenie głosowania, ustalenie i ogłoszenie ich wyników, a także sporządzenie protokołu z wyborów, który ma obowiązek podpisać każdy członek komisji[165].

Liczba kandydatów w wyborach jest nieograniczona. Karty do głosowania powinny być opatrzone urzędową pieczęcią, a mieszkańcy w wyraźny sposób powinni wskazać popieranego przez siebie kandydata. W praktyce sołectwa Lipa przyjęło się, iż głos w wyborach na sołtysa oddaje się poprzez postawienie przez wyborcę na karcie do głosowania znaku „x”  w kratce z lewej strony obok nazwiska i imienia (imion) jednego z kandydatów, a następnie wrzucenie karty do urny.

Za wybranego uważa się tego kandydata, którzy uzyskał największą liczbę głosów. Należy tutaj zwrócić uwagę na to, że przy wyborze sołtysa nie jest konieczne zdobycie przez kandydata 50 % głosów, zatem sołtys może zostać wybrany na swoją funkcję przy dużym rozłożeniu głosów, mając bardzo mały mandat od społeczeństwa. W przypadku gdyby kandydaci na sołtysa z największą liczbą głosów uzyskali równą ich ilość komisja zarządza ponowne głosowanie. Nie wiadomo jednak czy biorą w nim udział tylko kandydaci z największą ilością głosów, czy ponownie wszyscy kandydaci[166].

Zdaniem autora, bardziej pożądanym modelem wyboru sołtysa byłby wybór według systemu większościowego z zastosowaniem (podobnie jak w wyborach na Prezydenta RP czy wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) systemu większości bezwzględnej. Tym samym, za wybranego na sołtysa, powinno uważać się tego kandydata, który w pierwszym głosowaniu (zwanym potocznie I turą) otrzymałby więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Uzyskanie takiej większości głosów powinno dotyczyć także sytuacji, gdy w wyborach został zarejestrowany tylko jeden kandydat. Jeżeli żaden z kandydatów nie otrzymałby w I turze bezwzględnej większości głosów, powinno przeprowadzić się ponowne głosowanie (zwane potocznie II turą), w którym uczestniczyłoby dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie oddanych głosów. Rozwiązanie takie w pełni korelowałoby z rozwiązaniami przyjętymi w Kodeksie wyborczym w przypadku wyborów na Prezydenta RP czy wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, dlatego też – zdaniem autora – wydaje się, iż na zasadzie analogii powinno być zastosowane również w opisywanym przypadku, jako wzmacniające legitymację społeczną tak wybranego sołtysa.

Jeśli wyborca nie zgadza się z  wynikiem wyborów to może złożyć protest  przeciwko ich ważności w ciągu 7 dni do burmistrza. Burmistrz rozpatruje go i przekazuje odpowiedź do wnoszącego. Protest powinien być złożony na piśmie i zawierać uzasadnienie[167]. W Kodeksie wyborczym czas na wniesienie protestu przy wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wynosi 14 dni[168]. Wydaje się zatem zasadne, aby w statucie jednostki pomocniczej również wskazywano na taki termin.

4.3.     Odwołanie i rezygnacja sołtysa

            Zważywszy na podstawowe zasady państwa demokratycznego, uznać należy, że mieszkańca sołectwa – uprawnieni wszak do wyboru sołtysa – powinni mieć również w określonych warunkach możliwość jego odwołania. Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje niestety trybu oraz podstaw takiego odwołania. Co więcej, w akcie tym nie można doszukać się choćby generalnej zasady, wedle której  do odwołania sołtysa stosuje się przepisy dotyczące jego powołania, co traktować można jako dość rażące niedopatrzenie legislacyjne. Jak pokazuje praktyka, te niedostatki ustawodawcze w większości gmin eliminuje się poprzez odpowiednie zapisy w statutach sołectw. W statucie sołectwa Lipa wyraźnie zaznaczone jest, że odwołanie sołtysa należy do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego[169], natomiast wnioski o odwołanie kierowane powinny być do Burmistrza[170].

            Uprawnionymi do wystąpienia o odwołanie sołtysa są Rada Miejska, Burmistrz, lub co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Wtedy wniosek powinien zostać poparty ich podpisami. Tyle samo mieszkańców musi uczestniczyć w I terminie zebrania w sprawie odwołania sołtysa, w drugim terminie tak liczna obecność nie jest konieczna[171]. Zebranie to zwołuje się na takich samych zasadach jak zebranie wyborcze. Mieszkańcy nie mają obowiązku uzasadniania złożonego przez siebie wniosku. Podobnie Rada Miejska i Burmistrz, jednak ze względów moralno-etycznych warto uznać, że uzasadnienie wniosku z pewnością nie zaszkodziłoby w podjęciu dobrej decyzji.

            Sołtys ma prawo także sam złożyć rezygnację z urzędu. W przypadku odwołania lub rezygnacji, zebranie wyborcze zwołuje Burmistrz[172]. W razie odwołania sołtysa na 3 miesiące przed końcem kadencji, wyborów uzupełniających nie przeprowadza się, a funkcję sołtysa pełni przewodniczący rady sołeckiej[173].

            Statut daje możliwość złożenia wniosku w każdym dowolnym terminie, nawet tego samego dnia, w którym został wybrany obecny sołtys. Można to potraktować jako lukę, ale może to również świadczyć o zaufaniu prawodawcy do zdolności mieszkańców do dokonania zdrowej oceny panującej we wsi sytuacji.

            W statucie nie jest określone czy odwołanie sołtysa jest równoznaczne z odwołaniem rady sołeckiej, zatem należy uznać, że w przypadku odwołania sołtysa rada sołecka pozostaje bez zmian.

Rozdział V

Zadania i kompetencje sołtysa na przykładzie sołectwa Lipa w gminie Bolków

Sołtys, jak to już podnoszono, jest organem wykonawczym sołectwa, stanowi więc swego rodzaju „zarząd sołectwa”. Do jego zadań należy wykonywanie uchwał zebrania wiejskiego, a także zadań wynikających z uchwał rad gminy (np. inkasowanie podatków i opłat lokalnych) oraz z przepisów prawa. Sołtys jest organem monokratycznym (jednoosobowym). Okoliczność ta przemawia przeciw uznaniu sołtysa za „przewodniczącego” bądź „członka” organu wykonawczego jednostki pomocniczej i przyznaniu mu uprawnień, jakie na podstawie tych przepisów rada gminy może przyznać tym osobom (prawo do uczestnictwa w pracach gminy oraz prawo do diety i zwrotu kosztów podróży służbowych). Z drugiej strony fakt, że w praktyce sołtysi z reguły realizują uchwały zebrania wiejskiego wspólnie z radami sołeckimi, pełniąc faktycznie funkcję ich przewodniczących, skłania do objęcia go postanowieniami art. 37a i 37b w drodze analogii. W każdym razie w tym kierunku poszła praktyka samorządowa. Biorąc pod uwagę, iż nie widać powodów dla różnicowania sytuacji prawnej organów wykonawczych jednostek pomocniczych (uprzywilejowania przewodniczących zarządów dzielnic i osiedli, a dyskryminowania sołtysów), należy tę praktykę zaakceptować. Nie ma natomiast podstaw prawnych do wynagradzania sołtysów za sam fakt sprawowania przez nich funkcji, jest to bowiem funkcja społeczna[174]. Podobnie ma się rzecz z udziałem w radzie sołeckiej. Mogą oni natomiast mieć prawo do diety i zwrotu kosztów podróży służbowych (art. 37b USG).

W judykaturze podkreśla się, że źródłem praw i obowiązków sołtysa są przepisy prawa powszechnie obowiązującego (w szczególności ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o funduszu sołeckim), statut sołectwa, a także uchwał rady gminy[175].

5.1.     Uczestnictwo w pracach rady gminy

Jednym z podstawowych uprawnień sołtysa, wynikających wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jest jego partycypacja w pracach rady gminy. Źródłem tego uprawnienia jest art. 37a, który – o czym była już mowa powyżej – choć dotyczy tylko przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, to zarówno w doktrynie, jak i praktyce samorządowej obejmuje swoją dyspozycją również sołtysa.

Sołtys może, lecz nie musi, uczestniczyć w pracach rady gminy. Jest on bowiem uprawniony (a nie zobowiązany) do udziału w sesjach rady oraz w pracach wewnętrznych organów rady (zakres i zasady tego udziału powinien ustalić statut gminy). Jego uczestniczenie w pracach rady stanowi więc uprawnienie, z którego nie musi korzystać[176]. Można sobie bowiem wyobrazić taki przedmiot prac rady, który nie interesuje danej jednostki pomocniczej gminy. Ustalenie przez radę gminy obowiązku uczestniczenia przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej w sesjach rady stanowi naruszenie prawa[177].  W ustawie o samorządzie gminnym nie ma przepisów uzasadniających stosowanie środków dyscyplinarnych wobec sołtysa w razie niewykonania przez niego obowiązku uczestniczenia w pracach rady. Uniemożliwia to egzekwowanie obowiązku współpracy, nadając jej tym samym charakter postulacyjny[178].

Przepisy statutu gminy mogą przewidywać prawo zabrania głosu przez przewodniczącego we wszystkich sprawach dotyczących działalności gminy. Mogą jednak ograniczyć to prawo do spraw bezpośrednio dotyczących jednostek pomocniczych. Sołtys nie ma przy tym prawa udziału w głosowaniu w radzie gminy (lub jej organów wewnętrznych), chyba że jednocześnie jest radnym gminy. Należy zwrócić uwagę, iż statut gminy Bolków w omawianej materii powtarza jedynie treść art.37a USG, nie formułując żadnych dodatkowych postanowień.

