Siedemnaście

S P I S   T R E Ś C I

Wstęp ……………………………………………………………………………….. 3

ROZDZIAŁ I: Geneza i historia ustrojowa Senatu w Polsce……………………. 5

1.1 Senat w latach 1493 – 1989……………….……………………………………... 5

1.2 Senat po roku 1989………………………………………………………………. 14  

ROZDZIAŁ II: Senat w systemie ustrojowym RP……………………………….. 19

2.1 Pozycja ustrojowa Senatu w Konstytucji RP z 1997 roku………………………. 19

2.2 Organizacja wewnętrzna………………………………………………………….       24       

2.3 Funkcje Senatu…………………………………………………………………... 31

2.3.1. Funkcja ustawodawcza……………………………………………………….. 31

2.3.2. Funkcja kontrolna (quasi kontrolna)………………………………………….. 42

2.3.3. Funkcja kreacyjna……………………………………………………………... 44

ROZDZIAŁ III: Status prawny senatora………………………………………… 46

3.1 Tryb i wybór senatorów………………………………………………………….. 46

3.2. Prawa i obowiązki senatorów…………………………………………………… 53

Zakończenie…………………………………………………………………………. 65

Bibliografia………………………………………………………………………….. 69

WSTĘP

Obecność Senatu w strukturze polskiego parlamentu jest faktem niekwestionowanym. Jego istnienie aprobowała zarówno Konstytucja Nihil Novi, jak i ustawa rządowa z 3 maja 1791 r. Jednak po odzyskaniu niepodległości w roku 1918 sprawa istnienia Senatu nie była już tak oczywista. Świadczą o tym najlepiej dyskusje ustrojowe z początków II Rzeczypospolitej, kiedy to kwestia Senatu stanowiła  zarzewie sporu i konfliktów.

Można zaryzykować wniosek, iż Senat w Polsce istniał, gdy istniała niepodległa, w pełni suwerenna i demokratyczna Rzeczpospolita. Gdy Senat przestawał istnieć, znikała albo Rzeczpospolita, albo jeden z jej atrybutów jako niepodległego państwa.

W polskim systemie parlamentarnym zasadniczym zadaniem Senatu jest współuczestniczenie w procesie ustawodawczym. Senat realizuje tradycyjną rolę drugiej izby, jaką jest m.in. refleksja legislacyjna. Chociaż senackie kompetencje w tym względzie nie były nigdy nadmiernie rozbudowane, to jednak nie przeszkodziło to Senatowi stać się ważnym i znaczącym uczestnikiem prac ustawodawczych. Dzięki dyskusji w Senacie często udaje się racjonalizować decyzje przyjmowane przez Sejm i poprawić je tak, by unikać legislacyjnej sprzeczności, postanowień niezgodnych z interesem obywateli czy też zbyt kosztownych dla budżetu państwa. Tak więc druga izba parlamentu rozpatrując ustawy uchwalane przez Sejm, sprawuje funkcję prawdziwej instancji rewizyjnej. W tym przejawia się m.in. sens istnienia tej izby. Dzięki poprawkom Senat współkształtuje prawo stanowione w Polsce.

Racją bytu Senatu, powołanego w kwietniu 1989 r., była legitymizacja przemian ustrojowych z jednej strony, z drugiej zaś zapoczątkowanie tych przemian. Uchwalona w 1997 roku i obowiązująca obecnie Konstytucja, zaaprobowała istnienie Senatu niemal w niezmienionym kształcie. O zachowaniu Senatu zadecydowała tradycja, argumenty praktyczne, wskazujące na przydatność drugiej izby w procesie ustawodawczym, a także osiągnięcia drugiej izby w budowaniu demokracji i społeczeństwa obywatelskiego.

Celem pracy jest charakterystyka pozycji ustrojowej Senatu w Rzeczypospolitej Polskiej. Niniejsza praca ma charakter syntetyczny – wiadomości dotyczące Senatu i jego pozycji w strukturze organów RP zostały zebrane i pogrupowane. Wybór tematu przez autorkę motywowany był jej ogromnym zainteresowaniem problematyką legislatywy w monteskiuszowskiej koncepcji podziału władz, a co z tym związane – sposobem realizacji postulatów Monteskiusza w polskiej praktyce ustrojowej.

Praca składa się z trzech rozdziałów. Pierwszy rozdział poświęcony jest genezie ustrojowej Senatu. Opisano w nim historię Senatu w Polsce – od czasów jego pierwszego powołania w XV wieku, aż po czas uchwalenia nowej Konstytucji z 1997 roku.

W drugim rozdziale scharakteryzowano Senat jako drugą izbę parlamentu (jej organizację i sposób działania), omówiono jego pozycję ustrojową oraz podstawowe funkcje.

Natomiast w trzecim rozdziale opisany został status prawny senatorów.

Pracę zamykają wnioski końcowe i bibliografia.

W pracy wykorzystane zostały pozycje książkowe i artykuły naukowe najwybitniejszych polskich konstytucjonalistów, takich jak profesorowie Leszek Garlicki czy Wiesław Skrzydło.

ROZDZIAŁ I: GENEZA I HISTORIA USTROJOWA SENATU W POLSCE

1.1.  Senat w latach 1493 – 1989

Senat w polskiej praktyce ustrojowej pojawił się w 1493 jako izba wyższa dwuizbowego parlamentu I Rzeczypospolitej i jako taka funkcjonował aż do upadku Rzeczypospolitej w 1795 roku[1]. Senat wyłonił się z  rady królewskiej, będącej w XIV wieku organem doradczym króla Polski. Od roku 1493, wobec przeistoczenia się reprezentacji sejmików ziemskich w osobną izbę poselską (element demokratyczny), Senat (reprezentujący element arystokratyczny) stał się (obok króla) jedną z trzech izb polskiego sejmu walnego[2].

W 1569 roku, w wyniku unii lubelskiej, do Senatu weszli dostojnicy litewscy. W skład Senatu weszło dożywotnio 140 najwyższych dygnitarzy Rzeczypospolitej (urzędy senatorskie), zasiadających w ustalonym porządku starszeństwa. Obradom Senatu formalnie przewodniczył król za pośrednictwem marszałka wielkiego koronnego. Na czele tej izby stali arcybiskupi gnieźnieńscy i prymasi Polski jako najwyżsi senatorowie w państwie. Prymas jako przewodniczący Senatu mógł dysponować instytucjami ustawodawczymi. Mógł też zgromadzić Senat na prywatne narady także pod nieobecność króla. Król miał decydujący wpływ na skład senatu, mogąc swobodnie obsadzać krzesła senatorskie. Wybory biskupów przez kapituły ograniczały się do zaakceptowania wysuniętego przez monarchę kandydata[3].

Senatorowie wyrażali swoje opinie poprzez tzw. vota senatorskie, które uwzględniał król (w jego imieniu kanclerz wielki koronny) formułując konkluzję, która była oficjalnym stanowiskiem Senatu[4].

Posiedzenia Senatu zwoływano w tym samym czasie, co sesje sejmu walnego. W okresach pomiędzy sesjami sejmowymi król odbywał rady senatu (łac. senatus consilia), na których uchwalano tzw. senatus consulta, które odczytywano na pierwszej sesji nowego Sejmu[5].

Artykuły henrykowskie wprowadziły instytucję 16 senatorów rezydentów, z których czterej mieli być stale obecni przy boku króla dla jego kontroli. W 1641 liczbę senatorów – rezydentów zwiększono do 28. W XVIII w., wobec paraliżu prac sejmowych, rady senatu przejęły w praktyce znaczą część uprawnień sejmu i to na nich zapadał szereg decyzji państwowych[6].

Król w izbie senatorskiej faktycznie decydował o najważniejszych sprawach państwa, m.in. o wojnie i polityce zagranicznej. Senat, jako izba wyższa opiniował projekty konstytucji sejmowych, przedkładane mu przez izbę poselską, które następnie wracały tam z poprawkami senackimi pod głosowanie.

Powstały na mocy Konstytucji 3 maja z 1791 Senat, obradował pod przewodnictwem króla, a w jego skład wchodzili wojewodowie, kasztelanowie, biskupi i ministrowie; łącznie 132 członków. Na obsadę stanowisk senatorskich wpływ miały sejmiki. Zgodnie z uchwaloną 16 maja 1791 ustawą o sejmikach, po śmierci Stanisława Augusta jego następcy mieli dokonywać nominacji senatorskich spośród podwójnej liczby kandydatów wysuniętych przez sejmiki. Zasadniczo zmieniło to sposób powoływania senatorów odchodząc od dożywotniego mianowania na rzecz obieralności[7].

Kompetencje Senatu zostały znacznie ograniczone. Senat stracił prawo inicjatywy ustawodawczej, a przy uchwalaniu ustaw przez sejm miał tylko prawo veta zawieszającego zakresie spraw politycznych, cywilnych i karnych. Co w praktyce oznaczało, że w przypadku nieprzyjęcia projektu przez Senat, ostateczną decyzję podejmowała izba poselska następnej kadencji[8]. W innych kwestiach po podjęciu uchwały przez izbę poselską, sprawę przesądzało ostatecznie większością głosów posiedzenie obu izb połączonych. Na Sejmie konstytucyjnym, który był przewidziany co 25 lat w celu dokonania rewizji konstytucji, Senat miał pełnić rolę „rady starszych”, której opinia nie była wiążąca dla izby poselskiej[9].

Po latach zaborów, w  II Rzeczypospolitej instytucja Senatu została (mimo sprzeciwów lewicy) restaurowana. Pierwsze wybory do  parlamentu w  II Rzeczpospolitej  odbyły się w styczniu 1919 roku. Wybrany w ich wyniku Sejm Ustawodawczy zebrał się pod koniec lutego i uchwalił małą Konstytucję[10]. Zawierała ona tymczasowe przepisy oraz zasady ustrojowe państwa polskiego. Parlament ten składał się tylko z izby poselskiej. W dyskusji nad ustrojem Polski rozważano różne systemy parlamentarne, od  sejmu  jednoizbowego, dwuizbowego o ograniczonej roli Senatu, do szerokich uprawnień izby wyższej (drugiej).  Ostatecznie Konstytucja uchwalona 17 marca 1921 r. [11] wprowadziła system dwuizbowy. Przedstawicielem narodu miał być parlament, złożony z sejmu (izba poselska) i Senatu. Posłowie i senatorowie pochodzili z wyboru (w sumie  wybory miały miejsce pięć razy do wybuchu wojny w 1939 r.[12]) a kadencje tych izb rozpoczynały i kończyły się razem. Przedmiotem największych kontrowersji była sprawa wyboru senatorów. Zgodnie z tradycją, w senacie zasiadali ludzie zasłużeni dla ojczyzny oraz, z urzędu, wysocy przedstawiciele Kościoła katolickiego. Ostatecznie wygrała idea demokratycznego państwa, gdzie przedstawiciele narodu są wybierani. Wobec sprzeciwu części polityków, by przedstawiciele tylko jednego Kościoła – z racji sprawowania swojej funkcji – znaleźli się wśród senatorów, episkopat oświadczył, że wycofuje biskupów katolickich z  Senatu. W konsekwencji tego zrezygnowano z automatycznego umieszczania przedstawicieli innych Kościołów w tej izbie a jej skład miał pochodzić z wyborów (Art. 36 konstytucji marcowej stanowił, iż: Senat składa się z członków, wybranych przez poszczególne województwa w głosowaniu powszechnem, tajnem, bezpośredniem, równem i stosunkowem. Każde województwo stanowi jeden okrąg wyborczy, przyczem w stosunku do liczby mandatów sejmowych na ilość mieszkańców liczba mandatów do Senatu wynosi ¼ część. Prawo wybierania do Senatu ma każdy wyborca do Sejmu, który w dniu ogłoszenia wyborów ukończył lat 30 i w dniu tym zamieszkuje w okręgu wyborczym przynajmniej od roku; nie tracą jednak prawa wyborczego świeżo osiedli koloniści, którzy opuścili poprzednie miejsce zamieszkania, korzystając z reformy rolnej: również nie tracą tego prawa robotnicy, którzy zmienili miejsce pobytu wskutek zmiany miejsca pracy, oraz urzędnicy państwowi, przeniesieni służbowo. Prawo wybieralności ma każdy obywatel, posiadający prawo wybierania do Senatu, nie wyłączając wojskowych w służbie czynnej, o ile z dniem ogłoszenia wyborów ukończył lat 40.).

Senat i Sejm, jako Zgromadzenie Narodowe, wybierały razem prezydenta a sam Senat mógł opiniować ustawy oraz w ograniczony sposób kontrolować rząd. Obradom Senatu przewodniczył marszałek lub – w jego zastępstwie – jeden  z  wicemarszałków. Wybierano ich, najczęściej, na pierwszym, lub na jednym z pierwszych posiedzeń Senatu. Wybory przeprowadzał marszałek – senior, czyli jeden z najstarszych senatorów wyznaczony przez prezydenta. Przewodniczył on także obradom Senatu do wyboru marszałka tej izby. Liczbę wicemarszałków ustalono na trzech. Senatorowie pracowali w  stałych komisjach tematycznych lub problemowych. Każdy senator mógł być maksymalnie członkiem dwóch komisji. Ponadto Senat mógł powoływać komisje specjalne (do rozpatrywania szczególnie ważnych ustaw) oraz komisje porozumiewawcze (do kontaktów z komisjami Sejmu). Senat nie obradował przez cały czas trwania kadencji. Pracował w systemie sesyjnym tzn., wyznaczano sesje – specjalny okres,  podczas którego Senat zbierał się na obrady. Terminy sesji ogłaszano na pierwszym posiedzeniu Senatu.

Konstytucja kwietniowa[13] z 1935 roku znacznie ograniczyła czynne prawo wyborcze do Senatu – przysługiwało ono niewiele ponad 100 tys. wyborców – oraz nadała Prezydentowi Rzeczypospolitej uprawnienia do mianowania jednej trzeciej senatorów. Senat spełniał rolę izby korygującej projekty ustaw uchwalonych wcześniej przez izbę niższą – Sejm[14].

Po II wojnie światowej, w PRL, instytucja Senatu została zniesiona. Związane to było z wewnętrznymi tarciami politycznymi oraz walką o kształt ustroju Rzeczypospolitej Polskiej pomiędzy obozem komunistycznym, reprezentowanym podówczas przez Polską Partię Robotniczą (PPR), oraz obozem demokratycznym, reprezentowanym przez Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL).

Na początku kwietnia 1946 roku PPR (wspólnie z satelickimi partiami o charakterze socjalistycznym) wystąpiło z inicjatywą zorganizowania referendum, która zyskała wsparcie PSL[15]. W niedzielę, 30 czerwca 1946 roku, Polacy mieli odpowiedzieć na trzy pytania dotyczące: zniesienia Senatu, akceptacji reformy rolnej i nacjonalizacji przemysłu oraz zachodnich granic Polski. Treść postawionych pytań nie miała większego znaczenia – była dobrana tak, aby wymusić odpowiedź pozytywną, co miało wykazać rzekome poparcie dla komunistów. PSL wezwało do głosowania jeden raz „nie” – na pierwsze pytanie (uznając kwestię obecności Senatu w polskiej praktyce ustrojowej jako najmniej ważną spośród zmian proponowanych w pytaniach referendalnych), zaś komuniści i podporządkowany im aparat administracyjny rozwinęli na niespotykaną skalę propagandę własnej koncepcji głosowania trzy razy „tak”.

Referendum było dla komunistów generalną próbą fałszowania wyborów przed elekcją parlamentu, bowiem mieli oni świadomość, iż w wolnych, demokratycznych wyborach, nie zdobędą poparcia gwarantującego im objęcie władzy w powojennej Polsce. Władze ZSRR pilnie śledziły przygotowania do referendum i postanowiły czynnie wesprzeć polskich komunistów w pracach nad sfałszowaniem jego wyników. Wedle sfałszowanych wyników referendum, aż 68% Polaków miało zagłosować „3 x TAK”[16], opowiadając się tym samym za zniesieniem instytucji Senatu. Oszacowane po latach prawdziwe wyniki referendum pokazały, że mimo zmobilizowania olbrzymich sił policyjno –wojskowych, nacisku na obywateli i akcji zastraszania, ponad 70% ludności opowiedziało się przeciw blokowi komunistów i ich sojuszników (opowiadając się za utrzymaniem instytucji Senatu). Społeczeństwo polskie było świadome fałszerstwa, kolportując różnorakie dowcipy na temat wyników referendum, natomiast komuniści – mimo oficjalnego tryumfu – mieli świadomość klęski i społecznej izolacji. Dzisiaj wiadomo, że tylko 27% uczestniczących w referendum opowiedziało się za zniesieniem Senatu[17]. Niemniej, nie bacząc na rzeczywistą wolę społeczeństwa, na podstawie oficjalnych (sfałszowanych) wyników referendalnych, instytucja Senatu została w Polsce zniesiona na ponad 50 lat, co znalazło potem odzwierciedlenie w tzw. konstytucji lipcowej (stalinowskiej) z 1952 roku[18], w której to jedynym organem legislatywy został Sejm.

Co godne podkreślenia, o zniesieniu Senatu zadecydowała nie tylko doktrynalna niechęć komunistów do dwuizbowego systemu parlamentarnego (twierdzono bowiem, że Senat zawsze i wszędzie był „siedliskiem reakcji, orężem sił wstecznych”), ale także chęć zniszczenia tradycji Senatu jako instytucji przypominającej niepodległą Polskę.

Paradoksem historii stało się to, że po ponad czterdziestu latach ci sami komuniści wrócili do idei utworzenia na nowo Senatu w Polsce. Pierwsze takie projekty pojawiły się po polskim Październiku 1956 r.[19] w środowisku głośnego wówczas pisma „Po prostu”. Partyjni reformatorzy postulowali utworzenie drugiej Izby parlamentarnej – jedni Senatu, inni Izby Wytwórców będącej reprezentacją wprowadzanych wówczas samorządów robotniczych. Pomysły te nie zostały zrealizowane.

