Szesnaście

S P I S   T R E Ś C I

Wstęp

Rozdział 1. Istota funkcji premiera we współczesnym świecie.

1.1.      Istota funkcji szefa rządu

1.2.      Pozycja ustrojowa premiera Republiki Włoskiej

1.3.      Pozycja ustrojowa kanclerza RFN

1.4.      Pozycja ustrojowa premiera Wielkiej Brytanii

1.5.      Pozycja ustrojowa premiera Republiki Francji

Rozdział 2. Istota funkcji premiera w Polsce Ludowej.

2.1.      Geneza ustroju Polski Ludowej (1944-1952)

2.2.      Ku Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej

2.3.      Konstytucja PRL – monizm władzy

Rozdział 3. Pozycja ustrojowa Prezesa Rady Ministrów w Polsce.

3.1.      Pozycja ustrojowa Prezesa Rady Ministrów w obrębie Rady Ministrów

3.2.      Pozycja ustrojowa Prezesa Rady Ministrów w obrębie rządu

Zakończenie

Bibliografia

Wstęp

            Charakteryzując pozycję ustrojową prezesa rady ministrów (premiera) nie sposób nie wyjść od pojęcia egzekutywy, czyli władzy wykonawczej. Premier stoi bowiem na czele kolegialnego organu egzekutywy, jakim jest rada ministrów (rząd).

Politologiczna definicja rządu wskazuje, iż jest to kolegialny organ władzy wykonawczej, powoływany i odwoływany przez organ przedstawicielski. Do jego zadań należy koordynowanie działalności administracyjnej i realizacja zadań państwa. Zauważyć trzeba, że zarówno nauki polityczne, jak i doktryna prawnicza pojęcie rządu łączy najczęściej z parlamentarno-gabinetowym systemem politycznym (choć nie jest to regułą). Rząd w tym znaczeniu składa się z przewodniczącego, który jest nazywany premierem (pierwszym ministrem), choć w niektórych krajach (np. Niemcy) jest tradycyjnie nazywany kanclerzem, oraz ministrów. W krajach o systemie parlamentarno-gabinetowym rząd jest wyłaniany i odpowiedzialny przed parlamentem.

Samo słowo „premier” używane na oznaczenie szefa rządu ma dwojakie pochodzenie etymologiczne. Część autorów uważa, iż wywodzi się ono od francuskiego premier, część, iż od łacińskiego primus. W obu jednak przypadkach mamy do czynienia z tym słowem, będącym odpowiednikiem polskiego liczebnika porządkowego „pierwszy”. Określenie to wskazuje z resztą na genezę instytucji, którą przedmiotem swoich badań uczynił autor niniejszej pracy; pierwszymi osobami, o wyróżniającej się pozycji wśród ministrów – doradców monarchy byli kardynał Richelieu (poł. XVII w. – Francja) oraz Robert Walpole (poł. XVIII – Wielka Brytania).

Celem niniejszej pracy uczyniono określenie obecnej pozycji ustrojowej premiera w Polsce, w odniesieniu do pozycji ustrojowej szefa rządu w innych krajach oraz innych okresach historycznych.

Praca składa się z trzech rozdziałów.

W rozdziale pierwszym, zatytułowanym Istota funkcji premiera we współczesnym świecie, skupiono się na określeniu pozycji ustrojowej szefa rządu w różnych krajach współczesnej Europy. Punktem wyjścia dla rozważeń było określenie istoty omawianej funkcji. W dalszej części rozdziału przedmiotem zainteresowania autora była pozycja ustrojowa szefa rządu w następujących krajach: Republika Włoska, Republika Federalna Niemiec, Wielka Brytania oraz Republika Francji.

W rozdziale drugim, zatytułowanym Istota funkcji premiera w Polsce Ludowej, starano się określić pozycję szefa rządu w warunkach rzeczywistego monizmu władzy kraju socjalistycznego. Rozdział podzielono na trzy obszary tematyczne. W części pierwszej opisano genezę Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Część druga dotyczyła okresu pomiędzy 1944 rokiem a uchwaleniem Konstytucji PRL. Ostatnia część stanowi próbę systematyki ustrojowej PRL w świetle Konstytucji z 1952 roku.

Pozycja ustrojowa Prezesa Rady Ministrów w Polsce to tytuł trzeciego, ostatniego rozdziału niniejszej pracy. Starano się tutaj zebrać i usystematyzować zagadnienia związane z istotą funkcji premiera we współczesnej Polsce. Problematykę podzielono na dwa bloki tematyczne. Pierwszy dotyczy pozycji ustrojowej prezesa rady ministrów w obrębie rady ministrów, drugi natomiast – w obrębie rządu. Jak bowiem wskazuje literatura przedmiotu, w chwili obecnej – tj. pod rządami Konstytucji z 1997 roku – pojęcia rady ministrów i rządu nie należy traktować w sposób synonimiczny.

Przy redakcji pracy wykorzystane zostały publikacje wybitnych polskich przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego i ustrojowego (L. Garlicki, W. Skrzydło, A. Bałaban czy P. Winczorek).

Rozdział 1. Istota funkcji premiera we współczesnym świecie.

1.1.      Istota funkcji szefa rządu

W znaczeniu potocznym, określenie „władza wykonawcza” sugeruje przede wszystkim jej podrzędność wobec tych, którzy stanowią prawa. Wykonawca słucha zwykle czyichś rozkazów, na treść których nic ma wpływu. Tymczasem w sferze polityki, władza wykonawcza jest głównym przedmiotem rywalizacji, a jej struktury stanowią trzon każdego systemu politycznego. O ile dla Monteskiusza wyrażała się ona jedynie w prawie do wypowiadania wojen i zawierania pokoju, wysyłaniu lub przyjmowaniu poselstw czy też zapewnianiu bezpieczeństwa, o tyle współcześnie wiążemy z nią możność ustalania polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa i jej realizacji. Podkreślmy to wyraźnie: władza wykonawcza (egzekutywa) to uprawnienie do podejmowania kluczowych – z punktu widzenia społeczeństwa i państwa – rozstrzygnięć politycznych. Nie sprowadza się więc wyłącznie do realizowania decyzji podjętych przez inne podmioty (parlament, partie polityczne itp.). Oznacza to, że różnica między tym, co nazywamy administrowaniem (zwykle przypisywanym władzy wykonawczej) a polityką (kojarzoną potocznie z parlamentem) systematycznie się zaciera. Jak zauważa G. Peters „coraz wyraźniej przekonujemy się, że istotnych decyzji nic podejmuje się w dostojnych wnętrzach legislatur, coraz więcej zapada ich w skromnych pomieszczeniach urzędów”.[1] Jeśli zatem pytamy o to, kto faktycznie rządzi, to odpowiadamy: ten, komu została powierzona władza wykonawcza.

Z tego stwierdzenia wynikają różnorodne konsekwencje polityczne. Najważniejszą z nich jest to, że powszechne wybory w systemach demokratycznych są grą o utworzenie rządu, stanowiącego faktyczne centrum władzy wykonawczej – a więc ośrodek, gdzie rodzą się inicjatywy polityczne, są formułowane cele polityczne, dokonuje się wartościowania proponowanych rozwiązań, określa optymalne środki ich realizacji i sprawuje nadzór nad wdrożeniem podjętych decyzji.[2]

W niektórych państwach europejskich (Cypr, Francja, Rosja, Ukraina) podmioty realnej władzy wykonawczej pochodzą z bezpośrednich wyborów. W pozostałych rządy są konsekwencją elekcji parlamentarnych i funkcją wyłonionego w ich wyniku układu sił w parlamencie. Maksymalizacja zysków wyborczych, do której dążą poszczególne partie polityczne ma przede wszystkim na celu poprawę swojej pozycji w grze o utworzenie gabinetu. Faktycznym priorytetem partii politycznych uczestniczących w elekcjach parlamentarnych jest bowiem możność wpływania na kształt polityki państwa, którą realizuje się poprzez uczestnictwo w rządzie, a nie samą tylko obecność w parlamencie. Również wyborcy, decydując się na poparcie określonej partii dają tym samym wyraz swemu pragnieniu, by weszła ona w skład rządu i co najmniej współkształtowała jego politykę.[3]

Po drugie, ocena dokonań rządzących, stanowiąca podstawę decyzji podejmowanych przez wyborców dotyczy przede wszystkim podmiotów władzy wykonawczej. Osiągnięcia i porażki rządu stanowią najczęstsze kryterium, jakim kierują się wyborcy udzielając lub odmawiając rządzącym swego zaufania. Wejście danej partii w skład gabinetu oznacza zatem przyjęcie na siebie odpowiedzialności za jej dalsze losy wyborcze.[4]

Po trzecie wreszcie, sprawowanie władzy wykonawczej przez jedną osobę wiąże się ściśle z kwestią przywództwa politycznego. Z tego punktu widzenia władza wykonawcza może być traktowana jako przejaw instytucjonalizacji przywództwa na poziomie państwowym. Zwycięzcą w rywalizacji o stanowisko premiera (w systemach prezydenckich – prezydenta) staje bowiem na czele państwa i należy do kręgu przywódców politycznych kontynentu i świata. Istotne jest zatem to, w ramach jakich struktur władzy wykonawczej urzeczywistnia się faktyczne przywództwo polityczne. Jeśli przywódcą jest wyłaniany w wyniku wyborów powszechnych prezydent, mamy do czynienia ze stabilizacją przywództwa; pomijając okoliczności nadzwyczajne (np. popełnienie przestępstwa) może ono zostać zakwestionowane jedynie w wyniku kolejnej elekcji. Jeśli przywódcą jest premier, sytuacja staje się bardziej złożona. Jego siła jest zależna nie tylko od poparcia, jakim cieszy się wśród wyborców, ale także wśród członków własnej partii, często zaś również od uznania koalicyjnych partnerów. Jak więc widać, struktura władzy wykonawczej ma istotne znaczenie dla walki o przywództwo polityczne.[5]

Podmioty władzy wykonawczej mogą być kolegialne bądź jednoosobowe. Grupę pierwszą tworzą przede wszystkim gabinety, solidarnie odpowiadające za swą działalność przed parlamentem. Do grupy pierwszej zaliczamy natomiast monarchów, prezydentów i premierów, choć zakres ich władzy bywa zróżnicowany. Europejskie monarchie występują tylko w zachodniej części kontynentu (Wielka Brytania, Dania, Szwecja, Norwegia, Holandia, Belgia, Luksemburg, Hiszpania, Liechtenstein, Monako). Z wyjątkiem księstw Liechtensteinu i Monako, faktyczna władza wykonawcza należy w tych krajach do rządów (choć w Holandii i Hiszpanii monarcha ma wpływ na proces ich powstawania). W pozostałych państwach egzekutywa ma bądź charakter monistyczny (na Cyprze, podobnie jak w USA władzę wykonawczą sprawuje prezydent), bądź dualistyczny (tworzą ją dwa odrębne organy – prezydent oraz rząd z premierem na czele). Dualistyczną strukturę władzy wykonawczej różnicują sposób obioru prezydenta (wybory powszechne lub parlamentarne) oraz relacje między prezydentem i rządem. Mogą one przybrać postać faktycznej dominacji prezydenta (Francja, Rosja, Ukraina), równoległej aktywności prezydenta i rządu (Grecja, Portugalia, Włochy, Litwa, Polska, Rumunia, Słowenia) bądź też faktycznej dominacji rządu (Austria, Finlandia, Irlandia, RFN, Czechy, Estonia, Łotwa, Węgry).[6]

Jak wynika z powyższego, nie sposób omówić pozycji ustrojowej premiera bez odniesienia się do instytucji rządu. Rząd i stojący na jego czele premier stanowią wyraz układu sił politycznych, jaki istnieje w danym momencie w danym kraju. Mówiąc o rządzie (gabinecie) mamy na myśli kolegialne centrum decyzyjne, poprzez którego działania najpełniej objawia się wola partii lub koalicji określanych jako rządzące. W tym właśnie miejscu, przynajmniej w reżimie parlamentarnym, są podejmowane rozstrzygnięcia przesądzające o zasadniczym kierunku polityki zagranicznej i wewnętrznej, a programy polityczne partii, które zdobyły władzę stają się podstawą polityki państwa. Konstytucje przewidują, że rząd to kolegialny organ państwowy złożony z premiera i ministrów, ponoszący za swą działalność odpowiedzialność przed parlamentem (niekiedy także i przed głową państwa). Dla tego właśnie grona rezerwuje się często nazwę gabinet. W jego skład – uczestnicząc w posiedzeniach Rady Ministrów z pełnoprawnym głosem – wchodzą często również niektórzy sekretarze stanu. Z formalnego punktu widzenia, gabinet tworzą tylko premier, wicepremierzy i ministrowie, którzy ustępują ze stanowiska w przypadku utraty zaufania parlamentu. Nie zmienia to jednak faktu, że polityczna pozycja sekretarzy i podsekretarzy stanu bywa często znacząca – zwłaszcza w procesie formowania ekipy rządzącej. Wyraża się to między innymi w tym, że stanowiska te są przedmiotem międzypartyjnych przetargów, z uwagi na wiążący się z nimi dostęp do informacji oraz możność aktywnego uczestnictwa w procesie przygotowywania decyzji gabinetu.[7] Dlatego też należy zgodzić się z oceną A. Bara, iż w hierarchicznej strukturze rządu należy wyróżnić trzy poziomy: polityczny – obejmujący zarówno gabinet, jak i zespół sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu oraz sekretarzy generalnych, pośredni – który tworzy grupa dyrektorów generalnych (szefów departamentów) oraz administracyjno-techniczny złożony z urzędników ministerialnych.[8] W dalszych rozważaniach pod uwagę będzie brany wyłącznie pierwszy z wyróżnionych poziomów.

W większości europejskich systemów politycznych rząd stanowi centrum decyzyjne, podejmujące podstawowe rozstrzygnięcia w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej. Podstawowe kierunki aktywności rządu to przede wszystkim wypracowywanie inicjatyw mających na celu rozwiązanie najistotniejszych problemów politycznych, podejmowanie działań na rzecz uzyskania aprobaty większości parlamentarnej (a niekiedy także i prezydenta) dla swoich zamierzeń oraz nadzór nad ich realizacją, sprawowany przy pomocy rozbudowanego systemu administracji publicznej. Ponieważ zdecydowana większość rządów jest tworzona przez partie polityczne, można powiedzieć, że gabinet stanowi jeden z głównych obiektów oddziaływania partii, spełniających funkcję ogniwa pośredniczącego w stosunkach między społeczeństwem a państwem. Polityka jest we współczesnych demokracjach swoistą „grą o rząd”; walką o uzyskanie dostępu do stanowisk rządowych lub o wpływ na hierarchizowanie problemów do rozwiązania czy też na treść podejmowanych decyzji. W grze tej – prócz partii politycznych – uczestniczą inne „ogniwa pośredniczące”, jakimi są grupy interesu czy ruchy społeczne; jednak decydująca rola przypada partiom, które rząd popierają lub kontestują.[9]

Pierwszą kwestią, jaką należy wziąć pod uwagę omawiając pozycję rządu w systemie politycznym, jest proces jego powoływania. Niejako naturalnym momentem, w którym dochodzi do uformowania nowego gabinetu są wybory. Niezależnie od tego, czy zostały one przez rządzących wygrane, czy przegrane, dotychczasowy gabinet podaje się do dymisji, a głowa państwa powierza konkretnemu politykowi misję stworzenia rządu. Niekiedy jest to ponownie ta sama osoba, niekiedy inna. Czynnikiem decydującym jest tu na ogół to, jak ukształtuje się po wyborach większość parlamentarna zdolna do poparcia konkretnej kandydatury premiera; czy tworzy ją rządząca dotychczas partia, czy partia opozycyjna, czy rządząca dotychczas koalicja, czy nowa koalicja? Jeśli większość taka istnieje, wówczas do uformowania gabinetu dochodzi na ogół szybko. Jeśli trzeba ją dopiero tworzyć, zwłaszcza w warunkach, gdy parlament jest rozdrobniony, proces negocjacji może się przedłużać i nierzadko potrzebna jest mediacyjna interwencja głowy państwa.[10]

Nowy rząd może jednak powstać także w okresie między wyborami. Dzieje się tak w kilku sytuacjach. Po pierwsze, urzędujący premier może w każdej chwili złożyć rezygnację. Jej przyczyną może być rozpad koalicji gabinetowej, uwikłanie w nagłośniony skandal, presja głowy państwa, bądź też presja ze strony własnej partii, obawiającej się, że spadek popularności premiera przełoży się na jej porażkę wyborczą. Po drugie, parlament może w każdej chwili uchwalić wobec rządu wotum nieufności. Dzieje się tak najczęściej, gdy jedna z partii koalicyjnych przechodzi do opozycji i doprowadza do powstania większości parlamentarnej niechętnej dotychczasowemu gabinetowi lub premierowi. Wotum nieufności może być też wyrazem dezaprobaty wobec działań rządu. Po trzecie, rząd może przedłożyć wniosek o wotum zaufania, który nie uzyska poparcia większości parlamentarnej. Zarówno uchwalenie wotum nieufności, jak i odmowa poparcia dla wniosku o wotum zaufania skutkują koniecznością powołania nowego gabinetu (najczęściej pod przewodnictwem nowego premiera, w odnowionym składzie personalnym i w nowej konfiguracji partyjnej). Niekiedy jest to rząd tymczasowy powołany wyłącznie na okres rozwiązania kryzysu politycznego. Zdarza się, że rząd tego typu jest rządem „technicznym”, nie firmowanym przez żadną partię polityczną. Sytuacje tego typu są wskaźnikiem impasu politycznego i stanowią jeden ze sposobów jego przełamania. Po czwarte, rozpad koalicji może doprowadzić do zmiany statusu rządu – z większościowego na mniejszościowy, co traktuje się jako powstanie nowego gabinetu. Po piąte wreszcie – we Francji, Rosji i Ukrainie, przyczyną upadku rządu może być odwołanie jego premiera przez głowę państwa. Oznacza to, że prezydent utracił zaufanie do szefa gabinetu bądź też usiłuje go obarczyć odpowiedzialnością za niepowodzenia w polityce wewnętrznej.[11]

Kolejnym zagadnieniem jest sposób funkcjonowania rządu. Charakterystyczną cechą rządu jest to, że działa on kolegialnie i za swe działania ponosi solidarną odpowiedzialność (która nie wyklucza odpowiedzialności indywidualnej premiera i poszczególnych ministrów). Na czele rządu (a zarazem gabinetu) stoi premier w (RFN i Austrii nosi on nazwę kanclerza, w Hiszpanii i we Włoszech – prezydenta Rady Ministrów, w Irlandii – taoiseacha).[12]

            O powołaniu szefa rządu przesądza automatycznie wynik wyborów (np. w Wielkiej Brytanii) lub uzgodnienia międzypartyjne. Niekiedy są one zawierane już przed wyborami (jak np. w RFN), niekiedy dopiero po ogłoszeniu ich wyników (np. w Holandii). Warto też pamiętać, że stanowisko premiera nie zawsze obejmuje przedstawicieli partii dominującej w koalicji. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy w szeregach tej ostatniej brak lidera o niekwestionowanym autorytecie. Jest to okoliczność zmuszająca do ustępstw – nawet na korzyść partnerów nic dysponujących liczącym się poparciem wyborczym, np. we Włoszech w latach dominacji chadecji dwukrotnie premierem był polityk innej partii. W sytuacji, gdy dominujący partner nic posiada w swych szeregach polityka, który mógłby zyskać jako szef rządu zaufanie parlamentu, mała partia może osiągnąć nadzwyczajne zyski.[13]

            Formalnie władza premiera jest obwarowana licznymi ograniczeniami, wynikającym głównie z faktu, że konstytucyjnie władzę wykonawczą sprawuje rząd, który kolektywnie odpowiada przed parlamentem. Wyjątkiem jest ustawa zasadnicza RFN, która wyraźnie przewiduje odpowiedzialność indywidualną kanclerza, wobec której odpowiedzialność gabinetu ma charakter wtórny. Zdaniem R. Rosea – prócz ograniczeń konstytucyjnych, prawnych i zwyczajowych, których przekroczenie stymuluje opozycję do oporu – istotne znaczenie mają też ograniczenia strukturalne, wynikające z faktu, że premier dysponuje jednym głosem przeciwko głosom co najmniej kilkunastu członków gabinetu. Jest to szczególnie ważne w warunkach rządów koalicyjnych, w ramach których szef egzekutywy musi się troszczyć przede wszystkim o utrzymanie koalicji.[14] Dlatego też fakt, że dysponuje on prawem zgłaszania kandydatów na stanowiska ministerialne oraz sekretarzy stanu, nie zapewnia mu automatycznie przewagi. Władza kreacyjna musi być sprawowana tak, by zapewniała poparcie parlamentu oraz, równolegle, poparcie wszystkich koalicyjnych partnerów. W żadnym zatem wypadku skład rządu nic zależy tylko od arbitralnego uznania premiera, nawet jeśli ma on formalnie nieograniczone w tym względzie uprawnienia. Jeśli jednak rząd ma charakter jednopartyjny, a premier jest liderem zwycięskiej partii, to wówczas możliwości jego działania są znacznie szersze, choć nie oznacza to pozbawienia kierownictwa partii wpływu na decyzje personalne.[15]

            Jak była już o tym mowa, działania premiera, w szczególności w zakresie władzy kreacyjnej, podlegają ograniczeniom prawnym, choć w niejednakowym zakresie. Gdy porównamy pozycję premiera Wielkiej Brytanii i Holandii, to okaże się, że szef gabinetu holenderskiego ma wyjątkowo wąski zakres kompetencji. Przede wszystkim nie ma on uprawnień do powoływania i odwoływania ministrów, nie może im też wydawać dyrektyw odnoszących się do sposobu glosowania w określonych kwestiach. Nie oczekuje się od niego – jak zauważa R. Andeweg – inicjatyw politycznych. Zdaniem autora, sytuację w holenderskim gabinecie można scharakteryzować w ten sposób, że „ministrowie współrządzących partii otrzymują nominację z rąk swoich partyjnych przywódców i składają jedynie kurtuazyjną wizytę premierowi przed złożeniem przysięgi”. Pozycja ta bez wątpienia wynika z tradycji działania „wielkiej koalicji” i związanej z tym wielości płaszczyzn przetargu.[16] Ograniczenie możliwości działania premiera wynikają jednak głównie z uwarunkowań koalicyjnych. Podobną sytuację obserwujemy w RFN, w której, jak się niekiedy podnosi, coraz słabiej działa „efekt kanclerski” pozwalający niegdyś wy- bitnym osobistościom politycznym na większą swobodę manewru.[17]

            W porównaniu z krajami, w których są zawierane koalicje, pozycja premiera Wielkiej Brytanii czy też Grecji jest o wiele silniejsza. Przede wszystkim, dyscyplina popierającej szefa rządu większości parlamentarnej gwarantuje mu w zasadzie polityczne bezpieczeństwo. Premier może zostać zmuszony do rezygnacji tylko wówczas, gdy rząd jest mniejszościowy. Jego władza obejmuje zarówno kontrolę nominacji ministerialnych, działań gabinetu, służb cywilnych – a w ostatecznym efekcie – większości parlamentarnej. Istotne jest zwłaszcza to, że rezygnacja premiera (czymkolwiek spowodowana) pociąga za sobą dymisję całego gabinetu. Jednakże również i w tym przypadku pojawiają się ograniczenia jego władzy, które wynikają z wewnątrzpartyjnych uwarunkowań. Będąc liderem partii – zauważa A. King – brytyjski premier „musi brać pod uwagę perspektywę (choćby odległą) złożenia go z funkcji, co oznacza złożenie go z urzędu”. Okoliczność ta została uwzględniona przez kierownictwo Labour Party, które podjęło decyzje znacznie zawężające samodzielność premiera wywodzącego się z tej partii w nominowaniu ministrów. Mimo to, premier rządu Jej Królewskiej Mości jest, i prawdopodobnie pozostanie, najsilniejszym spośród szefów europejskich rządów, będąc autentycznym liderem politycznym i kreatorem polityki państwa.

Rozpatrując pozycję premiera w gabinecie, wyróżnić można dwie sytuacje. Pierwsza zachodzi wówczas, gdy ministrowie pracują pod kierownictwem premiera, wypełniając jego polecenia. Jest on wówczas faktycznym szefem kierowników resortów. Wariant drugi polega na tym, że ministrowie „służą wraz z premierem”, który pełni funkcję przewodniczącego gabinetu. Obie te biegunowe sytuacje są dziś rzadkie, zaś faktyczny układ stosunków między premierem a ministrami zależy zarówno od sytuacji koalicyjnej, jak i przyjętej procedury podejmowania decyzji. Zdaniem cytowanego już R. Rose’a, faktyczna rola, jaką odgrywa premier w gabinecie, jest uwarunkowana dwoma zmiennymi: formalną koncentracją władzy w gabinecie lub jej rozproszeniem oraz jego jednopartyjnością bądź wielopartyjnością.[18] Krzyżując wymienione zmienne otrzymujemy w rezultacie cztery sytuacje. Po pierwsze władza może być skoncentrowana w gabinecie, który ma charakter jednopartyjny. Premier może wówczas pełnić funkcję lidera w gabinecie. Typowym przykładem jest Wielka Brytania; do grona państw mieszczących się w tej kategorii zaliczymy również Grecję oraz –choć z pewnymi zastrzeżeniami – Portugalię i Hiszpanię. Po drugie, władza może być rozproszona pomiędzy różne ciała rządowe, podczas gdy rząd jest jednopartyjny. Konieczność czynienia szeregu uzgodnień z różnymi instytucjami, zwłaszcza w systemie federalnym osłabia w pewnym stopniu władzę premiera, który spełnia rolę uczestnika przetargów (bargainer). Przykładem może być tu premier Belgii. Po trzecie, władza może być skoncentrowana w gabinecie, który ma charakter koalicyjny. Premier spełnia funkcję żonglera, działającego pod presją uczestników koalicji, dysponujących możliwością zrealizowania groźby odejścia, co może prowadzić do rozpadu koalicji. Przykładem będą takie skonsolidowane demokracje jak Dania, Holandia czy Izrael. Po czwarte wreszcie, władza może być rozproszona, podczas gdy rząd ma charakter koalicyjny. Oznacza to ukształtowanie takiego mechanizmu decyzyjnego, w którym premier działa jedynie jako symbol. Przykładem może być Szwajcaria, w której istnieją bardzo rozbudowane mechanizmy konsensualne oraz korporatywistyczne.[19]

Nieco inaczej ujmuje kwestię roli premiera A. Lijphart w swojej pracy o demokracjach pochodzącej z 1984 r.  Akcentuje on znaczenie uwarunkowań konstytucyjnych. Jego zdaniem, sposób wyboru szefa gabinetu oraz poziom jego zależności od parlamentu istotnie różnicują pozycję gabinetu w systemie konstytucyjnych ogniw władzy państwowej. Skrzyżowanie tych dwóch zmiennych pozwala na wyróżnienie czterech wariantów. Pierwszym jest gabinet kierowany przez premiera powoływanego przez parlament i zależnego od poparcia większości parlamentarnej, która może mieć postać jednej frakcji (Wielka Brytania, Grecja) dwupartyjnej koalicji (RFN, Hiszpania) bądź wielopartyjnej koalicji (np. Austria, Belgia, Holandia, Włochy, kraje skandynawskie). Ten typ gabinetu występuje przede wszystkim w klasycznym parlamentaryzmie. Po drugie, należy wyodrębnić gabinet kierowany przez premiera powoływanego przez parlament, ale niezależnego odeń w spełnianiu funkcji egzekutywy. Z rozwiązaniem takim mamy do czynienia w Szwajcarii. Po trzecie, A. Lijphart wyróżnia gabinet kierowany przez polityka pochodzącego z wyborów i niezależnego od parlamentu. Do grupy europejskich krajów reprezentujących taki wariant należą – jego zdaniem – Finlandia oraz V Republika we Francji. Jak można domniemywać, za faktycznego szefa rządu w tych dwóch ostatnich krajach A. Lijphart uznaje prezydenta, a nie premiera. Jednakże biorąc pod uwagę ewolucję semiprezydencjalizmu francuskiego i fińskiego, która oznacza istotne wzmocnienie pozycji premiera wobec głowy państwa, ocena ta zdaje się budzić wątpliwości. Czwarty typ gabinetu jest kierowany przez premiera pochodzącego z wyborów, ale zależnego od parlamentu w pełnieniu swych funkcji. W momencie, gdy A. Lijphart konstruował powyższą typologię, sytuacja taka nie występowała w praktyce, choć warto wspomnieć, że z inicjatywą wprowadzenia takiego rozwiązania wystąpił w 1964 r. jeden z liderów holender skiego ugrupowania Demokraci’66 G. van Loon, upatrując w niej remedium na trudności związane z formowaniem gabinetu holenderskiego. Nie zyskała ona jednak poparcia najsilniejszych partii holenderskich - socjalistów, chadeków i liberałów.[20]