Obowiązkiem przewodniczącego rady gminy jest każdorazowe zawiadamianie przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Zawiadomienia dokonuje się na takich samych zasadach, jakie stosuje się wobec radnych (przewodniczący musi dostarczyć sołtysowi porządek obrad wraz z projektami uchwał).

5.2.     Dieta i zwrot kosztów podróży służbowej

Przez pojęcie diety należy więc rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji, natomiast „koszty podróży służbowej” to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji[179]. Ani judykatura, ani doktryna nie precyzują, jakie wydatki wchodzą w skład tych kosztów.

Dieta nie ma charakteru obligatoryjnego, jej ustanowienie jak i wysokość jest wyłączną kompetencją rady gminy. Według wyroku NSA z dnia 19 września 2001 r.[180],  „sprawy rekompensat za działalność organów wykonawczych jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego reguluje ustawa z 1990 r. o samorządzie gminnym. W art. 37b przewiduje ona jedynie możliwość ustanowienia dla tych organów diet oraz zwrotów kosztów podróży służbowej. Nie dopuszcza więc tym samym żadnych innych rekompensat”. W wyroku tym powiedziano również, że „wydatki poniesione przez organy wykonawcze jednostek pomocniczych powinny być ujęte w wysokości diety przysługującej tym podmiotom”.

Wydaje się prawnie dopuszczalne, by zasady, na jakich przyznaje się dietę i (lub) zwrot kosztów podróży, regulowane były statutem gminy. Rada gminy może jednak w tym przedmiocie podjąć odrębną uchwałę (praktyka wskazuje na częste posługiwanie się tą formą regulacji)[181].

Gminy praktykują łączenie diet i zwrotu kosztów podróży. Diety ustalane są na stałe, do czasu wprowadzenia zmian, rada gminy nie może podnieść ich okresowo[182] np. w związku ze zwiększonymi wydatkami na paliwo w danym okresie czasu. „Artykuł 37b ust. 1 USG nie daje prawa radzie do jednorazowego podniesienia diety sołtysom, a jedynie prawo do uchwalenia zasad, w których zostaną określone regulacje: kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta i zwrot kosztów podróży służbowej”[183]. Może to budzić wątpliwości, gdyż koszty podróży nie zawsze rozkładają się równomiernie w czasie, ale organy nadzoru do tej pory nie zakwestionowały tego typu rozwiązań. W części gmin sołtysi nie otrzymują wynagrodzenia, ani zwrotu kosztów podróży, czyli funkcja przez nich pełniona jest wykonywana całkowicie społecznie.     

W innych gminach wysokość diet jest stała lub uzależniona od wielkości sołectwa. Przyjętym kryterium w różnicowaniu wysokości diet sołtysów praktycznie zawsze jest liczba mieszkańców sołectwa. Wysokość diet ustala się na daną kwotę bazową, którą powiększą się według ustalonych kryteriów.

Zwrot kosztów podróży zazwyczaj odbywa się na podstawie rozporządzenia ministra ds. pracy i polityki społecznej, a jego wysokość przede wszystkim uzależniona jest od odległości jaką musiał pokonać zainteresowany[184]. Zdarzały się przypadki, że gminy należność tę wliczały w diety  i wypłacały razem z nimi. Na podstawie wyroku WSA w Opolu z dnia 30 października 2007 r.[185] dowiadujemy się, że diety nie mogą być łączone ze zwrotem kosztów podróży, gdyż – jak czytamy w uzasadnieniu do wyroku -„[…] w skład diety radnego nie wchodzą kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych. Rada miejska nie może przyznawać radnym zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu. Reguła powyższa, zdaniem organu skarżącego, powinna mieć również zastosowanie przy ustalaniu zasad przysługiwania i zwrotu tych świadczeń przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej”. A także, że „zwrot ww. kosztów ma cechy rekompensaty za faktycznie poniesione wydatki, natomiast nie powinien mieć miejsca, gdy takie wydatki nie zostały poniesione. Rada Miejska uregulowała zwrot takich kosztów poprzez włączenie ich do z góry określonej, zryczałtowanej kwoty diety, zupełnie pomijając sytuację, gdy w konkretnym wypadku wysokość tych kosztów będzie wyższa od kwoty przyznanego ryczałtu, jak również taką, że zwrot kosztów będzie nieuzasadniony, gdyż nie zostaną poniesione żadne koszty związane z podróżą służbową”.

            Z punktu widzenia osób, które łączą pełnienie funkcji sołtysa i radnego istotna była kwestia podwójnego pobierania diet z obu tych tytułów. W przypadku tym rady gmin czasem ustalały, że dieta sołtysa, tak jak dieta radnego przysługuje za obecność na sesji. Prowadziło do oczywistego wnioskowania, że za obecność nie można dostać podwójnej diety, zatem wypłacano tylko jedną wybraną, zazwyczaj była to dieta radnego, bo te – jak wiadomo z praktyki – są wyższe. Obiekcje wobec takiego postępowania wyraził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r.[186] stwierdzając, że „w sytuacji gdy rada decyduje się na określenie tych zasad [ustanowienie diet] dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a osoba ta jest radnym, któremu z mocy prawa przysługuje dieta, to dla takiego podmiotu istnieją dwa tytuły prawne uprawniające do wypłaty stosownych diet. W konsekwencji Rada Miejska w Brzozowie nie mogła ograniczyć tego uprawnienia do przyznania tylko jednej diety w najwyższej wysokości, jak ma to miejsce w § 3 ust. 2 uchwały. Inną rzeczą jest wysokość diety, ale przepis uchwały powinien wyraźnie wskazywać, że w przypadku radnych, którzy pełnią równocześnie funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, przysługują im dwie diety, z każdego ze wskazanych tytułów o określonej wysokości”. Dowiadujemy się zatem, że niewypłacanie diet z powodu posiadania dwóch tytułów w tym przypadku zawsze będzie niezgodne z prawem. Szersze ujęcie problematyki związanej z łączeniem funkcji radnego oraz sołtysa będzie przedmiotem rozważań w siódmym rozdziale niniejszej pracy.

5.3.     Sołtys jako reprezentant sołectwa

Status sołtysa wyraża się w tym, że z jednej strony jest on organem wykonawczym w zakresie uchwałodawczych kompetencji zebrania wiejskiego, z drugiej zaś działa jako samodzielny organ wykonawczy w tych wszystkich sprawach, w których przepisy prawa (ustawowe, statutowe, inne uchwały rady gminy) powierzają mu wyłączną kompetencję (np. w zakresie poboru opłat lokalnych w drodze inkasa). Wydając, na podstawie upoważnienia rady gminy decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, sołtys wydaje je w imieniu własnym i ma status organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Dodatkowo, posiłkując się postanowieniami statutu sołectwa Lipa, stwierdzić należy, iż sołtys ma obowiązek reprezentowania sołectwa na zewnątrz[187]. Ciężko o jednoznaczne zdefiniowanie tak ujętego obowiązku sołtysa, jednakże, jak wskazuje wieloletnia praktyka, reprezentacja sołectwa Lipa przez sołtysa oznacza reprezentowanie interesów społeczności sołeckiej i jej członków wobec organów gminy, organów administracji państwowej i innych podmiotów życia publicznego, a także konsultowanie spraw podlegających uregulowaniu w formie przepisów gminnych w sprawach: gospodarowania mieniem komunalnym położonym na terenie sołectwa, określania ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad ich usytuowania, sieci przedszkoli i szkół, sieci połączeń komunikacyjnych, rozmieszczenia przystanków oraz rozkładu jazdy lokalnego transportu drogowego itp.

            Sołtys Lipy zgodnie ze statutem występuje także z wnioskami dotyczącymi potrzeb sołectwa i jego mieszkańców dotyczącymi działalności interwencyjnej w zakresie upoważnienia zebrania wiejskiego[188]. Wydaje się, że prawodawca gminny przez działalność interwencyjną rozumie działanie w wyniku wystąpienia nagłych, nieoczekiwanych sytuacji nadzwyczajnych jak np. brak wody we wsi w wyniku suszy czy rozwiązanie problemu nieodśnieżanych dróg.

            Według statutu zadaniem sołtysa Lipy jest także organizowanie i koordynowanie inicjatyw i przedsięwzięć lokalnych mających na celu poprawę warunków życia społeczności lokalnej[189]. Możemy przez to rozumieć podejmowanie inicjatyw takich jak np. prace społecznie użyteczne wykonywane nieodpłatnie przez mieszkańców wsi np. może to być sprzątanie terenu publicznego, koszenie trawy. Przez zadania takie można rozumieć też organizowanie np. festynów, z których dochód może być przeznaczony na potrzeby sołectwa. Część takich obowiązków nie wypływa tyle z prawodawstwa co ze zwyczajów, tradycji panujących w danej miejscowości. Istotna rola zwyczajów wypływa z tego, że przez ostatnie kilkadziesiąt lat prawo dotyczące sołtysów zmieniało się wiele razy, a wiejska społeczność nie zawsze za tymi zmianami nadążała.

           

5.4.     Sołtys jako inkasent

            Jak pokazuje praktyka w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, na terenach wiejskich do pomocy przy poborze podatków od osób fizycznych (podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego, opłat lokalnych) wyznacza się inkasentów. Inkasentem w tym przypadku zostaje osoba fizyczna, której obowiązkiem jest pobranie podatku i przekazanie go w wyznaczonym terminie do odpowiedniego organu podatkowego. Praktyka pokazuje także, że w przeważającej ilości przypadków inkasentami zostają sołtysi. Na obszarach wiejskich stało się to już zwyczajem, jest to także bardzo korzystne, bo obliguje sołtysa do bezpośredniego kontaktu z mieszkańcami.