Po Sierpniu 1980 r.[20], w obliczu upadku władzy, wzrostu znaczenia „Solidarności”, niezadowolenia społecznego, krachu gospodarczego, zaczęto w kręgach najwyższych władz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) rozważać sprawę pewnych koncesji politycznych na rzecz opozycji. Pojawił się zamysł utworzenia instytucji o szerszej niż w Sejmie reprezentacji politycznej i społecznej oraz posiadającej własne kompetencje. Niektóre z tych kompetencji w systemie parlamentarnym dwuizbowym z reguły należą do drugiej Izby. Ideę utworzenia drugiej izby parlamentarnej, jak się wydaje, zaraz odrzucono, skoro nawet inna propozycja z grudnia 1980 r., stworzenia Rady Społeczno –Gospodarczej przy Sejmie, wywołała obawy, że Rada może stać się drugą Izbą parlamentarną i może uszczuplić kompetencje Sejmu. Wprowadzenie stanu wojennego 13 grudnia 1981 r. zahamowało myśl o polityczno – ustrojowych eksperymentach władzy.

Na wiosnę 1988 r. władze komunistyczne wystąpiły pod adresem opozycji solidarnościowej z ofertą podjęcia rozmów przy „okrągłym stole”. Wprawdzie nie godziły się na przywrócenie pluralizmu związkowego, natomiast gotowe były wprowadzić „pluralizm polityczny”. Zaproponowały utworzenie Senatu. W Sejmie komuniści i ich satelici mieliby 60 – 65% miejsc, opozycja 40 – 35%; w Senacie byłoby odwrotnie.

„Solidarność” początkowo nie wyrażała zainteresowania tymi projektami, uważając, że zmiany w Polsce winny rozpocząć się naprzód od ponownego zalegalizowania NSZZ „Solidarność” (zdelegalizowanego po wydarzeniach z 1980 roku), podjęcia reform gospodarczych, umożliwienia opozycji dostępu do środków masowego przekazu, stworzenia obywatelom możliwości stowarzyszania się itp. Bez zbudowania takich fundamentów demokracji zmiany w strukturze organów władzy byłyby tylko pozorowane, instrumentalne. W miarę ustępstw władzy w sprawach zasadniczych dla związku ulegał zmianie jego stosunek do spraw ustrojowo – politycznych. „Solidarności” nieobca była idea przywrócenia Senatu, ale myślano o nim jako o instytucji ustroju przyszłej, wolnej Polski. Senat, według koncepcji komunistów, miał być powoływany w 1/3 przez Sejm, w 1/3 przez prezydenta, a 1/3 stanowić mieli przewodniczący wojewódzkich rad narodowych.

W lutym 1989 r. „Solidarność” oświadczyła, że popiera utworzenie Senatu, ale kategorycznie domaga się, żeby był on wybierany w demokratyczny sposób. Wobec tego część kierownictwa PZPR chciała wycofać się z pomysłu przywrócenia Senatu. W rezultacie postanowiono jednak zmienić formułę wyłaniania Senatu. Po rozpoczęciu „okrągłego stołu”, podczas kuluarowych rozmów strona komunistyczna zaproponowała, aby senatorów powoływał prezydent na wniosek określonych organizacji społecznych i związkowych. Strona solidarnościowa odpowiedziała, że propozycja ta jest nie do przyjęcia. Tego sprzeciwu nie można było zlekceważyć, bo do rozstrzygnięcia zostawała sprawa przywrócenia w Polsce urzędu prezydenta. Z taką inicjatywą wystąpili komuniści na początku 1989 r. Prezydent o szerokich uprawnieniach miał być gwarantem ustroju państwa. „Solidarność” domagała się, żeby prezydent był wybierany w wyborach powszechnych, na co komuniści się nie godzili, proponując, aby wybierał go Sejm lub obie Izby parlamentarne.

Wobec groźby kompletnego impasu strona komunistyczna wróciła do koncepcji wyboru prezydenta przez obie Izby parlamentu, z tym że Senat miał być wybrany – tak jak Sejm – w częściowo wolnych wyborach. Jeżeli „Solidarność” godziła się na wybór prezydenta przez obie Izby, to kategorycznie ponowiła żądanie, żeby Senat był wybrany w całkowicie wolnych wyborach.

4 marca 1989 r., strona komunistyczna oznajmiła, że godzi się na przywrócenie Senatu, jako jednej z izb dwuizbowego parlamentu. Co więcej, wyrażono również zgodę na to, by wybory do Senatu były wyborami w pełni wolnymi.

Wyniki ustaleń „okrągłego stołu” dotyczące Senatu zawarte zostały w dokumencie „Stanowisko w sprawie reform politycznych” z 5 czerwca 1989 r[21]. Stwierdzono w nim między innymi: „Istotnym umocnieniem władzy ustawodawczej będzie nowa instytucja Senatu. Senat wybrany suwerenną wolą narodu będzie sprawował istotną kontrolę w szczególności w zakresie praw człowieka i praworządności oraz życia społeczno – gospodarczego”.

Dnia 7 kwietnia 1989 r. (tzw. nowela kwietniowa[22]) Sejm dokonał nowelizacji konstytucji, przywracając Senat. Niestety, ustalenia nie zostały dotrzymane. Kompetencje Senatu zostały zawężone w stosunku do decyzji „okrągłego stołu”.

Dnia 4 czerwca 1989 r. odbyły się wybory do Senatu – w pełni wolne, pierwsze wolne wybory nie tylko w powojennej Polsce, ale w całym bloku komunistycznym. Przyniosły one wielki sukces „Solidarności”, jej kandydaci zdobyli dziewięćdziesiąt dziewięć ze stu miejsc w Senacie. Senat wybrany w takich wyborach stał się symbolem polskiej wolności i demokracji[23]. Miesiąc później Senat zebrał się na swym pierwszym posiedzeniu. Odbyło się ono w sali plenarnej Sejmu. Na potrzeby odrodzonego Senatu oddano część pomieszczeń gmachu Sejmu zajmowanych dotąd przez Radę Państwa i Archiwum KC PZPR. Posiedzenia plenarne Senatu odbywały się najpierw w sali posiedzeń Sejmu, potem w Sali Kolumnowej. Dopiero w 1990 r. przebudowano część pomieszczeń senackich na salę plenarną. Odbudowany budynek przedwojennego Senatu nie powrócił do drugiej Izby.

1.2. Senat po roku 1989

Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w wersji z  7 kwietnia 1989  wraz z późniejszymi zmianami obowiązywała od  8 kwietnia 1989  do  8 grudnia 1992, tj. do czasu wejścia w życie tzw. Małej Konstytucji[24]. Zastępując parlament jednoizbowy dwuizbowym, zdecydowano się na przyjęcie rozwiązania zapewniającego wyraźną przewagę Sejmu w procesie stanowienia prawa, ale równocześnie określono rolę drugiej izby jako strażnika dobrego prawa[25]. Kompetencje Senatu w tym zakresie, wedle zmian konstytucyjnych wynikających z „noweli kwietniowej”, mieściły się w modelu tzw. izby refleksji i polegały na przyznaniu mu prawa inicjatywy ustawodawczej oraz prawa zatwierdzania, zmiany i odrzucania ustaw uchwalonych przez Sejm. Sejm mógł jednak większością 2/3 głosów nie przyjąć stanowiska Senatu dotyczącego odrzucenia lub zmiany ustawy uchwalonej przez Sejm. Gdy tego nie uczynił, dla ostatecznego przyjęcia ustawy powinien zwykłą większością głosów uchwalić ją w pierwotnej wersji. Jeżeli Sejm nie był w stanie podjąć żadnej z tych decyzji, następował tzw. pat legislacyjny, który powodował wygaśnięcie całego postępowania ustawodawczego[26].

Uchwalona w 1992 r. tzw. Mała konstytucja w zasadzie nie zmieniła roli ustrojowej i istoty Senatu. Wzmacniała jednak lekko pozycję Senatu w procesie legislacyjnym. Uzyskał on prawo wyrażania zgody na zarządzanie przez Prezydenta RP referendum, stworzono mu też możliwość wpływania na ratyfikację i wypowiadanie ważniejszych umów międzynarodowych, gdyż przyjęto zasadę, że ten akt prezydenta wymaga zgody wyrażonej w ustawie, a Senat uczestniczy w procesie ustawodawczym. Ponadto do wzrostu ustrojowej pozycji Senatu przyczyniła się likwidacja tzw. pata legislacyjnego[27]. Mała konstytucja obniżyła wprawdzie do większości bezwzględnej większość konieczną do odrzucenia stanowiska Senatu, ale równocześnie uznała brak decyzji odrzucającej za przyjęcie stanowiska Senatu. W rezultacie proces ustawodawczy nie ulegał wygaśnięciu[28].

23 kwietnia 1992 roku uchwalono ustawę o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[29]. Powoływała ona do życia instytucję Komisji Konstytucyjnej, która miała zająć się przygotowaniem ostatecznej wersji nowej ustawy zasadniczej. Określiła również, iż uchwalenia konstytucji dokona Zgromadzenie Narodowe (Sejm i Senat obradujące na wspólnym posiedzeniu), a następnie zostanie ona poddana pod głosowanie w ogólnonarodowym referendum. Prawo wnoszenia projektów nowej Konstytucji RP przysługiwało grupom 56 członków Zgromadzenia Narodowego, Komisji Konstytucyjnej oraz Prezydentowi RP. Po nowelizacji ustawy dokonanej w 1994 roku takie prawo otrzymała również grupa 500 tysięcy obywateli RP.

Od tego czasu (a właściwie od czasu przywrócenia Senatu) dwuizbowość polskiego parlamentu należy do najszerzej dyskutowanych zagadnień konstytucyjnego ustroju państwa. Kontrowersje te doszły do głosu z całą mocą już w toku prac nad nową ustawą zasadniczą, gdy część rozpatrywanych projektów konstytucji przewidywała powrót do parlamentu jednoizbowego[30], a rozstrzygnięcia tej sprawy proponowano dokonać w referendum „przedkonstytucyjnym” (do jego przeprowadzenia ostatecznie nie doszło)[31]. Na płaszczyźnie doktrynalnej rozważano też problem ewentualnego przekształcenia Senatu w reprezentację o charakterze społeczno – samorządowym lub społeczno – gospodarczym[32]. W Komisji Konstytucyjnej  Zgromadzenia Narodowego na początku 1995 r. w trakcie prac nad jednolitym projektem  Konstytucji głosowano w tych sprawach dwukrotnie. Za pierwszym razem nie doszło do  rozstrzygnięcia, gdyż zarówno za dwuizbowością, jak i przeciwko niej oddano taką samą  liczbę głosów (18) i dopiero ponowne głosowanie (tym razem imienne) przesądziło  stosunkiem głosów 23:20 wprowadzenie  Senatu  do ustawy zasadniczej[33].

Najłatwiej w pracach nad jednolitym tekstem konstytucji dotyczących kształtu i roli ustrojowej Senatu przyszło uzgodnienie liczby członków tej izby parlamentarnej.  Tylko  według projektu Konfederacji Polski Niepodległej miał on składać się z 124 senatorów,  zaś według pozostałych projektów senatorów  – jak dotychczas  – miało być 100[34]. Przewidywany w projektach sposób kreacji  Senatu  był  jednak bardzo zróżnicowany.  Dotyczyło to już katalogu zasad stanowiących podstawę wyborów (zgoda była tylko na  powszechność, ale i w tym przypadku w szczegółowych rozwiązaniach pojawiały się  zdecydowanie odmienne propozycje np. co do liczby lat  dla uzyskania czynnego i  biernego praw wyborczych).  Jednocześnie dominowało przeświadczenie, że sposoby  wyłaniania Sejmu i Senatu powinny być różne, a najprostsze zróżnicowanie to wybór  pierwszej izby przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, zaś drugiej izby metodą  większościową[35].

Znaczące różnice w projektach występowały także w przewidywanych kadencjach  Sejmu i Senatu. Tylko projekty prezydencki i Unii Demokratycznej (a wcześniej również  Porozumienia Centrum) przewidywały dla obu izb kadencję 4-letnią.  W projekcie obywatelskim proponowano  natomiast dla Senatu kadencję 5-letnią, zaś  w projektach Senatu i Konfederacji Polski Niepodległej nawet 6-letnią, przy czym oba przewidywały  jednocześnie rotację części składu tej izby, odpowiednio: połowa co 3 lata (Senat) bądź  1/3 co dwa lata (KPN), przy jednoczesnej jej nierozwiązywalności, mającej zapewnić  ciągłość pracy parlamentu[36].  Chociaż w debacie przywołano wiele bardzo racjonalnych argumentów przemawiających na rzecz rozłączenia kadencji Sejmu i Senatu, w pracach  Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego zwyciężyło przekonanie, iż w  przypadku politycznego charakteru drugiej izby parlament należy traktować jako całość[37].

Najważniejszym jest jednak pytanie, czy podczas prac nad nową Konstytucją była  wizja kompetencji Senatu i jego przydatności w systemie organów państwa. W debacie konstytucyjnej zdecydowanie dominowało przeświadczenie, iż  przede wszystkim powinien on uczestniczyć w procesie legislacyjnym, inne uprawnienia  nie powinny natomiast odgrywać istotnej roli. We wszystkich projektach konstytucji  dominujące znaczenie w procesie stanowienia ustaw przypisywano jednak Sejmowi.  Podkreślając jednocześnie dotychczasowe niewielkie znaczenie drugiej izby w tej  procedurze, zwłaszcza w debacie w Komisji Konstytucyjnej postulowano dlatego zwiększenie jej uprawnień w tym zakresie. Były one, oczywiście, zróżnicowane. Pojawił  się np. pomysł, aby Sejm miał wyznaczony termin na rozpoczęcie prac nad projektem  ustawy zainicjowanej przez Senat oraz aby do uchwalenia ustawy dochodziło w  przypadku podjęcia jednobrzmiącej uchwały przez Sejm i Senat.

Efektem zabiegów w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego był swoisty kompromis polegający na utrzymaniu w obecnej konstytucji[38] dwuizbowości parlamentu w takiej postaci, w jakiej ukształtowały ją wcześniejsze akty konstytucyjne (z 1989 i 1992 r.), w zasadzie bez istotnych zmian. Jest to jednak model dwuizbowości asymetrycznej, nierównoprawnej czy wręcz „ułomnej”, co znalazło też potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego[39]. Wyraża się to zwłaszcza w dysproporcji uprawnień i funkcji obu izb. O ile bowiem Sejm realizuje w pełni wszystkie podstawowe funkcje parlamentu, i to niekiedy na zasadzie wyłączności (np. w zakresie współkształtowania składu rządu, sprawowania nad nim kontroli oraz egzekwowania jego odpowiedzialności), to Senat w realizacji niektórych z nich tylko w niewielkim zakresie uczestniczy[40]. I choć art. 10 Konstytucji określa obie izby jako organy władzy ustawodawczej, to jednak Sejm uchwala ustawy, Senat zaś rozpatruje je po uchwaleniu przez Sejm, który może odrzucić poprawki i zastrzeżenia Senatu. W tych zaś nielicznych wypadkach, w których obie izby mają działać wspólnie jako Zgromadzenie Narodowe – o bezwzględnej przewagi Sejmu przesądza nierówność w ich składzie liczbowym[41].

Nic też dziwnego, że mimo zasadniczej jednorodności składu politycznego obu izb w kolejnych kadencjach, trwa między nimi zwykle pewien stan napięcia. Stałym właściwie przedmiotem kontrowersji była kwestia zakresu przedmiotowego poprawek Senatu do ustaw uchwalonych przez Sejm.

W sumie jednak Senat spełnia dość skutecznie typową dla drugiej izby funkcję kontrolowania i korygowania ustaw uchwalanych przez Sejm, choć nierzadko był też wykorzystywany przez rząd (zwłaszcza w wypadku rządów mniejszościowych) do przeforsowania pewnych rozwiązań ustawodawczych, dla których rząd nie znajdował wystarczającego poparcia w Sejmie[42].

ROZDZIAŁ II: Senat w systemie ustrojowym RP

2.1. Pozycja ustrojowa Senatu w Konstytucji RP z 1997 roku

Przedmiotem regulacji prawnych zawartych w rozdziale IV Konstytucji (zatytułowanym Sejm i Senat) są problemy władzy ustawodawczej, a więc związane z wyborem, organizacją, trybem działania i kompetencjami parlamentu. Jest przy tym rzeczą charakterystyczną, że Konstytucja nigdzie nie używa nazwy parlament, posługując się wyłącznie określeniem Sejm i Senat[43]. Może to podkreślać wolę jej twórców traktowania Sejmu i Senatu nie jako dwu części składowych parlamentu, jako organu, ale jako dwu samodzielnych, niezależnych organów, wyposażonych we własne kompetencje określone w ustawie zasadniczej[44]. To właśnie w przedmiotowym rozdziale znajdują się szczegółowe rozwiązania prawne dotyczące pozycji ustrojowej Senatu w Polsce.

    Z tytułu rozdziału, a jeszcze wyraźniej z jego treści wynika fakt – o którym była już mowa – że w Polsce obowiązuje zasada dwuizbowości parlamentu, że władzę ustawodawczą sprawują dwa organy w tym zakresie blisko ze sobą współpracujące. Co prawda, regulacje konstytucyjne koncentrują się głównie na Sejmie, to jednocześnie przyjęto zasadę, iż wiele spraw z zakresu organizacji, trybu działania Sejmu ma także zastosowanie w odniesieniu do Senatu[45].

    Warto zauważyć, iż Konstytucja, wymieniając Sejm i Senat, nie wprowadza innych, zamiennych ich określeń. Stąd też spotykana niekiedy w prasie, radiu czy telewizji nazwa izba wyższa w odniesieniu do Senatu, nie ma żadnego uzasadnienia. Skoro Konstytucja nie posługuje się nazwą parlament ani też izba, tym bardziej nie ma uzasadnienia określenie izba wyższa, izba niższa. Musiałoby to sugerować inny status, nadrzędność jednej z nich w stosunku do drugiej. I Sejm, i Senat składają się z reprezentantów Narodu, a określenie to dotyczy w równym stopniu posłów i senatorów. Obydwa te organy mają identyczną kadencję, wybory przeprowadza się łącznie, skrócenie kadencji Sejmu oznacza zarazem skrócenie kadencji Senatu. Obydwa te organy zostały zatem zbudowane na zasadzie równorzędności, choć nie oznacza to, że na zasadzie równych kompetencji[46]. Nie należy zatem stosować nazwy izba wyższa w odniesieniu do Senatu ani izba niższa w przypadku Sejmu.