Niezależnie od konstytucyjnych uwarunkowań pozycji premiera istotną rolę odgrywają strategie koalicyjne prowadzące do uformowania i utrzymywania gabinetu. Analiza doświadczeń skonsolidowanych demokracji zachodnioeuropejskich nasuwa spostrzeżenie, że ograniczenia, z którymi spotykają się premierzy, są najsilniejsze w warunkach, gdy gabinet opiera się na tzw. minimalnie zwycięskiej koalicji, którą tworzy tylko tyle ugrupowań, ile trzeba do zapewnienia sobie więcej niż połowy głosów. To, co ma być bowiem jej główną zaletą (brak balastu „zbędnych” uczestników) może szybko stać się pułapką prowadzącą do rozpadu koalicji, a nawet utraty władzy. Niebezpieczeństwo to jest jednak redukowane przez minimalizację obszarów spornych między partnerami, co cechuje na ogół koalicje tego typu. Z kolei koalicje nadwyżkowe oznaczają konieczność podejmowania uzgodnień i negocjacji, przy wielości punktów spornych i różnorodności konfiguracji politycznych w wielu kwestiach. Choć wyjście jednego z partnerów z koalicji nie musi automatycznie powodować utraty poparcia większości, to pozycja premiera jest w większym stopniu pozycją mediatora lub negocjatora niż szefa. Konieczność uzgodnień zaowocowała np. we Włoszech w okresie gabinetu B. Craxiego (1983-1987) powołaniem nieformalnego „super-gabinetu” reprezentującego liderów wszystkich ugrupowań koalicyjnych. Istnienie takiego ciała stanowiło dodatkowe ograniczenie władzy premiera, choć samemu B. Craxiemu pozwoliło utrzymać się na tym stanowisku przez niemal 4 lata, mimo niechęci ze strony dominującej wówczas w systemie partyjnym chrześcijańskiej demokracji.[21]

Trudno byłoby jednak jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy władza premiera, który – niezależnie od formalnych uprawnień – dawno już przestał być w Europie primus inter pares, ulega permanentnemu wzmocnieniu. Jej głównym ograniczeniem są mechanizmy demokratyczne, w szczególności zaś pośrednia zależność od woli wyborców i bezpośrednia –od woli własnej partii i ewentualnych partnerów koalicyjnych. Bez wątpienia decydujący wpływ na faktyczną pozycję premiera mają zarówno rozwiązania instytucjonalne, jak i okoliczności polityczne. Wzmocnieniu pozycji premiera służy przede wszystkim przyjęcie instytucji konstruktywnego wotum nieufności, tj. obowiązku połączenia decyzji o zdymisjonowaniu szefa rządu z powołaniem jego następcy. Rozwiązanie takie przyjęto w RFN, Grecji, Hiszpanii, Polsce i na Węgrzech. W krajach tych obalenie rządu – nawet mniejszościowego – jest bardzo trudne. Równie istotne znaczenie ma to, czy rząd ma charakter jednopartyjny, czy koalicyjny. Rozpad koalicji jest bowiem jedną z najczęstszych przyczyn upadku europejskich gabinetów.[22]

1.2.      Pozycja ustrojowa premiera Republiki Włoskiej

Rada Ministrów we Włoszech powoływana jest w klasycznym dla państw o ustroju parlamentarnym trybie, mianowicie najpierw następuje powołanie przez Prezydenta Republiki premiera, a następnie i na jego wniosek – ministrów (art. 92 ust. 2 Konstytucji[23]). Dekrety nominacyjne kontrasygnowane są przez (nowego) premiera. Rada Ministrów przed rozpoczęciem funkcjonowania w ciągu dziesięciu dni musi uzyskać wotum zaufania ze strony Izby Deputowanych i Senatu. W tym względzie nie występują żadne szczególne wymogi regulaminowe, a więc wymóg kworum wynosi większość parlamentarzystów danej izby, a rozstrzygnięcie zapada większością głosów.[24]

Rada Ministrów nie ma określonej kadencji konstytucyjnej i spełnia swe funkcje aż do chwili rezygnacji lub otrzymania wotum nieufności. Ponadto konwencjonalne reguły systemu parlamentarnego sprawiają, że również ukonstytuowanie się nowego parlamentu po wyborach powszechnych powoduje złożenie przez RM dymisji, bez względu na polityczny skład nowego parlamentu. W przypadku opróżnienia się któregokolwiek ze stanowisk w RM, zostaje ono zapełnione przez mianowanie nowego ministra przez Prezydenta Republiki, na wniosek premiera. Premier może również wnioskować do Prezydenta o odwołanie ministra. Tak zrekonstruowana RM nie musi się jednak ubiegać o nowe wotum zaufania, choć w praktyce procedura ta nierzadko występuje. W praktyce zarówno formowanie RM, jak i jej egzystencja zależy oczywiście od polityczno-partyjnej konfiguracji w izbach.[25]

Konstytucja jest bardzo lakoniczna w ustalaniu składu tego organu, rozstrzygając w art. 92 ust. 1, że jego skład tworzą premier i ministrowie, i dodając w art. 95 ust. 3, że liczbę i kompetencje ministrów ustalą ustawy. Zasadnicze znaczenie ma tu ustawa z 23 sierpnia 1988 r. o Radzie Ministrów, na jej podstawie funkcjonuje aktualnie 19 ministerstw, prócz tego w skład RM wchodzi również kilku ministrów bez teki. Ciekawym rozwiązaniem jest ponadto przyznanie szefowi rządu regionalnego Sycylii statusu ministra, stąd też może on brać udział w jej posiedzeniach z pełnią uprawnień. Ministrowie nie muszą posiadać mandatów parlamentarnych.

Spośród składu RM niewątpliwie wybija się stanowisko premiera (Presidente del Consiglio dei Ministri), co zaznacza się już w procedurze powoływania i rekonstrukcji RM. Jego dalsze uprawnienia uzasadniają wniosek, iż Konstytucja Włoch czyni wyraźny krok w kierunku modelu kanclerskiego, choć nie przejmuje go całkowicie. Na podstawie wspomnianej wyżej ustawy w Radzie Ministrów funkcjonuje również urząd wicepremiera, formalnie nieznany Konstytucji. Podobnie jak to ma miejsce w wielu innych państwach, również we Włoszech występuje w obrębie Rady Ministrów kilka komitetów grupujących ministrów współodpowiedzialnych za określone problemy i przygotowujących rozstrzygnięcia rządowe bądź wyręczających RM w prowadzeniu polityki na danym odcinku. Należy tu na przykład Komitet do spraw Programowania Gospodarczego, Komitet do spraw Informacji i Bezpieczeństwa, Komitet do spraw Kredytu i Oszczędności.[26]

Funkcje Rady Ministrów są funkcjami naczelnego i podstawowego organu władzy rządowo wykonawczej. Konstytucja nie wzmiankuje o nich jednolicie. Nie zawiera również, choćby najbardziej syntetycznego, ujęcia funkcji tego organu, nawet w specjalnym podrozdziale (w ramach tytułu III „Rząd"), zatytułowanym „Rada Ministrów". Jej funkcje ujęte są w sposób rozproszony: Konstytucja mówi o poszczególnych działaniach RM, występujących w związku z kolejnymi regulacjami konstytucyjnymi. Wyżej wspomniano na przykład o inicjatywie ustawodawczej oraz o prawie wydawania dekretów oraz rozporządzeń o mocy ustawy. Przepisy tytułu V części II Konstytucji, dotyczące regionów, wspominają o pewnych uprawnieniach nadzorczych RM (art. 126 i 127) wobec regionów itd. Nie można też zapominać o kontrasygnowaniu przez czynniki rządowe aktów Prezydenta, co w istocie oznacza determinowanie przez rząd tych działań głowy pastwa.[27]

Tego rodzaju syntetyczne ujęcie funkcji RM przynosi natomiast ustawa o uregulowaniu działalności rządu i organizacji prezydium Rady Ministrów z 23 sierpnia 1988 r. (zwana ustawą o rządzie), ujmując je w pięć grup. Pierwsza polega na ustalaniu ogólnych kierunków w zakresie polityki i w administrowaniu (podejmowanie rozstrzygnięć w zasadniczych kwestiach politycznych; decydowanie o wystąpieniu wobec parlamentu z przedłożeniami rządowymi; decydowanie o wystąpieniu z wotum zaufania). Do drugiej zalicza się działania związane z działalnością prawodawczą (inicjatywa ustawodawcza; przygotowywanie stanowiska wobec projektów ustaw innych podmiotów; dekrety i rozporządzenia z mocą ustawy). Trzecia grupa obejmuje rozmaite uprawnienia wiążące się z funkcjonowaniem regionów. Grupa czwarta odnosi się do rozwiązywania konfliktów kompetencyjnych między ministrami, a grupa ostatnia obejmuje rozmaite uprawnienia kontrolne i nadzorcze wobec ministrów (na przykład rozpatrywanie i rozstrzyganie o wydaniu rozporządzeń ministerialnych, gdy ich projekty zostały zaopiniowane negatywnie przez Radę Stanu; anulowanie w określonych przez ustawy okolicznościach sprzecznych z prawem aktów administracyjnych i inne). Jak widzimy, postanowienia wskazanej ustawy mają raczej charakter porządkujący.[28]

W realizacji wskazanych zadań szczególne miejsce Konstytucja przewiduje dla premiera. W myśl jej art. 95 „kieruje on ogólną polityką Rządu i jest za nią odpowiedzialny. Utrzymuje jednolitość kierunku działalności politycznej i administracyjnej, inspiruje i koordynuje działalność ministrów”. W świetle tego przepisu premier posiada dominujący wpływ na podejmowanie przez Radę Ministrów wszystkich jej zasadniczych działań, a rola ta winna być uznawana przez pozostałych ministrów. Powinni oni poddawać się wskazaniom premiera, zwłaszcza mającym na celu zharmonizowanie działalności ministrów resortowych. Pewnym wyłomem w tym obrazie może być rozwiązanie konstytucyjne, przyjmujące prawo kontrasygnowania aktów Prezydenta (które mogą przecież posiadać bardzo istotne znaczenie polityczne) nie przez premiera, ale przez ministrów (wyjątkiem jest współkontrasygnowanie przez premiera promulgacji ustaw i aktów o mocy ustawy). W praktyce zapewne nie stanowi to żadnej przeszkody dla premiera, jeśli chciałby się on włączyć w proces udzielania kontrasygnaty.[29]

Rada Ministrów jest zwoływana przez premiera, który ustala również porządek dzienny jej posiedzeń oraz przewodniczy im. Niemniej ustawa o Radzie Ministrów formalnie ustala, że decyzje Rady Ministrów podejmowane są większością głosów jej członków, a w głosowaniu tym premier posiada taką samą pozycję, co pozostali członkowie RM. Po podjęciu rozstrzygnięcia przez RM rolą premiera jest z kolei czuwanie nad ich realizacją i kontrola oraz koordynowanie działalności ministrów przez kierowanie pod ich adresem stosownych wytycznych. Czynnikiem wspomagającym premiera jest Prezydium Rady Ministrów, czyli jego urząd powołany do prowadzenia rozmaitych prac studyjnych, dostarczania informacji itp., ale w odróżnieniu od pozycji analogicznych jednostek w niektórych innych krajach nieprzeprowadzający bieżącej kontroli resortów rządowych.[30]

Odpowiedzialność rządu za prowadzoną przez siebie politykę, za wytyczanie kierunku rozwoju państwa i podejmowane w tym zakresie działania, zakotwiczona jest w Konstytucji w ogólnym postanowieniu art. 94 ust. 1: „Rząd winien mieć zaufanie obu izb”. Jest to konstytucyjne rozstrzygnięcie na rzecz systemu parlamentarnego, w którym ustala nie polityki państwa idzie  na rachunek rządu, samodzielnego organu władzy wykonawczej, który jednak dla swego funkcjonowania powinien stale legitymować się akceptacją (zaufaniem) parlamentu. Wspomnianą już specyfiką włoskich rozwiązań konstytucyjnych jest wymóg zaufania ze strony obu izb parlamentarnych. Jest ono wyrażane przez każdą z nich z osobna, a nie w jakiejś procedurze, łączącej deputowanych i senatorów.

Konstytucja włoska wyraża oba podstawowe mechanizmy stwierdzania owego stanu akceptacji: procedurę uzyskiwania wotum zaufania (z inicjatywy rządu) i procedurę uchwalania wotum nieufności (z inicjatywy parlamentarnej). Jednocześnie w jej rozwiązaniach znajdziemy pewne, lecz niezbyt daleko posunięte, kroki w kierunku tzw. racjonalizacji tych procedur, mające zapobiegać ich nadużywaniu, rozwinięte następnie przez regulaminy. Na czoło tych prób wysuwa się postanowienie art. 94 ust. 4: „Głosowanie przeciwko jakiemuś wnioskowi rządowemu przez jedną lub obie izby nie pociąga za sobą konieczności jego dymisji”. Rządowi wolno więc połączyć z określoną sprawą (zwykle z projektem istotnej ustawy) kwestię zaufania dla siebie, niemniej stan taki nie występuje automatycznie i jeśli tego rodzaju wyraźne połączenie nie ma miejsca, porażka rządu w głosowaniu nad projektem nie musi być przez niego potraktowana jako wyrażenie wotum nieufności. Warto zwrócić uwagę, że jest to korzystne zarówno dla rządu, jak i dla izb parlamentarnych, które mogą merytorycznie oceniać projekty rządowe, nie kierując się przy tym obawą wywołania kryzysu rządowego.[31]

Wotum zaufania musi być po pierwsze wyrażane jako tzw. inwestytura parlamentarna, a więc przed rozpoczęciem przez nowo powołaną Radę Ministrów działalności. Po procedurę wotum zaufania sięgać może rząd również i w trakcie swej kadencji, czy to w momencie pewnych zagrożeń, chcąc im wyjść naprzeciw, czy to w obliczu istotnych problemów czekających na rozwiązanie. Jak już wspomniano, mogą to być zarówno wnioski samoistne, jak i powiązane z wnioskiem merytorycznym. Regulaminy izb nie wprowadzają żadnych szczególnych wymogów w uchwaleniu wniosku o wyrażenie zaufania, a więc obowiązuje tu kworum większe niż połowa ogólnej liczby członków izby i zwykła większość głosów. Natomiast gdy mamy do czynienia z wnioskiem powiązanym z projektem, regulaminy wprowadzają wówczas pewne odrębności postępowania ustawodawczego (które jest również stosowane przy przyjmowaniu innych uchwał). O ile bowiem w normalnym postępowaniu ustawodawczym pod głosowanie w izbie poddaje się najpierw poprawki do projektu, i to poczynając od poprawek najdalej idących, to przy związaniu przez rząd z danym projektem (oczywiście swojego autorstwa) kwestii zaufania dla siebie, głosuje się nad pierwotnymi artykułami projektu, a ich przyjęcie oznacza dyskwalifikację zgłoszonych poprawek, no i oczywiście traktowane jest jako potwierdzenie zaufania izby dla rządu. Poza tym Konstytucja wymaga przedstawienia dla wniosków o    wotum zaufania uzasadnienia, a przyjmowanie wniosku odbywać się ma w głosowaniu imiennym.[32]

Natomiast uchwalenie wniosku o wyrażeniu wotum nieufności podlega już znaczącym ograniczeniom, stanowiąc dalszy, może najbardziej istotny przejaw racjonalizacji parlamentaryzmu we Włoszech. W myśl Konstytucji winien być on zgłoszony przez co najmniej 10% składu izby, a dyskusja nad nim i uchwalenie odbyć się może najwcześniej trzeciego dnia po złożeniu.

Równorzędna pozycja obu izb parlamentu włoskiego wyraża się również w prawie uchwalania omawianego wniosku przez ID oraz Senat, co naturalnie oznacza, że obowiązek ustąpienia RM występuje już po uchwaleniu wotum nieufności przez którąkolwiek z izb i uchwała taka nie musi być potwierdzona przez drugą.[33]

Konstytucja Włoch nie zna odrębnego organu, powołanego do orzekania w sprawie odpowiedzialności członków rządu za działania naruszające prawo, a popełnione w tok wykonywania ich funkcji. Od uchwalenia noweli konstytucyjnej z 1989 r. jej art. 96 stwierdza wyraźnie, że w tym zakresie odpowiadają oni przez sądami powszechnymi w myśl zasad, które określone są w odrębnej ustawie konstytucyjnej. Izby uchwalają w tym zakresie uchwałę o postawieniu członka rządu do dyspozycji władzy sądowej. Działają one w tym zakresie na wniosek tej władzy (tj. sądów lub prokuratury). Wniosek rozpatruje wstępnie komitet danej izby do spraw wyborów i immunitetu, dokonując odpowiednich czynności śledczych wobec ministra postawionego w stan podejrzenia. Następnie wniosek komitetu przedstawiany jest izbie i jeśli nie zostanie tam zgłoszony wniosek przeciwny, stanowisko komitetu akceptujące odpowiednie działania władzy sądowej uważane jest za milcząco zatwierdzone przez izbę. Natomiast w przeciwnym przypadku, czyli jeśli zgłoszony zostanie wniosek o odrzucenie stanowiska komitetu, do „wydania” ministra sądom nie dochodzi tylko wtedy, o ile taki „wniosek o odrzucenie” uchwalony zostanie absolutną większością głosów.[34]

1.3.      Pozycja ustrojowa kanclerza RFN

Ustawa Zasadnicza przyjmuje rzadko spotykany wariant powoływania rządu: w myśl jej art. 63 to Parlament Federalny wybiera Kanclerza większością ustawowej liczby swych członków, na początku każdej kadencji i na okres jej trwania (chyba że Kanclerz złoży wcześniej swą dymisję, do czego jednak UZ[35] w żadnej sytuacji go nie zmusza). Rząd niemiecki jest więc organem kadencyjnym (art. 69 ust. 2), ściśle związanym z kadencją parlamentu. Jedynym wnioskodawcą proponującym kandydata na urząd Kanclerza może być najpierw Prezydent Federalny i jest to jedna z niewielu jego czynności zwolnionych z wymogu kontrasygnaty co wydaje się skądinąd oczywiste. Swoboda działania Prezydenta jest tu czysto formalna, w warunkach – które zawsze dotychczas miały miejsce – istnienia większości parlamentarnej, Prezydent na stanowisko Kanclerza proponuje jej przywódcę. Debata nad kandydaturą jest wykluczona. Tak wybranego Kanclerza Prezydent obowiązany jest formalnie mianować. Ustawa Zasadnicza nie wymaga piastowania przez kandydata mandatu parlamentarnego.[36]

Niemniej UZ reguluje również sytuację, gdyby zaproponowany przez Prezydenta kandydat nie został wybrany. Nie zdarzyło się to nigdy w praktyce, ale rzuca nieco światła na pewne założenia konstytucyjne. Prawo proponowania kandydatur na urząd Kanclerza przechodzi wówczas na członków parlamentu. Kandydaturę zgłosić może jednak dopiero ¼ deputowanych, stąd też liczba kandydatur (i liczba głosowań) wynosi najwyżej cztery. Dla dokonania wyboru wymagana jest również wówczas większość ustawowej liczby deputowanych. Procedura ta winna być przeprowadzona w ciągu 14 dni od nieskutecznego odbycia się pierwszego głosowania.[37]

Rozwiązana jest również sytuacja, gdy również w taki sposób przeprowadzone wybory Kanclerza nie przyniosą rezultatu. Wówczas niezwłocznie (w każdym razie w ciągu powyższego terminu 14 dni) odbywa się jeszcze jedno głosowanie nad tymi samymi kandydaturami, gdy deputowani zmienią zdanie i efektem głosowania będzie wybór Kanclerza większością ustawowej ich liczby, osoba ta zostanie oczywiście mianowana. Natomiast jeśli w tym głosowaniu nikt takiej większości nie uzyska, Prezydent ma do wyboru dwie możliwości:

1. mianowanie Kanclerzem kandydata, który uzyskał najwięcej głosów, co prowadzi do powstania rządu mniejszościowego (w literaturze znane jest również określenie „Kanclerz mniejszościowy”);

2.      rozwiązanie parlamentu.

Warto jednak zaznaczyć, że ów „Kanclerz mniejszościowy” posiada wszystkie konstytucyjne atrybuty Kanclerza, w szczególności zaś dysponuje pełnym zestawem możliwości oddziaływania na ministrów oraz podlega normalnej procedurze konstytucyjnej co do swej odpowiedzialności (o czym szerzej niżej).[38]

            Z kolei na wniosek Kanclerza dochodzi do mianowania dalszych członków rządu (ministrów) przez Prezydenta, który też odbiera od nich ślubowanie lub przysięgę. Ustawa Zasadnicza nie określa liczebności Rządu Federalnego, wspomina jednak o kilku urzędach ministerialnych: federalnym ministrze obrony, finansów oraz sprawiedliwości. Poza tym liczbę resortów oraz ich zakresy działania określa Kanclerz, najpierw we wniosku do Prezydenta w sprawie mianowania ministrów, a następnie w drodze swych wewnętrznych zarządzeń.[39]

            Dopuszczalne jest również funkcjonowanie ministrów bez teki. Określanie liczby i zakresu działania resortów jest wyrazem tzw. władzy organizacyjnej Kanclerza, niewymienionej expressis verbis w UZ, ale co do której uważa się, że wypływa z jego ogólnego stanowiska ustrojowego. Kanclerz uprawniony jest również do mianowania jednego spośród członków rządu swym zastępcą (wicekanclerzem), który może również pełnić jedną z funkcji ministerialnych.

            W praktyce politycznej funkcję tę pełni przywódca partii tworzącej koalicję rządową z partią Kanclerza, w rzeczywistości pełni on również funkcję ministra spraw zagranicznych. Liczebność rządu RFN w praktyce nie jest wielka.[40]

            Utworzonemu rządowi Ustawa Zasadnicza stara się też zapewnić bardzo daleko posuniętą trwałość i stabilizację, a także optymalne warunki prowadzenia działalności. Należą tu zwłaszcza szczególna procedura odpowiedzialności politycznej, udzielanie zgody na najważniejsze praktycznie ustawy parlamentu (art. 113), możliwość dokonywania określonych wydatków publicznych także w sytuacji nieuchwalenia budżetu (art. 111; tzw. stan konieczności budżetowej), stan wyższej konieczności ustawodawczej (art. 81) i inne. Charakterystyczne jest również, że rząd, któremu upłynęła kadencja i do którego Prezydent zwróci się o dalsze pełnienie obowiązków, nie może nie podjąć się tego zadania (art. 69 ust. 3). To wszystko składa się na obraz pełnej ciągłości władzy rządowej w państwie.[41]

            Rząd RFN stanowi naturalnie organ władzy wykonawczej, stąd też jego funkcje odpowiadają teoretycznemu rozumieniu tej władzy, a Ustawa Zasadnicza nie zawiera osobnego artykułu obejmującego wyliczenie kompetencji rządowych. O pewnych szczególnych kompetencjach tego organu mówi natomiast wiele przepisów konstytucyjnych, wówczas gdy wiążą się one z konkretną, regulowaną przez UZ materią. Tak więc na przykład art. 76 ust. 1 mówi o rządowej inicjatywie ustawodawczej, art. 77 ust. 2 o prawie zwołania komisji mediacyjnej, art. 111 o prawie dokonywania wydatków bez ustawy budżetowej i zaciąganiu na nie kredytów, art. 113 o prawie wyrażania zgody na uchwalone ustawy, a także o możliwości zastosowania weta ustawodawczego, art. 80 o prawie wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustaw, art. 84 o wydawaniu „ogólnych przepisów administracyjnych”, art. 84 także o nadzorze nad rządami krajowymi w zakresie wykonywania przez nie ustaw federalnych (w tym m.in. o wydawaniu poleceń oraz ustalaniu, że kraje na- ruszają prawo federalne), art. 65 o prawie rozstrzygania różnicy zdań między ministrami, art. 93 o prawie wnioskowania do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i inne. Katalog ten uzupełniają również liczne kompetencje wynikające z ustaw, jak na przykład wspomniane już prawo uchwalania planów finansowych. Wszystkim tym kompetencjom szczegółowym daleko jednak do wyczerpania całości działań rządu i wszystkie one mieszczą się w jego ogólnej roli, jaką jest naturalnie rządzenie państwem, tj. określanie jego polityki i wprowadzanie jej w życie. Z reguły wymaga to określonych podstaw ustawowych i finansowych, stąd szczególne znaczenie przypada rządowej inicjatywie ustawodawczej i budżetowej.[42]

Realizacja szczególnych kompetencji, konstytucyjnie powierzona rządowi przez konkretne przepisy, dokonuje się naturalnie na posiedzeniach Rządu Federalnego (UZ nie stosuje terminu „Rada Ministrów”) w postępowaniu ustalonym w regulaminie działalności rządu (art. 65 UZ). Specyfiką UZ jest jednak zaprowadzenie wyraźnej hierarchii wewnętrznej w ramach rządu, co występuje zarówno w aspekcie jego struktury, jak i w funkcji. W szczególności szef rządu jest nie tylko politycznie, lecz również konstytucyjnie umiejscowiony w pozycji czynnika nadrzędnego nad pozostałymi członkami rządu. Nie jest więc „pierwszym wśród równych”, lecz konstytucyjnym zwierzchnikiem ministrów.

Polega to na skonstruowaniu przez Ustawę Zasadniczą, jako ogólnej procedury ustalania i wyrażania polityki rządowej (co przejawia się zarówno w wykonywaniu konkretnych kompetencji, jak i w ogólnym „rządzeniu państwem”), jednoosobowych działań szefa rządu, tj. Kanclerza Federalnego, które to działanie UZ nazywa „określaniem wytycznych polityki” (Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik; niektórzy polscy autorzy stosują termin „określanie zasadniczej linii polityki”). Jest to określenie wskazujące na merytoryczne stanowisko Kanclerza w tej procedurze, nie zaś na pewną szczególną formę jego aktów. Chodzi o to, że UZ powierza określanie polityki, którą następnie będzie prowadził rząd – wyłącznie jego przewodniczącemu. Konkretna forma tego ustalania nie jest przez UZ uregulowana, zresztą ustalanie to musi cechować się pewną elastycznością. Analizowane „określanie polityki" mieć więc będzie miejsce na przykład w expose parlamentarnym Kanclerza, w innych jego wystąpieniach parlamentarnych, w przemówieniach otwierających posiedzenia rządu, w konkretnych pismach do poszczególnych ministrów, w ustnych dyspozycjach pod ich adresem (zbiorowych lub indywidualnych) wyrażanych zwłaszcza na posiedzeniach rządu itd. W praktyce dochodzić może do nich szczególnie często w wyniku wcześniejszych ustaleń międzykoalicyjnych partii, tworzących rząd, czym jednak UZ już się nie zajmuje. „Określanie wytycznych polityki” może w związku z tym przybierać różny stopień konkretności: od bardzo ramowych dyrektyw po nader szczegółowe ustalenia. Ich adresatami mogą być indywidualni ministrowie, pewne ich grupy lub wszyscy członkowie rządu.[43]

Konstytucyjno-prawne znaczenie „wytycznych polityki” ustala art. 65 w sformułowaniu „w ramach tych wytycznych każdy minister federalny kieruje swym resortem samodzielnie”. Wynika z niego moc wiążąca wytycznych dla ministrów i stąd, pośrednio, dla całego rządu. Ministrowie winni doprowadzać do ich zrealizowania (urzeczywistnienia). Stopień związania będzie zależał przy tym od stopnia ich szczegółowości: wytyczne bardziej ogólne wiązać będą zwykle poprzez wskazanie celów, które należy urzeczywistnić, wytyczne bardziej konkretne będą krępowały ministrów w sposób dalej idący. Oczywiście w każdym przypadku winny pozostawać w zgodzie z obowiązującym prawem. Muszą one jednak zawsze pozostawiać pewną „samodzielność” dla ministrów, co wynika z przytoczonego zwrotu UZ. Nie mogą więc prowadzić do faktycznego przejęcia całości kierownictwa resortem przez Kanclerza.[44]

Szczególne stanowisko Kanclerza wobec ministrów potwierdzają i rozszerzają następnie postanowienia regulaminu rządu. Według jego §2 Kanclerz „czuwa nad zapewnieniem jednolitości działania ministrów”, a § 3 nakłada  na ministrów obowiązek informowania Kanclerza „o podejmowanych środkach i przedsięwzięciach, które mają znaczenie dla kierowania pracami rządu”. Niewątpliwie również konstytucyjne prawo Kanclerza do „kierowania pracami Rządu Federalnego” (art. 65 UZ), choć w pierwszej linii odnosi się do uprawnień proceduralno-organizacyjnych (przewodniczenie, ustalanie porządku obrad, podsumowywanie dyskusji itd.), to przecież w praktyce nie jest pozbawione możliwości wpływu na meritum rozstrzygnięć niemieckiego gabinetu. W końcu należy wskazać, że do bieżącego nadzorowania prac ministrów służy Kanclerzowi rozbudowany Urząd Kanclerski stanowiący jego sztab roboczy.[45]

Formalną sankcją realizacji przez ministrów wytycznych Kanclerza i dalszych jego uprawnień jest prawo Kanclerza wystąpienia do Prezydenta o odwołanie ministra i należałoby tu przyjąć obowiązek Prezydenta takiego odwołania. W realiach politycznych tego rodzaju sytuacja oznaczałaby poważny konflikt polityczny w łonie rządu, którego rozwiązanie wymagałoby również przede wszystkim środków politycznych. Dlatego formalnie do takich kroków nie dochodzi, a skonfliktowany minister po prostu ustępuje.