            Podejmując uchwałę o ustanowieniu na terenie gminy inkasentów rada gminy musi wskazać na inkasenta, a także określić należne inkasentowi wynagrodzenie. Jak pokazuje przykład gminy Bolków, w 16 na 17 przypadków inkasentami zostali sołtysi, a ich wynagrodzenie stanowi 5% od pobranej w drodze inkasa kwoty[190].

            Jak wskazuje art. 144 § 4 ordynacji podatkowej[191] w przypadku gdy organem podatkowym jest wójt, burmistrz (prezydent miasta), pisma może doręczać sołtys, za pokwitowaniem. Przepis ten nie stwarza obowiązku, ale możliwość, która połączona jest z pobieraniem inkasa. Celem tego było obniżenie kosztów poboru podatków, ponieważ wysłanie każdemu właścicielowi nieruchomości odpowiedniej decyzji stwarzałoby dużo pracy po stronie urzędu, a także generowałoby koszty związane z wysyłką tych pism. Warto zwrócić uwagę, że inkasentowi nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie z tytułu dostarczania decyzji.

            Organ przed podjęciem decyzji o powołaniu inkasenta winien skonsultować to z nim, jednocześnie przedstawiając obowiązki, których inkasent musiałby się podjąć.

5.5.     Sołtys jak funkcjonariusz publiczny

            W art. 36 ust. 3 USG wskazano, że sołtys korzysta z ochrony prawnej przynależnej funkcjonariuszom publicznym[192]. Funkcjonariusz publiczny to osoba, której przysługuje szczególna ochrona prawna, kary za przestępstwa popełnione wobec funkcjonariusza są surowsze od tych, które mogą być wydane za popełnienie przestępstw wobec innych podmiotów[193]. Dotyczy to jednak czasu, w którym sołtys wykonuje swoje obowiązki wynikające z przepisów prawa. Należy pamiętać, że sołtys nie jest funkcjonariuszem publicznym, po prostu korzysta z przynależnej mu ochrony nie będąc nim.

Z tego tytułu sołtys podlega szczególnej ochronie prawnej przewidzianej w art. 222 § 1 i 2, art. 223, 224 § 1-3 i art. 226 § 1 i 2 KK. Naruszający nietykalność cielesną sołtysa podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Jeżeli jednak określony czyn wywołany został niewłaściwym zachowaniem sołtysa, sąd może zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary, a nawet odstąpić od jej wymierzenia (art. 222 § 1 i 2 KK). Sprawca, który dopuścił się groźby bezprawnej w celu zmuszenia do przedsięwzięcia lub zaniechania prawnej czynności służbowej sołtysa, podlega karze pozbawienia wolności do 3 lat (art. 224 § 2 KK). Nieco łagodniejszej karze – grzywnie, ograniczeniu wolności lub pozbawieniu wolności do roku – podlega osoba, która znieważyła sołtysa, przy czym również wobec sprawcy tego czynu można zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary lub odstąpić od jej wymierzenia – jeżeli zniewagę sprowokowało niewłaściwe zachowanie sołtysa (art. 226 § 1 i 2 k.k.). Z natury rzeczy groźnym przestępstwem jest czynna napaść na sołtysa, kiedy sprawca działa wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami lub używa broni palnej, noża czy innego podobnie niebezpiecznego przedmiotu albo środka obezwładniającego – ustawodawca przewidział tu karę od roku do lat 10 (art. 223 k.k.). Natomiast jeżeli następstwem naruszenia nietykalności cielesnej sołtysa jest skutek w postaci ciężkiego uszczerbku na jego zdrowiu, sprawca podlega karze od 2 do 12 lat. Cechą wspólną wymienionych czynów jest działanie sprawcy podczas lub w związku z pełnieniem przez sołtysa obowiązków.

            Będąc osobą publiczną sołtys musi pogodzić się z tym, że jego dane osobowe podlegają ograniczonej ochronie prawnej, wtedy kiedy powiązane są z pełnioną przez niego funkcją, a także gdy nie naruszają jego prywatności.

5.6.     Wpływ sołtysa na projekt wniosku dotyczącego funduszu sołeckiego

Fundusz sołecki, zgodnie z ustawą z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim[194], jest wyodrębnionymi z budżetu gminy środkami, o których zadysponowaniu decyduje sołectwo. Środki przyznane na sołectwo oblicza się według specjalnego wzoru, który uwzględnia dochody gminy i liczbę mieszkańców sołectwa. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 przytoczonej ustawy, obowiązkiem wójta jest przekazać sołtysom do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy informacji o środkach, które przypadną na sołectwo. Sołectwo jeśli chce uzyskać środki z tego funduszu ma obowiązek złożyć w terminie do 30 września wniosek do wójta, tak aby mógł on zostać uwzględniony w przyszłorocznej uchwale budżetowej. Wniosek danego sołectwa uchwalany jest przez zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa. Warto tutaj podkreślić rolę sołtysa, któremu najłatwiej jest zwołać zebranie wiejskie, jest on zatem osobą, która w opinii mieszkańców będzie odpowiedzialna za złożenie na ręce wójta odpowiedniego wniosku. Uchwalony wniosek powinien zawierać przedsięwzięcia wskazane do realizacji na terenie sołectwa w ramach zapowiedzianych środków, a także powinny się w nim znajdować potencjalne koszty przedsięwzięć wraz z ich uzasadnieniem. Jeśli wniosek nie spełnia ustawowych warunków to wójt ma prawo go odrzucić w ciągu 7 dni, musi poinformować o tym sołtysa. W zaistniałej sytuacji sołtys ma prawo w terminie 7 dni od otrzymania informacji od wójta podtrzymać niespełniający ustawowych wymagań wniosek i za pośrednictwem wójta przekazać go do rady gminy. Sołtys ma także możliwość zwołać ponowne zebranie wiejskie w celu uchwalenia nowego wniosku. Sołtys ma jednak na to tylko 7 dni od otrzymania informacji o odrzuceniu wniosku, gdyż taki jest termin na przekazanie nowego wniosku. Jeśli sołtys zdecyduje się podtrzymać wniosek rada gminy powinna się nim zająć w ciągu 30 dni, a wójt związany jest jej rozstrzygnięciem. Wskazuje na to wyraźnie przepis art. 5 ustawy o funduszu sołeckim.

            Sołectwa mogą realizować wspólne przedsięwzięcia. Praktyka wskazuje, że jest to najczęściej pomoc w utrzymaniu wspólnych budynków, czy ochotniczych straży pożarnych. Stosownie do art. 6 ustawy, wspólna realizacja przedsięwzięć wymaga uchwalenia przez sołectwa odrębnych wniosków ze wskazaniem wspólnego celu.

            Sołectwa mają także prawo do 31 października roku budżetowego zwrócić się o zmianę przedsięwzięć lub zakresu przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w danym roku budżetowym. Środki potrzebne do zrealizowania zmienionych przedsięwzięć nie mogą przekroczyć wcześniej przyznanych środków, co wynika z przepisu art. 7 ustawy o funduszu sołeckim.

            Gminom, które będą realizowały swoje zadania wykorzystując do tego formę funduszu sołeckiego przyznawany jest zwrot części poniesionych nakładów, zatem jest to atrakcyjna forma realizowania inwestycji przez gminy.

5.7.     Sołtys w organizacji i przebiegu zebrania wiejskiego

            Statut sołectwa Lipa wskazuje, że zwoływanie zebrań wiejskich stanowi wyłączną kompetencję sołtysa. Należy podnieść, iż nie dotyczy to zebrań wyborczych, które zwołuje Burmistrz. Sołtys zwołuje zebranie wiejskie kierując się własną inicjatywą lub wnioskiem mieszkańców. Zebranie wiejskie powinno się odbywać co najmniej raz do roku[195]. Jak pokazuje praktyka, w sołectwie Lipa nie czyni się zadość przywołanemu obowiązkowi – w 2015 roku żadne zebranie wiejskie nie odbyło się. Sołtys jest zobowiązany zwołać zebranie wiejskie na wniosek 1/10 mieszkańców uprawnionych do udziału w zebraniu. Zebranie takie powinno odbyć się w ciągu 7 dni od złożenia wniosku[196]. Praktyka sołtysa sołectwa Lipa tutaj również zawodzi, gdyż zawnioskowane w marcu 2016 roku zebranie odbyło się po 8 dniach od złożenia wniosku. Obowiązkiem sołtysa jest wywieszenie na co najmniej 5 dni przed zebraniem ogłoszeń o miejscu i terminie zebrania chyba, że okoliczności uzasadniają szybsze zebranie. W ogłoszeniu powinien znaleźć się proponowany porządek obrad. Praktyka sołtysa sołectwa Lipa pokazuje, że przepisy te nie są przestrzegane, gdyż marcowe zebranie zostało zwołane na 4 dni przed terminem zebrania, okoliczności nie wskazywały na szybszy termin, a ogłoszenie o zebraniu nie zawierało proponowanego porządku obrad. Zebranie odbywające się w pierwszym terminie jest ważne gdy weźmie w nim udział 1/10 mieszkańców sołectwa, w drugim terminie warunek ten nie jest konieczny[197]. Sołtys jest osobą, która otwiera i przewodniczy zebraniu wiejskiemu, ale mieszkańcy biorący udział w zebraniu mogą wskazać innego prowadzącego[198]. Sołtys jako przewodniczący obrad decyduje o kolejności zabierania głosu przez poszczególnych mówców, udzielaniu głosu poza kolejnością, określaniu ilości czasu dla mówców, odebraniu głosu, zamknięciu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku obrad, żądaniu określonego zachowania od uczestników zebrania. Sołtys prowadząc zebranie wiejskie nie może odmówić poddania pod głosowanie wniosku, jeśli ten jest zgodny z porządkiem obrad. Jeśli sołtys przewodniczy zebraniu to jego obowiązkiem jest popisać protokół z zebrania i podjęte na tym zebraniu przez mieszkańców uchwały[199].