Generalną zasadę określającą pozycję Senatu w ramach organów państwa formułuje art. 95 Konstytucji, który to sytuuje Senat w obrębie legislatywy (wskazując, iż jest to organ sprawujący władzę ustawodawczą). Artykuł ten, nawiązuje do treści art. 10 wprowadzającego zasadę podziału i równowagi władz, przy czym, analiza dalszych rozwiązań systemowych wskazuje, iż w procesie uchwalania ustaw prawa Sejmu i Senatu zostały w pełni zrównane, ponieważ głos Sejmu w procesie legislacyjnym znaczy więcej, ma większy wpływ na ostateczny kształt ustawy niż stanowisko Senatu[47]. Nie zmienia to jednak faktu, iż realizując funkcję ustawodawczą Sejm i Senat współdziałają ze sobą. Szersza specyfikacja funkcji Senatu – w tym funkcji ustawodawczej – opisana zostanie w następnym podrozdziale niniejszego opracowania.

Senat to przede wszystkim organ przedstawicielski, pochodzący z wyborów powszechnych i bezpośrednich. W skład tego organu wchodzą senatorowie (w liczbie stu, co wynika z art. 97 Konstytucji) wybrani przez ogół wyborców, wyposażeni w mandat reprezentanta Narodu. Sposób ich wyboru określa Konstytucja wymieniając zasady na jakich wybory się odbywają. Natomiast problemy natury organizacyjnoprawnej, związane z tą wielką kampanią polityczną, jaką są wybory parlamentarne, reguluje odrębna ustawa[48] – Kodeks wyborczy[49]. O trybie i sposobie wyboru senatorów, jak również o ich uprawnieniach i obowiązkach, mowa będzie w ostatnim rozdziale pracy.

Senat – podobnie jak Sejm – wybierany jest na czteroletnie kadencje. Wynika to z art. 98 Konstytucji. Kadencja Senatu rozpoczyna się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji (pokrywa się z kadencją Sejmu). Prawo zwoływania tego pierwszego posiedzenia przysługuje Prezydentowi, który zarządza pierwsze posiedzenie obydwu izb w tym samym dniu. Gdyby jednak doszło do późniejszego zebrania się Senatu na pierwsze posiedzenie, to w świetle art. 98 ust. 1 nie miałoby to żadnego wpływu na ustalenie początku kadencji[50]. Prezydent jest w tym względzie związany postanowieniami Konstytucji, która stanowi, iż w przypadku zakończenia kadencji zgodnie z upływem ustawowego czasu ma do dyspozycji 30 dni, natomiast w przypadku wyborów przedterminowych, a więc przeprowadzanych w związku ze skróceniem kadencji Sejmu i Senatu, tylko 15 dni[51].

Ze względu na to, iż kadencja Senatu, pokrywa się z kadencją Sejmu to również – na podstawie przesłanek natury konstytucyjnej – może ulec skróceniu lub przedłużeniu. Jej skrócenie może nastąpić w wyniku podjęcia przez Sejm, kwalifikowaną większością 2/3 głosów ustawowej liczby posłów, uchwały o skróceniu kadencji. Oprócz Sejmu o skróceniu kadencji izb może także decydować Prezydent, który po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu może, w przypadkach w Konstytucji określonych, zarządzić jej skrócenie. Decyzja o skróceniu kadencji Sejmu dotyczy także Senatu, a warunki upoważniające Prezydenta do podjęcia tego rodzaju decyzji określone zostały w art. 155 ust. 2 i art. 225 Konstytucji. Skrócenie kadencji nie oznacza, że z momentem jego zarządzenia, czy podjęcia przez Sejm stosownej uchwały parlament, zaprzestaje działalności[52]. Obecnie obowiązujące przepisy (art. 98 ust. 6 Konstytucji) stanowią, że Sejm i Senat kontynuują działalność, nie zaprzestają jej aż do dnia poprzedzającego zebranie się nowo obranego Sejmu na pierwsze posiedzenie[53].

Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej działają w permanencji, co oznacza, że w każdej chwili mogą zebrać się na posiedzenie celem odbycia obrad i podjęcia decyzji. Do czasu nowelizacji Konstytucji PRL z 1952 roku, dokonanej w 1989 roku po obradach Okrągłego Stołu[54], Sejm działał w trybie sesyjnym (Senat w ogóle nie funkcjonował w ramach aparatu organów państwowych). Każdego roku Rada Państwa zwoływała dwie – wiosenną i jesienną – trwające zwykle kilka miesięcy sesje izby, w czasie których Sejm mógł odbywać obrady plenarne. W okresie między sesjami posiedzenia Sejmu nie mogły być zwoływane[55].

Jak wynika z Konstytucji, Senat obraduje na posiedzeniach. Posiedzenie plenarne to tyle co zebranie w jednym czasie i miejscu wszystkich senatorów celem prowadzenia obrad i podejmowania decyzji władczych należących na mocy Konstytucji lub ustaw do Senatu, na przykład uchwalanie ustaw, podejmowanie uchwał, dokonywanie wyboru na stanowiska państwowe, powoływanie własnych organów izby i tym podobne. Podejmowanie tych czynności poza posiedzeniami byłoby prawnie nieskuteczne[56].

Posiedzenia Senatu odbywają się w terminach ustalonych przez Prezydium Senatu lub Senat. Pierwsze posiedzenie Senatu w nowej kadencji zwołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na dzień przypadający w ciągu trzydziestu dni od dnia wyborów parlamentarnych. Jeśli jednak były to wybory przedterminowe, przeprowadzone po skróceniu kadencji Sejmu (równoznaczne ze skróceniem kadencji Senatu), to dzień, na który Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwołuje pierwsze posiedzenie Sejmu i Senatu musi przypaść w ciągu piętnastu dni od dnia przeprowadzenia tych wyborów[57].

Posiedzenia Sejmu i Senatu odbywają się oddzielnie w różnych terminach i pomieszczeniach. Możliwe jest zwołanie Sejmu i Senatu na wspólne posiedzenie obu izb, na przykład celem wysłuchania przemówienia głowy obcego państwa. Wspólnego posiedzenia obu izb nie należy mylić z posiedzeniem Zgromadzenia Narodowego.

Posiedzenia organów Senatu, w szczególności komisji stałych i nadzwyczajnych, mogą się odbywać zarówno między posiedzeniami plenarnymi danej izby, jak i w trakcie ich trwania.

Co ważne, Konstytucja gwarantuje jawność posiedzeń Senatu (art. 113 w nawiązaniu do art. 124 Konstytucji). Jawność ta, realizująca obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmuje przede wszystkim posiedzenia plenarne. Polega ona na dopuszczeniu publiczności do obserwowania obrad i głosowań mających miejsce w izbie. Dla publiczności (potrzebne są karty wstępu) przeznaczone są odpowiednie miejsca na galerii sali posiedzeń plenarnych[58]. Jawność polega ponadto na możliwości prowadzenia transmisji radiowych i telewizyjnych z posiedzeń plenarnych Senatu, publikowaniu dziennikarskich sprawozdań z prac Senatu, publikowaniu urzędowych stenogramów z obrad plenarnych i biuletynów odzwierciedlających przebieg prac Senatu i tym podobne. W znacznej mierze jawne są też posiedzenia komisji senackich, choć nie przewiduje się w nich uczestnictwa publiczności. Posiedzenia te są z reguły otwarte dla prasy, która publikuje informacje o ich przebiegu i podejmowanych na nich decyzjach[59]. Wyłączenie jawności posiedzeń plenarnych Senatu ma charakter wyjątkowy i może być usprawiedliwiona jedynie dobrem państwa. Uchylenie jawności obrad oznacza, że nie może ich obserwować publiczność i dziennikarze, nie przeprowadza się z nich transmisji radiowych i telewizyjnych, nie publikuje sprawozdań[60].

Konstytucja przyjmuje zasadę autonomii izb ustawodawczych. Oznacza to między innymi, że o wewnętrznej organizacji i trybie pracy Sejmu i Senatu decyduje każda z izb samodzielnie i oddzielnie. Granice tej samodzielności określają przepisy Konstytucji[61] oraz ustawy[62]. Decyzje w przedmiotowych sprawach Senat podejmuje w formie uchwały normatywnej – Regulaminu Senatu Rzeczypospolitej Polskiej[63]. Regulamin taki nie może nadawać izbie uprawnień, które ona już nie posiada na mocy Konstytucji i ustaw. Konstytucja i ustawy wyznaczają zatem granice, do których posunąć się może unormowanie regulaminowe. Regulamin Senatu podlega kontroli pod względem zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a zwłaszcza z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej[64].

2.2. Organizacja wewnętrzna Senatu

Do struktury wewnętrznej Senatu zaliczani są[65]:

ð Marszałek (oraz wicemarszałkowie) Senatu;

ð Prezydium Senatu;

ð Konwent Seniorów;

ð komisje Senatu.

Marszałek Senatu wybierany jest na pierwszym posiedzeniu każdej kolejnej kadencji Wybór przeprowadzany jest przez marszałka seniora. Kandydatów na Marszałka zgłasza co najmniej 10 senatorów, przy czym wybór przeprowadzany jest w głosowaniu tajnym. Do wyboru Marszałka potrzebna jest uchwała senacka podjęta bezwzględną większością głosów. Jeżeli jednak w tej procedurze żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości głosów, przeprowadza się kolejne tury głosowania z kolejnym wyłączaniem kandydata, który uzyskał najmniejszą liczbę głosów (przy równej liczbie głosów o wyłączeniu decyduje losowanie). Jeżeli w ostatniej turze głosowania żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, procedurę wyboru powtarza się[66].

 Marszałek Senatu reprezentuje Senat, stoi na straży jego praw i godności. Zwołuje posiedzenia Senatu i ustala projekt porządku dziennego obrad, zasięgając opinii Konwentu Seniorów. Przewodniczy obradom Senatu, udziela głosu senatorom i przeprowadza głosowanie nad uchwałą. Marszałek kieruje pracami Prezydium Senatu, przewodniczy też obradom Konwentu Seniorów[67]. Ustala projekt budżetu Kancelarii Senatu i nadzoruje jego wykonanie. Sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Senatu. Pełni również państwowe funkcje reprezentacyjne. Senat wybiera również nie więcej niż czterech wicemarszałków spośród kandydatów zgłoszonych przez co najmniej 10 senatorów, w głosowaniu tajnym, podejmując uchwałę bezwzględną większością głosów. Wicemarszałkowie Senatu  zastępują marszałka w przewodniczeniu obradom Senatu, sprawują też w zastępstwie marszałka funkcje powierzone przez niego albo przez Prezydium Senatu[68].

Senatorowie mogą również odwołać Marszałka z pełnionej przez niego funkcji. Potrzebne do tego są: wniosek co najmniej 34 senatorów oraz uchwała podjęta przez Senat jako organ kolegialny, podjęta bezwzględną większością głosów. Przedmiotową uchwałę Senat podejmuje w głosowaniu tajnym[69].

Prezydium Senatu tworzą: marszałek Senatu i wicemarszałkowie. Prezydium Senatu zbiera się w zasadzie co tydzień. Na posiedzeniach ustalane są ogólne plany pracy Senatu i omawiane sprawy związane z bieżącymi pracami legislacyjnymi. Prezydium zleca komisjom senackim rozpatrzenie określonych spraw. Rozpatruje też sprawy regulaminowe związane z  pracą Senatu i senatorów[70]. Prezydium Senatu, spełniając tradycyjną rolę Senatu w opiece nad Polonią i Polakami za granicą, decyduje o podziale środków finansowych przeznaczanych z budżetu Kancelarii Senatu na pomoc dla instytucji, np. szkół, organizacji i wydawnictw polonijnych, oraz na pomoc socjalną[71]. Wykonanie tych zadań zleca odpowiednim instytucjom, Stowarzyszeniu „Wspólnota Polska” w pierwszym rzędzie. W posiedzeniach Prezydium Senatu biorą udział z głosem doradczym: szef Kancelarii Senatu oraz osoby zaproszone przez marszałka Senatu. Od czasu do czasu odbywają się wspólne posiedzenia Prezydium Senatu i Prezydium Sejmu[72].

Konwent Seniorów składa się z marszałka, wicemarszałków oraz senatorów – przedstawicieli klubów senackich. Poszczególne kluby oraz koła senackie mogą porozumieć się ze sobą i wydelegować wspólnego przedstawiciela do Konwentu Seniorów[73]. W Konwencie zasiadają także przedstawiciele klubów parlamentarnych, jeżeli oprócz posłów skupiają co najmniej 7 senatorów. Na posiedzeniu Konwentu Seniorów kluby porozumiewają się w sprawach związanych z działalnością i przebiegiem prac Senatu, a więc dotyczących porządku obrad, terminów posiedzeń, wniosków co do sposobów prowadzenia dyskusji, obrad i innych spraw przedstawionych przez marszałka lub Prezydium Senatu[74].

Podstawowe prace Senatu toczą się w komisjach. Do nich kierowane są ustawy uchwalone przez Sejm. Komisje rozpatrują także projekty ustaw, które powstały z inicjatywy senatorów[75]. W obecnej, VIII,  kadencji Senatu powołano następujące komisje stałe[76]:

1. Komisja Budżetu i Finansów Publicznych,

2. Komisja Gospodarki Narodowej,

3. Komisja Kultury i Środków Przekazu,

4. Komisja Nauki, Edukacji i Sportu,

5. Komisja Obrony Narodowej,

6. Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji,

7. Komisja Regulaminowa, Etyki i Spraw Senatorskich,

8. Komisja Rodziny i Polityki Społecznej,

9. Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

10. Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej,

11. Komisja Spraw Emigracji i Łączności z Polakami za Granicą,

12. Komisja Spraw Unii Europejskiej,

13. Komisja Spraw Zagranicznych,

14. Komisja Środowiska,

15. Komisja Ustawodawcza,

16. Komisja Zdrowia.

W ramach komisji mogą być powoływane podkomisje zajmujące się określoną problematyką. Senat może też powoływać komisje nadzwyczajne.

Zgodnie z Regulaminem Senatu, senator ma obowiązek być członkiem 1 komisji stałej, nie więcej jednak niż 2. Może też uczestniczyć w pracach innych komisji, ale bez prawa do głosowania. Obowiązek członkostwa w komisjach nie dotyczy marszałka i wicemarszałków Senatu. W skład komisji wchodzi zazwyczaj od kilku do kilkunastu senatorów. Za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności na posiedzeniu komisji potrąca się 1/30 uposażenia i diety parlamentarnej. Za organizację pracy komisji i ich działalność są odpowiedzialni przewodniczący, wybierani i odwoływani przez Senat. Zastępców przewodniczących wybierają natomiast członkowie komisji. Komisje mogą obradować wspólnie. Posiedzenie prowadzi wówczas przewodniczący jednej z komisji[77]. Marszałek Senatu z inicjatywy własnej lub Prezydium Senatu, a także na wniosek co najmniej czterech przewodniczących komisji ma obowiązek zwołania posiedzenia przewodniczących komisji Senatu, które służą koordynacji współpracy między komisjami, wskazywaniu potrzebnych inicjatyw ustawodawczych oraz rozpatrywaniu innych spraw przedstawionych przez Marszałka, Prezydium Senatu lub przewodniczących komisji[78].

Działalność komisji polega przede wszystkim na rozpatrywaniu ustaw i przygotowywaniu sprawozdań zawierających projekty uchwał Senatu w sprawie tych ustaw. Komisja może zaproponować Izbie: przyjęcie ustawy bez poprawek, wprowadzenie do niej zmian, odrzucenie ustawy. Decyzje komisji w tej sprawie zapadają większością głosów w obecności co najmniej 1/3 jej członków. Sprawozdanie podczas posiedzenia plenarnego Senatu przedstawia senator wybrany przez komisję. W pracach nad ustawami komisje mogą korzystać z opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu i ekspertów, a także środowisk i organizacji zainteresowanych daną tematyką.

Szczególny tryb stosuje się przy uchwalaniu ustawy budżetowej. Nad poszczególnymi jej częściami pracują właściwe przedmiotowo komisje. Swoje opinie przekazują Komisji Budżetu i Finansów Publicznych, która na ich podstawie przygotowuje sprawozdanie wraz z projektem uchwały Senatu w sprawie ustawy budżetowej. Komisja budżetu może zaproponować przyjęcie ustawy bez poprawek lub ich wprowadzenie[79].

Od 1 maja 2004 r., w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej[80], projekty unijnych aktów prawnych opiniuje Komisja Spraw Unii Europejskiej. 1 grudnia 2009 r. wszedł natomiast w życie Traktat z Lizbony[81], który zwiększył uprawnienia parlamentów narodowych państw członkowskich Unii Europejskiej w stanowieniu prawa wspólnotowego. Projekt opinii o niezgodności unijnego projektu z zasadą pomocniczości przygotowują wspólnie Komisja Spraw Unii Europejskiej i komisje branżowe[82].

Komisje senackie mogą przygotowywać własne projekty ustaw (prawo inicjatywy legislacyjnej ma także grupa 10 senatorów). Nad projektami pracują następnie odpowiednie komisje i Komisja Ustawodawcza. Ostateczną decyzję w sprawie skierowania danego projektu do Sejmu podejmuje Senat[83].

Oprócz działalności legislacyjnej komisje odbywają posiedzenia tematyczne lub seminaryjne, poświęcone problematyce związanej z przedmiotem ich działalności. W sprawach, które komisje uznają za ważne, zajmują stanowiska kierowane do odpowiednich organów czy instytucji.

Obrady komisji mają charakter jawny, w określonych wypadkach zaś – utajniony, co wynika z postanowień art. 59 ust. 4 Regulaminu Senatu, mówiącego, iż: „komisja, na wniosek Marszałka Senatu, przewodniczącego komisji lub co najmniej 3 członków komisji, może zadecydować o utajnieniu obrad” (przy czym komisja – podejmując taką decyzję – powinna określić osoby, których udział w takim posiedzeniu jest niezbędny). Przesłanką utajnienia obrad komisji senackiej jest, jak wynika z art. 59 ust. 4 w zw. art. 36 ust. 2 Regulaminu Senatu, dobro państwa. Komisja może też odbyć posiedzenie zamknięte (przy czym tryb zwołania i organizacji takiego posiedzenia jest analogiczny do tego, który dotyczy posiedzeń tajnych). W obradach komisji mają prawo uczestniczyć m.in.: posłowie, przedstawiciele Rady Ministrów i organów administracji rządowej, posłowie do Parlamentu Europejskiego, podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, a także eksperci, reprezentanci środowisk i organizacji zainteresowanych przedmiotem prac komisji[84].