System konstytucyjny RFN ma swe korzenie w systemie parlamentarnym: rząd winien posiadać zaufanie parlamentu dla swego funkcjonowania i winny być przewidziane procedury stwierdzania występowania tego zaufania lub jego utraty. Także więc rząd niemiecki ponosi odpowiedzialność polityczną przed Bundestagiem. Procedury tej odpowiedzialności są jednak skonstruowane w sposób szczególny, adekwatnie i logicznie wobec postaci, w której rząd ów występuje. Kierowniczemu stanowisku Kanclerza w strukturze rządu i determinowaniu przez niego postępowania ministrów odpowiada więc rozwiązanie polegające na wprowadzeniu przez UZ przede wszystkim – jeśli nie wyłącznie – jego odpowiedzialności politycznej wobec Bundestagu. Przepisom konstytucyjnym nie jest znana ani procedura pociągania całego rządu do odpowiedzialności politycznej, ani też pociągania do indywidualnej odpowiedzialności po- szczególnych ministrów. Jak zaznaczono, jest to rozwiązanie logiczne: skoro wszyscy ministrowie funkcjonują w ramach wytycznych polityki, ustalanych samodzielnie przez Kanclerza, trudno byłoby im stawiać zarzuty prowadzenia niewłaściwej polityki, skoro nie byli jej autorami. Właściwym autorem jest Kanclerz, wobec tego rozliczeniu podlega jego działalność. Dopiero pośrednio rzutuje to również na odpowiedzialność pozostałych członków rządu.[46]

Odpowiedzialność polityczna Kanclerza przebiega przy tym wyłącznie w postaci tzw. konstruktywnego wotum nieufności (art. 67 UZ). Formą postawienia kwestii zaufania dla dotychczasowego Kanclerza jest wystąpienie ze strony deputowanych z wnioskiem o wybranie przez parlament wskazanej osoby nowym Kanclerzem (mimo że Kanclerz dotychczasowy urzęduje nadal i sprawuje swój urząd w ciągu całego toczącego się postępowania). Sam wniosek o uchwalenie negatywnej oceny działalności Kanclerza czy też mający stwierdzić utratę przez niego zaufania, nie jest dopuszczalny. Przeprowadzenie debaty przed głosowaniem jest dopuszczalne. Wybranie wymaga uzyskania większości ogólnej liczby deputowanych. Gdy wybór zostanie dokonany, parlament winien zwrócić się do Prezydenta o zwolnienie dotychczasowego Kanclerza i powołanie na to stanowisko wybranej przez Bundestag osoby. Prezydent winien to stanowisko parlamentu zrealizować. Konstytucja i regulamin Bundestagu określają wysokie wymogi formalne dla tej procedury, co oczywiście ma na celu stabilizację funkcjonowania rządu. Po pierwsze, tego rodzaju wniosek może być zgłoszony przez co najmniej 1/4 deputowanych (lub frakcję o tej samej ich liczbie), po drugie, między zgłoszeniem wniosku a jego głosowaniem winno upłynąć co najmniej 48 godzin, po trzecie wybór nowego Kanclerza dokonywany jest większością ogólnej (ustawowej) liczby deputowanych do Bundestagu, czyli większością identyczną co wybór Kanclerza na początku kadencji, po czwarte, wybór następuje w tajnym głosowaniu i dopuszczalna jest tylko jedna tura, nawet jeśli zgłoszono kilka kandydatur.[47] Przebieg procedury tłumaczy jej nazwę: jest to wotum „konstruktywne”, gdyż w miejsce dezawuowanego kanclerza wchodzi natychmiast nowy szef rządu, z pełnią uprawnień. Nie ma kryzysu gabinetowego ani nawet żadnego „rządu tymczasowego", wyposażonego zwykle w niepełny zestaw kompetencji rządowych. Działalność kierującego państwem czynnika jest przerwana, jak trudno jest skutecznie sięgnąć do tej procedury, wskazuje fakt, że na przestrzeni dziejów RFN sięgano po nią za- ledwie dwukrotnie i to tylko raz z powodzeniem. Stosowane w innych państwach wotum nieufności „zwykłe” („destruktywne”) stwarza możliwość obalenia rządu przez większość, złożoną z rozmaitych partii, połączonych jedynie krytyką rządu dotychczasowego. Procedura niemiecka wyklucza sytuację obalenia rządu, jeśli opozycja nie wyłoni alternatywnej, zdolnej do sprawowania władzy koalicji.[48]

Drugą procedurą odpowiedzialności politycznej jest stwierdzanie istnienia parlamentarnego zaufania podejmowane z inicjatywy Kanclerza, czyli procedura uzyskiwania wotum zaufania (art. 68 UZ). Z tego rodzaju wnioskiem Kanclerz może wystąpić w każdym czasie; może to być wniosek samo- dzielny lub powiązany z określonym projektem rządowym. Głosowanie nad tym wnioskiem następuje także dopiero po upływie 48 godzin, poprzedzone jest debatą, a wotum zaufania winno również być udzielone taką samą większością głosów, co wybór nowego Kanclerza w procedurze konstruktywnego wotum nieufności. Uzyskanie wotum zaufania nie jest więc rzeczą łatwą, co na pierwszy rzut oka stanowi zagrożenie dla stabilizacji funkcjonowania rządu. Sprawę tę należy jednak widzieć łącznie z następnym rozwiązaniem konstytucyjnym.[49] Artykuł 68 UZ ustala bowiem, że w przypadku nieuchwalenia wotum zaufania, na wniosek Kanclerza złożony w ciągu 21 dni od dnia takiego głosowania, Prezydent Federacji winien rozwiązać Bundestag i zarządzić nowe wybory. Kadencja Kanclerza zakończy się wówczas w dniu pierwszego posiedzenia nowego parlamentu. To zagrożenie jest pewną presją na deputowanych skłaniającą ich do głosowania za udzieleniem wotum zaufania. Jest to klasyczna sytuacja systemu parlamentarnego będąca swoistym potwierdzeniem zasady podziału władzy. Nieuchwalenie wotum zaufania nie powoduje natomiast konieczności automatycznego ustąpienia rządu, a nawet nie ma takiej konstytucyjnej możliwości. Nie jest to bowiem procedura konstruktywnego wotum nieufności, która jest jedyną procedurą, jak zaznaczono wyżej, dla spowodowania przez parlament zmiany na stanowisku Kanclerza. Powołany przepis konstytucyjny stwarza jednak pewną szansę dla parlamentu uniknięcia rozwiązania. Oto do rozwiązania nie dojdzie, jeśli Bundestag zdoła, w procedurze identycznej jak procedura uchwalania konstruktywnego wotum nieufności, w powyższym terminie 21 dni, wybrać nowego Kanclerza.[50]

Jeśli w ciągu wskazanego wyżej terminu 21 dni nie zostanie postawiony wniosek Kanclerza o rozwiązanie Bundestagu, będzie on nadal pełnił we funkcje. Również Kanclerz i rząd, mimo nieuzyskania wotum zaufania, pozostają na swych stanowiskach, posiadając formalnie nadal cały zestaw konstytucyjnych kompetencji. Oczywiście Kanclerz i w takiej sytuacji może zgłosić swą dymisję, co spowoduje rozpoczęcie procedury powoływania nowego rządu. Formalnie jednak nieuzyskanie wotum zaufania nie musi niczego zmieniać w dotychczasowym układzie. Co więcej, w trosce o stworzenie takiemu rządowi (ale też tylko jemu) możliwości skutecznego prowadzenia polityki stan i kierowania sprawami państwa, UZ stwarza szczególną instytucję „stanu konieczności ustawodawczej” (art. 81). Instytucja ta polega na potraktowaniu pewnych projektów ustawy jako uchwalonych, pomimo że tego rodzaju decyzja Bundestagu nie zapadła. Dotyczy to projektów zakwalifikowanych przez rząd jako „pilne”. Jeśli Bundestag je odrzuci, na wniosek rządu (wysunięty za zgodą Bundesratu), Prezydent państwa winien dla tego projektu ogłosić ów „stan konieczności ustawodawczej”. O ile rząd chce wówczas wykorzystać omawianą instytucję, winien projekt ustawy zgłosić ponownie do Bundestagu. Jeśli i wówczas Bundestag go odrzuci lub nie uchwali w ciągu czterech tygodni – projekt staje się ustawą, ale o ile uchwali go Bundesrat. Trzeba więc wówczas wyjątkowo wykonać swoistą inicjatywę ustawodawczą wobec tego organu przez rząd. Stan konieczności ustawodawczej trwa sześć miesięcy i może być zastosowany również dla innych projektów ustaw.[51]

Również procedura ubiegania się o wotum zaufania była wykorzystywana bardzo rzadko – zaledwie czterokrotnie. Z tego – w dwu przypadkach kanclerze uzyskali wotum zaufania, dwukrotnie go nie uzyskali, wnioskując o rozwiązanie parlamentu. Wynika też z tego, że nie było dotychczas możliwości wykorzystania „stanu konieczności ustawodawczej”, ale pozostaje ona nader charakterystyczna dla konstytucyjnej pozycji Rządu Federalnego.[52]

Dodajmy na zakończenie, że UZ nie zna odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu, łącznie z kanclerzem. Jeśli popełnione przez nich czyny, podjęte w związku z urzędowaniem czy poza nim, stanowią przestępstwo, odpowiadają za nie na ogólnych zasadach przed sądami powszechnymi.

1.4.      Pozycja ustrojowa premiera Wielkiej Brytanii

Jeśli mówimy o systemie rządów parlamentarno-gabinetowych, to nie tyle dla zwrócenia uwagi, że istnieje w nim ciało nazywane lub pełniące funkcje gabinetu, ile dla podkreślenia kluczowej roli, jaką gabinet odgrywa w systemie rządów i w funkcjonowaniu administracji publicznej. Taką pozycję miał brytyjski gabinet już w XIX w. Teoretycznie i dzisiaj gabinet uważany jest za kluczowy organ w systemie podejmowania najważniejszych decyzji w państwie. Jednak od co najmniej ćwierćwiecza zauważa się, że rzeczywistość wygląda na tyle inaczej, że w zasadzie powinno się mówić nie o rządach parlamentarno-gabinetowych, a parlamentarno-premierowych (prime-ministerial government).[53]

W istocie, pozycja brytyjskiego premiera jest wyjątkowa. Tworzy ją z jednej strony specyfika systemu partyjnego razem ze szczególnymi cechami systemu wyborczego, a z drugiej strony brak konstytucji pisanej, czyli dokumentu, który by zapisywał na przyszłość i osobno kompetencje premiera i gabinetu oraz regulował zasady funkcjonowania i procedowania najważniejszych organów władzy wykonawczej. W takiej sytuacji bardzo łatwo o dominację jednostki, zwłaszcza jeśli dodatkowo dysponuje ona kompetencjami należącymi do głowy państwa i jest liderem partii dysponującym zdyscyplinowaną większością w parlamencie.

Geneza urzędu premiera wiąże się z wydarzeniami początku XVIII stulecia, a umacnianie i uznanie jego dominującej pozycji ma związek z przemianami politycznymi drugiej połowy XIX w., zwłaszcza z rozszerzeniem elektoratu i przemianami w funkcjonowaniu partii politycznych. Jednak przez cały XIX w. słowo „premier” nie było znane prawu. Dopiero w 1917 r. po raz pierwszy użyto tego określenia w ustawie, a w 1937 r. w ustawie o ministrach Korony, znalazł się przepis o uposażeniu „Pierwszego Lorda Skarbu i Premiera”. Chodziło o jedną i tę samą osobę, ponieważ było tak zawsze, że premierem był ktoś, kto sprawował już inne ważne urzędy w państwie, czasami nawet kilka. Dzisiaj premier jest zarazem Pierwszym Lordem Skarbu i ministrem ds. służby cywilnej.[54]

Premierem, mianowanym przez monarchę, zostaje polityk dysponujący najsilniejszym poparciem w Izbie Gmin. Jeśli traci zaufanie Izby, powinien ustąpić. Dzieje się inaczej, jeśli monarcha na wniosek premiera rozwiąże parlament. Od początku XX w. konwenansem konstytucyjnym jest to, że premier musi być członkiem Izby Gmin. Ostatnim premierem zasiadającym w Izbie Lordów był lord Salisbury (1895-1902). Zdarzyło się jednak w 1963 r., że królowa mianowała premierem lorda Home’a, ale wydarzenie to o tyle nie łamało konwenansu, że premier już w pierwszych dniach urzędowania zrzekł się parostwa. Na zostanie członkiem Izby Gmin musiał jednak czekać kilka tygodni, do czasu wygranych przez niego wyborów uzupełniających w jednym z okręgów, gdzie zwolnił się mandat.[55]

Ani kompetencje, ani funkcjonowanie samego urzędu premiera nie zostało nigdzie, choćby ogólnie, uregulowane. Ustawy zupełnie wyjątkowo stanowią o niektórych samodzielnych uprawnieniach premiera. Regulują natomiast zadania tych członków gabinetu, którzy kierują określonymi resortami. Zakres władzy premiera nie wynika zatem z wyraźnych postanowień ustawowych, a głównie z dysponowania królewskimi prerogatywami, kierowania gabinetem i z własnej pozycji politycznej.[56]

Za najważniejszą kompetencję premiera można uznać obowiązek utworzenia gabinetu, który miałby poparcie Izby Gmin. Z tym wiążą się rozległe uprawnienia nominacyjne, obejmujące także wszystkie stanowiska ministerialne w Rządzie JKM, ambasadorów, wielu wyższych urzędników służby cywilnej i funkcjonariuszy sił zbrojnych. Także nadawanie wielu tytułów i godności jest w rzeczywistej gestii premiera.

Drugim źródłem władzy premiera są jego obowiązki w różny sposób wynikające z kierowania gabinetem, rządem i służbą cywilną. W tym miejscu zwróćmy tylko uwagę na to, że choć wyróżnia się w składzie gabinetu stanowisko wicepremiera (Deputy Prime Minister), to jednak nie wiąże się ono za bardzo ze specjalnymi kompetencjami. Na przykład wicepremier nie przejmuje automatycznie obowiązków premiera w wypadku opróżnienia tego stanowiska. Nawet zastępowanie premiera w Izbie Gmin przez jego zastępcę w czasie godziny pytań należy do rzadkości. W pewnym sensie funkcja wicepremiera jest honorowa, a osoby ją sprawujące kierują we własnym imieniu określonym resortem. Na przykład John Prescott, który w gabinecie Tony’ego Blaira był wicepremierem, łączył tę godność ze stanowiskiem pierwszego sekretarza stanu.[57]

Dominującej pozycji premiera w systemie władzy państwowej sprzyja w wyjątkowy sposób charakter brytyjskich wyborów parlamentarnych, które w istocie są też wyborami premiera. Dzieje się tak dlatego, że osobowość przywódców w trakcie krótko trwającej kampanii wyborczej stała się pod- stawowym czynnikiem kształtowania decyzji wyborców, nie tylko tych o nieustabilizowanych poglądach politycznych. Sukces wyborczy, który partia w dużej mierze zawdzięcza swojemu liderowi, jest źródłem wyjątkowego wzmocnienia pozycji premiera, otrzymującego mandat do rządzenia de facto od narodu, a nadto mającego pełne poparcie Izby Gmin.[58]

Szczególnym źródłem władzy premiera, w pewnym sensie wieńczącym możliwości działania tego urzędu, jest fakt, że to on decyduje praktycznie o końcu kadencji parlamentu, przerywając jej bieg w momencie najwygodniejszym dla wyborczych interesów swojej partii. Ogólnie mówiąc, pozycja premiera jest wyjątkowa, a zakres jego obowiązków i uprawnień w gruncie rzeczy zależy od niego samego, od jego osobowości i umiejętnego utrzymywania poparcia swojej własnej partii.

Żaden premier nie będzie mógł jednak wykonywać powierzonych mu ogromnych kompetencji tego urzędu bez poparcia gabinetu i swojej partii. Wiele zatem zależy od tego, jaki jest skład gabinetu i jakie relacje łączą jego członków z premierem i parlamentem. Wszystko to ma charakter zwyczajowy. Samo pojęcie gabinetu pojawiło się w tekście ustawy dopiero w 1937 r.

W ustroju Zjednoczonego Królestwa pojęcia gabinetu i rządu w żaden sposób nie są synonimami. Rząd (Government) jest pojęciem szerszym, odnoszonym do wszystkich ministrów, niezależnie od ich pozycji w całej strukturze władzy wykonawczej. Jednak nie tworzą oni żadnego ciała kolegialnego, zbierającego się na posiedzeniach i o czymkolwiek decydującego. Przez rząd rozumie się zatem w pewnym sensie abstrakcyjny zbiór najważniejszych stanowisk w administracji, tych, których piastuni muszą zasiadać w parlamencie i muszą rezygnować ze stanowiska, gdy partia traci władzę. Rząd jest powoływany w całości od nowa przy każdorazowej zmianie partii większości w Izbie Gmin. Rząd brytyjski tworzy około stu ministrów różnej rangi. Najniżej w hierarchii znajdują się osoby zajmujące stanowiska sekretarzy parlamentarnych, w resortach kierowanych przez sekretarza stanu, nazywane podsekretarzami stanu. Wyżej znajdują się ministrowie stanu, którzy zwykle posiadają wyodrębniony własny zakres kompetencji. W dalszej kolejności wymienić należy radców prawnych Korony, zajmujących stanowiska Attorney General, Solicitor General (dla Anglii i Walii) oraz Advocate General (dla Szkocji). Na tym samym poziomie hierarchii ministerialnej umieścić jeszcze można tych ministrów kierujących resortami, których nie powołano w skład gabinetu.[59]

Najważniejsi ministrowie, co w dużej mierze zależy od uznania .premiera, tworzą skład gabinetu. Wśród około dwudziestu jego członków najliczniejszą grupę stanowią kierownicy najważniejszych resortów nazywani sekretarzami stanu (np. sekretarz stanu ds. obrony). Nieliczni – jak właściwy szef resortu finansów – noszą historyczne tytuły (w tym przypadku Kanclerza Exchequeru). Inni. obywają się skromniejszym tytułem ministra (np. minister ds. wspólnot lokalnych). W składzie gabinetu zwykle znajdują się też piastuni kilku historycznych stanowisk i tytułów niezwiązanych z funkcjonowaniem administracji państwowej, ale za to łączonych z pewnymi funkcjami partyjnymi lub parlamentarnymi. Na przykład Lordem Strażnikiem Wielkiej Pieczęci w gabinecie T. Blaira był Lider Izby Gmin, Lordem Prezydentem Tajnej Rady – Lider Izby Lordów, a Kanclerzem Księstwa Lancaster minister – szef biura gabinetu. Jeszcze bardziej złożoną legitymację członkostwa gabinetu miał Lord Kanclerz, czyli Przewodniczący Izby Lordów, który poza kierowaniem kilkoma trybunałami zajmował także stanowisko sekretarza stanu ds. konstytucyjnych. [60]

Gabinet, w którego składzie znajdują się najważniejsi ministrowie i który odbywa regularne posiedzenia, jest bez wątpienia najważniejszym organem egzekutywy, odpowiedzialnym przed parlamentem za prowadzenie polityki państwa. Decyduje o jej kierunkach i konkretnych przedsięwzięciach. Koordynuje działania poszczególnych resortów i decyduje we wszystkich sprawach nieprzewidzianych czy pilnych, także tych ze sfery polityki zagranicznej. Od dość dawna nie oczekuje się jednak, aby o wszystkich tych sprawach gabinet stanowił in gremia.

Już w XIX stuleciu zdarzało się, że dla ułatwienia sobie pracy sam gabinet powoływał mniejsze ciała i nazywał je komitetami. Tworzenie tego typu wewnętrznych organów gabinetu stało się praktyką dość powszechną po drugiej wojnie światowej. Obok komitetów stałych powołuje się też komitety ad hoc. Współcześnie ogólna liczba komitetów gabinetu powoływanych w jednej kadencji parlamentu zwykle przekracza sto.[61]

W skład komitetów wchodzą nie tylko członkowie gabinetu. Często powołuje się je dla spraw, które wykraczają poza podziały resortowe w rządzie, niekoniecznie tylko dla wcześniejszego przedyskutowania problemów i przekazania gotowych propozycji lub ustaleń gabinetowi. Tendencją coraz wyraźniejszą jest zastępowanie gabinetu i przejmowanie jego kompetencji przez gremia powoływane mniej lub bardziej formalnie. To tam, a nawet tylko w trakcie konsultacji premiera z określonymi ministrami zapadają często najważniejsze decyzje. W tej sytuacji posiedzenia gabinetu, choć cotygodniowe, stają się przede wszystkim miejscem wymiany informacji i ogólnej dyskusji o bieżących problemach.[62]

Gabinet nie tyle wypracowuje, co przyjmuje określone decyzje do wiadomości. Sprzyjała temu od dawna sama procedura obrad gabinetu, obywająca się na przykład bez formalnego głosowania. W tej sytuacji można twierdzić, że dzisiaj centralne miejsce w organizacji aparatu państwa nie dlatego, że inicjuje politykę i w tym sensie rządzi, a tylko dlatego, że wiele decyzji jest podejmowanych w zespołach kierowanych przez członków gabinetu lub tylko jest jemu komunikowanych.[63]

Podstawą systemu rządów parlamentarno-gabinetowych jest posiadanie przez premiera i ministrów zaufania i poparcia w parlamencie. W wypadku jego braku ministrowie indywidualnie bądź cały rząd muszą ustąpić na żądanie parlamentu. Do takiej dymisji dochodzi najczęściej przez przegłosowanie wniosku o wyrażenie braku zaufania. Wniosek głosowany jest tylko w Izbie Gmin. Skutki porównywalne z uchwaleniem wotum nieufności ma odrzucenie przez Izbę przedstawionego przez rząd wniosku o wotum zaufania, mającego – mówiąc ogólnie – wzmocnić pozycję rządu. W kategoriach braku zaufania traktuje się zwykłe także odrzucenie szczególnie ważnych dla rządu projektów ustaw, nie wyłączając projektu budżetu.

W wypadku utraty przez rząd zaufania Izby Gmin premier powinien złożyć rezygnację albo zwrócić się do monarchy o rozwiązanie parlamentu. Uważa się, że w wyjątkowych okolicznościach panujący może się na to nie zgodzić, zwracając się do lidera opozycji o utworzenie nowego rządu. Mogłoby to nastąpić w sytuacji, gdy parlament z dostateczną energią jest zdolny wykonywać swoje obowiązki, a monarcha może liczyć na powołanie premiera, który będzie mógł rządzić w dłuższym okresie z poparciem Izby Gmin. Pogląd o takiej treści wyrażony został przed ponad pięćdziesięciu laty, ale dotąd jeszcze nie został wykorzystany w praktyce.[64]

Konsekwencją konieczności posiadania trwałego poparcia w Izbie Gmin jest istnienie obowiązku członków rządu do stawania przed parlamentem i zdawania sprawy ze swojej działalności i z podejmowanych decyzji. Z innej niejako strony wykształciło się wiele zasad funkcjonowania rządu i postępowania ministrów, które mają chronić rząd przed narażeniem go na skutki utraty zaufania parlamentu. Między innymi tajemnicą obrad objęte są posiedzenia gabinetu. Wszyscy ministrowie muszą popierać politykę rządu bez względu na osobiste przekonania, niedopuszczalna jest krytyka rządu czy nawet ujawnianie różnicy poglądów istniejących w jego łonie. Nie godząc się z decyzjami gabinetu czy premiera, minister rezygnuje, tak jak to uczynił w 2003 r. Robin Cook po interwencji militarnej w Iraku.

Odpowiedzialność kolegialna rządu egzekwowana w postaci uchwalenia mu wotum nieufności zdarza się w praktyce niezwykle rzadko: w XX w. zaledwie trzy razy (dwa razy w 1924 r. i raz w 1979 r.). Oczywiście, jest to konsekwencją tego, że w politycznej rzeczywistości systemu dwupartyjnego rząd dominuje w Izbie Gmin, czemu służą nie tylko instytucje procedury parlamentarnej i dyscyplina partyjna, ale także możliwości patronażu, czyli obdarowywania posłów różnymi stanowiskami i zaszczytami. Istotne jest też to, że ponad stu posłów jest zarazem członkami rządu lub jest z nim ściśle związana przez pełnienie obowiązków asystentów ministrów (tzw. osobistych sekretarzy parlamentarnych). W obawie przed całkowitym zdominowaniem Izby przez rząd przyjęto ustawowe ograniczenie liczby ministrów zasiadających w Izbie Gmin do 95, wyłączając sekretarzy, o których była już mowa. W rządzie T. Blaira 89 ministrów zasiadało w Izbie Gmin, a 23 w Izbie Lordów.[65]

Stosunkowo rzadkie są również przypadki egzekwowania przez parlament indywidualnej odpowiedzialności ministrów. Dochodzi do tego albo w konsekwencji odpowiedzialności związanej z kierownictwem określonym resortem i tam podejmowanymi decyzjami, albo w związku z wydarzeniami w życiu osobistym, na przykład o charakterze skandalu obyczajowego. W praktyce te pierwsze sytuacje zdarzają się jednak rzadziej, ponieważ stosunkowo często odpowiedzialność przejmuje tutaj premier, gabinet lub grupa ministrów. Bywa też tak, że kwestia odpowiedzialności ministra przestaje być o tyle aktualna, że obejmuje on inne stanowisko w rządzie. Znacznie bardziej dotkliwe są dla ministra potknięcia w życiu prywatnym, ujawniane, a czasami i wyolbrzymiane przez media.