5.8.     Inne zadania sołtysa

            W gminie Bolków praktykowane jest ustanawianie sołtysów, w których sołectwach mają siedziby obwodowe komisje wyborcze jak przedstawicieli do ochrony lokali komisji. Ochrona tak może być konieczna w przypadku wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych skutkujących przerwaniem głosowania[200].

            Sołtys sołectwa Lipa wraz z radą sołecką są zobowiązani raz do roku przestawiać na zebraniu wiejskim roczne sprawozdanie ze swojej działalności[201].

            W czasie gdy sołtys nie ma możliwości przejściowo pełnić swojej funkcji np. w przypadku wyjazdu lub choroby, jego funkcję pełni tymczasowo przewodniczący rady sołeckiej[202].

Rozdział VI

Kontrola i nadzór nad działalnością sołtysa

6.1.     Kontrola i nadzór w administracji – zagadnienia teoretyczne

Jak wskazuje J. Boć przez kontrolę rozumiemy „badanie zgodności stanu faktycznego ze stanem postulowanym, ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu”[203]. Autor uważa kontrolę za proces złożony, a za najtrudniejszy jego element uważa „stosowanie mierników oceny poprawności działania kontrolowanego, pozwalających na zbudowanie modelu, z którym porównujemy istniejący stan faktyczny. Owe mierniki, zwane kryteriami kontroli, muszą być i są określone przez prawo, ale i tak skala trudności w ich praktycznym stosowaniu jest rozbudowana”[204].

            Kryterium legalności J. Boć uważa za najłatwiej sprawdzalne. Zwraca jednak uwagę, że i tutaj pojawiają się trudności rodzące niepewność w interpretowaniu norm prawnych[205]. Badanie legalność jest to najprościej mówiąc sprawdzanie zgodności danego działania z prawem. Dotyczy to zarówno prawa powszechnie obowiązującego jaki i prawa wewnętrznego. Kryterium gospodarności jest sprawdzeniem czy środki były wydawane rozsądnie, a także w sposób wydajny. Podczas stosowania tego kryterium kontroli istotne jest też zbadanie czy osiągnięte korzyści są współmierne do poniesionych nakładów. Kryterium rzetelności jest badaniem sumienności, staranności i terminowości podejmowanych działań. Często nie są to elementy ściśle określone przez prawo. Ostatnie kryterium, czyli celowość jest badaniem tego czy podejmowane przez organ czynności są tymi, które zgodnie z prawem powinien podejmować. Kontrolowane jest także to, czy zakładane cele były osiągane w optymalny sposób i czy w ogóle zostały osiągnięte.

            Ciekawym jest, że omawiany autor uznał wszystkie kryteria poza kryterium legalności są na etapie kształtowania się, a ich treść dopiero należy ustalać. Wskazuje na możliwe do wystąpienia różnice pomiędzy rozumieniem poszczególnych kryteriów w działalności merytorycznej i w działalności kontrolnej. Za decydujący uznaje on punkt widzenia kontrolującego. Chociaż działania takie mogą budzić kontrowersje, szczególnie gdy konieczne jest uznanie interesu społecznego, sytuacje te są dosyć złożone szczególnie gdy pod uwagę bierze się różne kryteria kontroli[206].

            J. Boć wskazuje, że istotne jest podczas czynności stosowanie kryterium kontroli adekwatnego do rodzaju kontroli. Za najważniejsze uważa kryterium legalności, jednak zwraca też uwagę, że pozostałe wymienione kryteria również leżą u podstaw kontroli. Warto zaznaczyć, że celem działania kontrolnego jest nie tylko sprawdzenie efektów, ale także ścieżki, którą zostały one osiągnięte. Kontrolowany więc jest nie tylko ostateczny skutek działania, ale cały ciąg zdarzeń prowadzący do osiągnięcia efektu. J. Boć zauważył, że kontrola, której wyniki nie zostały przekazane podmiotowi kontrolowane nie ma sensu, gdyż nie spełni wtedy swojej funkcji społecznej. Kontrola taka byłaby zbędna, a środki przeznaczone na jej przeprowadzenie zmarnotrawione[207]. Kontrola powinna także wywiązywać się ze swoich zadań, a także swojej roli i odpowiadać najlepszy ze standardów jakościowych. Powinna być także efektywna, sprawna, bezstronna, obiektywna i kompetentna[208].

            Istotne wydaje się rozróżnienie pojęcia kontroli od nadzoru. Można to zrobić dwuliniowo. Po pierwsze za nadzór można uznać kontrolę połączoną z możliwością władczej ingerencji. Drugą możliwością jest uznanie za nadzór kontroli sprawowanej przez organ zwierzchni organizacyjnie. J. Boć posłużył się definicją nadzoru jako „zespołu realizowanych kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość”[209].

6.2.     Kontrola i nadzór nad działalnością sołtysa

Kontrolę nad działalnością sołtysa (ale i – na tych samych zasadach – zebrania wiejskiego) sprawuje rada gminy i organ wykonawczy gminy. Nie mogą jej więc sprawować komisje rady i skarbnik gminy[210]. Kwestią wartą omówienia jest możliwość, lub brak możliwości sprawowania nadzoru nad jednostkami pomocniczymi gminy przez konstytucyjne organy nadzoru nad działalnością gminną: wojewodę, regionalną izbę obrachunkową i Prezesa Rady Ministrów. Istotna tutaj jest możliwość przy tworzeniu jednostki pomocniczej przez radę gminy przekazania jednostce tej części swoich zadań i kompetencji. Bez utworzenia takiej jednostki zadania te należałyby do organów gminy. Brak nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych gminy ze strony konstytucyjnych organów nadzoru sprawiałby, że rada gminy, chcąc forsować niektóre rozwiązania, które mogłyby zostać podważone przez konstytucyjne organy nadzoru przekazałaby wykonywanie tych zadań jednostce pomocniczej.[211] Pojawia się tu więc dwustopniowy system nadzoru, którego prawidłowa konstrukcja i stosowanie umożliwiają osiągnięcie wszystkich zakładanych celów nadzoru nad działalnością gminną[212].

P. Chmielnicki stwierdza jednak, że argumentem przeciwko postawionym wyżej tezom o możliwości sprawowania nadzoru konstytucyjnych organów nadzoru nad jednostkami pomocniczymi gminy jest reguła zawężającej interpretacji kompetencji nadzorczych[213].

            W obecnej sytuacji prawnej wydaje się, że możliwość sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych gminy przez konstytucyjne organy nadzoru nie jest dopuszczalna. Postulowana powinna być nowelizacja aktualnie obowiązujących przepisów, tak aby konstytucyjne organy nadzoru miały możliwość stwierdzania nieważności uchwał organów jednostki pomocniczej, lub chociaż kierowania ich do sądu administracyjnego[214].

Na podstawie art. 35 ust. 3 pkt. 5 USG dowiadujemy się, że to statut sołectwa określa formę i zakres kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Jak wskazuje doktryna, przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej, przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru, należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 USG[215].

Zgadzając się z głosami doktryny, należy postulować by przepisy dotyczące kontroli i nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych konstruowane były tak, by nie stały się barierą w rozwoju ich samorządności[216]. Zakres i formy kontroli oraz nadzoru mają bowiem wpływ na określenie stopnia samodzielności jednostek w stosunku do organów gminy[217].

Nadzór opiera się na kryterium legalności. P. Chmielnicki stwierdza, że „wydaje się, iż organy sprawujące nadzór nad działalnością jednostek pomocniczych gminy mogą sprawować nadzór tylko z punktu widzenia kryterium legalności, nie mogą zaś sprawować nadzoru z punktu widzenia kryteriów celowościowych. Pogląd ten można wywieść w pierwszej kolejności, z art. 171 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Jak już wspomniano wyżej, jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy, prowadzą – w pewnym zakresie – działalność gminną. Skoro działalność jednostki pomocniczej jest działalnością samorządu terytorialnego (w przepisie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP nie ma mowy o „działalności jednostek samorządu  terytorialnego”), to nadzór nad nią powinien być sprawowany przy uwzględnieniu kryterium wymienionego w Konstytucji RP”[218]. Kryterium legalności dotyczy każdej formy sprawowania nadzoru nad działalnością gminy, której elementem jest działalność organów sołectwa.

Kontrola natomiast może być sprawowana pod względem gospodarności, rzetelności, efektywności, co pozwala na gromadzenie informacji w szerszym aspekcie. Do form kontroli należy zaliczyć: kontrolę rozumianą ściśle (obejmuje ona badanie prawidłowości konkretnego działania organu sołectwa), kontrolę o charakterze opiniodawczo-wnioskowym (dotyczy opiniowania przez komisję rewizyjną wykonania budżetu na postawie art. 18a ust. 3 USG, czyli jest to pośrednia kontrola działalności jednostek w sprawach finansowo-budżetowych) oraz kontrolę o charakterze prewencyjno-proceduralnym (obejmuje projekty uchwał dotyczące działalności sołectwa).  Do środków nadzorczych, jakimi dysponują organy gminy w stosunku do nadzoru nad działalnością organów sołectwa, zaliczamy: środki informacyjno-doradcze, korygujące i personalne. Podział kompetencji kontrolno-nadzorczych powinien być dokonany z uwzględnieniem podziału środków nadzoru oraz form aktów nadzorczych organów gminy. Określenie tych kompetencji ma wpływ na zaskarżalność aktów nadzorowanych. Zasada sądowej kontroli administracji znajdzie zastosowanie do tej formy  działalności gminy, jaką realizują jej jednostki pomocnicze, w tym sołectwa.