Z przebiegu posiedzeń komisji senackich sporządza się protokoły i zapisy stenograficzne. Stenogramy są dostępne na stronie internetowej Senatu. Na zakończenie kadencji komisje sporządzają sprawozdania ze swojej działalności[85].

Warto w tym miejscu wskazać na jeszcze jedną formę funkcjonowania Senatu w polskiej rzeczywistości ustrojowej. Otóż Senat, wraz z Sejmem, w połączonym składzie obradują jako Zgromadzenie Narodowe. Bliższa analiza odpowiednich postanowień Konstytucji[86] prowadzi do wniosku, że nie było intencją twórców ustawy zasadniczej powoływanie odrębnego organu w postaci Zgromadzenia Narodowego. Tym samym Zgromadzenie Narodowe to tylko forma wspólnego, jednoczesnego działania Sejmu i Senatu dla rozpatrzenia spraw przewidzianych w Konstytucji. Izby obradują wtedy wspólnie pod przewodnictwem Marszałka Sejmu lub w jego zastępstwie Marszałka Senatu[87].

Jak zatem widać, Zgromadzenie Narodowe nie jest stale funkcjonującym organem państwa. Mimo że przepis o Zgromadzeniu Narodowym włączony został do rozdziału IV Konstytucji traktującego o organach władzy ustawodawczej, Zgromadzenie nie jest powołane do wykonywania czynności decyzyjnych związanych z tokiem prawotwórstwa parlamentarnego. Przed Zgromadzeniem Narodowym Prezydent Rzeczypospolitej składa przysięgę (art. 130 Konstytucji). Zgromadzenie może być ciałem, wobec którego Prezydent występuje z orędziem (art. 140 Konstytucji). Jest ono powołane do uznania, że Prezydent jest trwale niezdolny do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia (art. 131 ust. 2 pkt 4 Konstytucji). Zgromadzenie Narodowe może podjąć uchwałę o postawieniu Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu (art. 145 ust. 2 Konstytucji)[88].

2.3. Funkcje Senatu

Kompetencje i funkcje Senatu określa przyjęta w Konstytucji RP zasada trójpodziału władz. W art. 95 ust. 1 Senat, obok Sejmu, został wymieniony jako organy władzy ustawodawczej, tj. organ uchwalające ustawy. Jest to podstawowa i zasadnicza funkcja Senatu. Oprócz niej, ze względu na możliwość bezpośredniego (lub przy współdziałaniu z Sejmem, przez wyrażenie przez Senat – jako ciało kolegialne – zgody) powoływania i odwoływania organów konstytucyjnych państwa oraz osób, które wchodzą w skład tych organów, a także egzekwowaniu ich odpowiedzialności, do funkcji Senatu zaliczyć należy funkcję kreacyjną. Można również mówić o quasi kontrolnej funkcji Senatu, bo choć Konstytucja RP nie przyznaje Senatowi funkcji kontrolnych wprost (jak to czyni w stosunku do Sejmu w art. 95 ust. 2), to istnieją pewne narzędzia, przy użyciu których Senat może – w bardzo ograniczonym zakresie – wypełniać funkcje kontrolne. Reasumując, do funkcji Senatu zaliczyć należy:

1)    funkcję ustawodawczą,

2)    funkcję kontrolną (a w zasadzie quasi kontrolną),

3)    funkcję kreacyjną.

Wszystkie te funkcje zostaną szerzej omówione poniżej.

2.3.1. Funkcja ustawodawcza

Zakres kompetencji Senatu i jego funkcje wyznacza charakter ustrojowy tego ciała jako organu reprezentacji Narodu, rozpatrywany na tle zasady podziału władz. Zasada ta wymaga zachowania pewnej równowagi pomiędzy legislatywą, egzekutywą i sądownictwem, na co wskazuje też wyraźne art. 10 ust. 1 Konstytucji. Oczywiście, pamiętać należy, iż Senat jest tylko jednym z dwóch organów władzy ustawodawczej[89].

Tradycyjna klasyfikacja funkcji organów ustawodawczych opiera się na rozróżnieniu funkcji ustawodawczej i funkcji kontrolnej – obecnie daje temu wyraz art. 95 Konstytucji, wyraźnie rozróżniając jednak rolę Sejmu od roli Senatu – o ile podmiotami funkcji ustawodawczej są zarówno Sejm, jak i Senat (art. 95 ust. 1 Konstytucji), o tyle funkcja kontrolna została powiązana tylko z Sejmem[90].

Funkcja ustawodawcza stanowi podstawową przesłankę określania roli Senatu jako organu władzy ustawodawczej i polega na stanowieniu aktów prawnych o szczególnej mocy prawnej, najwyższej w systemie prawa wewnętrznego. Funkcję tę Senat sprawuje jednak nie na zasadzie wyłączności, ale wraz z Sejmem. Oznacza to, iż polską zasadą ustrojową jest to, że proces legislacyjny w naszym kraju nie może się obejść bez udziału Senatu[91]. Proces bowiem dochodzenia ustawy do skutku jest ujęty w szczególną procedurę, zwaną trybem ustawodawczym[92]. Jest to całokształt parlamentarnych i pozaparlamentarnych etapów dochodzenia ustawy do skutku, tak jak określa je Konstytucja, w którym działania Senatu są warunkiem sine qua non dojścia ustawy do skutku. W obecnym stanie prawnym należy wyróżnić[93]:

1) inicjatywę ustawodawczą (art. 118 Konstytucji),

2) rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm i – ewentualnie – uchwalenie ustawy (art. 119 – 120 Konstytucji),

3) rozpatrzenie ustawy przez Senat i – ewentualnie – uchwalenie poprawek lub uchwalenie odrzucenia ustawy w całości (art. 121 ust. 1 i 2 Konstytucji); a w takich wypadkach następuje:

4) rozpatrzenie przez Sejm poprawek Senatu lub jego uchwały o odrzuceniu ustawy (art. 121 ust. 3 Konstytucji),

5) podpisanie ustawy przez prezydenta – na tym etapie możliwe jest też skierowanie ustawy przez prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego lub zastosowanie weta ustawodawczego, które powoduje konieczność ponownego uchwalenia ustawy przez sejm większością trzech piątych głosów (art. 122 Konstytucji),

6)  ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw (art. 122 ust. 2 Konstytucji), co jest warunkiem jej wejścia w życie.

Wymienione etapy wyróżnione są w przepisach konstytucyjnych, ale należy pamiętać, że zanim dojdzie do wykonania inicjatywy ustawodawczej, projekt ustawy musi zostać opracowany.

Nowa Konstytucja z 1997 r. „orientuje […] zakres działania Senatu na ustawodawstwo”[94]. Należy przy tym zaznaczyć, że w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego powszechny jest pogląd, że „określenie Senatu jako organu władzy ustawodawczej wyznacza ramy kompetencji tej izby, ale nie oznacza, że ma on w tym zakresie zajmować pozycję równorzędną wobec Sejmu”[95]. Nadal jednak kompetencje Senatu dotyczące udziału w procesie legislacyjnym należą do jego najważniejszych kompetencji, określających sens jego istnienia.

Najważniejszymi formami uczestnictwa Senatu w procesie ustawodawczym, stanowiącymi realizację funkcji ustawodawczej tego organu, są: prawo inicjatywy ustawodawczej i rozpatrywanie ustaw uchwalonych przez Sejm.

Inicjatywa ustawodawcza to prawo konstytucyjnie określonych podmiotów do wnoszenia projektów ustaw do Sejmu, które skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez Sejm wniesionych projektów w szczególnej procedurze[96]. Wśród tych podmiotów – jak już była o tym mowa – jest również Senat. Oznacza to, że może on sam inicjować całe postępowanie ustawodawcze, co niewątpliwie wzmacnia jego rolę w działaniach podejmowanych na rzecz poprawienia stanu prawa w Polsce. Ma to także znaczenie z punktu widzenia roli senatorów jako przedstawicieli Narodu. Na marginesie należy dodać, że w przypadku Senatu nie ma instytucji analogicznej do inicjatywy poselskiej i grupa senatorów nie może skorzystać z prawa inicjatywy ustawowodawczej. Musi to być zawsze Senat jako organ[97].

Podobnie jak w przypadku innych podmiotów, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej, w przypadku ustaw zwykłych materie regulacji w proponowanych przez niego projektach ustaw nie podlegają żadnym ograniczeniom (wyjątki stanowią jedynie projekty ustaw: budżetowej, o prowizorium budżetowym, o zmianie ustawy budżetowej, o zaciąganiu długu publicznego oraz o udzielaniu gwarancji – we wszystkich tych przypadkach wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje Radzie Ministrów)[98].

Projekty ustaw, zgłaszane przez Senat, przygotowywane są w trybie określonym w Regulaminie Senatu (Dział IX). Postępowanie w Senacie w sprawie inicjatywy ustawodawczej zostaje wszczęte na wniosek komisji senackiej lub 10 senatorów. Wniosek w tej sprawie wraz z projektem ustawy składa się na piśmie marszałkowi Senatu. Wniosek powinien spełnić już wymogi wniosku ustawodawczego określone w Regulaminie Sejmu[99]. Marszałek Senatu kieruje projekt ustawy do właściwych merytorycznie komisji, w tym do Komisji Ustawodawczej. Komisje, do których skierowany został projekt, obradują nad nim wspólnie. Pierwsze czytanie przeprowadza się nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia doręczenia senatorom projektu ustawy. Po rozpatrzeniu projektu ustawy komisje w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące przedkładają Senatowi wspólne sprawozdanie zawierające wniosek albo o przyjęcie bądź odrzucenie projektu, albo o przyjęcie projektu z poprawkami. Sprawozdanie komisji obejmuje informację o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej, zakresie i powodach niezgodności albo o pozostawaniu poza obszarem regulacji tego prawa. Na posiedzeniu Senatu sprawozdanie komisji przedstawia wybrany z ich składu senator[100].

Drugie czytanie projektu ustawy obejmuje przedstawienie Senatowi tego sprawozdania i przeprowadzenie dyskusji oraz zgłaszanie wniosków. Kończy się ono skierowaniem projektu ustawy do komisji w celu ustosunkowania się do zgłoszonych w toku dyskusji wniosków. Jeżeli ich nie zgłoszono, Senat przystępuje niezwłocznie do trzeciego czytania. W trakcie drugiego czytania wnioskodawca może wycofać swój projekt, ale art. 63c ust. 4 regulaminu Senatu stanowi, że w tym wypadku stosuje się odpowiednio przepis art. 45 ust. 4[101]. W zdaniu 2 przewiduje on zaś, że „każdy senator może podtrzymać wycofany wniosek, przejmując uprawnienia dotychczasowego wnioskodawcy”. Rozwiązanie to nie jest do końca przemyślane, gdyż nie można zapominać, że wniosek zawierający projekt ustawy różni się od innych wniosków tym, iż wystąpić z nim może nie pojedynczy senator, lecz komisja senacka lub 10 senatorów[102]. Gdy więc gremium uprawnione do jego zgłoszenia zdecyduje się na jego wycofanie, trudno zrozumieć, dlaczego jeden senator uzyskuje możliwość jego zastąpienia. Trzecie czytanie projektu ustawy obejmuje przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji (jeżeli w drugim czytaniu zgłoszono jakiekolwiek wnioski) i głosowanie.

Projekt ustawy uważa się za przyjęty przez Senat, gdy opowiedziała się za nim zwykła większość senatorów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.  Uchwałę o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej marszałek Senatu przekazuje marszałkowi Sejmu, a następnie zawiadamia premiera o wniesieniu do Sejmu inicjatywy ustawodawczej[103]. Do uchwały tej załącza się uzasadnienie przedstawiające w szczególności skutki finansowe projektowanej ustawy oraz informacje o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej, o zakresie i powodach niezgodności albo o pozostawaniu poza obszarem regulacji tego prawa, a także wskazuje się przedstawiciela Senatu upoważnionego do reprezentowania izby w pracach nad projektem ustawy[104].

W praktyce Senat stosunkowo rzadko korzysta z prawa inicjatywy ustawodawczej a realizacja powierzonej mu ustrojowo funkcji ustawodawczej odbywa się przez rozpatrywanie ustaw uchwalonych przez Sejm.

Senat na rozpatrzenie ustawy uchwalonej przez Sejm ma 30 dni. Postępowanie nad ustawą wniesioną jako projekt pilny jest w Senacie krótsze i wynosi maksimum 14 dni od dnia jej przekazania izbie. Natomiast na rozpatrzenie ustawy budżetowej Senat ma 20 dni. Senat może ustawę uchwaloną przez Sejm przyjąć bez zmian, uchwalić odrzucenie jej w całości albo uchwalić poprawki (w przypadku ustawy budżetowej Senat nie może jej odrzucić). Sejm rozpatruje uchwałę Senatu o odrzuceniu ustawy lub uchwałę zawierającą poprawki w trybie określonym w swoim regulaminie (art. 50)[105].

Uchwałę Senatu o odrzuceniu ustawy lub poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Należy w tym miejscu zauważyć, że w niektórych przypadkach, na co słusznie zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu nie można już było uwzględnić w trakcie postępowania legislacyjnego w samym Sejmie[106]. Dzieje się tak, gdy propozycje te pojawiły się po zakończeniu drugiego czytania w procedurze „zwykłej” w Sejmie bądź w przypadku projektów pilnych po zakończeniu prac komisji sejmowych, albo w wyniku dyskusji w drugim czytaniu[107].

Zagadnienie zakresu poprawek Senatu budziło w przeszłości i wydaje się, że nadal będzie budzić kontrowersje. Stało się kilkakrotnie przyczyną sporu pomiędzy obiema izbami. Działo się tak za sprawą niezwykle lakonicznej regulacji tego zagadnienia w Małej konstytucji, która używała tylko pojęcia poprawek Senatu do ustaw uchwalanych przez Sejm, nie precyzując jego treści. Podobnie czyni zresztą i nowa konstytucja. Ma to istotne znaczenie praktyczne, gdyż organy stosujące jej normy zmuszone są do dokonywania ich wykładni, a tu mogą pojawić się różnice[108]. Zdając sobie z tego sprawę, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „[…] w języku prawniczym, który co do znaczenia wielu słów wykazuje odrębności od języka potocznego, wyraz «poprawka» ma ugruntowaną treść, służąc oznaczeniu każdej zmiany wprowadzanej do przygotowywanego tekstu normatywnego”[109]. W innym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny uznał, iż „[…] poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalno – legislacyjny, jak i merytoryczny; dotyczyć jednak muszą materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi. […][110]”, zauważając przy tym, że w przypadku, gdy do Senatu trafia zupełnie nowa ustawa to „zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony”[111]. Gdy jednak ustawa dokonuje jedynie nowelizacji obowiązującej ustawy (nie jest ustawą w całości „nową” a jedynie nowelizującą ustawę dotychczas już funkcjonującą w obrocie prawnym) to Senat musi się ograniczać jedynie do „ […] wnoszenia poprawek tylko do ustawy nowelizującej, tj. do tekstu, który został mu przekazany do rozpatrzenia. […] Wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy poprawka wniesiona do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga poczynienia zmian objętych poprawką także w tekście ustawy nowelizowanej”[112].

W świetle tych uwag wyraźnie rysują się trzy cechy poprawek Senatu do ustaw nowelizowanych, decydujące o uznaniu ich za zgodne z Konstytucją[113]:

1. Poprawki nie muszą dotyczyć tylko tekstu ustawy uchwalonej już przez Sejm i przekazanej Senatowi do rozpatrzenia.

2. Zakres poprawek podlega ograniczeniom merytorycznym lub teologicznym wyznaczonym przez materię uregulowaną w tekście przedstawionym Senatowi przez Sejm.

Oczywiście nie można ustawy nowelizującej traktować w sposób oderwany, gdyż stanowi ona wraz z ustawą nowelizowaną pewną całość i dlatego Trybunał Konstytucyjny, co wynika z przytoczonych wyżej orzeczeń, dopuszcza poprawki także w tekście ustawy nowelizowanej. Żadne inne dodatkowe cechy poprawek nie mają obecnie oparcia w normach konstytucyjnych[114].

Senat wypełnia w ten sposób zadania nałożone na niego w art. 121 ust. 2 Konstytucji RP. Gdyby ustrojodawca chciał inaczej określić rolę Senatu, a zwłaszcza ograniczyć zakres rozpatrywania przez niego ustawy uchwalonej przez Sejm wyłącznie do zmian częściowych, ulepszania rozwiązań proponowanych przez Sejm bez zmieniania jednak ich istoty, to wówczas nie przyznałby Senatowi prawa do odrzucenia ustawy. Senat powinien tak postąpić, np. gdy nie uważa regulacji ustawowej za konieczną[115]. 

W 1997 r. Trybunał Konstytucyjny uznał dodatkowo, że „jedynym zgodnym z konstytucją sposobem wyrażenia przez Sejm ewentualnej dezaprobaty wobec poprawek uchwalonych przez Senat […] jest ich odrzucenie […] w wyniku głosowania nad poszczególnymi poprawkami”[116]. Stanowisko takie jest logicznym następstwem sformułowanej i obowiązującej obecnie zasady (art. 95, art. 121 Konstytucji RP) głoszącej, że ustawa jest dziełem obu izb. Ustawa uchwalona bez rozpatrzenia stanowiska Senatu nie byłaby zaś wspólnym dziełem obu izb[117].

Z przytoczonych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynika więc, że Senat może tak dalece „poprawiać” ustawę uchwaloną przez Sejm, iż w miejsce proponowanych w niej rozwiązań wprowadza własne, służące jednak temu samemu celowi i dotyczące przedmiotu ustalonego przez Sejm. Nie można konstruować żadnych kryteriów ograniczających, które wypływają z pojęcia „poprawki” i twierdzić, że pewne ograniczenia wynikają z jego istoty. Z tego, że poprawka odnosi się do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm, wyprowadzić można logiczne tylko jej ograniczenie przedmiotowe[118].