1.5.      Pozycja ustrojowa premiera Republiki Francji

Silna prezydentura w konstytucji V Republiki[66] nie oznacza osłabienia konstytucyjnej pozycji premiera, mimo że to nie on przewodniczy posiedzeniom Rady Ministrów, a wyliczenie jego kompetencji zajmuje w rozdziale III tylko dwa artykuły. Konstytucja w art. 20 i 21 stanowi, że to premier „kieruje działalnością rządu”, a rząd „określa i prowadzi politykę narodu”. Premier zapewnia wykonanie ustaw, sprawuje „władzę reglamentacyjną”, obsadza stanowiska cywilne i wojskowe. Dysponuje administracją i siłami zbrojnymi, ponosząc odpowiedzialność za obronę narodową. W określonych przypadkach może zastępować prezydenta w przewodniczeniu radom i komitetom obrony narodowej. Na podstawie wyraźnego upoważnienia i przy określonym porządku dziennym może wyjątkowo przewodniczyć Radzie Ministrów.[67]

Z innych rozdziałów konstytucji wynika, że poza udzielaniem kontrasygnaty, premier przedstawia wnioski w sprawie nominacji ministerialnych i opinie w sprawie rozwiązania Zgromadzenia Narodowego; jest podmiotem konsultacji, gdy prezydent zamierza skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 16 konstytucji; ma prawo inicjatywy ustawodawczej oraz składa wnioski, które pozwalają prezydentowi na wszczęcie postępowania w sprawie zmiany konstytucji. Dysponuje leż ważnymi kompetencjami wobec parlamentu i Rady Konstytucyjnej, takimi jak zwoływanie sesji nadzwyczajnych czy występowanie z wnioskami o kontrolę konstytucyjności ustaw i umów międzynarodowych. Premierowi przysługuje też wiele uprawnień związanych z charakterem sprawowanego urzędu, takich jak stawianie wniosku o wotum zaufania rządowi (tylko po obradach Rady Ministrów) czy składanie dymisji rządu w określonych przypadkach.[68]

Jak widać z powyższego, już same konstytucyjne kompetencje premiera są rozlegle i bardzo ważne. Dlatego w pełni usprawiedliwiona jest opinia, że „centralnym problemem ustroju politycznego V Republiki jest istnienie dwóch szefów władzy wykonawczej: prezydenta Republiki i premiera”. W dużej mierze jest to konsekwencją wyjątkowego wzmocnienia prezydenta z jednoczesnym zachowaniem instytucji politycznej zależności rządu od parlamentu. W tej sytuacji nie udało się w konstytucji tak zakreślić granic władzy prezydenta i premiera, aby można było je jednoznacznie i tak samo odczytywać w różnych uwarunkowaniach politycznych. Zresztą chyba nie takie były intencje twórców konstytucji.[69]

Rozróżnienie między władczymi sferami działania prezydenta i premiera nie jest zatem ani łatwe, ani trwałe. Po pierwsze, prezydenckie decyzje podejmowane są zazwyczaj po konsultacji z premierem lub za jego kontrasygnatą. Z drugiej jednak strony, większość decyzji rządowych zapada na posiedzeniach Rady Ministrów, której przewodniczy prezydent. On też ustala porządek dzienny tych posiedzeń. W praktyce pozwala to prezydentowi kontrolować decyzje rządu, tym bardziej że podpisuje ordonanse i dekrety przyjmowane na tych posiedzeniach. Po drugie, to prezydent mianuje premiera i wszystko zależy od tego, czy większość w Zgromadzeniu Narodowym ma ugrupowanie prezydenckie, czy też jej nie ma. W pierwszej sytuacji premierem zostaje osoba politycznie bardzo bliska prezydentowi, w drugiej premierem zostaje lider ugrupowania przeciwnego, często główny rywal prezydenta w życiu publicznym.[70]

Niezależnie od tego, czy będziemy mieli do czynienia z jedną, czy z drugą sytuacją, prezydent i premier skazani są na współpracę. Jednak następstwa tych dwóch sytuacji dla funkcjonowania systemu rządów są bardzo różne. Na dodatek ważne jest nie tylko to, czy partia prezydencka ma przewagę w Zgromadzeniu Narodowym, ale też to, w jakim stopniu jest ona kontrolowana przez prezydenta. W sytuacji najbardziej dla prezydenta korzystnej mamy do czynienia z jego omnipotencją: odpowiedzialność rządu przed Zgromadzeniem Narodowym zostaje zastąpiona w praktyce odpowiedzialnością rządu przed prezydentem. W konsekwencji granice między kompetencjami prezydenta a premiera i rządu zacierają się. W sytuacji najgorszej, kiedy prezydent nie kontroluje ani parlamentu, ani własnej partii, jego pozycja jest daleko słabsza, a kompetencje mocno ograniczone na rzecz
rządu i premiera. Przykładem mogą być dwa ostatnie lata prezydentury F. Mitterranda, gdy chory prezydent musiał współpracować z dysponującym ogromną większością w parlamencie swoim głównym przeciwnikiem politycznym, na dodatek w sytuacji, gdy jego zwolennicy stracili wpływy w Partii Socjalistycznej.[71]

W sytuacji „zwyczajnej” koabitacji, gdy większość parlamentarna nie jest większością prezydencką, ale nie ma innych szczególnych powodów osłabiających pozycję prezydenta, dochodzi do pewnego umownego, wynikającego ze zwyczajów, podziału obowiązków i zadań między prezydentem a premierem. Bez tego nie można byłoby mówić o jakiejkolwiek współpracy. Jednak opinia, że istnieje jakaś sfera kompetencji zastrzeżonych prezydentowi, na przykład w sprawach obrony narodowej czy w zakresie spraw zagranicznych, nie wydaje się w pełni przekonująca na tle przepisów konstytucji 1958 r.[72]

Stan koabitacji zawsze tworzy sytuację pewnego zagrożenia dla trwałości norm i zwyczajów konstytucyjnych. Dlatego też dla ograniczenia jego występowania w przyszłości skrócono w 2000 r. kadencję prezydenta do 5 lat, równając ją w ten sposób z kadencją Zgromadzenia Narodowego i tworząc możliwość równoczesnego przeprowadzania wyborów prezydenckich i parlamentarnych. W takiej sytuacji prawdopodobieństwo tożsamości partyjnej prezydenta i parlamentu jest wyjątkowo duże.[73]

W konstytucji 1958 r. wzmocniono nie tylko prezydenta, premiera, lecz także sam rząd. Konstytucja posługuje się zarówno terminem rząd, jak i Rada Ministrów, ale pojęcia te nie są w niej synonimami. Skład rządu tworzą powoływani przez prezydenta premier i „inni członkowie rządu” (art. 8). Pojęcie Rady Ministrów natomiast odnoszone jest tylko do posiedzeń członków rządu i premiera pod przewodnictwem prezydenta. Do kompetencji Rady Ministrów należy na przykład uchwalanie ordonansów i dekretów, powoływanie na wiele ważnych stanowisk w państwie, rozpatrywanie rządowych projektów ustaw. Na posiedzeniach Rady Ministrów podejmuje się też wiele ważnych decyzji, które konstytucja wiąże z funkcjonowaniem abstrakcyjnie pojmowanego rządu. Jest tak dlatego, że Rada Ministrów jest jedyną konstytucyjnie przewidzianą formą posiedzeń rządu o kompetencjach  stanowiących.[74]

Konstytucja niczego nie stanowi w sprawie organizacji pracy Rady Ministrów. Wiadomo z praktyki, że posiedzenia Rady odbywają się co tydzień, a ich celem jest nie tyle wypracowywanie decyzji w formie dyskusji i głosowania, ile raczej przyjmowanie projektów rozstrzygnięć wcześniej przygotowywanych czy uzgodnionych. Dlatego też w swoim czasie pewnego znaczenia nabrały nieformalne posiedzenia rządu bez prezydenta, nazywane radą gabinetową. Dzisiaj tę funkcję przejęły w jakimś stopniu różnego rodzaju rady i komitety międzyministerialne.[75]

Przepisami konstytucji nie jest też określona ani struktura, ani skład rządu. Konstytucja nawet nie zna słowa minister, używając tylko zwrotu członkowie rządu. Wiadomo jednak, że mogą oni posiadać tytuły ministrów, ministrów pełnomocnych (delegowanych) i sekretarzy stanu. Czasami najważniejsi ministrowie nazywani są ministrami stanu. Ani struktura resortów, ani liczba ministrów nie jest stała. Zmienia się też hierarchia stanowisk ministerialnych. W rządzie Dominika de Villepine’a w 2006 r. tylko jeden z ministrów nosił tytuł ministra stanu. Był nim Nicolas Sarkozy – minister spraw wewnętrznych i rozwoju regionalnego. W rządzie znalazło się szesnastu ministrów i czternastu ministrów pełnomocnych. Ci ostatni albo odpowiadają za część obowiązków związanych z resortem kierowanym przez ministra, albo kierują własnymi urzędami. Na przykład w rządzie D. de Villepine’a istniały stanowiska ministra obrony czy gospodarki, finansów i przemysłu, ale też ministra pełnomocnego do spraw stosunków z parlamentem czy do spraw przemysłu.[76]

Powoływanie rządu rozpoczyna się nominacją premiera, bardzo silnie uzależnioną od partyjnego układu sił w Zgromadzeniu Narodowym. Zwyczajem konstytucyjnym jest od 1966 r. nieubieganie się nowego premiera o wotum zaufania w parlamencie. Prezydent  powołuje ministrów na wniosek premiera. Ministrowie nie mogą być członkami parlamentu, a reguła niepołączalności stanowisk jest sformułowana w instytucji bardzo szeroko i obejmuje „wszystkie urzędy publiczne” i różną działalność zawodową. Członkowie rządu mają jednak prawo wstępu na obrady obu izb parlamentu. Są wysłuchiwani, kiedy tego zażądają.[77]

Prezydent odwołuje premiera i ministrów: premiera tylko po złożeniu przez niego dymisji rządu, ministrów na wniosek premiera. Premier składa prezydentowi dymisję rządu, gdy Zgromadzenie Narodowe uchwali rządowi wotum nieufności lub „odrzuci rządowy program lub deklarację dotyczącą ogólnej polityki” (art. 50). Przyjęto też, że premier powinien składać dymisję rządu na żądanie prezydenta, a także po nowych wyborach prezydenckich lub parlamentarnych. Prezydent może nie przyjąć dymisji rządu. Jeśli jest ona składana po, uchwaleniu rządowi wotum nieufności, prezydent zamiast przyjąć dymisję, może rozwiązać Zgromadzenie Narodowe.[78]

Rząd „określa i prowadzi politykę Narodu”. Taką ogólną, klauzulę kompetencyjną formułuje art. 20, otwierający rozdział III konstytucji. Ten przepis wyraźnie zmienia położenie rządu w strukturze organizacyjnej państwa, wynosząc go ponad parlament, do którego to w ustroju demokratycznym należy z reguły wytyczanie polityki państwa. W V Republice jest inaczej, a najlepszym tego dowodem jest to, że rząd nie tylko „dysponuje administracją i siłami zbrojnymi”, ale także posiada ważne i rozlegle kompetencje prawodawcze. Część kompetencji rządu realizowana jest na posiedzeniach Rady Ministrów, część wykonywana jest przez premiera, a reszta należy do ministrów. Duża część tradycyjnych kompetencji rządu powierzona została samemu premierowi.[79]

Wbrew parlamentarnym tradycjom konstytucja V Republiki ograniczyła parlament w jego władzy ustawodawczej, przekazując znaczną jej część rządowi. Stało się to w ten sposób, że w konstytucji wyliczono wszystko to, co może być regulowane ustawą (art. 34), wyraźnie stwierdzając kilka artykułów dalej, że materie nienależące do zakresu ustawy stanowią sferę działalności reglamentacyjnej rządu. Co więcej, postanowiono także, że jeśli parlament wkroczy regulacją ustawową w kompetencje zarezerwowane rządowi, to wówczas — po zasięgnięciu opinii Rady Stanu – taka ustawa może być zmieniona dekretem (art. 37).[80]

W tej sytuacji można nawet twierdzić, że jedną z zasad ustrojowych Republiki Francuskiej jest zasada preponderencji prawodawczej rządu. Takie były zamierzenia twórców konstytucji 1958 r., a świadczy o tym również treść art. 38, który pozwala rządowi na zwracanie się do parlamentu o upoważnienie do wydawania ordonansów, czyli aktów z mocą ustawy, w dziedzinach normalnie należących do zakresu ustawy. Tak jak dekrety, ordonanse wydawane są po uzyskaniu opinii Rady Stanu. Ordonanse podlegają procedurze zatwierdzania w parlamencie w terminie wskazanym w ustawie upoważniającej do ich wydania. Ordonanse i dekrety są uchwalane na posiedzeniach Rady Ministrów. Za sprawą kilku precedensów przyjęto, że prezydent może odmówić ich podpisania.[81]

Dla problematyki systemu rządów najważniejsze znaczenie ma kwestia odpowiedzialności politycznej rządu. Jak stanowi art. 49 konstytucji, Zgromadzenie Narodowe pociąga rząd do odpowiedzialności w drodze uchwalania wotum nieufności. Nieznana jest jednak instytucja odpowiedzialności indywidualnej ministrów. Szczególną możliwość składania wniosku o wotum nieufności dla rządu tworzy sytuacja, gdy dla przyjęcia ustawy bez głosowania premier stawia wniosek o wotum zaufania. Wówczas taki tekst uważa się za przyjęty, chyba że w ciągu 24 godzin po postawieniu kwestii zaufania zostanie złożony wniosek o udzielenie rządowi wotum nieufności (art. 49 ust. 3).[82]

Rozdział 2. Istota funkcji premiera w Polsce Ludowej.

2.1.      Geneza ustroju Polski Ludowej (1944-1952)

W wyniku obu wojen światowych trzykrotnie w minionym stuleciu wytyczano granice Polski. Był to proces ewolucyjny. Na kształt terytorialny Polski po 1918, 1939 i od 1944 r. w największym stopniu wpływała wola wielkich mocarstw. Jedynie w części było to zależne od polskiego wysiłku zbrojnego i powstań lokalnych. Przy ustalaniu granic państwowych w ograniczonym zakresie uwzględniono zasadę samostanowienia narodu. W procesie tym niekonsekwentnie stosowano kryterium historyczne i etniczne. Odmienny charakter miały zmiany granic na okupowanym od 1939 r. przez Niemcy i ZSRR terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Kształt terytorialny państwa polskiego po zwycięskim zakończeniu drugiej wojny światowej był przedmiotem sporu politycznego między mocarstwami antyhitlerowskiej koalicji. Stopniowo jej przywódcy akceptowali radzieckie stanowisko w tej sprawie. Było ono sprzeczne z wolą legalnych władz RP na emigracji. Polskę, będącą członkiem antyhitlerowskiej koalicji, pozbawiono realnego wpływu na określenie swych przyszłych granic, co w szczególności odnosiło się do granicy polsko-radzieckiej.[83]

Ważnym przejawem działalności władz polskich na emigracji było opracowywanie (przez Ministerstwo Spraw Kongresowych) koncepcji ustrojowych dla powojennego państwa. Obejmowało to także ustalenie przebiegu granic państwowych. Stanowisko rządu w tej sprawie uległo charakterystycznej ewolucji. Uznawano nienaruszalność wschodniej granicy ustalonej w traktacie ryskim. Wbrew temu Związek Radziecki uznał za integralną część swego terytorium ziemie polskie anektowane w 1939 r. Niemal równocześnie – od 1939 r. –uznawano konieczność rewizji granicy zachodniej. Polskie postulaty w tym zakresie spotkały się z uznaniem rządu francuskiego i angielskiego. Początkowo występowano o przyłączenie Prus Wschodnich, Gdańska i Śląska Cieszyńskiego. Zarówno na emigracji, jak i w kraju zaczęto formułować postulat oparcia zachodniej granicy Polski na Odrze i Nysie Łużyckiej.

Na mocy polsko-radzieckiego układu, zawartego 30 lipca 1941 r. w Londynie, moc prawną utraciły niemiecko-radzieckie traktaty z 1939 r. W akcie tym pominięto sprawę polskiej granicy wschodniej, ustalonej w traktacie ryskim z 1921 r. Stopniowo, od 1942 r., wraz ze wzrostem znaczenia militarnego ZSRR, mocarstwa sojusznicze skłaniały się do przyjęcia kryterium etnicznego za pod- stawę ustalenia przyszłej granicy polsko-radzieckiej.[84]

Decyzje w tej sprawie zapadały podczas kolejnych spotkań członków Wielkiej Koalicji. Podczas konferencji w Teheranie (28 listopada – 1 grudnia 1943 r.) przywódcy trzech wielkich mocarstw porozumieli się co do tego, iż wschodnia granica Polski przebiegać będzie w istocie wzdłuż linii Curzona. Jednocześnie miało nastąpić przesunięcie granicy zachodniej nad Odrę i Morze Bałtyckie, włącznie z Gdańskiem i południową częścią Prus Wschodnich. Stanowisko to utrzymywano w tajemnicy przed rządem RP na emigracji do jesieni 1944 roku.

W kraju kształtowały się koncepcje kształtu terytorialnego Polski niepodległej. Późniejszą koncepcję PPR w tym zakresie najpełniej wyrażała druga deklaracja programowa tej partii z listopada 1943 r. O co walczymy? Według tego dokumentu: „Wszystkie ziemie polskie winny być włączone do państwa polskiego”. Jednocześnie, powołując się na zasadę samostanowienia narodów, rezygnowano z utrzymania granicy wschodniej ustalonej w 1921 r. Wytyczenie nowej granicy polsko-radzieckiej miało nastąpić w drodze porozumienia z ZSRR. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w najważniejszych dokumentach programowych nowej władzy, z Manifestem PKWN z 22 lipca 1944 r. na czele. Wkrótce na mocy tajnego polsko-radzieckiego układu z 26 lipca 1944 r. tym- czasowo wytyczono wschodnią i północną granicę państwową. Jednocześnie Związek Radziecki deklarował poparcie proponowanego przez PKWN przebiegu przyszłej granicy polsko-niemieckiej, opartej na linii Odry i Nysy Łużyckiej. Doniosłe znaczenie dla określenia przebiegu granic państwowych Polski miała konferencja w Jałcie (4-11 lutego 1945 r.). Jak wynika z oświadczenia przedstawicieli rządów radzieckiego, brytyjskiego i amerykańskiego z 11 lutego 1945 r., uznano, że: „wschodnia granica Polski powinna biec wzdłuż linii Curzona Przedstawiciele trzech mocarstw uznali, że Polska powinna uzyskać znaczny przyrost terytorialny na północy i zachodzie, a także, iż we właściwym czasie trzeba będzie zasięgnąć opinii nowego polskiego Rządu Tymczasowego Jedności Narodowej co do wielkości tego przyrostu oraz że z ostatecznym wyznaczeniem zachodniej granicy Polski należałoby zaczekać aż do Konferencji Pokojowej.[85]

Decyzje te, podjęte bez wiedzy legalnych władz RP, zaakceptował Rząd Tymczasowy. W przeciwieństwie do tego rząd RP w Londynie w oświadczeniu z 13 lutego 1945 r. stwierdził, że: „[...] decyzje Konferencji Trzech dotyczące Polski nie mogą być uznane przez rząd polski i nie mogą obowiązywać narodu polskiego. Oderwanie od Polski wschodniej połowy jej terytorium przez narzucenie tzw. linii Curzona jako granicy polsko-sowieckiej naród polski przyjmie jako nowy rozbiór Polski. Tym razem dokonany przez sojuszników Polski”. Traktowano to jako zdradę sprawy polskiej przez Wielką Brytanię i USA. W lipcu 1945 r. w miejsce rządu RP na emigracji międzynarodowe uznanie uzyskał TRJN, uzależniony politycznie od ZSRR.[86]

Rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic powojennej Polski nastąpiło podczas konferencji w Poczdamie (17 lipca — 2 sierpnia 1945 r.) z udziałem delegacji TRJN i KRN. Argumentację na rzecz ustalenia granicy polskiej na Odrze i Nysie Łużyckiej poparł Związek Radziecki. Na mocy znanego układu z 2 sierpnia 1945 r. – przed ostatecznym ustaleniem granicy zachodniej – przekazano pod administrację państwa polskiego byłe niemieckie terytoria leżące na wschód od linii biegnącej od Morza Bałtyckiego, bezpośrednio na zachód od Świnoujścia, a stąd wzdłuż Odry do zbiegu jej z zachodnią Nysą i wzdłuż zachodniej Nysy do granicy czechosłowackiej. W granicach Polski obok byłego Wolnego Miasta Gdańska i Pomorza Zachodniego znalazła się większość Prus Wschodnich, bez Królewca z okręgiem zajętym przez ZSRR. Treść układów poczdamskich stała się przedmiotem sprzecznych interpretacji prawnych i ocen politycznych.

Według stanu z 1 lipca 1946 r., długość granic lądowych wynosiła 3069 km, a granica morska liczyła 497 km. Polska graniczyła wówczas z Niemcami, ZSRR i Czechosłowacją. W wyniku drugiej wojny światowej Polska uzyskała nowy kształt terytorialny w porównaniu do stanu z 31 sierpnia 1939 r. Zmienił się zasadniczo przebieg granicy zachodniej, północnej i wschodniej. Znaczna część granic została oparta o przeszkody naturalne. W wyniku tych przeobrażeń Polska stała się państwem bardziej zwartym pod względem geograficznym i etnicznym oraz wyznaniowym. W okresie powojennym, kierując się głównie motywacją polityczną podkreślano, że kształt współczesnej Polski jest wynikiem powrotu do „idei piastowskiej”.[87]

Proces kształtowania się ustroju państwowego Polski Ludowej nie jest zbieżny z przemianami politycznymi i społecznymi (asynchronizm). Trwałym składnikiem tej formy państwowości były cykliczne kryzysy społeczno-polityczne. Dla dziejów państwa i społeczeństwa w czasach Polski Ludowej decydujące znaczenie mają następujące lata: 1944-1945, 1947, 1956, 1968, 1970, 1980-1981 i 1989.

Niemal powszechnie uznaje się, że okres Polski Ludowej obejmuje lata 1944-1989. Trwa natomiast spór dotyczący genezy i charakteru nowego państwa (od 1944 r.) po ustaniu hitlerowskiej okupacji wojennej terytorium Polski położonego na zachód od Bugu. W tym czasie (1944-1945) Armia Czerwona skutecznie uniemożliwiła ujawnienie się i podjęcie działalności organów Polskiego Państwa Podziemnego (PPP). Użyto siły wobec legalnych władz podporządkowanych rządowi RP w Londynie. Stosowano terror wobec ludności cywilnej i armii polskiej (zwłaszcza AK).

Zarówno w 1939, jak i w 1944 r. Polska nie znajdowała się w stanie wojny z ZSRR. W istocie od 1944 r. Polska znajdowała się pod nielegalną „okupacją specjalną”. Była to specyficzna forma okupacji wojennej. Jednocześnie nie deklarowano aneksji terytorium Polski przez ZSRR. „Państwo Polskie mające legalne władze na emigracji i w kraju stało się pod koniec drugiej wojny światowej przedmiotem  agresji ze strony Związku Sowieckiego, której następstwem była okupacja wojenna całego jego terytorium na zachód od linii Bugu, a aneksja – na wschód od tej granicy”.^[88] Obecność Armii Czerwonej umożliwiła rozbudowę struktur państwowych „nowej władzy” nie mającej poparcia większości społeczeństwa. Wraz z ustaniem okupacji, co zdaniem A. Strzembosza nastąpiło w 1956 r., organy „władzy ludowej” przejęły władzę nad terytorium i ludnością Polski. Jednocześnie zmieniły się formy wpływu czynników radzieckich na władze PRL. Polska w granicach po drugiej wojnie światowej była państwem niesuwerennym, podległym Związkowi Radzieckiemu. W związku z tym nie mogła także swobodnie określić swego ustroju państwowego.[89]

Doniosłe znaczenie dla dziejów powojennej polskiej państwowości miał okres od stycznia roku 1944 do lutego 1947. Powszechnie określa się go jako okres przejściowy. O obliczu politycznym tego okresu zadecydowały wydarzenia z lat 1944-1945. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że w Polsce obok władz okupacyjnych funkcjonowały dwie niezależne od siebie i przeciwstawne politycznie konspiracyjne struktury państwowe. Były to organy podporządkowane rządowi RP na emigracji (obóz londyński) oraz organy obozu komunistycznego. Prowadziło to do stanu swoistej dwuwładzy, utrzymującego się do lipca 1945 r. Wypełniał on niemal połowę okresu przejściowego (do 1947 roku).[90]

Przemiany ustrojowe, poczynając od lipca 1944 r., zapoczątkowały wieloletni okres prowizorium konstytucyjnego. W miejsce przejściowych instytucji ustrojowych Mała Konstytucja z 19 lutego 1947 r. wprowadziła tymczasową organizację państwa. Dopiero w 1952 r. uchwalona została ustawa zasadnicza Polski Ludowej.

2.2.      Ku Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej

Decydujący wpływ spośród aliantów na określenie oblicza politycznego przyszłego rządu uzyskał J. Stalin. Był głównym sprawcą przedłużania się skomplikowanych rozmów odbywających się w Moskwie z udziałem Polaków. Dopiero po ustaleniu uczestników tych narad przystąpiono do omawiania składu przyszłego rządu. Narady te zainaugurowano w Moskwie 17 czerwca 1945 r. Nazajutrz rozpoczął się proces przywódców PPP przed Kolegium Wojskowym Sądu Najwyższego ZSRR. Był to proces polityczny oparty na całkowicie bezpodstawnych zarzutach, któremu nadano wielki rozgłos. Osłabiało to pozycje S. Mikołajczyka w rozmowach na temat nowego rządu. Ze strony przedstawicieli Rządu Tymczasowego widoczne były dążenia do utrzymania uprzywilejowanej pozycji obozu lewicowego. Wynikało to z treści przemówienia wygłoszonego 18 czerwca przez W Gomułkę podczas spotkania przedstawicieli Rządu Tymczasowego i konsultantów z kraju i zagranicy w Moskwie: „Nie obrażajcie się panowie, że my wam tylko ofiarujemy miejsce w rządzie takie, jakie sami uznajemy za możliwe”^[91]. Wtedy padły słynne słowa: „władzy raz zdobytej nie oddamy nigdy”.

W dniu 21 czerwca 1945 r. osiągnięto porozumienie w sprawie rekonstrukcji Rządu Tymczasowego i rozszerzenia składu KRN. Jednocześnie zapowiedziano ogłoszenie w ciągu kilku dni pełnego składu Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej. Był to sukces dyplomacji radzieckiej. Również w dniu 21 czerwca ogłoszono wyroki w procesie „Szesnastu”. W proteście przeciwko utworzeniu TRJN gabinet T. Arciszewskiego stwierdzał (25 czerwca), że jedynym legalnym rządem pozostał rząd RP w Londynie. Prezydent RP na Uchodźstwie Edward Raczyński w nocie do rządu Wielkiej Brytanii pisał m.in.: „Wojna rozpoczęta w obronie nienaruszalności i niepodległości Polski zakończyła się pozbawieniem Polski niepodległości i oddaniem kraju pod panowanie obcego mocarstwa”^[92].

W dniu 28 czerwca 1945 r. ogłoszono komunikat o utworzeniu TRJN. W kilka godzin po dymisji Rządu Tymczasowego Prezydent KRN na podstawie art. 45 Konstytucji Marcowej powołał skład TRJN. Podstawę prawną działalności rządu stanowiła w dalszym ciągu ustawa z 31 grudnia 1944 r. Powstał rząd koalicyjny oparty na systemie wielopartyjnym. Były to formalne przesłanki utrwalające system rządów parlamentarno-gabinetowych w Polsce. System ten w praktyce ustrojowej Polski Ludowej okazał się rozwiązaniem stosunkowo nietrwałym. Wkrótce po zebraniu się SU w lutym 1947 r. TRJN został rozwiązany.

W oparciu o kryteria partyjne i polityczne premierem TRJN został E. Osóbka-Morawski, zajmujący to stanowisko również w Rządzie Tymczasowym. Przywódcy obu obozów politycznych, W. Gomułka i S. Mikołajczyk, objęli stanowiska wicepremierów. Drugi z nich otrzymał jednocześnie tekę Ministra Rolnictwa. Przyjęto zasadę równego udziału w rządzie (po 6 tek) dla komunistów, socjalistów i ludowców. Udział w rządzie zapewniono też przedstawicielom SD.[93]

Formalnie bezpartyjny pozostał gen. M. Rola-Żymierski. Ostatecznie najważniejsze resorty (spośród 18) obsadzili członkowie PPR, w tym S. Radkiewicz (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego) i H. Minc (Ministerstwo Przemysłu). Większość w rządzie zachowały partie lewicowe, wśród których hegemoniczną pozycję zajmowała PPR, co utrudniało działalność legalnej opozycji politycznej, z PSL na czele. Wkrótce ujawniły się poważne różnice programowe między PPR a PPS. Na sile przybrała walka polityczna między partiami lewicowymi a PSL i SP.

Utworzenie TRJN przyczyniło się do wzmocnienia instytucji państwowych aparatu przymusu. Był to ważny moment w procesie „zdobywania państwa” przez siły skupione wokół PPR, systematycznie powiększającej swoje szeregi, których przeważającą większość stanowili rzymscy katolicy. Postanowienia konferencji w Jałcie zobowiązujące TRJN do przeprowadzenia wyborów parlamentarnych powtórzono w uchwałach poczdamskich z 2 sierpnia 1945 r. W dokumentach tych nie określono terminu ich przeprowadzenia, ograniczając się do sformułowania, iż winny się odbyć „możliwie najprędzej”. W trakcie konferencji poczdamskiej B. Bierut niezobowiązująco mówił o możliwości odbycia wyborów wiosną 1946 r. Wybory miały przesądzić o przyszłym systemie politycznym.