            Statut sołectwa Lipa określa idąc za ustawą, że organami nadzoru nad organami sołectwa są Rada miejska i Burmistrz na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności[219]. Stosownie do postanowień statutu Burmistrz może wstrzymać wykonanie przez sołtysa uchwał zebrania wiejskiego, które są niezgodne z prawem, przekazując je radzie miejskiej, która powinna zająć w tej sprawie stanowisko, mając także uprawnienia do uchylenia takiej uchwały[220].

            Należy podnieść, iż zapisy statutowe dotyczące kontroli i nadzoru nad organami sołectwa Lipa są dość lakoniczne, a ponadto – niespójne. W statucie sformułowane są bowiem jedynie postanowienia dotyczące organów nadzoru nad działalnością organów sołectwa, pomijając przy tym jakiekolwiek ustalenia dotyczące organów kontrolnych. Co więcej, wbrew przyjętej w nauce prawa administracyjnego koncepcji, iż jedynym kryterium nadzoru powinna być legalność, statut sołectwa Lipa formułuje szereg dodatkowych kryteriów, jak kryteria celowości, rzetelności czy gospodarności. Dodatkowe wątpliwości może budzić przyjęta przez prawodawcę gminnego formuła nadzoru prewencyjnego, umożliwiająca sankcjonowanie uchwał zebrania wiejskiego. Całokształt opisanych okoliczności nakazuje uznać, iż postanowienia statutu sołectwa Lipa w przedmiocie kontroli i nadzoru nad organami sołectwa są niewystarczające, a nadto – niespójne.

           

Rozdział VII

Łączenie funkcji sołtysa i radnego rady gminy

Powszechnie uważa się, że przesadna koncentracja władzy w rękach jednej osoby jest szkodliwa. Koncentracja władzy nie jest uznawana w obecnym porządku prawnym za zjawisko pożądane, gdyż jest sprzeczna z ideą pomocniczości, na której opieramy nasz ustrój. Może prowadzić także do utraty zaufania na linii społeczeństwo-władza. Naturalną cechą człowieka jest dążenie do zdobycia coraz większej władzy w związku z tym, ważne jest, aby te dążenia skutecznie ograniczać. Łączenie funkcji sołtysa i radnego jest najpowszechniejszą formą łączenia stanowisk publicznych, w związku tym są też jedną z form budzącą najwięcej zastrzeżeń i rozważań w lokalnych społecznościach.

Ustawodawca chcąc chronić społeczeństwo przed nadmierną kumulacją władzy w rękach jednej osoby wprowadził zasadę niepołączalności. Zasada ta wprowadzona została zarówno na szczeblu administracji centralnej, jak i lokalnej.

7.1.     Zasada niepołączalności

            Zasada niepołączalności pochodzi od monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władz[221]. W późniejszym czasie została dopracowana przez A. Hamiltona i określona jako zasada równoważenia się władz[222]. W Polsce zasada niepołączalności w niektórych przypadkach była obecna już przed czasami monteskiuszowskimi, np. łączenie funkcji kanclerza i starosty. Jednak nie była tak powszechna jak w czasach obecnych[223].                    

            Obecnie zasada niepołączalności jest jedną z zasad wywodzonych z Konstytucji. Szeroki zakres stosowania tej zasady sprawia, że w samorządzie ma ona bardzo głęboki wymiar i jest powszechnie stosowana co do osób uzyskujących mandat pełnienia funkcji publicznej. Sprawia to, że osoby publiczne mogą być darzone większym zaufaniem przez społeczeństwo. Mogą także lepiej pełnić swoje funkcje i wykonywać powierzone zadania w sposób, który nie spowoduje u nich konfliktu interesów.  

            W samorządzie lokalnym zasada niepołączalności nie tyle wywodzi się z monteskiuszowskiego trójpodziału władz, co z konieczności ustanowienia efektywnego podziału kompetencji. Wywodzenie jej w tym przypadku od Monteskiusza w literaturze uznaje się za zbyteczne[224].       

            Zasada ta została zaimplementowana do 3 polskich ustaw samorządowych, dotyczy to także radnego gminy w art. 25b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pod postacią ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego gminy z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody, a także z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego.

            Z art. 24a ust. 1 USG dowiadujemy się, że z radnym gminy nie może być nawiązany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny sprawuje swój mandat. W szczególności radny gminy, na podstawie art. 24a ust. 2 USG, nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

            Radny rady gminy nie może także prowadzić działalności gospodarczej, w której używałby mienia komunalnego, nie może także reprezentować osoby, która taką działalność prowadzi, ani kierować nią.

7.2.     Możliwość prawna łączenia funkcji sołtysa i radnego

            Odczytując przepisy USG, szczególnie art. 25b nie możemy stwierdzić, żeby łączenie funkcji sołtysa i radnego było zakazane, nie da się takiego zakazu również wyinterpretować. Sołectwo nie jest ujmowane jako jednostka samorządu terytorialnego, ani jako gminna jednostka organizacyjna, zatem ustawowy zakaz nie obejmuje funkcji sołtysa. Takie poglądy wyraża ustawodawca, jak i orzecznictwo. Świadczy o tym także to, że jednostki pomocnicze w postaci sołectw nie mają osobowości prawnej, która należy się jednostkom samorządu terytorialnego. Działają w ramach gmin, które je powołały.

                Biorąc pod uwagę powyższe, nie można stwierdzić, że pełnienie funkcji sołtysa jest działaniem w organie jednostki samorządu terytorialnego. Sołtys jest jedynie organem jednostki, której istnienie nie jest nawet obligatoryjne, mającej charakter pomocniczy wobec gminy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż działalność radnego ma charakter odmienny i niezależny od funkcji sołtysa[225]. Wykonuje on bowiem inne niż sołtys zadania. Na tej podstawie stwierdzić można, że istnieje prawna dopuszczalność łączenia obu funkcji.

Przepisy ustrojowe samorządu gminnego poprzez brak zakazu stwarzają możliwość łączenia funkcji sołtysa i radnego. Należy pamiętać, że sprawa nie jest tak prosta jakby się wydawało i chociaż zakazu takiego nie ma, to pojawia się wiele pytań na temat funkcjonowania obecnych rozwiązań. Prawidłowe rozłożenie ciężaru odpowiedzialności na szczeblach lokalnych, poprzez przyznanie określonych kompetencji odpowiednim podmiotom może przyczynić się do wzrostu świadomości obywatelskiej i ulepszenie samorządowej administracji publicznej. I chociaż brak jest wprost takiego zakazu to należy rozważyć jego praktyczne stosowanie.

7.3.     Argumenty przeciwko łączeniu funkcji sołtysa i radnego

            W samorządzie gminnym zakaz łączenia funkcji zastosowano do osób, które są wójtami i radnymi,  a także sprawują funkcje w innych organach jednostek samorządu terytorialnego. Osoba kandydująca na burmistrza może jednocześnie być kandydatem w wyborach do rady powiatu, czy sejmiku województwa, jednak jeśli zostanie w obu przypadkach wybrana to musi wybrać, które stanowisko chce zajmować.

            Zabieg, w którym nie zakazano łączenia obu funkcji z pewnością był celowy. Pokazuje to jak ustawodawca stara się wykreować gminy na jednostki samodzielne, które mogą w granicach prawa we własnym zakresie kreować swój wewnętrzny ustrój. Patrząc jednocześnie z innej perspektywy może to być odebrane jako umniejszanie roli sołectw, które z punktu widzenia ustawodawcy przeznaczone są do pełnienia, o ile już zostaną ustanowione, jedynie funkcji pomocniczych wobec gminy.

            Biorąc pod uwagę prawo samorządowe i charakter prawny funkcji sołtysa, wobec którego organem kontrolnym jest wójt, wskazane byłoby oddzielenie funkcji sołtysa od funkcji radnego ze względu na możliwe próby wywierania wpływu na działalność sołtysa jako zasiadającego w radzie gminy radnego. Oczywiście nigdzie nie jest powiedziane, że tak właśnie będzie, jednak mądry ustawodawca powinien przewidzieć taką możliwość i starać się ograniczać tak niebezpieczne sytuacje.

            Zwracając uwagę na zależności, którym podlegają sołtysi w stosunku do rady gminy, również wskazane byłoby zakazanie łączenia obu funkcji. Rada gminy od czasu do czasu może decydować o sprawach z zakresu funkcjonowania tak sołtysa jak i jego sołectwa. Na przykład dzieje się tak podczas uchwalania statutu, czy zmian w statucie sołectwa, przy wyznaczaniu inkasenta podatków czy opłat, gdzie inkasentami na wsi zazwyczaj zostają sołtysi. W takich sprawach z moralno-etycznego punktu widzenia sołtys-radny, jeśli uchwalane przepisy dotyczą go bezpośrednio powinien wstrzymywać się od głosu, lub nie brać udziału w głosowaniu.

Gdy zwróci się dodatkowo uwagę na art. 24e ust. 1 USG, z którego dowiemy się, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. W artykule tym dostajemy odwołanie do tekstu ślubowania radnego sformułowanego w art. 23 USG: „Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców”. Jak wskazuje doktryna, „na radnym spoczywa obowiązek działania zgodnie z interesem gminy i jej mieszkańców. Gdy jednak mandat radnego spoczywa w rękach osoby będącej jednocześnie sołtysem, wówczas sytuacja ta może stanowić przyczynę konfliktu interesów zagrażającego niezależności radnego w wykonywaniu jego mandatu”[226].