Senat, dokonując w styczniu 2000 r. nowelizacji swojego regulaminu, postanowił, iż jeżeli w toku prac nad ustawą uchwaloną przez Sejm komisja dostrzeże potrzebę wprowadzenia zmian legislacyjnych wykraczających poza materię rozpatrywanej ustawy, to wraz z projektem uchwały w sprawie ustawy uchwalonej przez Sejm komisja może przedstawić wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej wraz z projektem odpowiedniej ustawy (art. 55a ust. 1 Regulaminu Senatu)[119]. W ten sposób przecięte zostały dyskusje na temat tego, co powinno się robić, gdy zakres poprawek senackich przekracza zakres materii ustawy uchwalonej przez Sejm.

Postępowanie nad tak zgłoszoną inicjatywą może być odmienne od obowiązującego dla inicjatyw ustawodawczych Senatu zgłaszanych w normalnym trybie. Dzieje się tak, gdy po wysłuchaniu wniosku przedstawionego przez komisję Senat rozstrzyga o przystąpieniu do drugiego czytania bez kierowania projektu ustawy do właściwych komisji i z pominięciem pierwszego czytania. Drugie czytanie ustawy przeprowadza się na tym samym posiedzeniu, jako odrębny punkt porządku obrad[120].

W praktyce Senat stojąc na straży dobrego prawa, często korzysta z możliwości zgłoszenia poprawek do ustaw uchwalonych przez Sejm. Sejm zaś w zdecydowanej większości przypadków w całości lub części aprobuje poprawki Senatu, co świadczy o ich zasadności. Na marginesie należy dodać, że niekiedy sam Sejm uchwala jakąś ustawę, z góry przewidując, że Senat wprowadzi do niej poprawki. Postępowanie takie ma przyspieszyć pracę zwłaszcza nad ustawami, co do których istnieją w Sejmie spory polityczne[121].

Oprócz możliwości wniesienia poprawek do uchwalonych przez Sejm ustaw, Senat ma także prawo odrzucenia tych ustaw w całości. Nie może jedynie w świetle art. 223 Konstytucji RP zrobić tego z ustawą budżetową, do której ma tylko prawo wnoszenia poprawek[122].

Senat, nie chcąc doprowadzać do niepotrzebnych konfliktów z Sejmem, korzysta niezwykle umiarkowanie z prawa do odrzucenia w całości ustaw uchwalonych przez Sejm. Czyni to z reguły w tych wypadkach, w których nie można by – zdaniem Senatu – sanować ustawy tylko poprzez wnoszenie poprawek lub gdy inne względy przemawiają za niecelowością uchwalenia ustawy[123].

Podobnie jak w przypadku uchwał wnoszących poprawki do ustaw uchwalonych przez Sejm i w tym samym trybie, Sejm może odrzucić stanowisko Senatu. Uchwałę Senatu o odrzuceniu ustawy uważa się z a przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów[124].

Konstytucja RP z 1997 r. w art. 122 ust. 4 zd. 2 wprowadziła możliwość zwrócenia Sejmowi ustawy przez Prezydenta RP przed jej podpisaniem. Czyni to w celu usunięcia przez parlament niezgodności z konstytucją, jeżeli niezgodności te dotyczą poszczególnych przepisów, a Trybunał Konstytucyjny badając ustawę przed jej podpisaniem przez prezydenta, nie orzeknie, że przepisy te są nierozerwalnie związane z całą ustawą. Rozwiązanie to ma zapobiec nieuchwaleniu ustawy w sytuacji, w której niezgodna z konstytucją była tylko jej niewielka część. Konstytucja nie określa trybu rozpatrywania przez Sejm ustawy zwróconej mu przez Prezydenta RP i nie przewiduje expressis verbis udziału Senatu w tym postępowaniu[125]. Mimo że istniały przesłanki przemawiające za wykluczeniem tego udziału, to – skoro art. 52b ust. 1 Regulaminu Sejmu stanowi, że: „Usunięciem niezgodności, w wypadku zwrócenia ustawy Sejmowi przez Prezydenta, jest uchwalenie tekstu odpowiednich zmian przepisów, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją, z zachowaniem ich dotychczasowego zakresu przedmiotowego” – wydaje się jednak uzasadnione włączenie Senatu w tę fazę nadawania ustawie ostatecznego kształtu. Regulamin Sejmu w art. 52f przyjął tu analogiczny tryb przekazania poprawionej przez Sejm ustawy, co w przypadku ustawy „zwykłej”[126].

Podtypem funkcji ustawodawczej, przez niektórych nazywanym funkcją ustrojodawczą, jest udział Senatu w procesie zmiany konstytucji[127]. Konstytucja RP należy do grupy ustaw zasadniczych nie rozróżniających zmiany całkowitej od częściowej. Zmiana konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w szczególnym trybie[128]. Prawo inicjatywy zmiany konstytucji ma mniejszy krąg podmiotów niż prawo inicjatywy ustawodawczej. Do podmiotów posiadających je należy m.in. Senat.

Ustawę o zmianie konstytucji Sejm uchwala większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Senat zaś uchwala ją bezwzględną większością głosów przy kworum wynoszącym połowę ustawowej liczby senatorów. Na podjęcie stosownej uchwały Senat ma 60 dni. Jeżeli zmiana konstytucji dotyczy rozdziałów: I (zasady ustroju państwowego), II (podstawowe prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela) oraz XII (zmiana konstytucji) podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy zmiany konstytucji, mogą żądać w terminie 45 dni od uchwalenia zmiany przez Senat przeprowadzenia referendum zatwierdzającego[129].

Ustawa konstytucyjna zmieniająca konstytucję musi być uchwalona w jednakowym brzmieniu przez obie izby. Przemawia to za wzmocnieniem w tej sytuacji pozycji Senatu i zrównoważenia uprawnień obu izb, gdyż Sejm pozbawiony został, jak w przypadku ustaw, głosu decydującego. Ani konstytucja, ani regulaminy obu izb nie regulują jednak sposobu, w jaki izby miałyby usuwać ewentualne rozbieżności stanowisk[130]. W tak istotnej kwestii nie powinno się, moim zdaniem, stawiać Senatu przed alternatywą – albo uchwala zmianę konstytucji w brzmieniu zaproponowanym przez Sejm, albo jej nie uchwala i wtedy w ogóle nie dochodzi do zmiany, a proces legislacyjny wygasa.

2.3.2. Funkcja kontrolna (quasi kontrolna)  

Kolejną funkcją parlamentu jest funkcja kontrolna (tzw. kontrola parlamentarna). Pojęcie „kontrola parlamentarna” obejmuje działania parlamentu, które służą uzyskiwaniu informacji o działalności podmiotów kontrolowanych oraz przekazywaniu tym podmiotom poglądów, opinii i sugestii parlamentu. Poza zakresem tak rozumianej kontroli pozostaną więc, z jednej strony, uprawnienia parlamentu do podejmowania pewnych jednostkowych rozstrzygnięć należących do zakresu działania władzy wykonawczej, a z drugiej strony, uprawnienia parlamentu związane z egzekwowaniem odpowiedzialności podmiotów kontrolowanych, a więc zwłaszcza rządu i poszczególnych jego członków. Kontrolne działania parlamentu muszą być zawsze rozpatrywane w dwóch płaszczyznach: prawnej i politycznej[131]. Na płaszczyźnie prawnej rodzić będą po stronie adresatów obowiązki o charakterze przede wszystkim proceduralnym (obowiązek udzielania informacji, zajęcia stanowiska itp.). Na płaszczyźnie politycznej mogą one znacznie bardziej imperatywne skutki, zwłaszcza gdy określone działania zostaną podjęte przez większość parlamentarną, od której zależy dalsze istnienie rządu czy ministra[132].

Niestety, jak już wcześniej zauważono, artykuł 95 ust. 2 Konstytucji powierza wykonywanie funkcji kontrolnej wyłącznie Sejmowi (z całkowitym wyłączeniem Senatu). Jednakże, ze względu na swój szczególny charakter,  do działań parlamentu związanych z wpływaniem na treść zajmowanego przez Polskę (jej organy rządowe) stanowiska na forum Unii Europejskiej w kwestiach unijnych aktów prawnych, Senat został włączony. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego działania te, choć podejmowane w formach typowych dla funkcji kontrolnej, zaliczają się do funkcji ustawodawczej, a tym samym konieczne jest włączenie Senatu do ich wykonywania[133]. Wejście Polski do Unii Europejskiej i związane z tym zasadnicze ograniczenie zakresu ustawodawstwa narodowego wymaga bowiem rewizji dotychczasowych rozróżnień funkcji ustawodawczej i funkcji kontrolnej[134].

W praktyce pojawiły się też pewne instrumenty kontroli sprawowane przez Senat (funkcja quasi kontrolna). Od wielu już lat istnieje praktyka tak zwanych oświadczeń senatorskich (art. 49 Regulaminu Senatu), które mogą dotyczyć wszelkich kwestii związanych z wykonywaniem mandatu i mogą też zawierać wnioski i uwagi kierowane między innymi do członków Rady Ministrów. W takim wypadku są one kierowane do adresata, który ma udzielić pisemnej odpowiedzi w terminie trzydziestu dni[135]. Przypomina to swym ukształtowaniem interpelacje poselskie, jednak wobec braku podstawy konstytucyjnej trudno byłoby wyprowadzać obowiązek odpowiedzi z argumentu innego niż polityczny autorytet Senatu.

Nowela Regulaminu Senatu z marca 2000 roku przyznała też komisjom senackim prawo żądania od przedstawicieli Rady Ministrów (a także od licznych innych podmiotów) przedstawiania informacji, wyjaśnień i opinii, przekazywania materiałów oraz czynnego udziału w posiedzeniach komisji (art. 60 ust. 3 – 5 Regulaminu Senatu)[136]. Mogą tu powstawać pytania o podstawę ustanowienia takich obowiązków przez regulamin i o dopuszczalność takiego rozbudowywania funkcji kontrolnej przez Senat.

2.3.3. Funkcja kreacyjna

Ostatnią już funkcją parlamentu – w tym przypadku również i Senatu – jest funkcja kreacyjna (nazywana też nominacyjno – kreacyjną). Funkcję kreacyjną spełnia głównie Sejm; rola Senatu jest w tym zakresie znacznie mniejsza[137]. Omawiana funkcja polega na bezpośrednim powoływaniu i odwoływaniu innych organów konstytucyjnych państwa oraz osób wchodzących w skład tych organów, zwłaszcza na egzekwowaniu ich odpowiedzialności, bądź na innych formach wpływu na skład personalny tych organów[138]. I tak, gdy chodzi o konstytucyjne organy państwa, Senat spełnia funkcję kreacyjną w odniesieniu do[139]:

a) prezydenta – gdzie Sejm i Senat, działając jako Zgromadzenie Narodowe, mogą uznać trwałą niezdolność prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia (art. 131 ust. 2 pkt 4 Konstytucji) lub też mogą postawić prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu (art. 145 Konstytucji), co może być pierwszym krokiem do pozbawienia go urzędu;

b) Najwyższej Izby Kontroli – jej prezes jest wybierany przez Sejm za zgodą Senatu (art. 205 ust. 1 Konstytucji);                                                                                                                    

c) Rzecznika Praw Obywatelskich – jest on wybierany przez Sejm za zgodą Senatu (art. 209 ust. 1 Konstytucji);

d) Rzecznika Praw Dziecka – jest on wybierany przez Sejm za zgodą Senatu (art. 4 ustawy z 6 stycznia 2000 roku o Rzeczniku Praw Dziecka);

e) Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jej jeden członek jest powoływany przez Senat (art. 214 ust. 1 Konstytucji);

f) Narodowego Banku Polskiego – Sejm i Senat powołują po jednej trzeciej składu Rady Polityki Pieniężnej będącej jednym z organów tego Banku (art. 227 ust. 5 Konstytucji);

g) Krajowej Rady Sądownictwa – Senat powołuje dwóch jej członków (art. 187 ust. 1 Konstytucji).

ROZDZIAŁ III: Status prawny senatora

3.1. Tryb i forma wyboru senatorów

         Tryb i formę wyboru senatorów oraz określenie organizacji aparatu wyborczego, treści i sekwencji niezbędnych czynności wyborczych, warunkach ważności wyborów, przeprowadzaniu wyborów ponownych i uzupełniających, zasadach ustalania wyników wyborów, kampanii przedwyborczej i jej finansowaniu, danych osobowych dotyczących kandydatów, określone jest w przepisach Konstytucji[140] oraz ustawie z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy [dalej: kodeks  wyborczy]. Ta ostatnia z resztą wprowadziła dość istotne zmiany rzutujące na senacki system wyborczy i senacką procedurę wyborczą[141].  

         Same wybory do Senatu są powszechne, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym[142].

Wybory te są powszechne, co oznacza, że prawo uczestnictwa w wyborach (czynne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy osiemnaście lat, nie jest prawomocnym orzeczeniem sądowym pozbawiony praw publicznych lub wyborczych, albo nie jest takim orzeczeniem ubezwłasnowolniony[143].

Wybory są bezpośrednie, co oznacza, że głosuje się wprost na kandydatów na senatorów (a nie na przykład na elektorów, którzy następnie dokonują ostatecznego wyboru senatorów)[144].

Wybory odbywają się w głosowaniu tajnym, co oznacza, że sposób oddawania głosów przez wyborców jest taki, iż nikt, aż do czasu zakończenia głosowania, nie może się zapoznać z treścią oddanych głosów, a treść głosu oddanego przez danego wyborcę pozostaje na zawsze jego tajemnicą. Tajność głosowania nie jest obowiązkiem, lecz prawem wyborcy, choć biorąc pod uwagę przepisy kodeksu wyborczego zakazującej agitacji w dniu wyborów i w lokalu wyborczym, jawne (na przykład manifestacyjne) głosowanie mogłoby naruszyć ten zakaz[145]. Oczywiście tak rozumiana tajność nie jest regułą absolutną w przypadku głosowania przez pełnomocnika (do którego uprawnieni są wyborcy którzy najpóźniej w dniu głosowania ukończą 75 lat lub posiadający orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) oraz głosowania korespondencyjnego (stanowiącego kolejne ułatwienie w głosowaniu dla osób niepełnosprawnych), jednakże – biorąc pod uwagę fakt, iż to powszechność powinna być nadrzędną cechą wszelkich demokratycznych wyborów – opisane tryby głosowania nie stanowią w sensie jurydycznym naruszenia tajności głosowania in abstracto.

Koniecznymi kwalifikacjami prawnymi, którymi legitymować się winien kandydat senatora, by mógł być wybrany jest: (a) posiadanie czynnego prawa wyborczego; (b) posiadanie obywatelstwa polskiego; (c) niekaralność prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Osoba, która kandyduje do Senatu, winna najpóźniej w dniu wyborów kończyć trzydzieści lat. Oznacza to, że umieszczenie na liście kandydatów do Senatu osoby młodszej jest dopuszczalne, pod warunkiem, iż osoba ta spełni do dnia wyborów warunek dotyczący wieku[146]. Tak wysoki próg w odniesieniu do biernego prawa wyborczego wiąże się z przekonaniem, że Senat winien być izbą dojrzałej refleksji, której sprzyja bardziej stateczny wiek jego członków (łac. senex – „starzec”).

Kandydatów na senatorów mogą zgłaszać partie polityczne oraz wyborcy (wśród zmian senackich regulacji wyborczych wprowadzonych można wymienić  zmniejszenie liczby podpisów wyborców pod zgłoszeniem kandydata na senatora z 3000 do 2000), przy czym można kandydować równocześnie do Sejmu i Senatu. Przez partię polityczną rozumie się organizację, która odpowiada wymogom ustawy o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 roku[147], a w szczególności taką, która uzyskała wpis do ewidencji partii politycznych[148]. Wyborcy zgłaszają kandydatów, występując w grupie, po odpowiednim zorganizowaniu się w komitety wyborcze. Kandydatów mogą też zgłaszać koalicje partii politycznych lub koalicje utworzone przez partie polityczne i wyborców[149].

Zgłaszanie kandydatów jest czynnością poprzedzającą ich zarejestrowanie przez właściwe organy wyborcze, co z kolei pozwala im na udział w wyborach do Senatu, a więc prowadzenie kampanii wyborczej, poddanie się aktowi wyboru i, ewentualnie, objęcie mandatu. W przypadku wyborów Senatu kandydaci zgłaszani są indywidualnie. Zgłoszenie to polega na przedstawieniu właściwemu organowi wyborczemu listy z danymi osobowymi kandydata, zgodnie z wymogami określonymi w Kodeksie wyborczym[150].

Regułą jest, że nie można równocześnie kandydować do Sejmu i Senatu. Jednakże osoba mająca już mandat do jednej z izb może ubiegać się o mandat do drugiej izby. Jest to możliwe, gdy właściwe przepisy przewidują wybory ponowne albo uzupełniające. Gdyby poseł wybrany został w ten sposób do Senatu, musi zrzec się jednego z mandatów (poselskiego lub senatorskiego), ponieważ nie można być jednocześnie posłem i senatorem. Dotyczy to, odpowiednio, senatora wybranego na posła.

W kodeksie wyborczym wprowadzono jednomandatowe okręgi wyborcze, w przypadku których nie ma możliwości dostosowywania wielkości okręgu do liczby mieszkańców (wszystkie okręgi z założenia są jednomandatowe i nie ma możliwości przenoszenia między nimi mandatów w zależności od zmian demograficznych). Zarazem zniesiono – powodującą dysproporcje – dwustopniowość podziału mandatów. W konsekwencji – obecnie – to liczba mieszkańców będzie musiała być dostosowana do wielkości okręgu. Kodeks wyborczy przewiduje, że podziału na okręgi wyborcze dokonuje się w następujący sposób[151]:

1. Najpierw oblicza się jednolitą normę przedstawicielstwa, która równa się liczbie mieszkańców kraju podzielonej przez 100.