Od jesieni 1945 r. ograniczony pluralizm polityczny stał się faktem. Ukształtował się podział na dwa obozy polityczne. Wszystkie organizacje polityczne, zarówno legalne, jak i działające w podziemiu, podjęły przygotowania do wyborów parlamentarnych. Obóz skupiony wokół PPR, według własnej oceny mający za sobą poparcie jedynie mniejszości społeczeństwa, nie mógł liczyć w 1945 r. na sukces w wolnych wyborach. Klęska natomiast stałaby na przeszkodzie legitymizacji nowej władzy. Jedynie PSL, cieszące się zaufaniem większości społeczeństwa, mogło liczyć na zwycięstwo. Dlatego partia ta dążyła do jak najszybszego ustalenia terminu wyborów parlamentarnych. W interesie zaś PPR leżało opóźnienie wyborów. W związku z tym pozostawała – wysunięta we wrześniu 1945 r. – koncepcja utworzenia szerokiego bloku wyborczego obejmującego wszystkie legalnie działające partie polityczne („blok sześciu”). Formalnie z inicjatywą jego utworzenia wystąpiła Rada Naczelna PPS. Rozmowy przedstawicieli PPS z PSL (z grudnia 1945 r.) nie przyniosły rezultatów. PSL zajęło postawę wyczekującą. W trwających od początku lutego 1946 r. rozmowach PPR i PPS z PSL nie uzgodniono wspólnego stanowiska. Zamierzono przyznać po 20% mandatów w Sejmie PPR, PPS, PSL i SL. Pozostałe partie uzyskałyby po 10% mandatów (SD i SP). Liczono na akceptację wspólnej listy przez wyborców. Naczelny Komitet Wykonawczy PSL odrzucił tę propozycję (w piśmie z 23 lutego 1946 r.). PSL ze swej strony występowało o zapewnienie 75% mandatów dla „reprezentacji wsi”, co zresztą wywołało konsternację wśród zachodnich aliantów. Odrzucenie tej propozycji oznaczało zerwanie rozmów w sprawie bloku wyborczego. Przyznanie opozycji jedynie 25% uniemożliwiłoby jej uzyskanie decydującego wpływu na kształt przyszłej konstytucji. Rozważano także utworzenie bloku wyborczego obejmującego jedynie PPR, PPS, SL i SD („blok czterech”).[94]

PPR nadal nie zgadzała się na szybki termin wyborów. Zamierzono je poprzedzić referendum. Trudno ustalić, kto był autorem tej koncepcji. PSL uznawała potrzebę jego przeprowadzenia, zwłaszcza na temat dalszego istnienia Senatu (list z 22 lutego 1946 r. do najwyższych instancji PPR i PPS). Pomysł ten został podchwycony i rozwinięty. Propozycje przeprowadzenia referendum oficjalnie złożyła PPS w dniu 5 kwietnia 1946 r. podczas posiedzenia Centralnej Komisji Porozumiewawczej Stronnictw Demokratycznych (obejmującej sześć legalnie działających partii). Ustalono też treść pytań. Jednomyślna decyzja zapadła z udziałem PSL. Następnie KRN jednomyślnie uchwaliła 27 kwietnia 1946 r. ustawę o głosowaniu ludowym (Dz. U. nr 15, poz. 104), mającym odbyć się 30 czerwca: „Celem umożliwienia Narodowi bezpośredniego wypowiedzenia się w sprawie zasad przyszłej Konstytucji [...]”. Pomysłodawcy referendum zamierzali zdobyć zdecydowane poparcie dla działalności obozu lewicowego. Do tego założenia dostosowano treść pytań referendalnych. Jednocześnie: „głosowanie miało stać się polem doświadczalnym dla aparatu partyjnego i policyjnego przed przyszłymi wyborami”. W dniu 28 kwietnia z 1946 r. uchwalono ustawę o przeprowadzeniu głosowania ludowego (Dz. U. nr 15, poz. 105). Konstytucja Marcowa nie przewidywała referendum jako formy demokracji bezpośredniej. Pierwsze w XX stuleciu referendum w Polsce przeprowadzono na podstawie dwóch ustaw epizodycznych z 1946 roku.[95]

Partie lewicowe wzywały do głosowania na „3 x tak”. Uzyskanie poparcia większości wyborców zapewniłoby legitymizację nowej władzy. PSL znalazło się w niezręcznej dla siebie sytuacji i ostatecznie zaapelowało o głosowanie „1 x nie” i „2 x tak”. Wywołało to jednakże kryzys, w wyniku którego 27 czerwca 1946 r. powstało PSL — „Nowe Wyzwolenie”, agitujące na rzecz „3 x tak”. Identyczne stanowisko jak PSL zajęło SP, w którego obrębie tzw. grupa wojewodów apelowała o głosowanie „3 x tak”. Postawę środowisk katolickich wyrażały „Tygodnik Powszechny” i „Tygodnik Warszawski”. Wzywano do głosowania „tak” na ostatnie pytanie, pozostawiając do indywidualnego wyboru odpowiedź na pytanie drugie. Na łamach tych pism opowiadano się za utrzymaniem dwuizbowego parlamentu. Niemal wszystkie organizacje podziemne apelowały o udział w referendum. Były za głosowaniem „2 x nie” i „1 x tak”, a NSZ
wzywał do głosowania „3 x nie”.

Według oficjalnych wyników ogłoszonych 12 lipca 1946 r. (M.P. Nr 61, poz. 115) uprawnionych do głosowania było 13 160 451 osób, z których wzięło udział w głosowaniu 11 857 986 (90,1%). Głosów ważnych było 11 530 551 (97,2%), a nieważnych – 327 435 (2,8%). Na pytanie 1. – tak odpowiedziało 7 844 522 osób (68% głosów), nie – 3 686 029 osób (32%). Na pytanie 2. – tak – 8 896 105 (77,2%), nie – 2 634 446 (22,8%). Na pytanie 3. – tak 10 534 697 (91,4%), nie – 995 854 (8,6%). Wyniki te nie odpowiadały prawdzie. Fałszerstwa miały różne formy. Przy głosowaniu aktywnie uczestniczyli funkcjonariusze UB i MO, którzy obstawiali urny, a następnie wymieniali lub przerabiali głosy w drodze z komisji obwodowych do okręgowych; głosowanie w wojsku odbyło się jawnie i na rozkaz. W rzeczywistości poziom poparcia dla opozycji (nie tylko dla PSL, ale też i dla radykalniejszych ugrupowań) był znacznie wyższy, referendum zostało jednakże sfałszowane. Art. 36 ust. 3 ustawy przewidywał, że Okręgowa komisja poprawi jawne błędy arytmetyczne w obliczeniach, o innych zaś uchybieniach czyni wzmiankę w protokole. Z materiałów opublikowanych po 1989 roku wynika, że na 1. pytanie tak odpowiedziało 26,9%, nie 73,1%, na 2. – tak 42,0%, nie 58,0%; na 3. -tak 66,9%, nie 33,1%. Materiały te, opierające się głównie na ocalałych protokołach z terenu Małopolski, trudno uznać za w pełni wiarygodne. Trzeba zwrócić uwagę, że poparcie dla PPR i PPS na terenie Małopolski było niewielkie (ruch socjalistyczny i komunistyczny był najsłabszy w kraju), więc dane te trudno uznać za reprezentatywne dla całej Polski. Z drugiej jednak strony pełna ocena poparcia dla poszczególnych obozów politycznych w 1946 roku jest trudna, a wszelkie przybliżenia faktycznych wyników referendum w poszczególnych rejonach kraju mają charakter spekulacji. Wyniki referendum z jednej strony ukazały słabość PPR i pośrednio doprowadziły do tego, że partia ta straciła zainteresowanie walką wyborczą w warunkach demokratycznych. Z drugiej jednak strony pokazały, że PPR, będąca w istocie partią całkowicie zależną od Moskwy, nieistniejącą w polskiej tradycji politycznej, w ciągu kilku lat zdołała skłonić do głosowania na siebie około 30% Polaków. Wprawdzie owe około 30% poparcia uzyskano nie tylko drogą perswazji i stwarzaniem możliwości błyskawicznego awansu dla różnych grup społecznych, ale również środkami przymusu, presji czy nawet terroru i w znacznej mierze dzięki stworzeniu wspólnego bloku z koncesjonowaną PPS, to jednak należy taki wynik uznać za pewien sukces polityczny nowej władzy. Przeciw fałszerstwom protestowali Stanisław Mikołajczyk oraz przedstawiciele USA i Wielkiej Brytanii. Propaganda bloku wschodniego wykorzystała to, nazywając przywódcę PSL zdrajcą, pozwalającym mieszać się obcym mocarstwom w sprawy Polski.[96]

Wypełniając postanowienia konferencji jałtańskiej, na której mocarstwa zobowiązały rząd Polski „do przeprowadzenia wolnych, nieskrępowanych wyborów na zasadzie powszechnego głosowania” władze Polski Ludowej zdecydowały się na rozpisanie wyborów powszechnych w 1947 roku. Problemem rządu pozostawał fakt iż w referendum ludowym z 1946 roku 84% głosujących głosowało przeciwko nowej władzy co mogło spowodować klęskę wyborczą bloku popierającego komunistów.

W kampanii wyborczej naprzeciwko siebie stanęli komuniści i PSL. Partie zależne od PPR stworzyły Blok Demokratyczny, w którym obok wspomnianej partii robotniczej były jeszcze PPS, SD i SL. Wspierani przez radzieckich doradców komuniści mieli do swej dyspozycji cały aparat propagandowy oraz urząd bezpieczeństwa. Jedyną siłą opozycyjnego wobec komunistów PSL-u był kapitał społecznego zaufania. Kampania wyborcza rozpoczęła się w listopadzie 1946 roku i miała brutalny charakter. Głównym celem ataków było PSL. W całym kraju, pod różnymi pretekstami komuniści w 10 okręgach wyborczych zawiesili listy wyborcze PSL. W powiatach, w których rozwiązano lokalne struktury PSL, zakazano stronnictwu prowadzenia jawnej kampanii wyborczej. W sakli całego kraju aresztowano 162 kandydatów na posłów i 1962  działaczy terenowych, a także zamordowano 118 działaczy partii Mikołajczyka.[97]

W prasie organizowano kampanie propagandowe wymierzone w PSL. Zabiegi przywódców PSL skierowane do mocarstw zachodnich, by interweniowały w Warszawie na rzecz zaprzestania terroru, prasa rządowa określała niemalże jako zdradę stanu. Osoby kolportujące materiały tej partii aresztowano pod zarzutem prowadzenia działalności antypaństwowej. Działalność wydawnicza opozycji była hamowana przez cenzurę. Ugrupowanie Mikołajczyka zostało pozbawione dostępu do środków masowego przekazu. Mikołajczyk w czasie kampanii wyborczej wygłosił dwa piętnastominutowe przemówienia, które zostały znacznie ocenzurowane.  

Przed samymi wyborami wzmożono agitację przedwyborczą Bloku Demokratycznego. Organizowano wiece, zebrania i mitingi. Każdy członek partii zobowiązany był do prowadzenia agitacji w pracy i w miejscu zamieszkania. Wytwarzano atmosferę obywatelskiej powinności, według której na Blok Demokratyczny „głosuje każdy uczciwy człowiek”. Komunistyczni agitatorzy, lekceważąc zasadę tajności wyborów, zbierali podpisy pod deklaracją jawnego głosowania. Ponadto organizowali oni komitety, mające doprowadzić do punktu wyborczego mieszkańców, którzy grupowo mieli oddać swój głos na listę Bloku Demokratycznego. [98]

Brutalny charakter kampanii wyborczej był wynikiem działań Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego (MBP) oraz grup ochronno-propagandowych, które składały się pododdziałów Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego (KBW), funkcjonariuszy  MBP oraz MO i ORMO. Grupy te działały poza miastami wojewódzkimi oraz powiatowymi i skutecznie odstraszały od popierania list PSL. W czasie kampanii wyborczej komuniści dążyli nie tylko do wyeliminowania politycznego konkurenta, ale również chcieli rozbić istniejącą jeszcze odporność społeczeństwa, pozbawić go nadziei na odmianę, skłonić do poddania i akceptacji rzeczywistości. W ocenie K. Kersten była to przede wszystkim operacja psychologiczna: „zmęczone społeczeństwo miało się ostatecznie ugiąć wobec przemocy. Represje (…) ogarniały setki tysięcy ludzi, natomiast strach, sprężony z poczuciem beznadziejności, miał skłonić miliony pozostałych do głosowania wbrew woli i przekonaniom, trwale naruszając zdolność społeczeństwa do przeciwstawienia się nowemu systemowi”.

Wybory rozpoczęły się o godzinie siódmej, chociaż niektóre lokale wyborcze, między innymi w województwie lubelskim, otwarto z pewnym opóźnieniem. Szacuje się, że  frekwencja do godziny 11 wynosiła 25-30%, do godziny 15 około 50-60%, około godziny 17 - 75-80% , o 19 - 85-95%. W lokalach wyborczych najpierw głosowały zorganizowanie przez komunistycznych aktywistów grupy, podczas gdy indywidualni wyborcy musieli czekać w długich kolejkach.

Zbiorowemu głosowaniu starano się nadać odświętną oprawę. Prowadzono ludzi do urn wyborczych całymi wsiami, zakładami pracy i ulicami, zdarzało się, że z orkiestrą i transparentami. Kolektywne i jawne głosowanie polegało na publicznym włożeniu do koperty kartki z nr 3, czyli numerem listy Bloku Demokratycznego i wręczeniu jej przewodniczącemu komisji, który wrzucał kopertę do urny. W województwie bydgoskim jawne głosowanie nie przeszkodziło tamtejszym kolejarzom głosować za PSL. „Kolejarze przychodzili z trójkami w ręku, jednak pod spodem mieli numer peeselowski, który przy odpowiedniej manipulacji palcami wpuszczali do koperty”.[99]

W kraju zostały również odnotowane przypadki zbiorowego i jawnego głosowania na listy PSL. W ocenie władz, PSL przygotowało swoich zwolenników do tajnego głosowania. Zwolennicy tej partii mieli przygotowane kartki z numerami 1, 2, 4 lub 5.
System dwóch kolejek, grupowej i indywidualnej, oraz powolna praca komisji wyborczych spowodowały, że głosowanie w wielu obwodach nie zakończyło się o godzinie 19. Prawdopodobnie najszybciej głosowanie zakończyło się w obwodzie nr 56 w powiecie Żary, gdzie o godzinie 6.45 głosowało 100% uprawnionych.

W dniu wyborów komuniści i opozycja prowadzili kampanie wyborczą, a urząd bezpieczeństwa i wojsko stosowały wobec PSL oraz społeczeństwa dalsze represje. Wyborcy byli poddawani znacznej presji psychicznej. W lokalach i przed nimi rozmieszczone było wojsko, funkcjonariusze UB, milicjanci i członkowie ORMO, którzy obserwowali, robili notatki rozdawali kartki z nr 3 i odbierali kartki z numerami PSL.

Wybory w Polsce były obserwowane przez zagranicznych dziennikarzy i dyplomatów, głównie z Wielkiej Brytanii i USA. Ich wyjazdy terenowe były kontrolowane przez UB, które podstawiało im rozmówców, tłumaczy i kierowców.  Meldunki zagranicznych obserwatorów przekonywały, że przebieg i organizacja wyborów w Polsce nie spełniały wymogów jakie postawiono TRJN na konferencjach w Jałcie i Poczdamie.[100]

Wyniki wyborów zostały ogłoszone przez Państwową Komisję Wyborczą 3 lutego 1947 roku. Poinformowano, że frekwencja wyborcza wynosiła 89,9%. Na listę Bloku Demokratycznego miano oddać 80,1% głosów, na PSL – 10,3%, SP – 4,7%, PSL „Nowe Wyzwolenie” 3,5%. Inne listy uzyskały poparcie 1,4% głosów.  Na ogólna liczbę 444 mandatów w sejmie PPR otrzymało 114, PPS – 116, SL -  109, PSL – 27, PSL „Nowe Wyzwolenie”  - 7, SD – 41, SP – 15, osoby z prorządowej grupy katolickiej – 5, bezpartyjni – 10. Wynik wyborów został przyjęty przez społeczeństwo Polskie z dużym spokojem co wynikało z terroru jaki panował podczas kampanii wyborczej. Obserwatorzy państwa zachodnich odnotowali, że społeczeństwo ogarnął nastrój przygnębienia, apatii i fatalizmu. Trudno określić jaki był prawdziwy wynik wyborów z 1947 roku, ponieważ komuniści zastosowali różnorodne metody fałszowania wyników głosowania. Stanisław Mikołajczyk szacował, że jego partiazdobyła 60-70 % głosów. Historycy uważają, że taka ocena odpowiadała realnemu układowi preferencji wyborczych Polaków. Prasa amerykańska, która żywo interesowała się wyborami, jeszcze przed głosowaniem sugerowała swoim czytelnikom, że ich wynik został wcześniej przesądzony. Cytowano powszechną wśród Polaków rymowankę: „Urna wyborcza to magiczna szkatułka, wrzucasz Mikołajczyka, wychodzi Gomułka”. Po wyborach na łamach jednej z amerykańskich gazet ukazał się sugestywny rysunek zatytułowany Lawinowe zwycięstwo. Rysunek ten przedstawiał Polaka trzymającego w ręku obietnicę wolnych wyborów, przygniecionego kamienną lawiną: terroru, oszustwa, aresztowań i przymusu.[101]

Badacz najnowszej historii Polski prof. Janusz Wrona w następujący sposób ocenił znaczenie  wyborów z 1947 roku: Wybory do Sejmu Ustawodawczego w 1947 r. były ważną cezurą ugruntowania systemu władzy totalitarnej w Polsce. Oznaczały ostatecznie klęskę oczekiwań i nadziei Polaków powstałych po zawarciu w lutym 1945 r. porozumienia jałtańskiego i wyłonieniu TRJN z udziałem Mikołajczyka jako wicepremiera. Były faktycznym odrzuceniem podmiotowości narodu i instytucji państwa demokratycznego. Przyniosły diametralną zmianę zasad walki wyborczej i kultury politycznej uznawanych dotąd na gruncie polskim. Komuniści i ich sojusznicy ujawnili pogardę dla prawa i uniwersalnych norm moralnych. Odrzucili ideę społeczeństwa obywatelskiego propagowaną przez demokratyczną opozycję ludową i przez Kościół katolicki. Siłą i przemocą zaczęli tworzyć społeczeństwo masowe. To stanowiło istotę przemian nazwanych przez rządzących budowaniem podstaw demokracji ludowej. Wybory 19 stycznia 1947 r. zapoczątkowały tradycję farsy wyborczej, która pozbawiła społeczeństwo efektywnego wpływu na władzę. Przyspieszyły proces monopolizacji rządów w kraju przez PPR/PZPR. Trwał on w Polsce blisko pół wieku.  Wybory te kończyły pierwszy etap wprowadzania stalinizmu w Polsce. Po rozbiciu PSL władze PPR przystąpiły do osłabienia PPS, partii, która w Bloku Demokratycznym otrzymała najwięcej głosów, a następnie do walki z kościołem. Przeprowadzając rewolucję socjalistyczną władze rozpoczęły walkę o handel, polegającą na upaństwowieniu przemysłu oraz  rozpoczęły proces kolektywizacji wsi.

Prezydent KRN zwołał SU na 4 lutego 1947 r. do miasta stołecznego Warszawy (rozporządzenie z 29 stycznia). Tak jak w 1919 r., SU obradujący w latach 1947-1952 był Konstytuantą, a jednocześnie parlamentem zwykłym. Do momentu jego zwołania obowiązywały przejściowe regulacje podstaw ustroju państwowego. Zostały one zastąpione regulacjami o charakterze tymczasowym. Stan ten przetrwał do czasu uchwalenia ustawy zasadniczej w 1952 r. Zadaniem SU było nowe określenie instytucyjnych podstaw ustroju Polski - do tego momentu Sejm miał rozstrzygać w szczególności o tym, czy nadal będą obowiązywać podstawowe założenia Konstytucji Marcowej. Wymagało to podjęcia decyzji o charakterze ustrojodawczym. Odnosiło się to przede wszystkim do uchwalenia nowej konstytucji. Ze względu na wiele okoliczności było to niewykonalne w krótkim czasie. Po części wynikało to z faktu, iż żadna partia nie miała sprecyzowanego stanowiska wobec kształtu nowej konstytucji. Dlatego też partie reprezentowane w SU nie były zainteresowane przyspieszeniem prac przygotowawczych nad tym tekstem. Rozstrzygające w tej kwestii było stanowisko PPR, którego ze względów taktycznych nie ujawniano przez dłuższy czas. Doprowadziło to do wydłużenia sięstanu prowizorium konstytucyjnego, utrzymującego się od połowy 1944 r. Już podczas pierwszego posiedzenia SU zajął się tymczasowym urządzeniem ustroju państwa. Najważniejszym aktem w tym zakresie była ustawa konstytucyjna o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Mała Konstytucja) uchwalona 19 lutego 1947 r. (Dz. U. nr 18, poz. 71). Przy określeniu pozycji ustrojowej organów państwowych w dalszym ciągu opierano się na instytucjach zamieszczonych w Konstytucji Marcowej. Miało to zastosowanie także przy ustalaniu zasad funkcjonowania i organizacji wewnętrznej SU. Także pozycję ustrojową SU uregulowała Mała Konstytucja z 1947 r. oraz inkorporowane do niej postanowienia Konstytucji Marcowej.[102]

Wiele czynników, w tym proceduralne, wpłynęło na pospieszne ustalenie trybu wyboru głowy państwa. Z mocy prawa nastąpiło rozwiązanie KRN w dniu wyborów do SU (19 stycznia 1947 r.). Jej kompetencje do chwili ukonstytuowania się SU (w dniu 4 lutego 1947 r.) wypełniało Prezydium KRN. W tym samym dniu wygasły uprawnienia Prezydenta KRN. Wzorując się na Konstytucji Marcowej, SU zdecydował o utworzeniu (przywróceniu) instytucji Prezydenta RP. Jednakże obowiązujące przepisy regulaminowe dostosowane były do dwuizbowego parlamentu. Stąd konieczność nowej regulacji w tym zakresie. Przyjęty przez TRJN (30 stycznia 1947 r.) projekt ustawy został skierowany do SU. Treść projektowanej regulacji wywołała zastrzeżenia zgłoszone przez Stanisława Wójcika w imieniu PSL. Zdaniem posła, należało się zająć wyłącznie ustaleniem zasad obsady głowy państwa. Jednocześnie wystąpił o to, aby w pierwszej kolejności została uchwalona Mała Konstytucja. Wypowiedź ta nie miała żadnego znaczenia dla dalszego postępowania SU.

Projekt ustawy został uchwalony bez odesłania do komisji wyłonionej ad hoc, czyli w trybie uproszczonym. Ustawę konstytucyjną z 4 lutego 1947 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej (Dz. U. nr 9, poz. 43) poparła przeważająca większość posłów (358). Głosów przeciwnych było 26, a dwóch posłów wstrzymało się od głosu. Marszałek Sejmu podpisał i zarządził ogłoszenie tej ustawy. Niektóre jej przepisy włączono do tekstu Małej Konstytucji. Ustawa z 4 lutego 1947 r. wprowadziła instytucję prezydentury do porządku prawnego Polski Ludowej. Kadencja głowy państwa trwać miała 7 lat (art. 2). Ustanowiono incompatibilitas funkcji Prezydenta RP z jakimkolwiek innym urzędem, nie wyłączając mandatu poselskiego (art. 13). Szczegółowo uregulowano procedurę wyboru na urząd Prezydenta. Jeszcze 4 lutego 1947 r. odbyło się specjalne posiedzenie SU celu przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydenta wybrano przeważającą większością głosów (358). Oddano 26 głosów przeciw (dwóch posłów wstrzymało się od głosu). Bezpośrednio po wyrażeniu zgody na przyjęcie wyboru B Bierut złożył ślubowanie. Po dokonaniu tej czynności B. Bierut objął 5 lutego władzę jako Prezydent Rzeczypospolitej (zrzekając się jednocześnie mandatu poselskiego).[103]

W dniu 8 lutego 1947 r. nastąpiło rozwiązanie TRJN. Prezydent powierzył misję utworzenia nowego rządu Józefowi Cyrankiewiczowi (PPS). Formalnie powstał „rząd koalicyjny Stronnictw Bloku Demokratycznego”, w skład którego weszli przedstawiciele: PPR, PPS, SL, SD i SP. Rząd Rzeczypospolitej utworzony 8 lutego 1947 r. funkcjonował do 20 listopada 1951 r. Pierwszy skład gabinetu obejmował: Prezesa RM, wiceprezesów RM (2), ministrów bez teki (2), ministrów resortowych (17), kierowników ministerstw (2), i nadto jednemu z wicepremierów powierzono Ministerstwo Ziem Zachodnich.

Zgodnie bowiem z postanowieniami Małej Konstytucji to Prezydent powoływał rząd posiadający zaufanie SU. Utrzymano zasadę solidarnej i indywidualnej odpowiedzialności politycznej rządu, premiera i ministrów. Zasady tej przestrzegano jedynie w początkowym okresie działalności SU. Jej znaczenie zmalało wraz z eliminacją opozycji parlamentarnej. Zmieniła się forma wyrażania zaufania do rządu. W miejsce wotum nieufności dla rządu Sejm udzielał mu wotum zaufania. Rząd posiadał trwałe poparcie większości parlamentarnej w SU. Oznaczało to niemożność stosowania odpowiedzialności politycznej rządu przed Sejmem. W ten sposób parlamentarno-gabinetowy system rządów, będący jedną z podstawowych zasad ustroju, był w praktyce od 1948 r. fikcją prawną.

Regulacja z 1947 r. zawierała, oprócz podobieństw, także odmienne w stosunku do Konstytucji Marcowej rozwiązania. Wynikało to przede wszystkim z utworzenia Rady Państwa jako kolejnego organu o charakterze polityczno-wykonawczym. Organ ten uzyskał pewne uprawnienia tradycyjnie przysługujące rządowi. Część składu Rady Państwa stanowiły osoby pochodzące z wyboru Sejmu, który uzyskał dzięki temu pośrednią kontrolę nad rządem. Drugim wyłomem w po- równaniu z modelem systemu rządów określonym w Konstytucji Marcowej było odmienne usytuowanie pozycji prawnej Prezydenta RP. Z istoty systemu parlamentarno-gabinetowego wynika neutralność głowy państwa (pouvoir neutre). Postanowienia Małej Konstytucji naruszały koncepcję słabej prezydentury określonej w ustawie zasadniczej z 1921 r. Na podstawie aktu z 1947 r. Prezydent przewodniczył Radzie Państwa i Radzie Gabinetowej. Stanowiła ją Rada Ministrów pod przewodnictwem Prezydenta. Dalsze wzmocnienie pozycji Prezydenta wynikało z łączenia tego stanowiska z funkcją przywódcy partii rządzącej.[104]

Wskazano już na to, że ustawa konstytucyjna z 4 lutego 1947 r. wprowadziła instytucję Prezydenta Rzeczypospolitej do porządku prawnego Polski Ludowej. Pozycję ustrojową tego urzędu określiła Mała Konstytucja (art. 13) na podstawie postanowień Konstytucji Marcowej (art. 40, art. 42-45 ust. 1, art. 46-53). Jednakże regulacje zawarte w ustawach konstytucyjnych z 4 i 19 lutego 1947 r. w istotny sposób zmieniły pozycję prawną Prezydenta ze względu na to, że został on przewodniczącym Rady Państwa, Rady Gabinetowej oraz Prezydium Rządu (od 1950 r.). Dzięki temu mógł wpływać na działania tych organów. Nastąpiło naruszenie zasady niepołączalności stanowiska Prezydenta z innymi urzędami państwowymi. Ponadto od września 1948 r. B. Bierut został wybrany sekretarzem generalnym KC PPR, a od połowy grudnia tegoż roku był przewodniczącym KC PZPR. Ze względu na stopień kumulacji władzy przez B. Bieruta jego faktyczna pozycja znacznie odbiegała od modelu prezydentury Konstytucji Marcowej. Urząd ten stracił zarazem apolityczny charakter.

Stosunek Prezydenta do rządu określono na podstawie Konstytucji Marcowej (art. 43), zgodnie z którą: „Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje władzę wykonawczą przez odpowiedzialnych przed Sejmem ministrów i podległych im urzędników”. Wprowadzono jednocześnie kontrasygnatę „aktów rządowych” Prezydenta przez premiera i odpowiedniego ministra. W praktyce zdaniem K. Działochy: „Kontrasygnata przekształciła kompetencje Prezydenta we wspólne kompetencje Prezydenta i rządu”^[105]. W istocie w Małej Konstytucji została formalnie utrzymana konstrukcja dwuczłonowej egzekutywy wprowadzonej w ustawie zasadniczej z 1921 r. Stanowiły ją Prezydent i rząd Rzeczypospolitej.

W porównaniu z pozostałymi organami, pozycja rządu Rzeczypospolitej w najszerszym zakresie opierała się na recypowanych postanowieniach Konstytucji Marcowej (art. 44, 45 ust. 1 i 2, art. 56-63). Jednakże funkcjonowanie rządu w okresie SU w niewielkim stopniu było zgodne z systemem parlamentarno-gabinetowym. Prezydent powoływał i odwoływał Prezesa RM, a na jego wniosek ministrów (art. 45). W rzeczywistości Sejm nie miał decydującego wpływu na ustalenie składu rządu. Wpływ na to uzyskał Prezydent. Rząd i ministrowie mieli ponosić odpowiedzialność parlamentarną (polityczną) i konstytucyjną (prawnokarną). Jak już wskazywano, nie było warunków do realizacji
odpowiedzialności politycznej rządu w tradycyjnej postaci.