            Łączenie obu stanowisk może doprowadzić do koncentracji władzy lokalnej, a jak był wspomniane wcześniej centralizacja nie zawsze jest wskazana, a szczególnie nie na szczeblu lokalnym. Sprawia to, że dużo łatwiej kształtują się lokalne „grupy trzymające władzę”, samorząd staje się swoją własną karykaturą, a obywatele nie mają żadnego wpływu na kształtowanie się otaczającej ich rzeczywistości[227].

            Kolejnym ważnym elementem, który powinien mieć wpływ na zakazanie łączenia obu funkcji jest procedura uchwalania funduszu sołeckiego. Sposób wydatkowania środków z tego funduszu jest uchwalany przez zebranie wiejskie, a także  z udziałem sołtysa. Następnie uchwalany jest przez radę gminy. W doktrynie przyjęło się organ stanowiący nie powinien brać udziału w przygotowaniu i wykonaniu planu finansowego jakim jest fundusz sołecki[228].

7.4.     Argumenty za łączeniem funkcji sołtysa i radnego

            Obok wielu przesłanek wskazujących na zasadność rozdzielenia obu funkcji istnieją także takie, które wskazują rzecz odwrotną. Łączenie obu funkcji bez wątpienia będzie korzystne w małych gminach, które składają się z małych sołectw, gdzie ciężko obok 15 radnych znaleźć często drugie tyle kompetentnych osób do bycia sołtysami. Tym bardziej, że aktywność społeczna w mieszkańcach naszego kraju nie została jeszcze dostatecznie pobudzona, a sprawowanie funkcji sołtysa w celach zarobkowych nie jest zbyt atrakcyjne, bo o ile już gmina ustanowi diety, to zazwyczaj nie przekraczają one 200 zł.

            Pozytywną przesłanką może być także sytuacja, gdy osoby łączące oba stanowiska wykonują swoje obowiązki w sposób właściwy, nie powodując przy tym konfliktu interesów, ani zastrzeżeń natury etycznej. Z pewnością można znaleźć wiele takich przypadków, jednak można skłonić się do tego, że raczej są to wyjątki potwierdzające regułę.          

            Jako kolejny argument za można wskazać to, że sołtys-radny jest bliżej spraw publicznych i ma lepsze spojrzenie na większy ich przekrój. Także gdy jako radny jest sołtysem-inkasentem jest zmuszony do utrzymywanie bieżącego kontaktu przynajmniej z częścią swoich wyborców, co sprawia, że lepiej poznaje problemy dotykające wspólnotę. Należy jednak postawić tutaj znak zapytania, czy aby na pewno interes sołectwa jest zbieżny z interesem gminy jako całości.

            Wskazuje się także, że korzyścią z łączenia obu funkcji jest skonsolidowanie wszystkich spraw sołectwa w jednych rękach. Prowadzi to do braku rywalizacji pomiędzy różnymi osobami w sołectwie. Warto jednak zwrócić uwagę, że to rywalizacja prowadzi do rozwoju, a każdorazowo stabilizacja jest przyczynkiem do stagnacji, co z punktu widzenia sołectwa długofalowo będzie niekorzystne.

7.5.     Podsumowanie

            Bez wątpienia istnieją argumenty za jak i przeciw łączeniu funkcji sołtysa i radnego. I chociaż zakaz taki nie został wyrażony wprost to po dokładniejszej analizie można spostrzec, że został wyrażony pośrednio. Jest to bez wątpienia ukłon w prawodawcy w stronę lokalnej społeczności, która to może zdecydować samodzielnie w tej kwestii. To mieszkańcy za pośrednictwem swoich radnych mają prawo zdecydować, czy chcą aby w ich sołectwach było to możliwe.

            Biorąc pod uwagę to, że na kilkadziesiąt analizowanych pod kątem stosowania tego zakazu statutów, nie było go w żadnym z nich, korzystnym wydaje się odwrócenie obecnej sytuacji. Korzystne byłoby wprowadzenie takiego zakazu w ustawie, ale nie obowiązywałby on bezwzględnie, bo mógłby zostać uchylony przez mieszkańców sołectwa za pośrednictwem rady gminy. Rozwiązałoby to problem małych miejscowości, gdzie nie można znaleźć dwóch kompetentnych osób. Jednocześnie skutecznie zapis taki ograniczyłby osoby dążące do nieumiarkowanego koncentrowania władzy w swoich rękach. Pozwoliłoby to zbudować większe zaufanie do ustawodawcy. Zapis taki miałby charakter pozytywny dla lokalnej społeczności gdyż musiałaby ona wyrazić na tę sytuację zgodę, a nie zakazywać jej, co ograniczałoby możliwość powstawania konfliktów w społecznościach poprzez działanie na rzecz czegoś, a nie przeciw czemuś.

Zakończenie

            Sołtys jest jednoosobowym organem wykonawczym jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo. Wybierany on jest przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, w głosowaniu tajnym i bezpośrednim przeprowadzonym na zasadach określonych w statucie sołectwa. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie statuują żadnych wymagań, czy ograniczeń dotyczących możliwości kandydowania na stanowisko sołtysa, stąd za zasadne uznać należy, iż funkcję tę może pełnić każdy z mieszkańców sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze w zakresie wyborów sołtysa.

            Sołtys wykonuje przede wszystkim zadania określone w statucie sołectwa. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w znikomym stopniu odnoszą się do zadań i kompetencji sołtysa, stąd szczegółowy ich zakres znajdziemy najczęściej w statucie konkretnego sołectwa. Wśród głównych zadań i kompetencji sołtysa wymienić jednak należy:

1. możliwość uczestniczenia w sesjach rady gminy bez prawa głosu;
2. możliwość załatwiania, na podstawie upoważnienia przez radę gminy, indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej;
3. możliwość doręczania pism w postępowaniu podatkowym, w którym organem podatkowym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta);
4. zadania organu wykonującego uchwały zebrania wiejskiego;
5. zadania wykonywane na podstawie regulacji statutowych, przypisujących określone zagadnienia do kompetencji sołtysa;
6. zadania związane z funkcją reprezentacyjną (występowanie w imieniu mieszkańców sołectwa);
7. zadania związane z funkcją zarządzającą łączone z regulacją art. 48 ust. 1 USG, według której jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego, zaś statut ustala zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia;
8. obowiązek dostarczenia organowi wykonawczemu gminy wniosku uchwalonego przez zebranie wiejskie dotyczącego przeznaczenia funduszu sołeckiego;
9. prawo wniesienia do rady gminy odwołania od odrzucenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosku sołectwa.

Sołtys pełni swoją funkcję społecznie, choć jednocześnie art. 36 ust. 3 USG przyznaje sołtysowi ochronę prawną przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu (wnioskować z tego można, że sołtys funkcjonariuszem publicznym nie jest).

Powyżej określone zadania i kompetencje sołtysa, jak również jego wyraźne wyodrębnienie organizacyjne jako organu wykonawczego sołectwa pozwalają uznać, iż jest on niewątpliwie organem administracji publicznej.

Wykaz wykorzystanych publikacji

1. Augustyniak M., Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010.
2. Balzer O., Chronologia najstarszych kształtów wsi słowiańskiej i polskiej, Lwów 1910.
3. Balzer O., Uwagi o prawie zwyczajowem i ustawodawczem w Polsce, Lwów 1930.
4. Bardach J., Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1997.
5. Bąkowski T., Jednostki pomocnicze gminy [w:] Prawne problemy samorządu terytorialnego, t. I, red. B.N. Ćwiertniak,  Sosnowiec 2013.
6. Boć J., Administracja publiczna, Wrocław 2004.
7. Boć J., Konteksty wyróżniania administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna, red. J. Boć, Wrocław 2004.
8. Boć J., Kontrola prawna administracji, [w:] Prawo Administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2010.
9. Boć J., Pojęcie organu administracji publicznej [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2007.
10. Chmielnicki P., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013.
11. Dobrowolski K., W sprawie skupu sołectw w Polsce w XV i XVI wieku, Kraków 1924.
12. Dolnicki B., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010.
13. Galster J., System organów państwowych, [w:], Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2002.
14. Gloger Z., Encyklopedia staropolska, tom 4, Warszawa 1972.
15. Gończar M.,  Samorząd wsi, historia i nowe możliwości, Warszawa 1990.
16. Heck R., Okres gospodarki czynszowej (od połowy XIII do schyłku XV w.), w: Historia chłopów polskich, tom 1, red. S. Inglot, Warszawa 1970.
17. Heck R., Polska w okresie monarchii stanowej 1346-1452. Wybór tekstów, Warszawa 1955.
18. Inglot S., Historia społeczna i gospodarcza średniowiecza, Wrocław 1949.
19. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.
20. Jyż G., Pławecki Z., Szewc A., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012.
21. Kasiński M., Monizm i pluralizm władzy lokalnej. Studium prawno-polityczne, Łódź 2009.
22. Leoński Z., Nauka administracji, Warszawa 2010.
23. Lipowicz I., Istota administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011.
24. Lipowicz I., Prawo Administracyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2010.
25. Łaszewski R., Salmonowicz S., Historia ustroju Polski, Toruń 1999.
26. Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.
27. Monteskiusz Ch., O duchu praw, tom I, Warszawa 1957.
28. Niewiadomski Z., Podmioty administrujące, [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski.
29. Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2005.
30. Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012.
31. Ochendowski E., Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 2006.
32. Osiatyński W., Potrzeba rewolucji prawnej, „Polis” 1999, nr 1–2.
33. Ostrowska A., Ruśkowski E., Opracowanie projektu uchwały budżetowej, [w: ] Finanse samorządowe, red. C. Kosikowski, Warszawa 2008.
34. Piasecki A., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009.
35. Ruczkowski P., Bielecki L., Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011.
36. Rutkowski J., Historia gospodarcza Polski (do 1864 r.), Warszawa 1953.
37. Rutkowski J., Skup sołectw w Polsce w XVI wieku, Poznań 1921.
38. Semkowicz W., Nieznaczne nadania na rzecz opactwa jędrzejowskiego z XII w., Kraków 1910.
39. Serafin S., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa-Lublin 2007.
40. Sługocki J., Prawo administracyjne, Kraków 2003.
41. Sochaniewicz S., Wójtostwa i sołectwa – pod względem prawnym i ekonomicznym w ziemi lwowskiej, Lwów 1921.
42. Sowiński R., Administracja publiczna RP, Poznań 1998.
43. Świętochowski A., Historia chłopów polskich w zarysie, Warszawa 1947.
44. Tyc T., Początki kolonizacji wiejskiej na prawie niemieckim w Wielkopolsce 1200-1333, Poznań 1924.
45. Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2008.
46. Waniewska M., Instytucja sołtysa w okresie samorządu stanowego w Polsce. Aspekty społeczno-prawne, Lublin 2006.
47. Wierzbowski M., Pojęcie administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2005.
48. Wierzbowski M., Rodzaje jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej, [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2005.
49. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2014.
50. Żytkowicz L., Okres gospodarki folwarczno-pańszczyźnianej (XVI-XVII w.), [w:] Historia chłopów polskich, tom 1, red. S. Inglot, Warszawa 1970.