2. Następnie dzieli się liczbę mieszkańców poszczególnych województw przez ową jednolitą normę przedstawicielstwa (wstępny podział mandatów między województwa).  Wynikiem tego dzielenia są na ogół liczby z ułamkiem. Każde województwo ma liczbę mandatów nie mniejszą niż liczba całkowita wynikająca z tego ilorazu (bez uwzględnienia ułamka) i nie większą niż liczba większa o jeden od owej liczby (czyli po zaokrągleniu tego ułamka w górę niezależnie od jego wielkości).

3. Następnie podejmuje się „próbę” podziału kraju na 100 okręgów wyborczych,  z uwzględnieniem zasady, że:

a) w ramach województwa liczba mandatów (okręgów) musi się mieścić w granicach określonych poprzednio;

b) na okręg musi przypadać liczba mieszkańców wynosząca co najmniej 0,5 normy przedstawicielstwa, a mniej niż dwukrotność tej normy;

c) okręgi senackie nie mogą przecinać sejmowych, muszą mieścić się w ich ramach.

Przyjęto więc takie rozwiązanie, które pozwala na większą elastyczność w przesuwaniu mandatów między województwami, a zarazem na lepsze dostosowanie granic okręgów do – z założenia sztywnej – liczby mandatów na poziomie owych okręgów. Nastąpiło to poprzez zniesienie, nieprzystającej do obecnych warunków, dwustopniowości podziału mandatów senatorskich. Jeśli bowiem można znaleźć jakieś uzasadnienie dla „nie do końca” proporcjonalnego podziału mandatów między partie (przeciwdziałanie skutkom rozbicia wielopartyjnego na poziomie parlamentu), to trudno uzasadnić jakiekolwiek dysproporcjonalności przy rozdzielaniu mandatów[152] .

Oczywiście, nie oznacza to niezmienności tych granic okręgów senackich, które pokrywają się z granicami okręgów sejmowych. W razie potrzeby można przecież jednocześnie przesunąć granice okręgów sejmowych i senackich. Choć, ze względu na ideę trwałości granic okręgów, tego rodzaju zmiany nie powinny być praktykowane bez obiektywnej potrzeby. Uznano zatem, że stałość granic okręgów jest wartością samą w sobie (sejmowych i senackich). Stają się one bowiem pewną instytucją polityczną, w ramach której zostają „skanalizowane” zachowania polityczne, w szczególności wyborcze, zarówno wyborców, lecz także partii i kandydatów[153]. Dopiero wtedy, gdy dojdzie do większych dysproporcji demograficznych, zajdzie konieczność zmiany granic okręgów wyborczych  lub przesunięcia mandatów między województwami.

Wybory do Senatu zgodnie dotychczasową ustawą[154] i Kodeksem wyborczym odbywają się według reguły większości względnej. Oznacza to, że senatorem zostaje ten kandydat, który otrzyma najwięcej głosów. Wyborcy zaś głosują w ten sposób, że w kratce przy wybieranym kandydacie stawiają znak „x”. Podobne reguły oddawania głosu przewidują również przepisy dotyczące wyborów do innych organów wybieranych według reguły większości. Istnieją jednak pewne odmienności, mające zastosowanie w szczególnych przypadkach. W przypadku wyborów wójta (obowiązuje w nich reguła większości bezwzględnej, ale nie ma to tu znaczenia), gdy zgłosi się tylko jeden kandydat, karta wyborcza ma nieco inną postać. Nie byłoby bowiem sensu przedstawianie wyborcom karty wyborczej z jednym kandydatem i z jedną kratką, w której wyborca możne postawić znak „x”, jeśli popiera kandydata, bez możliwości oddania głosu sprzeciwu wobec tego jedynego kandydata. Jeśli więc zgłosi się tylko jeden kandydat na wójta, przepisy przewidują, że głosowanie się przeprowadza, lecz karta wyborcza zawiera dwie kratki, z których jedna służy do oddawania głosów za kandydatem, a druga przeciw[155]. Inaczej jest w przypadku wyborów do rad gmin. Ustawodawca postanowił, że gdy w tych wyborach liczba kandydatów nie przekracza liczby obsadzanych mandatów, to głosowania nie przeprowadza się, a za wybranych zostają uznani zgłoszeni kandydaci. Natomiast w przypadku wyborów do Senatu dotychczasowa ustawa nie zawierała żadnych przepisów dotyczących postępowania, gdy liczba kandydatów nie przekracza liczby obsadzanych mandatów. Nie przewidywała ani zmiany treści karty wyborczej (brak dodatkowej kratki na głosy przeciwne), ani uznania kandydatów za wybranych bez przeprowadzania głosowania. Wyborca nie miał możliwości sprzeciwienia się kandydaturze. Pozostawienie kartki pustej powodowało bowiem, że głos był nieważny. Wyborca mógł oczywiście na znak sprzeciwu oddać głos nieważny albo nie pójść na wybory. W takim przypadku jednak również jego postawa nie mogła być formalnie liczona jako sprzeciw wobec jednego kandydata.  Kodeks wyborczy przewiduje w takiej sytuacji, że gdy zgłosi się tylko jeden kandydat, karta wyborcza ma dwie kratki, w jednej kratce oznaczonej określeniem „Tak”  można poprzeć kandydata, a w drugiej oznaczonej określeniem „Nie” można wyrazić  ważny i liczony sprzeciw. Choć wybory odbywają się według reguły większości względnej, to w takiej sytuacji, gdy jest tylko jeden kandydat, musi on uzyskać więcej głosów za niż przeciw, czyli większość bezwzględną[156].

Istnieje domniemanie, iż wybory do Senatu zostały przeprowadzone bez naruszenia przepisów Konstytucji i Kodeksu wyborczego dotyczących praw wyborczych obywateli, głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów, w szczególności zaś nie doszło do popełnienia przestępstwa przeciw wyborom. Oznacza to, że ważności wyborów nie stwierdza się w każdym przypadku i z urzędu, a jedynie na skutek protestu wniesionego przez wyborcę. Protest wyborczy można wnieść przeciw ważności wyborów przeprowadzonych na obszarze całego kraju albo w jednym lub kilku okręgach wyborczych; protest ten może też dotyczyć ważności wyboru danego senatora[157]. Wniesienie protestu wyborczego przez obywatela działającego indywidualnie lub wspólnie z innymi nie uniemożliwia objęcia mandatów przez  senatora (senatorów), ukonstytuowania się Senatu i podjęcia przez izbę prawem przewidzianych czynności[158].

Protesty wyborcze rozpatruje Sąd Najwyższy, a rozstrzygnięcia w tej sprawie podejmuje w formie uchwały. Sąd Najwyższy może, zgodnie ze skargą wyborcy i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, uznać wybory za nieważne w całości albo za nieważne na przykład w danym okręgu wyborczym; może również uznać za nieważny wybór danego senatora. W konsekwencji Sąd może stwierdzić wygaśnięcie mandatów senatorów, wygaśnięcie mandatu danego senatora i postanowić o przeprowadzeniu odpowiednich wyborów ponownych[159]. Na podstawie sprawozdania z wyborów przedstawionego przez PKW oraz po rozpoznaniu protestów Sąd Najwyższy w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych rozstrzyga o ważności wyborów. Uchwała w tej sprawie jest podejmowana nie później niż w 90 dniu po podaniu wyników wyborów do wiadomości publicznej przez PKW. W przypadku podjęcia przez sąd decyzji unieważniającej wybory, przeprowadza się nowe głosowanie w ciągu 2,5 miesięcy. Czynności podjęte przez Senat (na przykład w procesie ustawodawczym) z udziałem senatorów, których mandat wygasł w opisany powyżej sposób, pozostają w mocy[160].

3.2. Prawa i obowiązki senatorów

Niezmiernie istotną kwestią jest sposób określenia charakteru prawnego członków Senatu, ich sytuacji prawnej, a także przysługujących im uprawnień oraz ciążących na nich obowiązków. Konstytucyjne postanowienia w tych kwestiach ujęte zostały w sposób zwięzły. Konstytucja koncentruje się na sprawach zasadniczych w tej dziedzinie, gdyż problematyka ta znajduje rozwinięcie w regulaminach izby, a także w ustawie z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

    W świetle przyjętych w Konstytucji rozwiązań prawnych należy dojść do wniosku, że status senatora nie ulega istotnym zmianom w porównaniu ze stanem po roku 1989. Ze zmian wprowadzonych odnotować należy poszerzenie zakresu niepołączalności (incompatibilitas) mandatu senatora z określonymi funkcjami i stanowiskami w państwie[161].

Przyjęcie zasady niepołączalności jest m.in. uzasadnione wprowadzeniem zasady podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), która zakłada rozdział funkcji w zakresie stanowienia ustaw, administrowania i sądzenia. Wprowadzenie zasady niepołączalności zapewnia określony zakres niezależności osób piastujących różnorodne funkcje, a także sprzyja zachowaniu ich apolityczności[162].

Dana osoba staje się senatorem z chwilą ogłoszenia wyników wyborów (nie zaś od momentu złożenia ślubowania). Jednakże warunkiem rozpoczęcia sprawowania mandatu jest złożenie ślubowania. Ma ono miejsce na pierwszym posiedzeniu Senatu nowej kadencji. Senatorowie, którzy obejmują mandat później (na przykład ci, którzy otrzymali go w wyniku uzupełnienia składu izby w toku kadencji), składają ślubowanie bezpośrednio przed rozpoczęciem działalności parlamentarnej. Ślubowanie składa się przed Senatem na posiedzeniu plenarnym. Odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się mandatu. Osoba, która została wybrana na senatora, a która jeszcze nie złożyła ślubowania, objęta jest niektórymi przywilejami służącymi posłom i senatorom. Konstytucja ustala treść roty ślubowania poselskiego (senatorskiego), którą składający ślubowanie może uzupełnić o zdanie zawierające odwołanie do Bożej łaski.

Wprowadzony przez Konstytucję mandat senatora ma charakter przedstawicielski, zwany też wolnym. Oznacza to, że senator nie jest związany żadnymi instrukcjami[163]:

- swoich współobywateli w okręgu, mieście, województwie, osób wykonywających ten sam co on zawód, wyznających tę samą religię, czy, ogólnie, należących do tej samej co on kategorii albo grupy społecznej;

- tych tylko wyborców, którzy go poparli w głosowaniu;

- partii politycznej lub komitetu wyborczego, który zgłosił go jako kandydata lub klubu (koła) senatorskiego, którego jest członkiem.

Senator jest przedstawicielem całego Narodu (tj. wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej). Winien on zatem uwzględniać w swojej działalności senatorskiej interes Narodu i kierować się zasadą dobra wspólnego. Konstrukcja mandatu wolnego nie pozwala na odwołanie senatora przez wyborców  przed upływem kadencji. Dyscyplina polityczna, którą narzucają posłom i senatorom regulaminy wewnętrzne ich klubów politycznych, nie może łączyć się z prawnie wiążącym obowiązkiem złożenia mandatu w przypadku zmiany przez nich przynależności politycznej lub naruszenia poleceń władz klubu[164]. Nie można także w jakiejkolwiek formie narzucać senatorom zobowiązań majątkowych na wypadek, gdyby zechcieli opuścić szeregi ugrupowania politycznego, z którego listy lub z którego poparciem zostali wybrani do parlamentu albo nie podporządkowali się tak zwanej dyscyplinie klubowej. Trzeba jednak powiedzieć, realistycznie patrząc na rzeczywistość polityczną, że mandat wolny zamienia się de facto w tak zwany mandat partyjny, a przez to swoboda decyzyjna posłów i senatorów jest praktycznie znacznie ograniczona. Dzieje się tak nie tylko w Polsce, ale w większości demokracji parlamentarnych.

Jeśli chodzi o wspomnianą już zasadę incompatibilitas to Konstytucja w swoim artykule 102 stanowi, iż nie można być równocześnie posłem i senatorem. Ujęta w tym artykule zasada została sformułowana w sposób lapidarny, a postanowienie to może pozornie wydawać się zbędne wobec faktu, że art. 100 Konstytucji zakazuje już równoczesnego kandydowania do Sejmu i Senatu. Wbrew pozorom przepis ten ma jednak uzasadnienie, gdyż kandydować do Senatu można nie tylko w wyborach powszechnych, a więc wówczas gdy wybiera się pełny skład posłów i senatorów, ale także w wyborach uzupełniających, zarządzanych i przeprowadzanych w toku kadencji. W przypadku bowiem wygaśnięcia mandatu senatora Senat podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia wyborów uzupełniających, które zarządza Prezydent.[165]

Zakaz łączenia stanowisk (incompatibilitas) jest jednak znacznie szerszy niż mogłoby to wynikać z treści art. 102, bowiem art. 103 wprowadza szeroki katalog stanowisk niepołączalnych z mandatem senatora[166]. W ust. 1 Konstytucja wymienia listę osób, które z uwagi na pełnione funkcje nie mogą piastować mandatu parlamentarzysty (dotyczy to funkcji: Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora oraz osób zatrudnionych w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub w administracji rządowej, z wyłączeniem członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu w administracji rządowej). Zakaz ten ma bardzo kategoryczny charakter, bowiem w przypadku objęcia przez posła lub senatora któregoś z wymienionych stanowisk wygasa jego mandat[167]. Ustęp 2 przytoczonego już artykułu wymienia osoby, które nie mogą sprawować mandatu senatora. Są to: sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej, żołnierz pozostający w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariusz policji oraz funkcjonariusz służb ochrony państwa. Wyjaśnienie powodów istnienia tego rodzaju zakazu wydaje się być proste, gdyż u podstaw tych leżą przesłanki związane z wymogami apolityczności sędziów, prokuratorów, urzędników służby cywilnej, żołnierzy i funkcjonariuszy policji. Ustawa może określić inne przypadki zakazu łączenia mandatu posła i senatora z funkcjami publicznymi i zakazu jego sprawowania. Oznacza to, że ustawodawca będzie decydował ostatecznie, czy powyższy katalog podmiotów objętych zasadą niepołączalności może w określonych warunkach ulec poszerzeniu[168].

Sprawowanie mandatu wiąże się z określonymi uprawnieniami, czy wręcz przywilejami, z których senatorowie szeroko korzystają. Najważniejszym z nich jest niewątpliwie immunitet parlamentarny, który bardzo przypomina dotychczas istniejący jego kształt. Natomiast Konstytucja obecna rozszerza znacznie ten przywilej w porównaniu z istniejącym na gruncie Konstytucji z 1952 r., wprowadzając immunitet materialny, immunitet formalny i nietykalność. Wszystkie te formy immunitetu zostały uregulowane w części Konstytucji dotyczącej Sejmu i Senatu[169].

Senator nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność senator odpowiada wyłącznie przed Senatem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Senatu. Reguły te ustanawiają instytucję tak zwanego parlamentarnego immunitetu materialnego. Ma on chronić senatora przed odpowiedzialnością karną z powodu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia albo przed cywilną odpowiedzialnością (na przykład z tytułu popełnienia czynu niedozwolonego) za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu senatorskiego[170]. Kluczową kwestią jest tu ustalenie tego, jakie czynności składają się na działalność tego rodzaju. Można przyjąć, że są nimi te czynności, które bezpośrednio wiążą się z wykonywaniem przez Senat jego konstytucyjnych, ustawowych i regulaminowych kompetencji w dziedzinie ustawodawstwa i powoływania na stanowiska publiczne. Ponadto chodzić tu może o czynności wynikające z realizacji przez senatorów przepisów ustawy z 9 maja 1996 roku o wykonywaniu mandatu posła i senatora[171]. Formy tej odpowiedzialności i tryb jej egzekwowania określają regulaminy obu izb.

Ratio legis immunitetu materialnego wyraża się bardziej w ochronie praw parlamentu niż interesu samych posłów czy senatorów. Chodzi o to, aby organy władzy wykonawczej i sądowniczej nie mogły sparaliżować funkcjonowania izb ustawodawczych pod pretekstem ścigania przypadków naruszenia prawa przez posłów lub senatorów[172]. Chodzi też o to, aby zapewnić pełną swobodę krytyki poczynań na przykład rządu i jego agend, która znajduje wyraz w wypowiedziach i decyzjach poszczególnych parlamentarzystów i całego parlamentu. Za działalność związaną z wykonywaniem mandatu dana osoba odpowiada przed właściwą izbą. Jest to odpowiedzialność regulaminowo – dyscyplinarna[173]. Senator nie może się samodzielnie zrzec immunitetu materialnego; dysponuje nim w całości Senat. Gdyby więc działalność senatora prowadzona w ramach sprawowania mandatu naruszyła prawa osób trzecich, na przykład obywateli, osób prawnych, poseł albo senator może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej (karnej lub cywilnej), lecz tylko za zgodą Senatu.

Ochronę, którą daje immunitet materialny, rozciągu się nie tylko na okres trwania mandatu danego parlamentarzysty, ale także na czas następujący po jego wygaśnięciu (na przykład na skutek upływu kadencji, zrzeczenia się albo pozbawienia mandatu). Immunitet materialny jest w istocie bezterminowy, lecz ma charakter przedmiotowo bardzo ograniczony[174].

Senatora chroni również instytucja zwana parlamentarnym immunitetem formalnym. Chronić ma ona senatora przed odpowiedzialnością karną (także za wykroczenia), zarówno za czyny ścigane z oskarżenia publicznego, jak i prywatnego. Przepisy te nie chronią natomiast przed odpowiedzialnością cywilną. Istota tego immunitetu opiera się na tym, iż od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu senator nie może być pociągnięty bez zgody Senatu do odpowiedzialności karnej, a postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na senatora ulega na żądanie Senatu zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu, przy czym senator może wyrazić zgodę na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej. Immunitet formalny, podobnie jak materialny, ustanowiony jest nie tylko dla ochrony deputowanych, lecz i parlamentu, na przykład przed politycznie motywowanymi szykanami ze strony organów władzy wykonawczej i sądowniczej[175].

Warto podkreślić, że uchylenie immunitetu albo zrzeczenie się immunitetu formalnego nie jest równoznaczne z wygaśnięciem mandatu senatorskiego. Senator,  wobec którego toczy się postępowanie karne, może nadal piastować ten mandat[176].

Jednocześnie senatora obejmuje zasada nietykalności, oznaczająca, iż nie może on być zatrzymany lub aresztowany bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Senatu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego[177].