Mała Konstytucja jedynie ogólnie ustaliła kompetencje RM. Organ ten posiadał inicjatywę ustawodawczą (art. 5). Przyjęto zasadę domniemania kompetencji rządu w sprawowaniu władzy wykonawczej. Rząd kierował administracją państwową. Określenie organizacji wewnętrznej, uprawnień rządu i zakresie działania ministrów odesłano do ustawy zwykłej, której nie uchwalono. Konstytucja usytuowała na czele rządu Prezesa RM (art. 17), co wzmacniało jego pozycję, czyniąc z niego w istocie szefa rządu. Premier w sprawach
wyjątkowej wagi na życzenie Prezydenta zwoływał Radę Gabinetową.

Niepublikowana uchwała RM z 31 maja 1950 r. usankcjonowała utworzenie Prezydium Rządu jako organu wewnątrzrządowego (utrzymanego w tym kształcie do 1956 r.). W jego skład wchodzili Prezes i wiceprezesi RM oraz część członków rządu. Organ ten kierował pracami rządu, a ponadto był uprawiony do zastępowania RM w pilnych sprawach. Działalność Prezydium Rządu naruszała konstytucyjny ustrój rządu, określony postanowieniami Małej Konstytucji z 1947 roku.

Inicjatywa ustawodawcza przysługiwała – według Małej Konstytucji - rządowi, Sejmowi (grupa 10 posłów) i Radzie Państwa (art. 5). Rząd uzyskał wyłączność wnoszenia do laski marszałkowskiej projektów niektórych ustaw, w tym o budżecie. Ponad 90% uchwalonych ustaw pochodziło z inicjatywy rządu (363).

Mała Konstytucja rozszerzyła ustalanie zasadniczego kierunku polityki Państwa o uchwalanie narodowego planu gospodarczego (art. 4). Stanowił on podstawę innych planów, w tym Planu Trzyletniego (1947-1949) i Planu Sześcioletniego (1950-1955). Istniała prawna podstawa do uchwalania przez planów specjalnych oraz przyjmowania przez rząd (mocą uchwały) planów szczegółowych. Rząd składał Sejmowi roczne sprawozdania z wykonania narodowego planu gospodarczego.[106]

2.3.      Konstytucja PRL – monizm władzy

W czasie stosunkowo długiej kadencji SU nastąpiły doniosłe przeobrażenia stosunków społeczno-politycznych i gospodarczych o niejednorodnym charakterze. Wywołały one zarówno pozytywne, jak i negatywne skutki w życiu publicznym kraju. Umocnił się nowy system partyjny w warunkach stalinizmu, wcześniej określany jako okres „kultu jednostki” czy „błędów i wypaczeń”.

Kształtujący się system polityczny miał negatywny wpływ na wypełnianie SU jego funkcji. Ich realizacja była uzależniona przede wszystkim od czynników pozaprawnych. Dotyczyło to zwłaszcza jego funkcji ustawodawczej. W jeszcze większym stopniu widoczne to było przy realizacji podstawowego zadania SU, jakim było uchwalenie ustawy zasadniczej. Ustrój polityczny określony postanowieniami Małej Konstytucji z 1947 r. nie był zgodny z ustrojem rzeczywistym. Wiele instytucji ustrojowych występujących w Małej Konstytucji przestało spełniać rolę właściwą dla systemu rządów parlamentarno-gabinetowych. Koncepcja oparcia przyszłej ustawy zasadniczej na założeniach (zasadach) Konstytucji Marcowej utraciła realne znaczenie wraz z eliminacją opozycji parlamentarnej (PSL). Niemal równocześnie narastała krytyka Małej Konstytucji jako regulacji nie odpowiadającej zmieniającej się rzeczywistości politycznej. Zarazem należy wskazać na to, że zarówno niepełność Małej Konstytucji, jak praktyka jej stosowania umożliwiły tworzenie wielu nowych instytucji prawnych, które usankcjonowała przyszła ustawa zasadnicza, oparta na radzieckich wzorach ustrojowych. Znamienne, że nowe instytucje wprowadzano w drodze ustawodawstwa zwykłego.[107]

Zapowiedź uchwalenia nowej konstytucji zawierał, jak wiadomo, Manifest lipcowy. Do jej realizacji powołany był SU jako „wyraziciel woli narodu”. Stan prowizorium konstytucyjnego, licząc od 22 lipca 1944 r., utrzymywał się do uchwalenia ustawy zasadniczej PRL. Sytuowało to Polskę jako jedno z ostatnich państw obozu wschodniego, które przyjęło nową konstytucję.

Początek prac nad Konstytucją Polski Ludowej wiąże się z niejawną działalnością komisji partyjnych (1949-1951). Rezultat tych prac w kształcie określonym przez Biuro Polityczne KC PZPR przedstawiono J. Stalinowi w 1951 r. Dopiero w 1951 r. SU ustalił tryb przygotowania ustawy zasadniczej. Stanowiło to początek oficjalnych prac, zakończonych uchwaleniem Konstytucji PRL w 1952 roku.[108]

Potrzeba uchwalenia nowej konstytucji była powszechnie uznawana przez partie polityczne reprezentowane w SU. Nie było natomiast zgodności co do termin uchwalenia tego aktu. Sprawił to splot różnorodnych okoliczności. Trzeba dodać, że jednoizbowa Konstytuanta, którą był SU, została ustanowiona przepisami ordynacji wyborczej z 22 września 1946 r.. Akt ten nie ustalał czasu trwania kadencji SU. Mała Konstytucja z 1947 r. nałożyła wyłącznie na SU obowiązek uchwalenia Konstytucji RP. Ustalała jednocześnie stosunkowo długą, bo pięcioletnią kadencję SU. Wpłynęło to w praktyce na późniejsze rozpoczęcie prac przygotowawczych do uchwalenia ustawy zasadniczej. W pierwszych latach Polski Ludowej nie doszło do debaty konstytucyjnej na szeroką skalę. Widoczne były poważne różnice programowe między opozycją polityczną a partiami obozu rządzącego, zwłaszcza. w latach 1947-1948. Były to najważniejsze przesłanki wprowadzenia tymczasowej organizacji państwa w 1947 r., przede wszystkim przez uchwalenie Małej Konstytucji.

Program konstytucyjny partii opozycyjnych zakładał, że Polska będzie państwem demokratycznym, a ustrój społeczno-gospodarczy będzie zreformowany. Podstawą ustroju politycznego, wzorowanego na Konstytucji Marcowej, miała być zasada podziału władz. PSL opowiadało się za przyjęciem systemu rządów parlamentarno-gabinetowych. Partia ta była zwolennikiem szerokiego katalogu praw i wolności obywatelskich. Obok parlamentu silną pozycję miał uzyskać Prezydent RP, pochodzący z wyborów powszechnych. Podstawą terytorialnego ustroju administracyjnego miał być samorząd terytorialny.

Obok wspólnych założeń w koncepcjach konstytucyjnych PPR i PPS występowały między nimi istotne różnice. Według obu partii, Polska miała stać się państwem socjalistycznym, w którym przeprowadzone zostaną radykalne reformy społeczno-gospodarcze. Opowiedziano się za wprowadzeniem zasady jedności władzy państwowej. PPR akcentowała klasowy charakter państwa realizującego zasadę dyktatury proletariatu. Najważniejszym organem władzy państwowej miał być parlament. PPR opowiadała się za utrzymaniem systemu rad narodowych. PPS była rzecznikiem wprowadzenia samorządu terytorialnego oraz fabrycznego i spółdzielczego.[109]

Znamienne, że prace projektodawcze nad Konstytucją Polski Ludowej toczyły się – przed majem 1951 r. – poza parlamentem. Z inicjatywą opracowania projektu ustawy zasadniczej wystąpiła PZPR. Realizując ją, powołano dwie, niejawnie działające, komisje partyjne. Wyniki ich działalności nie zostały nigdy podane do wiadomości publicznej.

Po przyjęciu programu prac przygotowawczych przystąpiono do dyskusji nad charakterem i treścią ustawy zasadniczej (w ujęciu porównawczym). Początkowo przeważał pogląd, że nie powinna to być tylko konstytucja „bilansu”. Akt ten winien uwzględnić perspektywę rozwojową ustroju w Polsce. W wyniku intensywnych prac (na podstawie uchwał ww. komisji) powstał opracowany przez referenta generalnego całościowy, wstępny Projekt Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej opatrzony klauzulą „ściśle poufny”. Był to w istocie pierwszy roboczy praprojekt Konstytucji Polski Ludowej (I redakcja z 8 września 1950 r.). W tym dokumencie po raz pierwszy wprowadzono nową nazwę państwa: Polska Rzeczpospolita Ludowa (w miejsce Rzeczypospolitej Polskiej).[110]

Z treści projektu w pierwszej redakcji wynika, że jego twórcy odstępowali od koncepcji ustrojowych Małej Konstytucji z 1947 r., wzorowanych, jak wiadomo, w znacznej mierze na Konstytucji Marcowej. Przede wszystkim zamiast zasady trójpodziału władz, przyjęto zasadę jedności władzy państwowej. W systemie organów państwowych jedynym najwyższym organem był Sejm. Projekt z 8 września 1950 r. wzmacniał pozycję ustrojową Prezydenta, nadal wybieranego przez Sejm, przed którym miał składać sprawozdania ze swej działalności (art. 25). Prezydent pozostawał z urzędu przewodniczącym Rady Państwa o zwiększonym, stałym składzie (16 członków). Zarówno Prezydent, jak i Rada Państwa zostali podporządkowani Sejmowi. W istotny sposób zmienił się status obywatela, a także zasady prawa wyborczego. Przewidziano dekonstytucjonalizację organu kontroli państwowej (NIK). Projekt inkorporował najważniejsze zasady, na podstawie których zreformowano w 1950 r. ustrój: administracji terytorialnej, prokuratury i sądownictwa. Nastąpiło to, jak wiadomo, w drodze ustawodawstwa zwykłego. Na tę formę regulacji materii konstytucyjnej zdecydowano się świadomie. Wzorowano się w tym w znacznej mierze na postanowieniach radzieckiej ustawy zasadniczej z grudnia 1936 r.[111]

Tekst pierwszej redakcji projektu ustawy zasadniczej był przedmiotem obrad Biura Politycznego w listopadzie 1950 r. Do treści projektu (poza systematyką ogólną) zgłoszono wiele zastrzeżeń. Zakwestionowano m.in. określenie Polski jako socjalistycznego państwa robotników i chłopów (art. 1). Krytykę wywołało sformułowanie, że PRL jest: „suwerennym państwem w rodzinie państw socjalistycznych, którym przewodzi Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich” (art. 4). Komisja przystąpiła do intensywnych prac nad przeredagowaniem tekstu projektu. Przyspieszano je tym bardziej, że Sekretariat KC PZPR zmierzał zająć się (w marcu 1951 r.) trybem uchwalenia nowej ustawy zasadniczej.

Trzeba podkreślić, że istotny, ale nie wyłączny, wpływ na treść projektu Konstytucji w okresie od marca 1951 do stycznia 1952 r. miało Biuro Polityczne KC PZPR. W maju 1951 r. SU zainicjował jawne prace w celu uchwalenia nowej Konstytucji. Utworzona we wrześniu tego roku Komisja Konstytucyjna  uchwaliła w styczniu 1952 r. wstępny projekt Konstytucji PRL. Jak wiadomo, tekst tego dokumentu został wcześniej ustalony. W ostatnim stadium niejawnych prac przygotowawczych kolejne poprawki wprowadził J. Stalin, który następnie ostatecznie zaakceptował projekt Konstytucji PRL. Odręcznie nanosił ołówkiem poprawki na maszynopisie projektu przetłumaczonego na język rosyjski. Z kolei B. Bierut wprowadził je – po przetłumaczeniu – na maszynopis polskiej wersji projektu.[112]

Partia rządząca, którą od 1948 r. była PZPR, odegrała decydującą rolę w pracach przygotowawczych nad Konstytucją Polski Ludowej. W końcowym stadium niejawnych prac konstytucyjnych (1949-1951) partia zainicjowała w SU postępowanie w celu uzyskania formalnej aprobaty dla projektu konstytucji przygotowanego poza parlamentem.

W dniu 26 maja 1951 r. SU jednomyślnie uchwalił ustawę konstytucyjną o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Polski Ludowej (Dz. U. z 1951 r. nr 33, poz. 255), której projekt zgłosiły wszystkie kluby poselskie. Na podstawie tego aktu utworzono szczególny organ państwowy, którego zadaniem było opracowanie projektu konstytucji w szczególnym trybie. Do realizacji tego zadania powołano Komisję Konstytucyjną – nie będącą zwykłą komisją sejmową – pod przewodnictwem Prezydenta RP, co pozostawało w sprzeczności z Konstytucją Marcową (art. 53). Novum stanowiło to, że do składu Komisji (liczącej 103 osoby) oprócz posłów (61) powołano także osoby spoza SU (42). Najliczniejszą reprezentację w Komisji uzyskali członkowie PZPR (24). Do opracowania określonych zagadnień konstytucyjnych powołano podkomisje (10).[113]

Komisję Konstytucyjną utworzono w celu opracowania wstępnego projektu konstytucji i poddania go ogólnonarodowej dyskusji (art. 5). Rezultaty dyskusji i jej ocena miały stanowić podstawę do zredagowania ostatecznego projektu ustawy zasadniczej w celu przedłożenia go SU do końca 1951 r. Oznaczało to wyposażenie Komisji w prawo inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie (art. 6).

Oceniając funkcjonowanie Komisji, można stwierdzić, że punkt ciężkości prac konstytucyjnych stopniowo przesuwał się na Podkomisję Redakcyjną i Zagadnień Ogólnych. Uchwaliła ona 18 stycznia 1952 r. wstępny projekt ustawy zasadniczej. Komisja na posiedzeniu w dniu 23 stycznia 1952 r. podjęła uchwałę w sprawie ogólnonarodowej dyskusji nad projektem Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Jednocześnie ogłoszono tekst tego projektu (art. 1-91). Akty te zostały opublikowane w prasie codziennej.

Ogólnonarodowa dyskusja nad projektem konstytucji trwała do 5 kwietnia 1952 r. Była to kampania polityczno-propagandowa. Nadano jej charakter proklamatywny, co oznaczało uzyskanie aprobaty dla projektu. Dyskusji tej świadomie nie nadano charakteru konsultatywnego. Podczas ostatniego posiedzenia Komisji Konstytucyjnej  (30 kwietnia 1952 r.) Sekretarz KC PZPR Edward Ochab złożył sprawozdanie z przebiegu ogólnonarodowej dyskusji nad projektem ustawy zasadniczej. Zgłoszone w trakcie dyskusji poprawki, wnioski i uwagi rozpatrzyły wszystkie podkomisje. Dane, głównie o charakterze statystycznym, znane są przede wszystkim z referatu przedstawionego przez B. Bieruta (jako przewodniczącego Komisji) podczas posiedzenia SU w dniu 18 lipca 1952 r. Podano, że w zebraniach i spotkaniach poświęconych projektowi konstytucji, których liczba przekroczyła 200 tys., uczestniczyło ponad 11 mln osób. Zgłoszono prawie 2,9 tys. poprawek. Komisja uwzględniła poprawki, które uznała za słuszne. Rodzi się pytanie o przyjęte kryteria ich oceny. Publicznie podkreślano powszechny zakres aprobaty dla nowej ustawy zasadniczej i jednocześnie pomniejszano znaczenie uwag krytycznych.[114]

Komisja Konstytucyjna stwierdziła, że projekt będący przedmiotem dyskusji uzyskał uznanie i poparcie przeważającej większości społeczeństwa. Na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia uchwaliła ona ostateczny tekst projektu ustawy zasadniczej, który tego samego dnia został złożony przez przewodniczącego Komisji do laski marszałkowskiej. W związku z tym Komisja (powołana bezpośrednio po uchwaleniu ustawy konstytucyjnej z 26 maja 1951 r.) zakończyła swoją działalność. Stanowiła sui generis organ SU, do którego jednakże nie stosowały się przepisy regulaminu sejmowego. Zadanie Komisji zostało ograniczone do przedłożenia tekstu projektu ustawy zasadniczej. Stał się on przedmiotem obrad SU.[115]

Najważniejszym punktem programu 107 posiedzenia SU, odbywającego się w dniach 18-22 lipca 1952 r., była debata nad projektem Konstytucji Polski Ludowej (druk sejmowy 1072 A). W pierwszym dniu obrad (18 lipca) B. Bierut jako przewodniczący Komisji Konstytucyjnej wygłosił obszerny referat. Kolejne dni 19-21 lipca) wypełniła dyskusja nad projektem ustawy zasadniczej. W końcowej części debaty przedstawiono oficjalne stanowiska wszystkich czterech klubów poselskich wobec projektu. Wystąpienia mówców (32) znamionował podniosły nastrój. Wyrażano pełną aprobatę dla projektu. Zgłoszono tylko jedną poprawkę (O. Lange), dotyczącą zwiększenia liczby zastępców przewodniczącego Rady Państwa. Według ustawy konstytucyjnej z 26 maja 1951 r., uchwalanie konstytucji następowało kwalifikowaną większością co najmniej ²/₃ ustawowej liczby posłów SU (art. 6). W rzeczywistości Konstytucja PRL została jednogłośnie uchwalona 22 lipca 1952 r. w dniu Narodowego Święta Odrodzenia Polski (Dz. U. nr 33, poz. 232). Weszła w życie 22 lipca 1952 r., zgodnie z ustawą konstytucyjną (z tego samego dnia) – przepisy wprowadzające Konstytucję Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 33, poz. 233).[116]

W celu wprowadzenia w życie niektórych postanowień Konstytucji PRL konieczne było przyjęcie rozwiązań przejściowych. Zostały one zamieszczone w tekście ustawy konstytucyjnej z 22 lipca 1952 r. Zgodnie z tym aktem, Prezydent miał sprawować obowiązki: „w granicach dotychczasowych uprawnień” do wyboru Rady Państwa (art. 2). Wraz z przeprowadzeniem tej czynności przestał istnieć urząd Prezydenta RP (funkcjonujący w latach 1947-1952). Większość jego uprawnień przejęła Rada Państwa, a pozostałe RM. Z kolei Rada Państwa, ustanowiona przez Małą Konstytucję z 1947 r., miała działać: „w granicach dotychczasowych uprawnień” do wyboru nowego jej składu przez Sejm PRL. Rząd został upoważniony do wydawania dekretów z mocą ustawy na okres od zakończenia kadencji SU do rozpoczęcia pierwszej sesji Sejmu PRL.

Zwięzły tekst Konstytucji PRL w wersji pierwotnej (z 22 lipca 1952 r.) obejmował preambułę (bez tytułu) oraz 91 artykułów podzielonych na 10 rozdziałów. Bezpośrednio po wstępie następował rozdział 1: „Ustrój polityczny” (art. 1-6). Rozdział 2 zatytułowano „Ustrój społeczno-gospodarczy” (art. 7-14). Kolejny (rozdział 3) nosił tytuł „Naczelne organy władzy państwowej” (art. 15-28), a następujący po nim (rozdział 4) „Naczelne organy administracji państwowej” (art. 29-33). W bezpośrednim związku z nim pozostawał rozdział 5: „Terenowe organy władzy państwowej” (art. 34-45). Następował po nim rozdział 6: „Sąd i prokuratura” (art. 46-56). Kolejny rozdział 7 zawierał „Podstawowe prawa i obowiązki obywateli” (art. 57-79). Po nim zamieszczono „Zasady prawa wyborczego” (rozdział 8 – art. 80-88). Tytuł przedostatniej części ustawy zasadniczej (rozdział 9) brzmiał: „Godło, barwy i stolica Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej” (art. 89-90). Rozdział 10 – „Zmiana Konstytucji” (art. 91) – stanowił ostatnią część Konstytucji.[117]

Tekst Konstytucji uległ istotnym zmianom w wyniku nowelizacji z lat: 1954, 1957, 1960, 1961, 1963, 1972, 1973 i 1975. Ustawa z 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 5, poz. 29) nałożyła na Przewodniczącego Rady Państwa obowiązek ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy zasadniczej z zastosowaniem ciągłej numeracji rozdziałów, artykułów, ustępów i punktów (art. 5). Wydał on 16 lutego 1976 r. obwieszczenie w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. nr 7, poz. 36). Tekst ten obejmuje 106 artykułów podzielonych na 11 rozdziałów. Dodano rozdział 4: „Najwyższa Izba Kontroli” (art. 34-36). W następstwie tego zmieniła się numeracja pozostałych rozdziałów. Rozdział 6 uzyskał tytuł: „Terenowe organy władzy i administracji państwowej” (art. 43-55) na mocy nowelizacji Konstytucji z 22 listopada 1973 r. (Dz. U. nr 47, poz. 275).[118]

Po roku 1976, w latach: 1980, 1982, 1983, 1987 i 1988, wprowadzono dalsze zmiany do tekstu ustawy zasadniczej. Ostatnia jej nowelizacja w dziejach Polski Ludowej nastąpiła 7 kwietnia 1989 r. Kolejne miały miejsce już w III Rzeczypospolitej. Wynikiem nowelizacji z lat 1980-1989 były doniosłe zmiany treści i formy Konstytucji przy zachowaniu dotychczasowej jej objętości (106 artykułów). Nie zmieniono tytułów rozdziału 1 (art. 1-10) i rozdziału 2 (art. 11--19). Częściowo zmodyfikowano treść rozdziału 3 (art. 20-31) o zmienionym tytule „Sejm i Senat Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej”. Dodano nowy rozdział „Prezydent Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej” (art. 32-33). Rozszerzono rozdział 4: „Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich” (art. 33a-36a). Tytuły i zawartość rozdziału 5 (art. 37-42) i rozdziału 6 (art. 43-55) pozostały bez zmian. Częściowo zmodyfikowano rozdział 7: „Sąd i prokuratura” (art. 56-66). Częściowo rozszerzono dotychczasowy rozdział 8: „Podstawowe prawa i obowiązki obywatelskie” art. 67-93). Istotne zmiany wprowadzono do rozdziału 9: „Zasady prawa wyborczego” (art. 94-102). Rozszerzono treść rozdziału 10 „Godło, barwy, hymn i stolica Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej” (art. 103-105). Ostatnią część konstytucji - rozdział 11: „Zmiana Konstytucji” - pozostawiono w brzmieniu ustalonym w 1952 roku.

Najdalej idące zmiany w organizacji aparatu państwowego dotyczyły rządu i administracji terytorialnej. W szczególności umocniono pozycję rządu, a w jeszcze większym stopniu Prezesa RM. J. Stembrowicz przekonywująco wykazał, że: „Rada Ministrów otrzymała na miejsce przewodniczącego swego kierownika i straciła – konstytucyjnie rzecz biorąc – charakter ciała kolegialnego na rzecz organizmu mieszanego: kolegium ministrów plus Prezes Rady Ministrów, wyposażony jako taki we własne uprawnienia naczelnego organu administracji. Rola Prezesa Rady Ministrów od samego początku wybiegała poza jego konstytucyjną pozycję [...]. Nowela z 1976 r. pozycję tę konstytucyjnie utwierdziła”^[119]. Akt z 1976 r. rejestrował istnienie pozycji Prezydium Rządu (utworzonego w 1950 r.), na rzecz którego RM utraciła niektóre z dotychczasowych kompetencji. Nowelizacja z 1976 r. zmieniła pozycję ustrojową NIK (rozdział 4), czyniąc z tego organu jednostkę aparatu rządowego (do 1980 r.). NIK została poddana nadzorowi Prezesa RM (art. 35 ust. 2).[120]

Rozdział 3. Pozycja ustrojowa Prezesa Rady Ministrów w Polsce.

3.1.      Pozycja ustrojowa Prezesa Rady Ministrów w obrębie Rady Ministrów

W Polsce od momentu wejścia w życie nowej Konstytucji z 1997 r.[121] nastąpiła dekonstytucjonalizacja pojęcia rządu. O ile w okresie wcześniejszym, zarówno Konstytucja z 1952 r., jak i – konsekwentniej – Mała Konstytucja z 1992 r. używały zamiennie pojęcia „rząd” i „Rada Ministrów”, o tyle obecna konstytucja ogranicza się wyłącznie do jednego pojęcia – Rada Ministrów.

W Konstytucji z 1997 roku Rada Ministrów jest drugim – obok Prezydenta – podstawowym segmentem władzy wykonawczej (egzekutywy). O ile jednak Prezydent, z natury rzeczy, jest organem jednoosobowym, a w swych działaniach opiera się na stosunkowo nielicznym aparacie urzędniczym – Kancelarii Prezydenta, to Rada Ministrów stanowi tylko „głowę” znacznie szerszego i bardziej skomplikowanego systemu organizacyjnego. Co więcej, dla określenia  poszczególnych składników tego systemu używa się różnych pojęć, nie zawsze  nadając im to samo znaczenie. Dlatego potrzebne wydaje się wyjaśnienie najpierw kilku kwestii terminologicznych.[122]

Rada Ministrów to naczelny organ konstytucyjny państwa, którego skład, tryb powoływania oraz sposób i zakres działania określają postanowienia konstytucyjne i regulacje niższego rzędu. Wskazanie desygnatu tego pojęcia nie nastręcza problemów. Więcej kłopotów pojawia się w odniesieniu do terminu rząd, bo używa się go w kilku znaczeniach. Po pierwsze, w znaczeniu wąskim, które rząd traktuje jako inne określenie Rady Ministrów – w tym samym znaczeniu używa się terminu gabinet, który w państwach współczesnych, jest synonimem Rady Ministrów. Natomiast Konstytucja z 1997 r. w ogóle nie używa terminu rząd, co oczywiście nie przekreśliło popularności tego terminu w potocznym języku prawa konstytucyjnego. Po drugie, mianem rząd określa się cały system organizacyjny podporządkowany Radzie Ministrów, a więc te wszystkie organy i obsługujące je aparaty urzędnicze, które zaliczyć można do administracji rządowej. Poza Radą Ministrów i jej kierownictwem (premier i wicepremierzy) są to: ministrowie (i podległe im ministerstwa), kierownicy tzw. urzędów centralnych oraz terenowa administracja rządowa zorganizowana wokół urzędu wojewody bądź bezpośrednio podporządkowana określonym organom szczebla centralnego. Po trzecie, pojęcie rząd odnosi się do określenia całego systemu sprawowania władzy w państwie. W takim rozumieniu wykracza ono poza system organizacyjny władzy wykonawczej,  obejmując całokształt organów państwowych (stąd mówi się o rządach parlamentarnych czy rządach prezydenckich), a czasem również pewne elementy politycznej organizacji społeczeństwa (kiedy mówimy np. o rządach autorytarnych czy demokratycznych).[123]

Pozycję ustrojową Rady Ministrów można określić niżej wymienionymi cechami podstawowymi.[124]

Rada Ministrów jako jeden z dwu podstawowych organów władzy wykonawczej, istnieje obok Prezydenta jako równorzędny organ konstytucyjny i w żadnym stopniu nie można mówić o jej podporządkowaniu głowie państwa. Można natomiast mówić o politycznym powiązaniu Rady Ministrów z Sejmem, bo stosownie do istoty systemu parlamentarnego – winna się ona cieszyć ciągłym zaufaniem większości sejmowej i w znacznym stopniu złożona jest z posłów.

Rada Ministrów i jej poszczególni członkowie ponoszą za swoją działalność polityczną (parlamentarną) odpowiedzialność wobec Sejmu, a także indywidualną odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu.

Rada Ministrów jest organem kolegialnym, a większość jej członków to zarazem odrębne, jednoosobowe organy konstytucyjne o własnym zakresie kompetencji. Nadaje to Radzie Ministrów specyficzny, rzec można, mieszany charakter ustrojowy i może tworzyć swego rodzaju konkurencyjność między Radą a jej Prezesem. Jednocześnie wewnątrz Rady zarysowuje się polityczna hierarchizacja jej członków.

Rada Ministrów jako organ władzy wykonawczej skupia w swej kompetencji najważniejsze rozstrzygnięcia dotyczące bieżącego prowadzenia polityki państwa – w ramach systemu władzy wykonawczej należą do niej wszystkie sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego.

Rada Ministrów sprawuje kierownictwo całego systemu administracji rządowej, jest więc jej podporządkowany rozległy i skomplikowany układ organizacyjny, zbudowany w znacznej mierze na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Poprzez swojego prezesa sprawuje też nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego.

Podstawowe unormowania prawne dotyczące Rady Ministrów i administracji rządowej zawiera sama Konstytucja (zwłaszcza jej rozdział VI). Wewnętrzne funkcjonowanie Rady Ministrów określa jej Uchwała nr 13 z dnia 25 lutego 1997 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów.