Wykaz źródeł prawa

1.      Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, z 2001 r., Nr 28, poz. 319, z 2006 r., Nr 200, poz. 1471 oraz z 2009 r., Nr 114, poz. 946.)

2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 203, poz. 868)
3. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 380)

4.      Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446)

5. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks Karny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1137)

6.      Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 614, poz. 699, poz. 1197, poz. 1269, poz. 1649, Dz. U. z 2016 r., poz. 195, poz. 615, poz. 846, poz. 1228)

7.      Uchwała nr XIV/69/03 Rady Miejskiej w Bolkowie z 30 października 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2003 r., Nr 213, poz. 3041).

8. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112, Dz. U. z 2014 r., poz. 179, poz. 180, poz. 1043, poz. 1045, poz. 1072, Dz. U. z 2015 r., poz. 1043, poz. 1923, Dz. U. z 2016 r., poz. 861).

9.      Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167).

10.  Uchwała Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 28 maja 2013 roku w sprawie zarządzenia poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów i określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2013 r., Nr 86, poz. 1931)

11.  Ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r., poz. 301).

Wykaz innych aktów prawnych

1. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2008 r., ONI0911/43/08, LEX nr 352413.

2.      Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 19 maja 2008 r., NK.II.JS.0911/108/08, LEX nr 492678.

3.      Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 lipca 2009 r., WN.Pi.2.0911252/09, LEX nr 523717.

4.      Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 maja 2010 r., LEX nr 602948.

Wykaz orzeczeń

1. Wyrok NSA z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota 1992, nr 33.
2. Wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., II SA 1825/94, LEX nr 10671.
3. Wyrok NSA z 23 stycznia 1997 r., S.A./Rz 1021/96, „Wokanda” 1997, nr 11.
4. Wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., II SA 1593/01, LEX nr 53382.
5. Wyrok SA w Krakowie z dnia 29 października 2002 r., II AKa 258/02, KZS 2002, z. 12, poz. 33.
6. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., III SA/Kr 61/04, Jurysta 2004, nr 10.
7. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2006 r., II SA/Go 449/06, Dz. Urz. Lubus. Nr 104, poz. 1863.
8. Wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2007 r., II SA/Op 362/07, LEX nr 366118.
9. Wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lutego 2008 r., II SA/Op 563/07, LEX nr 357473.
10. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2010 r., III SA/Wr 857/09, LEX nr 84113.

11.  Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Rz 496/, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ACFB3BADE1.

---

[1] M. Waniewska, Instytucja sołtysa w okresie samorządu stanowego w Polsce. Aspekty społeczno-prawne, Lublin 2006, s. 81.

[2] Tamże, s. 120.

[3] A. Świętochowski, Historia chłopów polskich w zarysie, Warszawa 1947, s. 54.

[4] M. Waniewska, dz. cyt., s. 121.

[5] Tamże, s. 11.

[6] Tamże.

[7] O. Balzer, Uwagi o prawie zwyczajowem i ustawodawczem w Polsce, Lwów 1930, s. 180-181, 185.

[8] T. Tyc, Początki kolonizacji wiejskiej na prawie niemieckim w Wielkopolsce 1200-1333, Poznań 1924.

[9] S. Inglot, Historia społeczna i gospodarcza średniowiecza, Wrocław 1949, s. 152-153.

[10]  Z. Gloger, Encyklopedia staropolska, tom 4, Warszawa 1972, s. 264.

[11] O. Balzer, Chronologia najstarszych kształtów wsi słowiańskiej i polskiej, Lwów 1910, s.394.

[12] M. Waniewska, dz. cyt., s. 88.

[13] O. Balzer, Chronologia…, s. 396.

[14] Tamże, s. 397.

[15] M. Waniewska, dz. cyt., s. 94-95.

[16] S. Inglot, Historia społeczna…, s. 115.

[17] R. Heck, Polska w okresie monarchii stanowej 1346-1452. Wybór tekstów, Warszawa 1955, s. 207.

[18] Tamże, s. 208.

[19] Z. Gloger, dz. cyt., s. 264.

[20] M. Waniewska, dz. cyt., s. 100.

[21] J. Rutkowski, Skup sołectw w Polsce w XVI wieku, Poznań 1921, s. 70.

[22] J. Bardach, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1997, s. 146-147.

[23] K. Dobrowolski, W sprawie skupu sołectw w Polsce w XV i XVI wieku, Kraków 1924, s. 3.

[24] S. Inglot, dz. cyt., s. 108.

[25] Tamże, s. 107-108.

[26] Tamże, s. 105.

[27] J. Rutkowski, dz. cyt., s. 70.

[28] Tamże.

[29] Tamże, s. 73.

[30] M. Waniewska, dz. cyt., s. 132.

[31] S. Sochaniewicz, Wójtostwa i sołectwa – pod względem prawnym i ekonomicznym w ziemi lwowskiej, Lwów 1921, s. 245-247.

[32] A. Świętochowski, dz. cyt., s. 47.

[33] M. Waniewska, dz. cyt., s. 161.

[34] Tamże, s. 162.

[35] Tamże, s. 163-164.

[36] Tamże, s. 165.

[37] J. Rutkowski, dz. cyt., s. 77.

[38] M. Waniewska, dz. cyt., s. 167.

[39] Tamże, s. 168.

[40] Tamże.

[41] J. Bardach, dz. cyt., s. 45.

[42] M. Waniewska, dz. cyt., s. 170.

[43] Tamże.

[44] Tamże, s. 171.

[45] Z. Gloger, dz. cyt., s. 204.

[46] M. Waniewska, dz. cyt., s. 175.

[47] Z. Gloger, dz. cyt., s. 204.

[48] Tamże, s. 264.

[49] M. Waniewska, dz. cyt., s. 173.

[50] J. Bardach, dz. cyt., s.74.

[51] M. Waniewska, dz. cyt., s. 175.

[52] Tamże.

[53] Tamże s. 176.

[54] Tamże.

[55] M. Waniewska, dz. cyt., s. 178.

[56] Tamże.

[57] Tamże, s. 179.

[58] M. Gończar,  Samorząd wsi, historia i nowe możliwości, Warszawa 1990, s. 12.

[59] M. Waniewska, dz. cyt., s. 181.

[60] Tamże, s. 200-201.

[61] Tamże, s. 203.

[62] S. Inglot, dz. cyt., s. 21.

[63] M. Waniewska, dz. cyt., s. 209.

[64] Tamże, s. 212.

[65] W. Semkowicz, Nieznaczne nadania na rzecz opactwa jędrzejowskiego z XII w., Kraków 1910, s. 72.

[66] R. Heck, Okres gospodarki czynszowej (od połowy XIII do schyłku XV w.), [w:] Historia chłopów polskich, tom 1, red. S. Inglot, Warszawa 1970, s. 207.

[67] M. Waniewska, dz. cyt., s. 111.

[68] Tamże, s. 112.

[69] J. Rutkowski, Historia gospodarcza Polski (do 1864 r.), Warszawa 1953, s. 78.

[70] J. Rutkowski, Skup sołectw…, s.71.

[71] Tamże.

[72] M. Waniewska, dz. cyt., s. 115.

[73] K. Dobrowolski, s. 13.

[74] J. Rutkowski, Skup sołectw…, s. 67-68.

[75] L. Żytkowicz, Okres gospodarki folwarczno-pańszczyźnianej (XVI-XVII w.), [w:] Historia chłopów polskich, tom 1, red. S. Inglot, Warszawa 1970, s. 247-308.

[76] K. Dobrowolski, dz. cyt., s. 28.

[77] I. Lipowicz, Istota administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 22.

[78] Tamże.

[79] J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 8.

[80] M. Wierzbowski, Pojęcie administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2005, s. 15.

[81] E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006, s. 19.

[82] Tamże.

[83] J. Boć, Pojęcie administracji w: Prawo administracyjne, praca zbiorowa pod red. J. Bocia, Wrocław 2007, s. 11.

[84] Za: J. Boć, Konteksty wyróżniania administracji publicznej, w: Administracja publiczna, praca zbiorowa pod red. J. Bocia, Wrocław 2004, s. 13-14.

[85] J. Boć, Pojęcie administracji…, s. 12.