Dodatkowo, senator ma prawo dostępu do materiałów i wglądu w działalność organów administracji publicznej, spółek z udziałem Skarbu Państwa, zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych. Senator może ponadto wystąpić z tzw. interwencją – czyli zająć się konkretną sprawą (np. przekazaną mu przez jego wyborcę) i żądać informacji, jak została ona załatwiona. To uprawnienie ma umożliwić senatorowi pomoc obywatelom np. w sytuacjach, gdy decyzje w ich sprawach są bez uzasadnienia odwlekane w czasie przez urzędy i inne instytucje.

Senator może otworzyć biuro senatorskie, które pomaga mu w wykonywaniu jego obowiązków w okręgu wyborczym. Prezydium Senatu określa kwotę przeznaczoną na prowadzenie biura. Pomoc w organizacji biura, jego wyposażeniu i działalności zapewnia Kancelaria Senatu.
Ponieważ senator znaczną część swojej pracy wykonuje w swoim okręgu wyborczym, przepisy przyznają mu prawo uczestniczenia w sesjach sejmików województw, rad powiatów i rad gmin w tym okręgu wyborczym[178]. Senator uczestnicząc w tych posiedzeniach ma prawo zgłaszać uwagi i wnioski.

Jednym z praw senatora związanych z wykonywanym mandatem jest możliwość składania oświadczeń senatorskich na końcu każdego posiedzenia Senatu. Jeżeli w oświadczeniu senator formułuje wnioski lub uwagi skierowane do rządu albo innych instytucji, oświadczenie jest przekazywane adresatowi, który ma obowiązek udzielić na nie odpowiedzi[179].

 W celu zapewnienia właściwego wypełniania obowiązków senatorskich prawo zobowiązuje pracodawców do udzielania na wniosek osoby zainteresowanej, która uzyskała mandat bezpłatnego urlopu na czas jego sprawowania oraz na okres 3 miesięcy po jego wygaśnięciu. Po zakończeniu urlopu pracodawca musi przyjąć byłego senatora z powrotem do pracy. Urlop na cały czas wykonywania mandatu to przywilej senatora, nie musi on jednak z niego korzystać (z wyjątkiem osób, których dotyczy opisana wcześniej zasada niepołączalności mandatu). Jeżeli senator nie skorzystał z prawa do urlopu bezpłatnego na czas sprawowania mandatu, pracodawca musi zwalniać senatora od pracy na czas wykonywania przez niego obowiązków parlamentarnych (np. na wyjazdy na posiedzenia Senatu lub komisji senackich).

Jeżeli senator w trakcie kadencji korzysta z urlopu bezpłatnego w swoim dotychczasowym miejscu pracy, nie prowadzi działalności gospodarczej i nie przysługuje mu prawo do emerytury lub renty, otrzymuje co miesiąc uposażenie senatorskie. Wysokość tego uposażenia równa jest wynagrodzeniu podsekretarza stanu (wiceministra). Na zakończenie kadencji senator otrzymuje tzw. odprawę parlamentarną w wysokości trzech uposażeń. Jeżeli jednak senator zostanie wybrany na następną kadencję, odprawa mu nie przysługuje.
Każdemu senatorowi, niezależnie od tego, czy jest tzw. senatorem zawodowym (czyli otrzymującym wspomniane uposażenie), czy też nadal pracuje zarobkowo poza parlamentem i nie dostaje uposażenia, przysługuje dieta parlamentarna[180]. Dieta ma zapewnić pokrycie kosztów poniesionych przez senatora w związku ze sprawowaniem mandatu.

Senator wykonuje swoje obowiązki nie tylko w parlamencie, ale także w swoim okręgu wyborczym i w innych miejscach na terenie kraju, a także za granicą. Wiąże się to z koniecznością odbywania częstych podróży, przede wszystkim przyjazdu (kilka razy w miesiącu) na posiedzenia Senatu i komisji senackich. Dlatego też senatorowi przysługują bezpłatne przejazdy komunikacją miejską, a także środkami transportu publicznego (PKP, PKS) oraz bezpłatne bilety na samoloty na terenie kraju[181].

Senatorowie, którzy nie mieszkają na stałe w Warszawie, korzystają z pomocy Kancelarii Senatu w zakwaterowaniu w stolicy. Większość z nich mieszka w Domu Poselskim (hotelu usytuowanym na terenie Kancelarii Sejmu, w którym zakwaterowani są posłowie i senatorowie). Niektórzy senatorowie korzystają z innych hoteli albo z wynajętych mieszkań. Koszty zakwaterowania senatorów w Warszawie pokrywa Kancelaria Senatu. Jeśli senator podróżuje w związku z wykonywaniem mandatu, Kancelaria Senatu zwraca koszt noclegów poza miejscem zamieszkania do wysokości rocznego limitu wydatków na ten cel. Zadaniem Kancelarii Senatu jest pomoc senatorom w wykonywaniu ich obowiązków. Urzędnicy biur działających w Kancelarii przygotowują potrzebne informacje, np. jakie przepisy obowiązują w interesującej senatora sprawie w różnych krajach europejskich; opracowują opinie na wskazane tematy albo zlecają przygotowanie takich opinii przez ekspertów spoza Kancelarii; udzielają porad prawnych; pomagają przygotowywać poprawki do ustawy albo projekt nowej ustawy.

Senator otrzymuje nieodpłatnie wszystkie druki związane z działalnością legislacyjną Parlamentu: projekty ustaw, stanowiska komisji sejmowych dotyczące projektów, ustawy przyjęte ostatecznie przez Sejm, różne ekspertyzy, opinie i inne materiały pomocnicze. Bezpłatnie otrzymuje także specjalne dzienniki urzędowe, w których publikowane są obowiązujące akty prawne (Dziennik Ustaw, Monitor Polski). Jeżeli senator prowadzi korespondencję związaną z wykonywaniem swoich obowiązków, może korzystać ze specjalnych kopert z odpowiednim nadrukiem, które wraz z papierem listowym zapewnia Kancelaria Senatu. Przesyłka takich listów jest bezpłatna[182].

Wymienionym wcześniej przywilejom senatorów odpowiadają określone obowiązki i ograniczenia. Występują one w zakresie działalności gospodarczej i wiążą się z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego. Ograniczenie to polega na zakazie prowadzenia przez senatorów działalności gospodarczej, która miałaby się wiązać z wymienionymi korzyściami. I tak, nie może być członkiem organów firm, w których udziały ma Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, nie może prowadzić działalności, w której wykorzystywałby mienie Skarbu Państwa albo mienie komunalne, nie może zarządzać taką działalnością (nawet jeśli nie on jest właścicielem firmy), nie może także takiej firmy reprezentować ani posiadać więcej niż 10% udziałów albo akcji w spółkach z udziałem Skarbu Państwa lub komunalnej osoby prawnej. Jeżeli senator naruszy ten zakaz, grozi mu postawienie przed Trybunałem Stanu, który może orzec pozbawienie senatora mandatu[183].

Senator musi powiadomić Marszałka Senatu o wszelkich dodatkowych zajęciach, które podejmuje – obowiązek ten nie dotyczy jedynie zajęć podlegających prawu autorskiemu, np. pisania książek, artykułów itp. W takich dodatkowych zajęciach, a także w ewentualnie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej senator nie może powoływać się na sprawowany mandat oczekując z tego tytułu specjalnych przywilejów[184]. Senator nie może też podejmować zajęć, które narażałyby go na utratę zaufania wyborców, nie może także przyjmować darowizn, które naruszałyby to zaufanie.

Ponadto, senator ma obowiązek czynnego uczestniczenia w posiedzeniach Senatu raz organów Senatu (komisji senackich, Prezydium Senatu, Konwentu Seniorów). Jeżeli senator narusza ten obowiązek i opuszcza bez usprawiedliwienia posiedzenia albo jest obecny na posiedzeniu, ale nie bierze udziału w głosowaniu, to obniżane są świadczenia pieniężne, które otrzymuje za dany miesiąc. Na posiedzeniach plenarnych senator może zabrać głos w omawianej przez Senat sprawie, zgłaszać wnioski do dyskutowanej przez Senat ustawy i uchwały (proponować jej odrzucenie, przyjęcie bez poprawek albo wnosić do jej tekstu poprawki), zgłaszać tzw. wnioski formalne (np. ogłoszenie przerwy, ograniczenie czasu przemówień) oraz wnioski dotyczące porządku obrad. Jeżeli senator przedstawiał na posiedzeniu Senatu stanowisko komisji senackiej w sprawie rozpatrywanej ustawy, to po ostatecznym jej rozpatrzeniu przez Senat ma obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach odpowiednich komisji sejmowych, na których wyjaśnia przyjęte przez Senat stanowisko[185].
Senator ma prawo do przedstawiania projektu uchwały lub, w imieniu grupy 10 senatorów, projektu ustawy. Jeżeli Senat przyjmie projekt ustawy, zostaje on następnie wniesiony do Sejmu jako inicjatywa ustawodawcza[186].

Senator ma obowiązek zgłoszenia swojej kandydatury przynajmniej do jednej stałej komisji senackiej. W komisji senator ma prawo zabierać głos w sprawach przewidzianych porządkiem obrad, zgłaszać wnioski do rozpatrywanych aktów prawnych, zgłaszać uwagi i propozycje do pracy komisji i trybu jej obrad. Senator może także brać czynny udział w pracach każdej innej komisji, której nie jest członkiem, ale nie może wtedy uczestniczyć w głosowaniu[187].

Senatorowie na początku i na końcu kadencji oraz dodatkowo na początku każdego roku kalendarzowego składają oświadczenie majątkowe zawierające informacje o majątku senatora oraz majątku posiadanym przez senatora wspólnie z małżonkiem. W oświadczeniu majątkowym trzeba wykazać m. in. posiadane nieruchomości, udziały i akcje spółek, zasoby pieniężne, a także zobowiązania (długi) przewyższające określoną kwotę. Przedstawione przez senatora informacje są analizowane przez Komisję Regulaminową, Etyki i Spraw Senatorskich, a także przez właściwy urząd skarbowy, zaś wyniki analizy przedstawiane Prezydium Senatu[188]. Ponadto Marszałek Senatu prowadzi tzw. Rejestr Korzyści, do którego każdy senator musi wpisywać korzyści, uzyskane przez niego osobiście lub jego małżonka, np. zajmowane stanowiska i zajęcia związane z pobieraniem wynagrodzenia, otrzymane darowizny, wyjazdy krajowe i zagraniczne (oprócz wyjazdów służbowych z ramienia Senatu), za które nie płacił wyjeżdżający senator ani zatrudniająca go instytucja lub jego partia. Rejestr jest jawny, a ponadto Marszałek Senatu raz do roku w specjalnej publikacji podaje do powszechnej wiadomości dane zawarte w Rejestrze.

Jeżeli senator nie przestrzega ograniczeń w prowadzeniu działalności zarobkowej lub nie wykonuje ciążących na nim obowiązków, naraża się na odpowiedzialność regulaminową (określoną przez przepisy Regulaminu Senatu) i na zastosowanie innych sankcji przewidzianych przez prawo, np. niezłożenie oświadczenia majątkowego w wymaganym terminie powoduje utratę – do czasu złożenia oświadczenia – otrzymywanego przez senatora świadczenia pieniężnego, natomiast zatajenie w oświadczeniu pewnych informacji lub podanie w nim danych nieprawdziwych – powoduje odpowiedzialność karną[189].

ZAKOŃCZENIE

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. w art. 10 ust. 2 zachowuje wcześniejszy sposób  regulacji dwuizbowości, stanowiąc, iż „władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat”. Dalsze postanowienia ustawy zasadniczej wyraźnie  dowodzą, iż przyjęty model dwuizbowości jest modelem, w którym  – niejako zgodnie z polską tradycją ustrojową  – dominującą rolę odgrywa Sejm.

Przyjmując ogólnopolityczną  koncepcję drugiej  izby, odrzucono jednak zdecydowanie wizję jakiegokolwiek (nawet częściowego) pośredniego jej wyboru czy wprowadzeniu do niej osób mianowanych.  Konstytucyjna  regulacja sposobu wyboru Senatu jest dlatego wyjątkowo ogólna, przez wskazanie zasad  ich przeprowadzenia (powszechne, bezpośrednie,  w tajnym głosowaniu) i określenia  wieku kandydatów. Zdaje się, że ustawa zasadnicza nie powinna być tak lakoniczna w stosunku do konstytucyjnego organu.  Niewątpliwie potwierdza to tezę, iż nie jest to organ do końca przemyślany  przez ustawodawcę.

Szczegółowa analiza postanowień Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. pokazuje, że  kompetencje Senatu uległy w niej nieznacznemu rozszerzeniu w stosunku do innych regulacji wydanych po 1989 roku, i to zarówno w obszarze  stanowienia prawa, jak i w funkcji kreacyjnej. Senat został jednakże pozbawiony jakichkolwiek funkcji konstytucyjnych funkcji kontrolnych.  Przepis art. 95 ust. 2 Konstytucji wyraźnie stanowi, iż w stosunku do działalności Rady Ministrów  funkcję kontrolną  sprawuje jedynie Sejm, co niewątpliwie dowodzi świadomego pominięcia Senatu. Można mówić o funkcji quasi kontrolnej, czego potwierdzeniem jest kilka  szczegółowych kompetencji Senatu, zawartych zwłaszcza w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz w Regulaminie Senatu. Nie są to jednak kompetencje wywodzące się z ustawy zasadniczej, co tylko zdaje się potwierdzać tezę o braku wyraźnej wizji funkcjonowania Senatu w praktyce ustrojowej ze strony ustrojodawcy.

Kolejnym mankamentem w funkcjonowaniu Senatu zdaje się być powiązanie jego kadencji z kadencją Sejmu. Mimo świadomie przyjętego politycznego charakteru Senatu określonego przez ustrojodawcę, jednoczesne wybory do tego ciała z wyborami do Sejmu dodatkowo wzmagają ogólną walkę polityczną i wręcz ją brutalizują, ale zarazem usuwają wybór drugiej izby w cień. Bój toczy się o Sejm, stąd do  Senatu kandydują osoby zdecydowanie nieodgrywające w swoich ugrupowaniach  politycznych ważniejszej roli (czasami wręcz zsyłane tam w celu marginalizowania ich  roli) bądź często wręcz przypadkowe, co jest następstwem braku silnego zaplecza dla  kierownictw poszczególnych partii.

Osobiście uważam, iż Senat to izba potrzebna polskiemu parlamentowi. Świadczy o tym nie tylko liczba poprawek do stanowionego prawa wnoszonych przez senatorów, ale jeszcze bardziej fakt, że ogromna większość tych poprawek zostaje przez Sejm przyjęta (wg danych senackich jest to ponad 85%). Niemniej, przedstawione dane procentowe, choć niewątpliwie imponujące, mogą być przy tym wielce mylące. Wnoszone poprawki nie mają bowiem charakteru zasadniczej polemiki z Sejmem o  merytoryczny  kształt przyjmowanych rozwiązań.  Często są to bardzo drobne, wręcz marginalne, redakcyjne korekty. Niestety, coraz mniej  sporadycznie  na tym etapie drogi legislacyjnej  usuwane  są również  błędy, o  których  istnieniu wiedziano już w Sejmie, a których nie usunięto w pierwszej izbie  z uwagi na pośpiech i świadomość możliwości dokonania zmiany w Senacie. Dzieje się tak dlatego, że senatorów (podobnie jak posłów) wiąże dyscyplina partyjna. Senat, w konsekwencji sposobu jego wyłaniania i tej dyscypliny, jest instrumentem w rękach rządzącej większości,  czy mówiąc wprost: rządu, w doprecyzowywaniu kształtu ustaw, który nie został w należyty sposób dopracowany we wcześniejszych stadiach prac nad ustawą. Nie sposób się nie zgodzić z tezą Marka Dobrowolskiego, który oceniając te zjawiska, mówi, że „sprowadzają one drugą izbę do roli biura legislacyjnego i to biura o średniej jakości, gdyż w izbie tej nie zasiadają zawodowi legislatorzy, którzy z istoty rzecz lepiej niż politycy dbają o legislacyjną poprawność uchwalanych ustaw”.

Również dorobek senacki w zakresie inicjatyw ustawodawczych zdaje się być mizerny. Jednakże i tu, czy ten fakt może dziwić,  skoro senatorowie mają związane ręce regulaminami swoich klubów, które to często zabraniają im występowania z inicjatywami legislacyjnymi bez wiedzy i zgody władz partyjnych?

W zasadzie Senat nie wnosi również o odrzucenie ustaw uchwalonych przez Sejm. W V kadencji zdarzyło się to sześć razy, natomiast w VI kadencji cztery razy; w obu tych  kadencjach Sejm tylko po jednym razie podzielił przy tym stanowisko drugiej izby.

Jakość stanowionego w Polsce prawa jest powszechnie znana i krytykowana. Jeżeli  tak jest, to można postawić pytanie, czy  doszłoby do jego dalszego pogorszenia w  przypadku likwidacji Senatu? Oczywiście, trudno jest to rozsądzić, ale wydaje mi się, że  raczej nie. Jest dla mnie oczywiste, że w  takiej sytuacji musiałoby dojść do większej  rozwagi przy uchwalaniu ustaw w Sejmie, często nawet do wydłużenia czasu prac posłów nad projektem ustawy.

Zasadnym zdają się więc być pytania czy obecna rola Senatu, sposób wyłaniania jego członków oraz sam sposób działania izby nie są zbyt ograniczone i archaiczne? Czy Senatu nie można by wykorzystywać w jeszcze większym stopniu? Pytania te pozostają otwarte, niemniej praktyka ustrojowa powinna jak najszybciej na nie odpowiedzieć, ponieważ Senat w obecnym kształcie stracił możliwość twórczego wpływania na rzeczywistość społeczną a jego kompetencje – względem przede wszystkim Sejmu – są wciąż zbyt małe. Oczywiście wszystkie zmiany systemowe związane byłyby ze zmianą Konstytucji, choć – znów w mojej opinii – warto podjąć ten trud i wypracować kompromis satysfakcjonujący wszystkich obywateli w odniesieniu do kształtu i pozycji ustrojowej Senatu, ponieważ – w moim odczuciu – Senat funkcjonujący w obecnych ramach ustrojowych jest instytucją zbędną.