Procedury powoływania Rady Ministrów, dokonywania zmian w jej składzie i egzekwowania jej odpowiedzialności stanowią kościec parlamentarnego systemu rządów. Istotą tego systemu jest zasada, zgodnie z którą rząd pochodzi z parlamentu i ponosi przed nim polityczną odpowiedzialność. Zarazem idea parlamentaryzmu zracjonalizowanego, tak jak ją przyjęła Konstytucja z 1997 r., wymaga, by gabinet zawsze miał za sobą poparcie wyraźnej większości sejmowej, co chroni go przed przypadkowymi większościami o negatywnym charakterze.[125]

Rada Ministrów jest powoływana przez Prezydenta, który zawsze musi liczyć się ze stanowiskiem większości sejmowej. Zanim jednak pojawi się problem powołania nowej Rady Ministrów, musi dojść do dymisji poprzedniej Rady Ministrów.

Skład Rady Ministrów określony został przez Konstytucję ogólnie, poprzez wyliczenie kategorii jego członków. W świetle art. 147 Konstytucji można stwierdzić, że skład rządu mogą tworzyć dwie kategorie członków:

1)         członkowie Rady Ministrów wchodzący w jej skład obligatoryjnie oraz

2)         fakultatywni członkowie Rady Ministrów.

Do pierwszej kategorii należą: Prezes Rady Ministrów, potocznie nazywany premierem, oraz ministrowie (art. 147 ust. 1). Natomiast drugą grupę tworzą: wiceprezesi Rady Ministrów, zwani potocznie wicepremierami (art. 147 ust. 2) oraz przewodniczący określonych w ustawach komitetów (art. 147 ust. 4). Obecność w składzie Rady Ministrów członków rządu zaliczających się do drugiej grupy zależy od samego Prezesa Rady Ministrów. To premier, jako osoba programująca i w zasadniczym zrębie organizująca prace rządu, ma zasadniczy wpływ na ustanowienie w swoim rządzie wiceprezesów Rady Ministrów. Należy także zwrócić uwagę, że w praktyce o obecności wicepremierów w składzie rządu decyduje fakt, iż są to stanowiska szczególnie istotne dla tego ugrupowania koalicyjnego, którego przedstawiciel nie jest premierem, i   do pewnego stopnia równoważą wpływy tego ugrupowania, z którego wywodzi się Prezes Rady Ministrów. Zapewne także istotnym czynnikiem oddziaływającym na powołanie w skład rządu wicepremiera jest wzgląd na bardzo szeroki zakres obowiązków Prezesa Rady Ministrów. Obecność wicepremierów w składzie Rady Ministrów pozwala premierowi uwolnić się z ich części.[126]

Prezes Rady Ministrów jest tym spośród członków rządu, którego pozycja
jest szczególna i kluczowa dla istnienia rządu. Wśród wyznaczników pozycji premiera wskazać można zarówno na te o prawnym, jak i pozaprawnym charakterze. Prawo konstytucyjne skupia swoje zainteresowanie na tej pierwszej grupie, w ramach której można wyróżnić przede wszystkim:

1)         udział premiera w powoływaniu rządu i w jego rekonstrukcji,

2)         wpływ na trwałość rządu,

3)         udział w kierowaniu pracami rządu,

4)         wpływ na pracę poszczególnych członków rządu, ministerstw oraz agend rządowych (głównie centralnych organów administracji rządowej).[127]

Udział premiera w powoływaniu rządu uległ wzmocnieniu w stosunku do regulacji zawartych w Małej Konstytucji[128]. Obecnie, bez względu na konkretną procedurę, według której powoływana jest Rada Ministrów, premier spełnia kluczową rolę w formowaniu przyszłego rządu. Zarówno desygnowany (procedura zasadnicza i druga procedura rezerwowa) jak wybrany przez Sejm Prezes Rady Ministrów (pierwsza procedura rezerwowa), odpowiedzialny jest całkowicie za kompletowanie składu przyszłego rządu. Oczywiście swoboda szefa przyszłego rządu w doborze współpracowników nie jest całkowita.[129]

Po pierwsze, premier uzależniony jest od większości parlamentarnej, której poparcie jest mu niezbędne dla uzyskania wotum zaufania. Po drugie, na zakres swobody premiera w selekcji kandydatów na członków przyszłego rządu istotny wpływ posiada jego osobista pozycja polityczna. Jeżeli jest on liderem ugrupowania tworzącego większość sejmową, może mieć większe możliwości w wyborze swoich przyszłych współpracowników, niż osoba znajdująca się dotąd „na tylnych ławach” rządzącego ugrupowania, a więc z konieczności bardziej licząca się z opinią kierowniczych gremiów partyjnych. Praktyka, z jaką w tym zakresie mamy do czynienia w Polsce, nie jest jednoznaczna – można dostrzec zarówno przypadki niemal całkowicie swobodnego decydowania przez premiera o składzie swego gabinetu, jak i sytuacje wskazujące na daleko posunięte scedowanie przez Prezesa Rady Ministrów swych uprawnień w doborze współpracowników na gremia partyjne.[130]

Ustawa o Radzie Ministrów, a następnie Konstytucja z 1997 r. zwiększyły uprawnienia Prezesa Rady Ministrów w zakresie liczbowego określenia składu rządu. Obok czynników od premiera niezależnych, które wymuszają na nim powołanie konkretnych ministrów resortowych (np. przepisy konstytucyjne obligują premiera do powołania Ministra Obrony Narodowej i Ministra Sprawiedliwości), Prezes Rady Ministrów zyskuje możliwość wnioskowania o powołanie w skład rządu osób, których zakres działania określi samodzielnie, kierując się własnym rozeznaniem potrzeb i koncepcją programową rządu.[131]

Z dotychczasowej praktyki formowania rządów w Polsce można wysnuć
wniosek, że premierzy, kompletując skład swego gabinetu, kierują się zarówno przesłankami politycznymi, jak i merytoryczną przydatnością kandydatów. Premier, obok doboru kandydatów, którzy wejdą w skład przyszłego rządu, odpowiedzialny jest także za jego podstawy programowe. Oczywiście, tworząc program rządu, Prezes Rady Ministrów kieruje się głównie programami wyborczymi ugrupowań – w tym także swojego – tworzących rząd. Niemniej jednak rząd jest w charakterystyczny sposób utożsamiany z jego osobą (czego
potwierdzeniem są powszechne w publicystyce zwroty, np. „rząd D. Tuska”
czy „gabinet J. Kaczyńskiego”), co tym samym daje mu pewną swobodę w ustalaniu priorytetów programowych Rady Ministrów.[132]

Rola premiera w procedurze dokonywania zmiany w rządzie jest w zasadzie w pełni samodzielna. W odróżnieniu od stanu panującego pod rządami Małej Konstytucji, kiedy premier musiał zabiegać o zgodę Prezydenta na dokonanie zmiany w rządzie, obecnie decyzja Prezesa Rady Ministrów o konieczności dokonania rekonstrukcji gabinetu jest wystarczającą przesłanką dla jej dokonania przez Prezydenta. W przypadku gdy Prezes Rady Ministrów dojdzie do przekonania, że dokonanie zmiany w składzie rządu jest konieczne
(np. ze względów programowych lub jako rodzaj sankcji nałożonej na członka rządu w związku z niewłaściwym wypełnianiem przez niego obowiązków), jego wniosek w tej sprawie skierowany do Prezydenta jest jedynym warunkiem formalnym, od którego spełnienia uzależniony jest prezydencki akt odwołania członka rządu.[133]

Warto zauważyć, że rekonstrukcja rządu może być stosunkowo szeroka - teoretycznie może objąć wszystkich członków rządu z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów. Co więcej, doprowadzając do zmiany w składzie Rady Ministrów, premier nie musi zabiegać ojej formalną akceptację ze strony Sejmu, choć musi uwzględniać fakt, iż poparcie większości sejmowej dla zrekonstruowanego rządu zadecyduje o egzystencji jego gabinetu. W efekcie może to prowadzić do faktycznego funkcjonowania Rady Ministrów w składzie nader odmiennym od tego, któremu Sejm udzielił wotum zaufania. Jedynym przypadkiem, w którym dokonana zostaje zmiana w składzie rządu bez udziału premiera, a możliwe, że nawet wbrew jego woli, jest sytuacja, gdy Prezydent odwołuje członka Rady Ministrów w wyniku uchwalenia mu wotum nieufności przez Sejm.[134]

Szczególną pozycję premiera w rządzie uwidacznia też jego wpływ na
trwałość rządu. Kluczowa rola premiera, spełniana przez niego wobec rządu, ujawnia się szczególnie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, należy podkreślić, iż kres pełnienia funkcji szefa rządu z przyczyn leżących po jego stronie wyznacza także koniec działalności rządu, na czele którego stał. Dzieje się tak bez względu na to, czy zakończenie działalności dokonane jest na drodze prawnej (przyjęcie przez Prezydenta dymisji premiera ze względu na jego rezygnację z dalszego pełnienia funkcji), czy też na skutek przyczyn pozaprawnych (np. zgon premiera).[135]

Po drugie, w sytuacji gdy Prezydent nie posiada prawnych możliwości samodzielnego zdymisjonowania premiera, jedynym organem uprawnionym do bezpośredniego zadecydowania o zdymisjonowaniu Prezesa Rady Ministrów jest Sejm. Jedyną formą wymuszenia tej dymisji jest jednak uchwalenie wotum nieufności dla całej Rady Ministrów, gdyż Konstytucja nie przewiduje indywidualnego wotum nieufności wobec szefa rządu. Tak więc, pragnąc dymisji Prezesa Rady Ministrów, Sejm musi zdecydować się na obaleniecałego gabinetu.[136]

Po trzecie, należy pamiętać, że Konstytucja z 1997 r. wyposażyła Prezesa Rady Ministrów w kompetencję do występowania do Sejmu z wnioskiem o udzielenie jego rządowi wotum zaufania (art. 160 Konstytucji). Jak dotąd jest to instytucja rzadko wykorzystywana (po raz pierwszy zastosowana została przez premiera L. Millera w czerwcu 2003 r.). Udzielenie wotum zaufania rządowi w trakcie jego działalności ma na celu potwierdzenie istnienia sejmowego poparcia dla rządu. Wobec obaw co do istnienia stabilnej większości popierającej rząd, instytucja wotum zaufania pozwala premierowi „wymusić” na większości sejmowej pełniejszą konsolidację wokół rządu i jej determinację w udzielaniu mu poparcia. Decyzja o wystąpieniu do Sejmu z wnioskiem o udzielenie Radzie Ministrów wotum zaufania należy wyłącznie do jej Prezesa, nie może więc on wypłynąć od Rady Ministrów. Decyzja premiera obarczona jest jednak dużym ryzykiem – zgodnie art. 162 ust. 2 pkt 1 Konstytucji, w przypadku nieuzyskania przez Radę Ministrów wotum zaufania jej Prezes składa Prezydentowi dymisję rządu.[137]

Premier posiada znaczny wpływ na tok i kierunek prac rządu. Praźródłem tego wpływu jest fakt, iż rząd działa opierając się na programie przedstawionym w expose premiera (a prawdopodobnie także skonstruowanym pod jego kierunkiem) i identyfikowanym z jego osobą. Jednak normatywną podstawą dla kierowania pracami rządu przez premiera, poza samą Konstytucją przewidującą takie uprawnienie szefa rządu (art. 148 pkt 2), jest wspomniana wyżej ustawa o Radzie Ministrów. Zgodnie z nią, w pojęciu kierowania pracami rządu mieszczą się takie uprawnienia premiera, jak: zwoływanie posiedzeń rządu, otwieranie i zamykanie jego obrad, określanie porządku posiedzenia rządu, przewodniczenie obradom, a także decydowanie o sposobie przyjęcia konkretnego rozstrzygnięcia (uzgodnienie, głosowanie, tryb obiegowy). Ponadto Prezes Rady Ministrów określa, kto poza konstytucyjnym składem Rady Ministrów może uczestniczyć w jej posiedzeniu, a także decyduje o utajnieniu części lub całości posiedzenia.[138]

Należy podkreślić, że rola premiera nie ogranicza się wyłącznie do organizowania pracy Rady Ministrów jako organu kolegialnego. Na pozycję Prezesa Rady Ministrów, jako autentycznego kierownika prac Rady Ministrów i indywidualnie jej członków, wskazuje art. 148 pkt 4 Konstytucji, który stanowi, iż premier „zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonania”. Z przepisu tego wyłania się przywódcza rola premiera, który nie tylko organizuje prace rządu, lecz także je programuje, dobiera współpracowników odpowiednich do zadań wynikających z programu rządu, a także
określa kierunki i formy realizacji przyjętych zamierzeń. W świetle przytoczonego przepisu wyraźne jest, iż – przynajmniej w warstwie normatywnej – Prezes Rady Ministrów nie negocjuje pośród partykularnych interesów poszczególnych członków swego gabinetu, lecz samodzielnie określa sposób ich działania (indywidualnie i zbiorowo), mogąc sięgać po instrumenty (w ramach posiadanych kompetencji), podporządkowujące ich, jak i ich działania przyjętej linii programowej rządu. Konstytucja stwarza więc podstawy normatywne przywództwa organizacyjnego i programowego premiera w Radzie Ministrów.[139]

Konstytucja wyposaża Prezesa Rady Ministrów w kompetencje o charakterze koordynacyjnym wobec członków rządu (art. 148 pkt 5). Nadanie premierowi uprawnień koordynacyjnych jest w pełni uzasadnione, wziąwszy pod uwagę fakt, iż rząd zarówno kompetencyjnie, jak i pod względem składu osobowego jest strukturą rozległą. Koordynacja realizowana przez premiera prowadząca do uzgodnienia działalności poszczególnych członków rządu w celu realizacji założonych zadań sprzyja niewątpliwie spójności pracy rządu i jego członków. Ustawa o Radzie Ministrów przyznaje Prezesowi Rady Ministrów m.in. możliwość zarządzenia korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk przez członków rządu, prawo tworzenia organów pomocniczych rządu i premiera oraz zwoływania ich i przewodniczenia im stałe lub doraźnie. Ze względu na szerokie wyposażenie premiera także w inne kompetencje, osobista koordynacja pracy członków rządu przez Prezesa Rady Ministrów ma charakter incydentalny. Częściej stosowanymi środkami koordynacji prac członków rządu są faktycznie organy pomocnicze Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów powoływane na mocy zarządzenia Prezesa Rady Ministrów. Ustawa o Radzie Ministrów do organów tych zalicza: stałe komitety Rady Ministrów, komitety Rady Ministrów, komitety do rozpatrzenia określonych kategorii spraw lub określonej sprawy, wreszcie rady i zespoły doradcze i opiniodawcze (art. 12). Ponadto, zgodnie ze wspomnianą ustawą, organem wyposażonym w kompetencje koordynacyjne realizowane z upoważnienia premiera jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Jej kompetencje odnoszą się m.in. do realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej, współdziałania z innymi organami państwowymi, takimi jak Prezydent, Sejm i Senat czy też do działalności kontrolnej wobec organów administracji rządowej (art. 29 RMU).[140]

Kolejną grupę kompetencji, w które Konstytucja wyposażyła Prezesa Rady Ministrów, stanowią uprawnienia kontrolne (art. 148 pkt 5 in fine). Podobnie jak uprawnienia koordynacyjne, są one realizowane wobec wszystkich pozostałych członków rządu. Są one konsekwencją faktu, iż premier jest osobą określającą w poważnym stopniu zadania członka rządu, gdyż zgodnie z art. 33 RMU, to właśnie Prezes Rady Ministrów określa szczegółowy zakres działania ministra. Konstytucja nie precyzuje przedmiotu i kryteriów kompetencji kontrolnych Prezesa Rady Ministrów, natomiast wspomniana wyżej ustawa wyposaża go m.in. w prawo żądania od wszystkich członków rządu informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw (art. 5 RMU). Kontrolę sprawowaną przez Prezesa Rady Ministrów należy przez to rozumieć szeroko, jako weryfikację zgodności działania członków Rady Ministrów nie tylko z przepisami prawa określającymi określony wzór zachowań osób tworzących Radę Ministrów, lecz także z dyrektywami ustalonymi na drodze pozaprawnej (np. wynikającymi z programu rządu). Kontrola dokonywana przez Prezesa Rady Ministrów sprzyja zapewnieniu zgodności działania członka rządu z określonymi wzorcami postępowania, dyscyplinowaniu w realizacji nałożonych zadań oraz służy reagowaniu na krytykę (głównie parlamentarną) postępowania członka rządu. Organem wspomagającym premiera w wykonywaniu kompetencji kontrolnych jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, do której zakresu działania należy m.in. kontrola realizacji zadań wskazanych przez premiera i Radę Ministrów oraz przedstawianie wniosków z przeprowadzonych kontroli.[141]

Ostateczną sankcją będącą w dyspozycji premiera jest zdymisjonowanie członka rządu. O ile z punktu widzenia prawnego realizacja wniosku premiera skierowanego w tej sprawie do Prezydenta nie może napotkać na trudności, o tyle, jak uczy doświadczenie, koalicyjny charakter rządu może ograniczyć swobodę premiera w tym względzie.

Istotną grupę kompetencji Prezesa Rady Ministrów stanowią jego uprawnienia kreacyjne. Zaliczyć do nich należy:

1)         wynikające z odrębnych ustaw prawo do powoływania i odwoływania kierowników niektórych urzędów centralnych (np. Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Urzędu Służby Cywilnej, Szefa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów itp.),

2) powoływanie na wniosek właściwego ministra sekretarzy i podsekretarzy stanu w ministerstwach,

3) powoływanie i odwoływanie wojewodów i wicewojewodów.[142]

Ponadto Prezes Rady Ministrów posiada kompetencje koordynacyjno-nadzorcze wobec samorządu terytorialnego (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Do tej grupy uprawnień zaliczyć można m.in. prawo do zawieszania organów gminy, organów powiatu oraz organów samorządu województwa i ustanowienia zarządu komisarycznego na okres do 2 lat w przypadku przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez te organy.[143]

Inną kompetencją, o jeszcze bardziej drastycznych konsekwencjach, jest prawo premiera wnioskowania do Sejmu o rozwiązanie organów stanowiących gminy, powiatu i województwa w przypadku naruszenia Konstytucji lub naruszania ustaw.

Prezes Rady Ministrów sprawuje także nadzór nad znaczną częścią urzędów centralnych (np. nad Głównym Urzędem Statystycznym, Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów czy Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego itp.) oraz jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników administracji rządowej.

Należy także zauważyć, iż Konstytucja (art. 147 ust. 3) dopuściła do łączenia stanowiska Prezesa Rady Ministrów z funkcją innego członka rządu
(formalnie oba akty prawne wymieniają funkcję ministra). Jak dotąd, skorzystał z tej możliwości jedynie premier W. Cimoszewicz, pełniąc obok funkcji premiera także funkcję przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej.

Zatem polska Konstytucja kreuje silną pozycję ustrojową Prezesa Rady Ministrów, który, mimo czynników ograniczających jego władzę o charakterze instytucjonalno-prawnym (Sejm) oraz politycznym (koalicyjna struktura Rady Ministrów i większości sejmowej), wyraźnie dominuje w składzie rządu.

Dymisja Rady Ministrów to oświadczenie Prezesa Rady Ministrów, dokonane w imieniu rządu, stwierdzające wolę zakończenia urzędowania i otwierające procedurę tworzenia nowego rządu. Prezes Rady Ministrów ma obowiązek złożenia dymisji w niżej wymienionych przypadkach:[144]

1)      Ukonstytuowanie się nowego Sejmu po wyborach. Dymisja składana jest na pierwszym posiedzeniu Sejmu (art. 162 ust. 1 ) i musi zostać przyjęta przez Prezydenta. Tym samym można powiedzieć, że do funkcjonowania Rady Ministrów odnosi się zasada kadencyjności, bo powołana po wyborach Rada Ministrów zakończy swoją działalność najpóźniej wraz z końcem kadencji parlamentu. Trzeba jednak pamiętać, że do Rady Ministrów nie odnosi się inna konsekwencja zasady kadencyjności, jaką jest stabilizacja istnienia w okresie kadencji.

2)      Nie uchwalenie przez Sejm wotum zaufania dla Rady. Łączy się to z dwoma sytuacjami:

a)      niepowodzeniem w uzyskaniu akceptacji sejmowej dla nowo tworzonego gabinetu – oznacza to przejście do dalszych etapów tej procedury,

b)      niepowodzeniem już istniejącego gabinetu w uzyskaniu potwierdzenia sejmowego poparcia dla swojej działalności – uruchomienie tej procedury należy do Prezesa Rady Ministrów i pozostawione jego swobodnemu uznaniu; przyjęcie dymisji jest zawsze obowiązkiem Prezydenta.

3)      Wyrażenie Radzie Ministrów wotum nieufności przez Sejm. Jest to sytuacja pociągnięcia gabinetu do odpowiedzialności parlamentarnej, pamiętać jednak należy, że może ona dojść do skutku tylko w szczególnej procedurze „konstruktywnego” wotum nieufności. Przyjęcie dymisji jest obowiązkiem Prezydenta.

Złożenie rezygnacji przez Prezesa Rady Ministrów. Premier może w każdym czasie złożyć rezygnację, przy czym decyzja ta jest pozostawiona jego swobodnemu uznaniu i nie wymaga zatwierdzenia czy choćby zaopiniowania przez resztę gabinetu. Jest to jeden z przejawów silnej pozycji Premiera, tym bardziej, że obecnie, odmiennie niż to było w okresie Małej Konstytucji z 1992 r., sama Rada Ministrów nie może podjąć uchwały o złożeniu dymisji. Prezydent może jednak odmówić przyjęcia dymisji złożonej w tym trybie przez Premiera, co budzi wątpliwości, bo trudno wymagać od rządu, by urzędował wbrew swej woli. W takim wypadku Premier musiałby się zwrócić do Sejmu o wyrażenie rządowi wotum zaufania i spowodować odrzucenie tego wniosku, co zmusiłoby Prezydenta do przyjęcia dymisji. Analogiczny skutek, jak złożenie dymisji, wywołałaby również śmierć Premiera. Rada Ministrów może istnieć bowiem tylko pod przewodnictwem określonej osoby, a jej odejście wyklucza dalsze funkcjonowanie pozostałego składu rządu.[145]

Złożenie dymisji i jej przyjęcie przez Prezydenta nie kładzie natychmiastowego kresu istnieniu i funkcjonowaniu dotychczasowej Rady Ministrów. Prezydent jest obowiązany do powierzenia Radzie Ministrów  dalszego sprawowania obowiązków do czasu powołania nowej Rady Ministrów. Jest to wyrazem zasady, w myśl której państwo nie może zostać bez rządu; dawna Rada Ministrów musi więc działać do chwili, gdy nowy gabinet zostanie ostatecznie powołany. Konstytucja nie ogranicza kompetencji gabinetu sprawującego obowiązki – w sensie prawnym może on podejmować wszelkie akty i decyzje, które może podejmować Rada Ministrów. Zwyczaje polityczne nakazują jednak takiemu gabinetowi zachowanie wstrzemięźliwości i ograniczenie się do bieżącego zarządu sprawami państwowymi. Rozstrzygnięcia i decyzje, które nie muszą być podjęte natychmiast, powinny zostać odłożone do czasu ukonstytuowania się nowej Rady Ministrów. Nie jest to jednak nakazem prawa, w każdym razie – nie rodzi skutku nieważności rozstrzygnięć i decyzji podjętych przez urzędujący gabinet czy jego członków. Na tym tle wielokrotnie pojawiały się kontrowersje polityczne, zwłaszcza gdy zmiana rządu wiązała się z wyborami parlamentarnymi i zmianą układu sił w Sejmie.[146]

Przyjęcie dymisji Rady Ministrów rodzi istotne skutki dla całego systemu administracji rządowej, bo zobowiązuje do złożenia dymisji również sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz wojewodów i wicewojewodów. O przyjęciu tych dymisji decyduje Premier w terminie trzech miesięcy od dnia powołania nowego rządu.

Przyjęcie dymisji otwiera proces tworzenia nowej Rady Ministrów. Przebiega on w kilku etapach, ukształtowanych w taki sposób, aby jedynie niepowodzenie poprzedniego etapu powodowało przejście do następnego. Istotą tej procedury jest doprowadzenie do powołania Rady Ministrów cieszącej się wyraźnie zdefiniowanym poparciem Sejmu.[147]

Etap pierwszy, rzec można - podstawowy, obejmuje trzy zasadnicze stadia: desygnowanie premiera, powołanie Rady Ministrów i uzyskanie przez nią sejmowego wotum zaufania.

Desygnowanie nowego premiera jest dokonywane przez prezydenta i następuje po przyjęciu dymisji dawnej Rady Ministrów. Nie ma żadnego odrębnego terminu, w którym owo desygnowanie musi zostać dokonane, ale pamiętać trzeba, że także stadium następne, czyli powołanie nowej Rady Ministrów, musi zamknąć się w ciągu 14 dni od dnia przyjęcia dymisji. Na płaszczyźnie prawnej wybór desygnowanej osoby zależy od uznania Prezydenta. W rzeczywistości jednak swoboda działania Prezydenta zależy od układu sił w Sejmie. Jeżeli więc istnieje wyraźna i stabilna koalicja, która dysponuje większością w Izbie, to Prezydent powinien zwrócić się do niej o zasugerowanie kandydata i – pomijając sytuacje szczególne – nie powinien też odmawiać desygnowania takiej osoby. Tak też sprawy przedstawiały się w dotychczasowej praktyce, co przenosiło rzeczywisty ciężar decyzji na parlamentarne gremia polityczne. Decyzje te dotyczyły nie tylko osoby przyszłego premiera, ale również, samego zawiązania lub kontynuowania koalicji, a potem ustalenia spraw programowych i rozdziału tek w nowym gabinecie. Prezydent oczekuje więc na wynik rozmów prowadzonych między ugrupowaniami politycznymi reprezentowanymi w Sejmie, które to rozmowy mogą się toczyć jeszcze przed złożeniem dymisji przez ustępujący gabinet, co jest typowe zwłaszcza dla okresu powyborczego, bo między dniem wyborów, gdy kształtuje się obraz sejmowego układu sił, a pierwszym posiedzeniem Sejmu i złożeniem dymisji przez rząd, minąć może kilka tygodni. Jeżeli rozmowy parlamentarzystów doprowadzą do wyłonienia kandydata, który cieszy się poparciem większości sejmowej, zostaje on desygnowany przez prezydenta. Więcej swobody mógłby zyskać Prezydent, gdyby rozmowy koalicyjne w Sejmie nie przynosiły jasnych rezultatów, bo wówczas do niego mogłoby należeć wynegocjowanie osoby premiera i zbudowanie większości sejmowej.[148]

            Desygnowanie Premiera nie powoduje skutków prawnych dla urzędującej Rady Ministrów, a jedynym zadaniem desygnowanego Premiera jest skompletowanie składu swojego gabinetu. Wymaga to uzgodnień koalicyjnych, a także akceptacji Prezydenta, ponieważ bez jego decyzji nie może dojść do ostatecznego powołania rządu. Na podstawie tych rozmów premier przedstawia prezydentowi skład nowej Rady Ministrów. Jest to wyłączne prawo premiera; prezydentowi pozostawiony jest tylko wybór między powołaniem proponowanego rządu lub odmową jego powołania, nie może zaś powołać rządu w innym składzie. Powołanie rządu musi nastąpić w terminie 14 dni od przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów, jeżeli to nie nastąpi, to pierwszy etap procedury ulega zamknięciu, nie przynosząc żadnego skutku. Powołanie Rady Ministrów (i następnie przyjęcie od niej przysięgi) oznacza kres istnienia dawnego gabinetu. Z momentem powołania pojawia się nowa Rada Ministrów, w pełni zdolna do działania. Nie oznacza to jednak zakończenia procedury, bo tak powołana Rada Ministrów musi jeszcze uzyskać od Sejmu wotum zaufania.[149]

            W terminie czternastu dni od dnia powołania nowego rządu przez prezydenta, premier jest obowiązany przedstawić Sejmowi program działania Rady Ministrów wraz z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania. Na posiedzeniu Sejmu premier wygłasza przemówienie (tzw. expose) wskazujące podstawowe zamierzenia rządu i przedstawia skład swojego gabinetu. W poprzednim stanie prawnym tekst expose i osoby poszczególnych ministrów były następnie rozważane przez komisje sejmowe (używano tu określenia przesłuchania ministrów). Nowela regulaminu Sejmu z 28 października 1997 r. zniosła jednak ten etap procedury, wyłączając udział komisji sejmowych. Po wystąpieniu premiera (i ewentualnej przerwie, w czasie której mogą spotkać się kluby poselskie) następują pytania i dyskusja, na zakończenie której raz jeszcze zabiera głos Prezes Rady Ministrów. Następnie przeprowadza się głosowanie nad wnioskiem o wotum zaufania – jego przyjęcie wymaga bezwzględnej większości głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczny. Jeżeli większości bezwzględnej zabraknie (np. cześć posłów wstrzyma się od głosu), wniosek uznaje się za odrzucony, nawet gdy więcej posłów głosowało za niż przeciw. Przypomnijmy, że większość bezwzględna oznacza wymóg, by za wnioskiem padła większość ważnie oddanych głosów, a więc głosy wstrzymujące się stają się faktycznie głosami przeciw. Odrzucenie wniosku rodzi obowiązek premiera do złożenia dymisji Rady Ministrów, a prezydent ma obowiązek przyjąć tę dymisję i powierzyć rządowi dalsze sprawowanie obowiązków.[150]

Jeżeli wniosek uzyska bezwzględną większość, to postępowanie nad tworzeniem nowej Rady Ministrów dobiega końca i nowy rząd może dalej działać w świadomości, iż uzyskał poparcie rzeczywistej większości sejmowej, a więc tzw. inwestyturę parlamentarną. Dopóki ten wyraz zaufania nie zostanie w wyraźnej formie cofnięty, należy domniemywać, że rząd cieszy się zaufaniem Sejmu, co stanowi, stosownie do założeń systemu parlamentarnego, konieczną przesłankę dla jego powstania i działania.[151]

Tak utworzona Rada Ministrów cieszy się jednoczesnym poparciem prezydenta i Sejmu, co pozwala go określić mianem rządu prezydencko-parlamentarnego.