[86] Za: P. Ruczkowski, L. Bielecki, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 19.

[87] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 22.

[88] Tamże.

[89] J. Boć, Administracja publiczna…, s. 13.

[90] J. Boć, Prawo administracyjne…, s. 11.

[91] I. Lipowicz, Prawo Administracyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2010, s. 10.

[92] R. Sowiński, Administracja publiczna RP, Poznań 1998, s. 7.

[93] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 21.

[94] P.J. Suwaj, Prawo administracyjne. Ćwiczenia, Warszawa 2008, s. 19.

[95] E. Ochendowski, dz. cyt., s. 19.

[96] S. Serafin, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa-Lublin 2007, s. 15.

[97] E. Ochendowski, dz. cyt., s. 19.

[98] J. Sługocki, Prawo administracyjne, Kraków 2003, s. 13.

[99] Za: J. Łętowski, dz. cyt., s. 12-14.

[100] Tamże, s. 14.

[101] Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2010, s. 16.

[102] P. Ruczkowski, L. Bielecki, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 31.

[103] I. Lipowicz, dz. cyt., s. 23.

[104] Tamże.

[105] M. Miłek, Wybrane problemy administracji publicznej, Sulechów 2004, s. 29.

[106] Wyliczenie za: J. Boć, Administracja publiczna…, s. 24.

[107] J. Boć, Administracja publiczna…, s. 25.

[108] Wyliczenie za: J. Boć, Administracja publiczna…, s. 26.

[109] E.J. Nowacka, Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 59.

[110] Wyrok NSA z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota 1992, nr 33, s. 21.

[111] M. Augustyniak, dz. cyt., s. 49.

[112] Z. Niewiadomski, Podmioty administrujące, [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, s. 116.

[113] A. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009, s. 97.

[114] T. Bąkowski, Jednostki pomocnicze gminy, [w:] Prawne problemy samorządu terytorialnego, t. I, red. B.N. Ćwiertniak,  Sosnowiec 2013, s. 133.

[115] Tamże, s. 134.

[116] Tamże, s. 136.

[117] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 163.

[118] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., III SA/Kr 61/04, Jurysta 2004, nr 10, s. 2324.

[119] Cz. Martysz w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 46.

[120] P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 15.

[121] M. Augustyniak, dz. cyt., s. 53.

[122] P. Chmielnicki, dz. cyt., s. 16.

[123] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, dz. cyt., s. 168.

[124] Tamże, s. 97.

[125] M. Augustyniak, dz. cyt., s. 65.

[126] Tamże.

[127] M. Augustyniak, dz. cyt., s. 67.

[128] Tamże, s. 68.

[129] Tamże, s. 69.

[130] Postanowienie NSA z dnia 20 maja 1991 r., SA/Wr 381/91, Wspólnota 1991, nr 16, s. 34.

[131] M. Augustyniak,  dz. cyt., s. 71.

[132] J. Boć, Pojęcie organu administracji publicznej [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2007, s. 133.

[133] Tamże.

[134] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 140.

[135] Tamże, s. 142.

[136] Tamże.

[137] Tamże.

[138] Tamże.

[139] J. Boć, Pojęcie kompetencji…, s. 143.

[140] J. Zimmermann, dz. cyt., s. 142.

[141] Tamże, s. 145.

[142] Tamże, s. 146.

[143] J. Boć, Pojęcie kompetencji…, s. 143.

[144] Tamże, s. 144.

[145] M. Wierzbowski, Rodzaje jednostek organizacyjnych w systemie administracji publicznej [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2005, s. 30.

[146] J. Boć, Pojęcie kompetencji…, s. 144.

[147] Tamże.

[148] Tamże, s. 131.

[149] Tamże, s. 132.

[150] Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2006 r., II SA/Go 449/06, Dz. Urz. Lubus. Nr 104, poz. 1863.

[151] Wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lutego 2008 r., II SA/Op 563/07, LEX nr 357473.

[152] B. Dolnicki w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 139.

[153] Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112, Dz. U. z 2014 r., poz. 179, poz. 180, poz. 1043, poz. 1045, poz. 1072, Dz. U. z 2015 r., poz. 1043, poz. 1923, Dz. U. z 2016 r., poz. 861).

[154] B. Dolnicki w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 140.

[155] Wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lutego 2008 r., II SA/Op 563/07, LEX nr 357473.

[156] D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 24.

[157] Tamże, s. 25.

[158] Załącznik nr 5 do uchwały nr XIV/69/03 Rady Miejskiej w Bolkowie z 30 października 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2003 r., Nr 213, poz. 3041) – dalej jako statut sołectwa Lipa.

[159] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 380).

[160] Art. 25 ustawy z dnia 3 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.)

[161] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 lipca 2009 r., WN.Pi.2.0911252/09, LEX nr 523717.

[162] § 7 pkt 1 statutu sołectwa Lipa.

[163] Wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lutego 2008 r., II SA/Op 563/07, LEX nr 357473

[164] § 22 pkt 1 statutu sołectwa Lipa.

[165] § 22 pkt 8 statutu sołectwa Lipa.

[166] § 22 pkt 9 statutu sołectwa Lipa.

[167] § 22 pkt 10 statutu sołectwa Lipa.

[168] Art. 392 § 1 ustawy – Kodeks wyborczy.

[169] § 6 pkt 2 ust. 1 statutu sołectwa Lipa.

[170] § 23 pkt 2 statutu sołectwa Lipa.

[171] § 23 pkt 4 statutu sołectwa Lipa.

[172] § 23 pkt 5 statutu sołectwa Lipa.

[173] § 24 pkt 2 statutu sołectwa Lipa.

[174] Wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., II SA 1825/94, LEX nr 10671.

[175] Wyrok SA w Krakowie z dnia 29 października 2002 r., II AKa 258/02, KZS 2002, z. 12, poz. 33.

[176] M. Augustyniak, dz. cyt., s. 79.

[177] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 19 maja 2008 r., NK.II.JS.0911/108/08, LEX nr 492678.

[178] P. Chmielnicki, dz. cyt., s. 103.

[179] M. Augustyniak, dz. cyt., s. 80.

[180] Wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., II SA 1593/01, LEX nr 53382,

[181] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, dz. cyt., s. 165.

[182] Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2010 r., III SA/Wr 857/09, LEX nr 84113.

[183] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2008 r., ONI0911/43/08, LEX nr 352413.

[184] Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167).

[185] Wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2007 r., II SA/Op 362/07, LEX nr 366118.

[186] Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Rz 496/, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ACFB3BADE1.

[187] § 13 ust. 1 statutu sołectwa Lipa.

[188] § 14 ust. 2 pkt 2 statutu sołectwa Lipa.

[189] § 14 ust. 2 pkt 3 statutu sołectwa Lipa.

[190] Uchwała Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 28 maja 2013 roku w sprawie zarządzenia poboru opłaty

 za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów i określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2013 r., Nr 86, poz. 1931).

[191] Art. 144 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.  – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 614, poz. 699, poz. 1197, poz. 1269, poz. 1649, Dz. U. z 2016 r., poz. 195, poz. 615, poz. 846, poz. 1228).

[192] Art. 36 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

[193] Na mocy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks Karny (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1137).

[194] Ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r., poz. 301).

[195] § 8 statutu sołectwa Lipa.

[196] § 8 statutu sołectwa Lipa.

[197] § 9 pkt 2 statutu sołectwa Lipa.

[198] § 10 statutu sołectwa Lipa.

[199] § 11 statutu sołectwa Lipa.

[200] Zarządzenie Burmistrza Bolkowa z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie wyznaczenia przedstawicieli do ochrony lokali obwodowych komisji wyborczych w czasie przerwy w głosowaniu  spowodowanej nadzwyczajnymi wydarzeniami w  wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 10 maja 2015 roku. (56/2015).

[201] § 8 statutu sołectwa Lipa.

[202] § 24 statutu sołectwa Lipa.

[203] J. Boć, Kontrola prawna administracji, [w:] Prawo Administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2010, s. 378.

[204] Tamże, s. 379.

[205] Tamże.

[206] Tamże, s. 380.

[207] Tamże.

[208] Tamże, s. 382.

[209] Tamże s. 381.

[210] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 maja 2010 r., LEX nr 602948.

[211] P. Chmielnicki, Jednostki pomocnicze gminy…, s. 139.

[212] Tamże.

[213] Tamże, s. 142.

[214] Tamże, s. 143.

[215] P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 116.

[216] B. Dolnicki w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie…, s. 102.

[217] Tamże.

[218] P. Chmielnicki, Jednostki pomocnicze gminy…, s. 136.

[219] § 25 ust. 1 statutu sołectwa Lipa.

[220] § 25 ust. 2 statutu sołectwa Lipa.

[221] Ch. Monteskiusz, O duchu praw, tom I, Warszawa 1957, s. 244.

[222] J. Galster, System organów państwowych, [w:], Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2002, s. 51.

[223] R. Łaszewski, S. Salmonowicz, Historia ustroju Polski, Toruń 1999, s. 35.

[224] M. Kasiński, Monizm i pluralizm władzy lokalnej. Studium prawno-polityczne, Łódź 2009, s. 307.

^[225] Tak m.in. B. Dolnicki w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie…, Warszawa 2010, s. 58 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 1997 r., S.A./Rz 1021/96, „Wokanda” 1997, nr 11, s. 39.

[226] T. Bąkowski, dz. cyt. , s. 154.

[227] W. Osiatyński, Potrzeba rewolucji prawnej, „Polis” 1999, nr 1–2, s. 26.

[228] A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Opracowanie projektu uchwały budżetowej, [w:] Finanse samorządowe, red. C. Kosikowski, Warszawa 2008, s. 345.