W moim odczuciu nie należy jednak likwidować Senatu – i to nie tylko w związku z jego historyczną rolą w strukturze organów państwa w Polsce. Należy dokonać zmian, które prowadziłyby do wyraźniejszego odróżnienia Senatu od Sejmu, czyli wykorzystania  możliwości, jakie stwarza bikameralizm parlamentu, i doprowadzenia do większej  racjonalności procesu ustawodawczego.  Uwaga ta odnosi się zarówno do sposobu jego powoływania, kadencji, jak i  przede wszystkim  kompetencji oraz relacji z Sejmem. W szczególności różny od  sejmowego skład polityczny Senatu mógłby zapobiegać koniunkturalnym zmianom prawa uchwalanym  wyłącznie  z myślą o  korzyściach  (najczęściej wręcz tylko doraźnych)

Konkludując, pragnę jeszcze raz podkreślić, iż  przeprowadzana analiza  obecnej pozycji ustrojowej Senatu i jego przydatności w systemie organów państwa pozwala, w moim przekonaniu,  na sformułowanie tezy, iż jest to prawie od samego początku organ nieprzemyślany, a w  konsekwencji przydatny w znacznie mniejszym stopniu, niż można oczekiwać od drugiej  izby.

BIBLIOGRAFIA

1.      A. Ajnenkiel, Konstytucje Polski w rozwoju dziejowym 1791-1997, Warszawa 2001.

2.      A. Bałaban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP, Warszawa 2000.

3.      B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999.

4.      B. Banaszak, Rola Senatu w procesie ustawodawczym [w:] Przegląd Sejmowy, nr 2 / 2000 r., Warszawa 2000.

5. M. Berek, Obowiązki i prawa senatora [w:] Senat RP. Informacje podstawowe, Biuletyn Biura Legislacyjnego Senatu, Warszawa 2000.

6.      J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998.

7.      E. Borkowska-Bagieńska, K. Krasowski, B. Lesiński, J. Walachowicz, Historia państwa i prawa Polski. Zarys wykładu, Poznań 1994.

8.      J. Buszko, Historia Polski 1864-1948, Warszawa 1978.

9.      M. Chmaj, Wewnętrzna organizacja Sejmu i Senatu [w:] Przegląd Sejmowy, nr 1 / 1999 r., Warszawa 1999.

10.  R. Chruściak, Sejm i Senat w Konstytucji RP z 1997 r. Powstawanie przepisów., Warszawa 2002.

11.  L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu., Warszawa 2010.

12.  L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001.

13.  J. Góral, Regulaminy parlamentarne a praktyka [w:] Przegląd Sejmowy, nr 2 / 2000 r., Warszawa 2000.

14.  M. Granat (red.), Zagadnienia prawa parlamentarnego, Warszawa 2007.

15.  M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP z 2011 r. [w:] Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, Warszawa 2011.

16.  M. Kallas, Historia ustroju Polski X-XX w., Warszawa 1997.

17.  Cz. Osękowski, Referendum 30 czerwca 1946 roku w Polsce, Warszawa 2000.

18.  E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie a jakość prawa [w:] Przegląd Legislacyjny, nr 2/2004, Warszawa 2004.

19.  B. Pytlik, Naczelne organy władzy w projektach Konstytucji III Rzeczypospolitej Polskiej. Struktura i odnawianie składu, Warszawa 2000.

20.  P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji [w:] Państwo i Prawo, nr 11 – 12 / 1997, Warszawa 1997.

21.  P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu RP [w:] Przegląd Sejmowy, nr 6/2000, Warszawa 2000.

22.  K. Skotnicki, Senat III RP – przemyślany czy niepotrzebny?, Materiały 51. Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Warszawa 2009

23.  W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Praktyczny komentarz., Kraków 2007.

24.  W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002.

25.  W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005.

26.  W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r., Kraków 2004.

27.  P. Winczorek, Polska pod rządami Konstytucji z 1997 roku, Warszawa 2006.

28.  M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003.

AKTY PRAWNE (w porządku chronologicznym)

1. Uchwała Sejmu Ustawodawczego z dnia 20 lutego 1919 r. w sprawie powierzenia Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa (Dz. Pr. P. P., Nr 19, poz. 226).

2.      Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1921 r., Nr 44, poz. 267).

3.      Ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. z 1935 r., Nr 30, poz. 227).

4. Ustawę o przeprowadzeniu głosowania ludowego uchwalona przez Krajową Radę Narodową w dniu 28 kwietnia 1946 (Dz. U. z 1946 r., Nr 15, poz. 105).
5. Obwieszczenie o wynikach głosowania ludowego z dnia 12 lipca 1946 roku (M. P. z 1946 r., Nr 61, poz. 115);
6. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1952 r., Nr 33, poz. 232).
7. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1989 r., Nr 19, poz. 101).
8. Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu (tekst jednolity: M. P. z 2010 r., Nr 39, poz. 542).
9. Ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1992 r. (Dz. U. z 1992 r., Nr 67, poz. 336).
10. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r., Nr 84, poz. 426).
11. Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jednolity: Dz. U. z 2011, Nr 117, poz. 676).
12. Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).
13. Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 1997 r., Nr 98, poz. 604).
14. Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2001, Nr 46, poz. 499).
15. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569).
16. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112).

ORZECZNICTWO (w porządku chronologicznym)

1. Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 1993 roku. (Sygn. akt: K 5/92).
2. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 1993 roku (Sygn. akt: K 5/93).
3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 stycznia 1996 r. (Sygn. akt: K 18/95).

4.      Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r. (Sygn. akt: K 25/97).

5. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 1998 r. (Sygn. akt: K 25/98).
6. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2002 r. (Sygn. akt: K 11/02).
7. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2005 roku. (Sygn. akt: K 24/04).
8. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 2008 r. (Sygn. akt: K 5/07).

MATERIAŁY INTERNETOWE

1.      Strona internetowa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej: http://www.senat.gov.pl/ [dostęp na: 28 sierpnia 2012 r.].

---

[1] E. Borkowska-Bagieńska, K. Krasowski, B. Lesiński, J. Walachowicz, Historia państwa i prawa Polski. Zarys wykładu, Poznań 1994, s. 136.

[2] Ibidem.

[3] M. Kallas, Historia ustroju Polski X-XX w., Warszawa 1997, s. 206.

[4] Ibidem, s. 207.

[5] E. Borkowska-Bagieńska, K. Krasowski, B. Lesiński, J. Walachowicz, Historia państwa…, op. cit., s. 138.

[6] M. Kallas, Historia ustroju…, op. cit., s. 207.

[7] A. Ajnenkiel, Konstytucje Polski w rozwoju dziejowym 1791-1997, Warszawa 2001, s. 62.

[8] Ibidem.

[9] Ibidem, s. 63.

[10] Uchwała Sejmu Ustawodawczego z dnia 20 lutego 1919 r. w sprawie powierzenia Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa (Dz. Pr. P. P., Nr 19, poz. 226).

[11] Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1921 r., Nr 44, poz. 267).

[12] J. Buszko, Historia Polski 1864-1948, Warszawa 1978, s. 221.

[13] Ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. z 1935 r., Nr 30, poz. 227).

[14] J. Buszko, Historia Polski…, op. cit., s. 224 – 226.

[15]  Referendum przeprowadzone w Polsce 30 czerwca 1946 roku w oparciu o ustawę o przeprowadzeniu głosowania ludowego, uchwaloną przez Krajową Radę Narodową w dniu 28 kwietnia 1946 (Dz. U. z 1946 r., Nr 15, poz. 105).

[16] Według oficjalnych wyników ogłoszonych 12 lipca 1946 r. (Monitor Polski z 1946 r., Nr 61, poz. 115); wskaźnik 68% odnosi się do odpowiedzi „tak” udzielonej na pierwsze pytanie, dotyczące zniesienia senatu.

[17] Cz. Osękowski,  Referendum 30 czerwca 1946 roku w Polsce, Warszawa 2000, s. 291.

[18] Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1952 r., Nr 33, poz. 232).

[19] Tzw. odwilż gomułkowska – zmiana polityki wewnętrznej w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w II połowie 1956 roku, połączona ze zmianą na czele władzy i liberalizacją systemu politycznego.

[20] Wydarzenia związane ze strajkami na Wybrzeżu w sierpniu 1980 roku, zakończone zawarciem czterech porozumień sierpniowych.

[21] Porozumienie Okrągłego Stołu w sprawie reform politycznych z 5 IV 1989 r. podpisane w Warszawie przez reprezentującego stronę solidarnościowo – opozycyjną Bronisława Geremka oraz Janusza Reykowskiego, reprezentującego stronę koalicyjno – rządową.

[22] Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1989 r., Nr 19, poz. 101).

[23] P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu RP [w:] Przegląd Sejmowy 6/2000, Warszawa 2000, s. 31.

[24] Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r., Nr 84, poz. 426).                 

[25] B. Banaszak, Rola Senatu w procesie ustawodawczym [w:] Przegląd Sejmowy, nr 2 / 2000 r., Warszawa 2000.

[26] Ibidem.

[27] A. Ajnenkiel, Konstytucje Polski…, op. cit., s. 294.

[28] Ibidem, s. 294 – 295.

[29] Ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1992 r. (Dz. U. z 1992 r., Nr 67, poz. 336).

[30] Jednoizbowość parlamentu zakładały projekty konstytucyjne SLD oraz PSL – UP.

[31] M. Granat (red.), Zagadnienia prawa parlamentarnego, Warszawa 2007, s. 94.

[32] Ibidem.

[33] K. Skotnicki, Senat III RP – przemyślany czy niepotrzebny?, Materiały 51. Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Warszawa 2009, s. 16.

[34] Ibidem, s. 18.

[35] R. Chruściak, Sejm i Senat w Konstytucji RP z 1997 r. Powstawanie przepisów., Warszawa 2002, s. 47.

[36] B. Pytlik, Naczelne organy władzy w projektach Konstytucji III Rzeczypospolitej Polskiej. Struktura i odnawianie składu, Warszawa 2000, s. 148.

[37] Ibidem, s. 48 – 49.

[38] Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).

[39] Tak przykładowo w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 1993 roku (sygn. akt: K 5/93), z 23 listopada 1993 r. (Sygn. akt: K 5/93) czy z 9 stycznia 1996 r. (Sygn. akt: K 18/95) oraz wyrokach: z 23 lutego 1998 r. (Sygn. akt: K 25/98) z 19 czerwca 2002 r. (Sygn. akt: K 11/02) czy z 19 września 2008 r. (Sygn. akt: K 5/07).

[40] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit.

[41] R. Chruściak, Sejm i Senat…, op. cit., s. 37.

[42] Ibidem.

[43] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Praktyczny komentarz., Kraków 2007, s. 163.

[44] Ibidem.

[45]W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005, s. 216.

[46] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 187.

[47] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 164.

[48] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu., Warszawa 2011, s. 193.

[49] Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112).

[50] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 158.

[51] Ibidem.

[52] L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 195.

[53] B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 118.

[54] Rozmowy prowadzone od 6 lutego do 5 kwietnia 1989 roku przez przedstawicieli władz PRL, opozycji solidarnościowej oraz Kościoła. 

[55] R. Chruściak, Sejm i Senat w Konstytucji RP z 1997 r., op. cit., s. 77.

[56]W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP…, op. cit., s. 107.

[57] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 140.

[58] Ibidem, s. 142.

[59] Ibidem.

[60] Ibidem.

[61] Art. 95 – 124 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), w tym, przede wszystkim, art. 112 w zw. z art. 124 Konstytucji.

[62] W tym, przede wszystkim, ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jednolity: Dz. U. z 2011, Nr 117, poz. 676).

[63] Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu (tekst jednolity: M. P. z 2010 r., Nr 39, poz. 542).

[64] P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji [w:] Państwo i Prawo, 11 – 12/1997, Warszawa 1997, s. 50 – 51.

[65] M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 62.

[66] Tryb ten wynika z art. 6 ust. 1 - 2 Regulaminu Senatu.

[67] J. Góral, Regulaminy parlamentarne a praktyka [w:] Przegląd Sejmowy, nr 2 / 2000 r., Warszawa 2000, s. 64.

[68] Ibidem, s. 64 – 65.

[69] Procedura ta wynika z przepisu art. 6 ust. 3 Regulaminu Senatu.

[70] Co wynika z art. 9 Regulaminu Senatu.

[71] E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie a jakość prawa [w:] Przegląd Legislacyjny 2/2004, Warszawa 2004, s. 40.

[72] J. Góral, Regulaminy parlamentarne…, op. cit., s. 65.

[73] E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie…, op. cit., s. 40.

[74] P. Sarnecki, Funkcje i struktura…, op. cit., s. 51.

[75] Art. 12 – 14 Regulaminu Senatu.

[76] Strona internetowa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej: http://www.senat.gov.pl/ [dostęp na: 28 sierpnia 2012 r.].

[77] J. Góral, Regulaminy parlamentarne…, op. cit., s. 66.

[78] Co wynika z art. 13 ust. 3 – 4 Regulaminu Senatu.

[79] Strona internetowa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej: http://www.senat.gov.pl/ [dostęp na: 28 sierpnia 2012 r.].

[80] Na mocy traktatu akcesyjnego (tzw. traktat ateński) podpisanego 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864).

[81] Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569).

[82] Strona internetowa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej: http://www.senat.gov.pl/ [dostęp na: 28 sierpnia 2012 r.].

[83] Ibidem.

[84]Ibidem.

[85] Ibidem.

[86] W szczególności literalnego brzmienia art. 114 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 roku.

[87] L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 211.

[88] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 166.

[89] E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie…, op. cit., s. 40.

[90] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 207.

[91] Ibidem, s. 207 – 208.

[92] Ibidem, s. 208.

[93] A. Bałaban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP…, op. cit., s. 38.

[94] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 157.

[95] Ibidem.

[96] B. Banaszak, Rola Senatu w procesie ustawodawczym [w:] Przegląd Sejmowy, nr 5 / 2000 r., Warszawa 2000, s. 31.

[97] Ibidem.

[98] Ibidem, s. 32.

[99]J. Góral, Regulaminy parlamentarne…, op. cit., s. 68.

[100] E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie…, op. cit., s. 41.

[101] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 32 – 33.

[102] Ibidem, s. 33.

[103] P. Sarnecki, Funkcje i struktura…, op. cit., s. 52.

[104] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 117.

[105]E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie…, op. cit., s. 41 – 42.

[106] Ibidem, s. 42.

[107] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 34.

[108] Ibidem.

[109] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r. Sygn. akt: K 25/97.

[110] Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 1993 roku. Sygn. akt: K 5/92.

[111] Ibidem.

[112] Ibidem.

[113] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 35.

[114] E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie…, op. cit., s. 44.

[115] Ibidem.

[116] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r. Sygn. akt: K 25/97.

[117] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 35 – 36.

[118] E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie…, op. cit., s. 45.

[119] Ibidem.

[120] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 36.

[121] Ibidem.

[122] R. Chruściak, Sejm i Senat w Konstytucji RP…, op. cit., s. 89.

[123] E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie…, op. cit., s. 45 – 46.

[124] Ibidem, s. 46.

[125]P. Winczorek, Polska pod rządami Konstytucji z 1997 roku, Warszawa 2006, s. 179.

[126] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 36.

[127] P. Winczorek, Polska pod rządami…, op. cit., s. 168.

[128] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do…, op. cit., s. 229.

[129] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 38.

[130] E. Popawska, Proces ustawodawczy w Senacie…, op. cit., s. 47.

[131] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 38.

[132] Ibidem.

[133] Ibidem.

[134]Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2005 roku. Sygn. akt: K 24/04.

[135] B. Banaszak, Rola Senatu…, op. cit., s. 39.

[136] Ibidem.

[137]L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 188.

[138] Ibidem.

[139] Na podstawie: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 144 i n.

[140] W szczególności art. 97, 99 – 101 Konstytucji.

[141] M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP z 2011 r. [w:] Przegląd Sejmowy nr 4/2011, Warszawa 2011, s. 33.

[142] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 172.

[143] Ibidem.

[144] Ibidem.

[145] M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP…, op. cit., s. 34.

[146] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 173.

[147] Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 1997 r., Nr 98, poz. 604).

[148] M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP…, op. cit., s. 34.

[149] L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 170.

[150] M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP…, op. cit., s. 35.

[151] M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP…, op. cit., s. 35 – 36.

[152] Ibidem.

[153] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 149.

[154] Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2001, Nr 46, poz. 499).

[155] M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP…, op. cit., s. 37.

[156] Ibidem.

[157] Ibidem, s. 38.

[158] Ibidem.                                          

[159] Ibidem, s. 39.

[160] Ibidem.

[161] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 169.

[162] M. Zubik, Organizacja wewnętrzna…, op. cit., s. 111.

[163] B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 157.

[164] Ibidem.

[165] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Praktyczny…, op. cit., s. 142.

[166] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 147.

[167] Ibidem.

[168] Ibidem, s. 148.

[169] M. Granat (red.), Zagadnienia prawa parlamentarnego…, op. cit., s. 219.

[170] M. Chmaj, Wewnętrzna organizacja Sejmu i Senatu…, op. cit., s. 86.

[171] Ibidem.

[172] A. Bałaban, Pozycja ustrojowa i funkcje…, op. cit., s. 97.

[173] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 180.

[174] Ibidem.

[175] Ibidem, s. 181.

[176] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 168.

[177] Ibidem.

[178]Strona internetowa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej: http://www.senat.gov.pl/ [dostęp na: 28 sierpnia 2012 r.].

[179] Ibidem.

[180] M. Berek, Obowiązki i prawa senatora [w:] Senat RP. Informacje podstawowe, Biuletyn Biura Legislacyjnego Senatu, Warszawa 2000, s. 11.

[181] Ibidem.

[182] Ibidem, s. 12.

[183] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 177.

[184] Strona internetowa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej: http://www.senat.gov.pl/ [dostęp na: 28 sierpnia 2012 r.].

[185] J. Góral, Regulaminy parlamentarne a praktyka…, op. cit.

[186] M. Berek, Obowiązki i prawa senatora…, op. cit., s. 12 – 13.

[187] Strona internetowa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej: http://www.senat.gov.pl/ [dostęp na: 28 sierpnia 2012 r.].

[188] M. Berek, Obowiązki i prawa senatora…, op. cit., s. 13.

[189] Ibidem, s. 14.