Jeżeli pierwszy (podstawowy) etap tworzenia rządu nie przyniesie rezultatu (tzn. jeśli Prezydent nie powoła rządu w ciągu pierwszych 14 dni, bądź rząd nie uzyska wotum zaufania od Sejmu), otwiera się etap drugi (rezerwowy), w którym może dojść do utworzenia rządu parlamentarnego. W tym czasie działa Rada Ministrów, której Prezydent, już po złożeniu dymisji, powierzył dalsze sprawowanie obowiązków; może być to rząd powołany przez prezydenta w trybie art. 154 ust. 1, jeśli nie uzyskał wotum zaufania, bądź nawet rząd, którego dymisja uruchomiła całą procedurę tworzenia nowego gabinetu, jeżeli prezydentowi w ogóle nie udało się powołać rządu w trybie art. 154 ust. 1.[152]

W terminie czternastu dni od bezskutecznego zamknięcia pierwszego etapu, Sejm może samodzielnie dokonać wyboru nowego premiera oraz zaproponowanego przezeń składu rządu. Postępowanie sejmowe obejmuje dwa stadia. W pierwszym dochodzi do wyboru premiera. Kandydatury mogą zgłaszać grupy liczące co najmniej 46 posłów, nie ma przeszkód, by przeprowadzać szereg głosowań nad poszczególnymi nazwiskami, aż uda się dokonać wyboru bezwzględną większością głosów. Drugie stadium polega na tym, że wybrany w ten sposób premier przedstawia Sejmowi na posiedzeniu program działania oraz skład nowego rządu. Inaczej niż przed 1997 r., nie przewiduje się obecnie etapu przesłuchań kandydatów na ministrów w komisjach sejmowych, Sejm nie ma też możliwości głosowania selektywnego, tzn. dokonania wyboru rządu z wyłączeniem jednego lub więcej kandydatów. Przeprowadza się jedno głosowanie i jeżeli wybór nastąpi bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów Radę Ministrów uznaje się za wybraną.

            Marszałek Sejmu uchwałę o wyborze rządu przekazuje niezwłocznie prezydentowi, który powołuje tak wybraną Radę Ministrów i odbiera od niej przysięgę. Należy przyjąć (choć w okresie  obowiązywania Małej Konstytucji powstawały na tym tle pewne wątpliwości), że powołanie rządu i odebranie przysięgi jest konstytucyjnym obowiązkiem prezydenta, chyba że stwierdzi on naruszenie terminów lub innych elementów proceduralnych, ustanowionych przez konstytucję. Nie może natomiast prezydent odmówić powołania rządu w oparciu o argumenty polityczne. Istotą tego etapu postępowania jest bowiem stworzenie Sejmowi możliwości utworzenia własnego rządu. Niejako z założenia następować to będzie wbrew woli prezydenta, bo gdyby porozumienie z prezydentem udało się uzyskać, to rząd zostałby powołany w trybie art. 154 ust. 1. Sejm może więc narzucić prezydentowi swój skład Rady Ministrów, ale pod warunkiem istnienia w Izbie większości bezwzględnej, która popiera taki rząd. Odpowiada to koncepcji parlamentaryzmu zracjonalizowanego, dającej pierwszeństwo Sejmowi, o ile jest on zdolny do utworzenia wyraźnej i stabilnej większości.[153]

            Powołanie „sejmowej Rady Ministrów” przez prezydenta kładzie ostateczny kres istnieniu dawnego gabinetu. Przypomnijmy, że do tego czasu działał rząd pełniący obowiązki, który w jednym z wcześniejszych stadiów omawianej procedury podał się do dymisji. Jeżeli natomiast Sejm nie będzie w stanie w wymaganym terminie i wymaganą większością głosów dokonać wyboru nowego rządu, dotychczasowa Rada Ministrów kontynuuje sprawowanie obowiązków, a postępowanie wchodzi w trzeci ostatni, etap procedury.

W tym etapie kompetencja do powołania rządu powraca do Prezydenta. W terminie czternastu dni powołuje on wówczas Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek – pozostałych członków rządu oraz odbiera od nich przysięgę. Jest to więc procedura analogiczna do postępowania z art. 154 ust. 1, a decyzjom prezydenta, niewątpliwie, towarzyszyć będą ożywione konsultacje z ugrupowaniami sejmowymi. Niemniej, w sensie prawnym decyzje podejmują wyłącznie prezydent z premierem. Nie ma prawnych przeszkód, by prezydent powołał rząd w składzie identycznym z powołanym przez niego w pierwszym etapie postępowania.[154]

            Powołanie nowej Rady Ministrów kładzie kres sprawowaniu obowiązków przez dawny gabinet. Nowy rząd musi jednak uzyskać teraz wotum zaufania od Sejmu, co przebiega w sposób analogiczny do pierwszego etapu postępowania. Musi to więc nastąpić w terminie czternastu dni, a głosowanie w Sejmie poprzedzone jest wystąpieniem premiera i debatą poselską. Zmienia się natomiast wymóg dotyczący większości – teraz dla uzyskania wotum zaufania wystarcza, by uchwała Sejmu została podjęta większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Oznacza to, że więcej głosów musi paść za wnioskiem, niż przeciwko niemu, a nie bierze się pod uwagę głosów wstrzymujących się. Nie jest więc już konieczne, by nowy rząd uzyskał wyraźne poparcie większości Sejmu, wystarczy by większość Sejmu nie opowiedziała się wyraźnie przeciwko niemu. Jeżeli nowy rząd uzyska wotum zaufania, to postępowanie nad jego tworzeniem uważa się za zakończone. Choć jest to rząd mniejszościowy (bo cieszy się wyraźnym poparciem mniejszości posłów), może on kontynuować działalność, w każdym razie – przez pewien czas. Trzeba jednak pamiętać, że późniejsze wyrażenie takiemu rządowi wotum nieufności wymaga utworzenia się w Sejmie większości bezwzględnej, która gotowa będzie nie tylko do obalenia aktualnego gabinetu, ale i do powołania nowego premiera. Dopóki takie porozumienie polityczne nie dojdzie do skutku, gabinet mniejszościowy ma szanse pozostania u władzy, co też traktować należy jako element parlamentaryzmu zracjonalizowanego.

            Jeżeli nowy rząd nie uzyska wotum zaufania, to premier zgłasza jego dymisję, prezydent dymisję tę przyjmuje i powierza rządowi dalsze sprawowanie obowiązków. Zarazem art. 155. ust. 2 Konstytucji zobowiązuje prezydenta do skrócenia kadencji Sejmu (rozwiązania Sejmu) i zarządzenia nowych wyborów. Jest to posunięcie drastyczne, ale zgodne z ideą parlamentaryzmu zracjonalizowanego, która zakłada „ukaranie” parlamentu nie będącego w stanie wytworzyć jakiejkolwiek pozytywnej większości. W takiej sytuacji rząd powołany przez prezydenta sprawuje obowiązki przez czas wyborów, podaje się dymisji na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu i cała procedura tworzenia nowej Rady Ministrów rozpoczyna się od początku.[155]

Od powołania Rady Ministrów odróżnić należy zmianę w jej składzie, czyli czynności prowadzące do częściowej wymiany lub uzupełnienia jej dotychczasowego składu. Zmiana w składzie Rady Ministrów dotyczy trzech odmiennych rodzajowo sytuacji:

1)      gdy osoba zajmująca dotąd stanowisko członka Rady Ministrów (np. wiceprezes Rady Ministrów) traci zajmowane dotąd stanowisko, a następnie
zostaje ono obsadzone przez nową osobę,

2)      gdy skład Rady Ministrów zostaje trwale pomniejszony o członka rządu,
gdyż zajmowane przez niego stanowisko uległo likwidacji,

3)      gdy dotychczasowy skład rządu zostaje poszerzony o nowego członka Rady Ministrów.

Procedura zmian w składzie Rady Ministrów dotyczy wszystkich kategorii
jej członków z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów. Jego szczególna pozycja
w składzie Rady Ministrów wyraża się także i w tym, że zgodnie z art. 162
ust. 3 Konstytucji, jego ustąpienie oznacza kres działalności gabinetu, któremu przewodził.[156] Natomiast zmiana w składzie Rady Ministrów obejmuje następujące etapy:

1) złożenie Prezesowi Rady Ministrów dymisji przez członka Rady Ministrów (np. przez ministra) lub też udzielenie mu dymisji przez samego Prezesa Rady Ministrów; tak więc dymisja członka rządu może być aktem jego woli lub wynikiem negatywnej jego oceny dokonanej przez szefa rządu. Ta ostatnia sytuacja nie jest wyraźnie wskazana przez Konstytucję, lecz niewątpliwie wynika z regulacji zawartej w jej art. 161,

2) w przypadku złożenia przez członka Rady Ministrów dymisji warunkiem niezbędnym dla jej skuteczności jest wyrażenie na nią zgody przez Prezesa Rady Ministrów,

3) przyjęcie dymisji przez Prezydenta.

Etapy te dotyczą sytuacji, w której zmiana w składzie Rady Ministrów przyjmuje postać wymiany na stanowisku członka rządu lub jest wynikiem likwidacji stanowiska określonego członka rządu. Pozostałe etapy dotyczą wszystkich sytuacji, w których następuje zmiana w składzie Rady Ministrów:

4) złożenie Prezydentowi przez Prezesa Rady Ministrów wniosku o powoła-nie konkretnego kandydata w skład Rady Ministrów,

5) powołanie przez Prezydenta kandydata zaproponowanego przez szefa rządu w skład Rady Ministrów.[157]

W odróżnieniu od Małej Konstytucji, dającej Prezydentowi dowolność w uwzględnianiu wniosków personalnych przedkładanych przez Prezesa Rady Ministrów, obecna Konstytucja (art. 161) zobowiązuje go do dokonywania zmian w składzie Rady Ministrów w zakresie określonym przez Prezesa Rady Ministrów. Jedynie fakt, że Konstytucja nie wskazuje ani terminów dokonywania przez Prezydenta zmian wnioskowanych przez premiera, ani nawet nie zawiera ogólnych wskazówek w tym względzie (np. nie stwierdza, że Prezydent powinien dokonać zmiany „niezwłocznie”), pozwala Prezydentowi jedynie na odwlekanie momentu, w którym wyda on akt powołania lub odwołania. Prezydent jednak w żadnym wypadku nie może powołać w skład Rady Ministrów osoby, która nie była objęta wnioskiem premiera. Dodatkowym zabezpieczeniem przed takim działaniem Prezydenta jest konieczność poddania aktu powołania (lub odwołania) członka rządu kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów. Zmiana w składzie Rady Ministrów, czyli rekonstrukcja rządu, może nastąpić z różnych przyczyn (np. zmiana jednego lub kilku uczestników koalicji rządowej, tworzenie lub likwidacja stanowiska członka rządu, animozje osobiste itd.). Wzmocnienie w tej procedurze uprawnień Prezesa Rady Ministrów jest kolejnym podkreśleniem jego szczególnej pozycji, dającej mu istotne narzędzie w sprawowaniu kontroli nad członkami rządu.[158]

3.2.      Pozycja ustrojowa Prezesa Rady Ministrów w obrębie rządu

Centralna pozycja Prezesa Rady Ministrów w strukturze władzy wykonawczej państwa wynika — bez żadnych wątpliwości — z Konstytucji RP. Konstytucja z pewnością nie przyjmuje modelu prezydenckiego, a i recepcja przez nią rozwiązań spotykanych w modelu parlamentarno-prezydenckim jest dość ograniczona. Opierając się więc głównie na elementach systemu parlamentarno-gabinetowego, Konstytucja RP nie traktuje jednak „gabinetu” jako homogenicznej całości (na wzór systemu dyrektorialnego) i wyróżnia pozycję jego przewodniczącego, czyniąc z niego „szefa rządu” a nie tylko „przewodniczącego rady ministrów”, pierwszego wśród równych.[159]

Ta centralna pozycja Prezesa RM rozpatrywana być musi na tle dominującej roli Rady Ministrów w ramach całości funkcji egzekutywy, która (tj. Rada Ministrów) „prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną” (art. 146 ust. 1), „kieruje administracją rządową” (art. 146 ust. 3), „zapewnia wykonanie ustaw” oraz „kieruje wykonaniem budżetu państwa” (art. 146 ust. 4 pkt 1 i 6), tudzież spełnia wiele innych zadań, ujętych w pozostałych fragmentach art. 146 Konstytucji RP, a także w jej art. 229, 230, 118, 119 i innych, a ogólnie cieszy się w tym układzie domniemaniem kompetencji (art. 146 ust. 2).

Jak wiadomo, Konstytucja RP starannie unika posługiwania się określeniami „rząd” oraz „premier”. Śladową pozostałością tej terminologii jest jedynie tytuł rozdziału VI Konstytucji oraz identyczne sformułowanie („administracja rządowa”) w art.146 ust. 3 i art. 149. Określenie „premier” nie występuje w ogóle. Tym niemniej trudno byłoby przyjąć, że jedynym podmiotem prowadzącym w całości oraz na wszystkich odcinkach spraw publicznych politykę państwa jest dwudziestokilkuosobowe gremium, mające swojego kierownika (Prezesa RM), kompetentnego jedynie w sprawach proceduralnych. Już fakultatywny urząd „wiceprezesów RM” (art. 147 ust. 2), a dalej druga z konstytucyjnych kategorii ministrów, fakultatywna, jeśli idzie o jej utworzenie („ministrowie wypełniający zadania wyznaczone im przez Prezesa RM”) oraz ostatnia kategoria członków RM, także fakultatywna („przewodniczący określonych w ustawach komitetów”), świadczą o możliwości swoistego „pulsowania” personalnego podmiotu, określającego i prowadzącego politykę państwa. Podstawowy akt ustawodawczy dotyczący administracji rządowej, tj. ustawa z 8 sierpnia 1996 o Radzie Ministrów[160], wielokrotnie nowelizowana, zna ponadto „urzędy centralne” i ich „kierowników” (art. 5 pkt 5 i 6, art. 35), „pełnomocników Rządu do określonych spraw” (art. 10 ust. 1), rozmaitego charakteru „komitety” Rady Ministrów, „rady” i „zespoły” (art. 12), „komisje kodyfikacyjne” (art. 12a), „komisje wspólne” (art. 13), Radę Legislacyjną (art. 12), Rządowe Centrum Legislacji (art. 14a), Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (art. 26 i n.), komitety doradcze przy ministrach (art. 34 ust. 3), sekretarzy i podsekretarzy stanu (art. 37, por. też art. 103 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), czyli – zwyczajowo - „wiceministrów”, analogicznie kierujących – jak można powiedzieć - odpowiednimi „poddziałami” administracji rządowej, w ramach danego działu. O politycznym charakterze wiceministrów świadczy dobitnie art. 38 ustawy o RM, obligujący ich do składania dymisji w sytuacji zmiany całej Rady. Wspomniane wyżej „urzędy centralne” tworzone są zasadniczo w drodze ustawy, mają nader zróżnicowany charakter, np. „główny (generalny) inspektor...”[161], „agencja...”[162], „rada...”[163], „urząd...”[164], „główny (lekarz, konserwator przyrody i in.)”[165]; są wśród nich i organy kolegialne, i jednoosobowe, a także organy kolektywne, skonstruowane jako „urząd”[166] lub „dyrekcja”[167], w których szczególne miejsca zajmują ich prezesi. Urzędy te przyporządkowywane są Prezesowi RM lub ministrom, kierującym odpowiednimi działami administracji rządowej (art. 33 ust. 1d ustawy o RM). Wymóg podstawy ustawowej do ich funkcjonowania wynika z tej okoliczności, że są to podmioty dysponujące władztwem publicznym. Inne wskazane wyżej podmioty posiadają zróżnicowaną genezę. Zwraca uwagę, że wszystkich tych podmiotów (oczywiście traktowanych rodzajowo) dotyczy tytuł ustawy, tj. „o Radzie Ministrów”.

Dopiero ten cały kompleks podmiotów, naturalnie łącznie z samą Radą Ministrów, tworzony oraz obsadzany personalnie w rozmaitych procedurach, składa się na „rząd” i dopiero działania ich wszystkich, umiejscowione w odpowiednich układach proceduralnych, prowadzą do wytworzenia „polityki rządowej” dotyczącej szerszych lub węższych segmentów spraw publicznych. W sytuacjach wymaganych konstytucyjnie (bo nie zawsze) owa „polityka rządowa” wymaga akceptacji i innych czynników (izb parlamentarnych, Prezydenta RP). W obu sytuacjach (konieczności dodatkowej akceptacji lub ustalanej samodzielnie) „polityka rządowa” staje się „polityką państwa”, którą Rada Ministrów obowiązana jest „prowadzić”.[168]

Na analizowaną pozycję Prezesa RM w obrębie „rządu” (a nie „Rady Ministrów”) składają się jego uprawnienia w zakresie „władzy organizacyjnej”, tj. powoływania pewnych elementów strukturalnych tego podmiotu (tj. rządu). Należy tu przede wszystkim wskazać na element, który znany jest już konstytucji, tj. tworzenie stanowisk „ministrów wypełniających wyznaczone, także przez premiera, zadania”, a więc stanowisk członków RM o szczególnym statusie. Ponadto ustawa o RM składa w ręce premiera prawo tworzenia komitetów, rad i zespołów, których powołanie uzna on za właściwe, a ponadto komisji kodyfikacyjnych. Do władzy organizacyjnej premiera zaliczyć należy również prawo określania zakresu działania wielu elementów struktury organizacyjnej rządu – zarówno tych, które sam powołuje do życia (co jest oczywiście regułą), jak i tych, których byt wynika z konstytucji lub ustaw. Należą tu zwłaszcza ministrowie kierujący działami administracji rządowej, którzy swój zakres działania uzyskują na podstawie rozporządzeń (tzw. atrybucyjnych) premiera (art. 33 ustawy o RM, dla porządku można dodać, że funkcje „ministra kierującego działem” może podejmować również sam premier, czemu daje wyraz np. art. 5 § 2 k.p.a.).[169] Rozporządzenia atrybucyjne zawierają wskazanie działów administracji rządowej (spośród działów, ujętych w ustawie z 4 września 1997 o działach administracji rządowej), którymi kieruje dany minister, co przekłada się na oficjalną nazwę każdego ministra (jako „ministra właściwego do spraw...”); wskazanie, którymi częściami budżetu państwa stają się oni dysponentami i wskazanie ministerstw, które będą obsługiwać poszczególnych ministrów. Władza organizacyjna premiera, w ramach struktury rządowej, obejmuje ponadto możliwość powoływania do życia „organów pomocniczych RM lub Prezesa RM”, określania ich nazw, składu, zakresu działania oraz trybu postępowania (art. 12 ustawy o RM). Stosowaną tu formą jest zarządzenie Prezesa RM. Wiele więc z powyżej wskazanych elementów struktury rządu jest tworzonych przez niego a nie przez ustawy. Powołany przepis ustawy o RM konkretyzuje te podmioty rodzajowo (oraz nadaje im pewną hierarchię ważności) jako: stałe komitety Rady Ministrów o roli „inicjującej”, „przygotowującej”, „uzgadniającej rozstrzygnięcia”, „uzgadniającej stanowiska” zarówno wobec samej RM, jak i Prezesa RM; komitety do rozpatrywania spraw określonych kategorii – w odróżnieniu od poprzedniego rodzaju ciał idzie tu o komitety opiniujące sprawy im zlecone, natomiast nie posiadające własnej inicjatywy; rady opiniodawcze i/lub doradcze – chodzi tu o podmioty występujące raczej z opiniami z własnej inicjatywy, a rzadziej będące adresatami zleceń o zaopiniowanie; zespoły opiniodawcze i/lub doradcze – podmioty jeszcze niższej rangi, za- pewne szczuplejsze osobowo niż rady, funkcjonujące raczej w odpowiedzi na czyjeś wystąpienia z prośbą o zaopiniowanie.[170]

Warto może na marginesie powiedzieć, że identyczne właściwie formy organizacyjne wykorzystywane są przez ustawodawcę; również w poszczególnych ustawach spotykamy się z rozmaitymi „komitetami”, „radami” bądź „zespołami” rządowymi. Oczywiście wówczas, gdy mamy do czynienia z ustawową podstawą funkcjonowania takiego podmiotu, może być on wyposażony również we władcze kompetencje.

Swoistym dalszym ciągiem określania zakresu działania jest nadawanie przez premiera statutów organizacyjnych oraz regulaminów dla podmiotów funkcjonujących na podstawie ustaw lub własnych aktów premiera. Tak np. w drodze własnych rozporządzeń premier nadaje statut m.in. Narodowemu Funduszowi Zdrowia, w drodze zarządzeń nadaje statut Urzędowi Zamówień Publicznych, a gdy jest to organ podległy ministrowi, statut taki wydawany jest na wniosek ministra. Z kolei regulaminów organizacyjnych określających sposób funkcjonowania danej jednostki premier nie nadaje, lecz zatwierdza regulaminy, które są uchwalane przez nią samą, jak np. regulamin Rady Statystyki. Do analizowanej tu „władzy organizacyjnej” premiera zaliczyć można, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powoływanie „jednostki budżetowej, realizującej zadania na rzecz administracji rządowej”, a także uprawnienie do rozstrzygania sporów o właściwość między ministrami a innymi organami administracji publicznej (art. 22 § 1 k.p.a.) oraz między wojewodami lub między wojewodą a ministrem, zaś na podstawie ustawy z 10 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych rozstrzyga spory dotyczące klauzuli tajności, jeśli stroną tego sporu jest ABW lub SKW. Podobną do tej ostatniej jest kompetencja do wyznaczenia organu do spełniania pewnych ustawowych funkcji w sytuacji, gdy ustawowo powołanych jest ich kilka (np. wyznaczenie ministra do usuwania skutków klęski żywiołowej, gdy kilku z nich jest właściwych ustawowo¹⁹) lub w wypadku przerwy w funkcjonowaniu organu (np. wyznaczenie innego samorządowego kolegium odwoławczego, gdy na skutek wyłączenia członków we właściwym kolegium nie może ono orzekać) czy wskazanie „centralnego zamawiającego” na podstawie art. 15a ust. 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.[171]

          Zwykle łącznie z tymi przejawami władzy organizacyjnej premiera występują elementy „władzy personalnej”, tj. obsadzania utworzonych przez siebie stanowisk, ale oprócz tego mamy do odnotowania liczne przejawy takiej kompetencji premiera wobec organów, które utworzone zostały nie przez niego, lecz przez ustawy (np. członków Rady Legislacyjnej). Czasem zaś uprawnienie „organizacyjne” zlewa się z uprawnieniem „personalnym”; wspomnieć tu zwłaszcza należy o tworzeniu stanowisk „ministrów wypełniających zadania wyznaczone przez Prezesa RM” (co jest jednocześnie występowaniem z odpowiednimi kandydaturami w procesie powoływania Rady Ministrów) oraz o powoływanych przez premiera (na wniosek właściwego ministra) sekretarzy i podsekretarzy stanu (art. 37 ust. 3 ustawy o RM), co jednocześnie oznacza, pośrednio, wyodrębnienie z danego działu administracji rządowej jego „poddziałów”.[172]

          Takie zlewanie się obu uprawnień jest oczywiście regułą przy powoływaniu obsady wskazanych wyżej a tworzonych przez premiera komitetów, rad, zespołów i komisji kodyfikacyjnych (art. 12 ust. 2 i art. 12a ustawy o RM). Wyjątkowo raczej mamy do czynienia z inną konstrukcją, jak np. przy powoływaniu Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, co następuje w dość „piętrowym” układzie: przez Sejm za zgodą Senatu, ale na wniosek Prezesa RM. Pośród uprawnień personalnych szczególne miejsce zajmuje oczywiście udział premiera – i to, jak wiadomo, decydujący – w powoływaniu składu Rady Ministrów (art. 154 i art. 155 Konstytucji).

          Odpowiednikiem tych uprawnień są uprawnienia premiera związane z dokonywaniem zmian w obsadach personalnych tych podmiotów (z reguły wówczas, gdy premierowi przysługuje prawo ich powoływania). W przypadku Rady Ministrów kładzenie kres jej funkcjom poprzez składanie dymisji (art. 162 Konstytucji, art. 38 ustawy o RM). Mniej kategorycznym uprawnieniem jest występujące niekiedy „zawieszenie” osoby spełniającej pewne funkcje oraz zażądanie od odpowiedniego organu odwołania danego funkcjonariusza. Szczególne uprawnienia personalne przysługują Prezesowi RM z tytułu zwierzchnictwa nad korpusem Służby Cywilnej, wyszczególnione w dotyczącej jej ustawie z 21 listopada 2008 r.

Najszerszy zakres kompetencji premiera dotyczy rozmaitych przejawów merytorycznego kierowania (w sposób bezpośredni lub pośredni) działalnością wszystkich elementów tworzących „rząd” w powyższym znaczeniu tego słowa. Oczywiście z zakresu kierowanych przez premiera podmiotów wyłączyć należy, formalnie, gremium tworzące samą Radę Ministrów w jej konstytucyjnym składzie, która dyspozycjom premiera formalnie nie podlega; niezależnie od tego, jak w praktyce układać się mogą relacje między tym kolegium a premierem, co uzależnione jest również od politycznego składu Rady Ministrów (jednopartyjny lub koalicyjny, a przy rządzie jednopartyjnym ewentualne funkcjonowanie w tym składzie partyjnych „frakcji” czy „skrzydeł”), w świetle Konstytucji RP nie można mówić o merytorycznym narzucaniu przez premiera Radzie Ministrów treści podejmowanych przez nią rozstrzygnięć i nie można wykluczyć sytuacji, w których stanowisko premiera nie zostanie przez RM podzielone. Formalnie nie jest to powiązane z koniecznością dymisji premiera lub z odpowiednim wystąpieniem do Prezydenta RP, o którym mowa w art. 161 Konstytucji. Konstytucyjne sformułowanie kompetencji Prezesa RM do „kierowania pracami Rady Ministrów” (art. 148 pkt 2) wydaje się odnosić jedynie do kierowania tymi pracami od strony organizacyjno-proceduralnej (zwoływanie posiedzeń, ustalenie porządku obrad, prowadzenia obrad i in.), uregulowanego w pewnej mierze w regulaminie prac Rady Ministrów.[173]

Inne jednak stanowisko prezentowane jest w literaturze prawa administracyjnego. Powszechnie wyrażana jest tu opinia, że premier, z tytułu wskazanej kompetencji, „kieruje również merytoryczną działalnością Rady Ministrów i jest kierownikiem (szefem) rządu, odpowiedzialnym politycznie za efekty jego działania”, że premier „nie tylko reprezentuje Radę Ministrów na zewnątrz, kieruje jej pracami i wydaje jej zarządzenia, ale posiada samodzielne kompetencje odnoszące się [...] do administracji rządowej”. Sądzę jednak, że na korzyść stanowiska odmiennego przemawia fakt, że o takiej pozycji premiera jako merytorycznego szefa kolegialnej Rady Ministrów Konstytucja RP milczy, a ponadto że to Rada Ministrów a nie premier jest organem władzy wykonawczej (art. 10 Konstytucji) i dalej że konstytucja określa kompetencje RM jako organu w pełni samodzielnego (art. 146 i in.). Nie przeczy to opinii, że „w odniesieniu do sfery administracji centralnej [...] Prezes RM jest ośrodkiem, wokół którego kształtuje się praktycznie całość organizacji tej administracji, obejmujących siatkę organów i instytucji o różnej pozycji, zadaniach i znaczeniu”.[174]

          Punktem wyjścia dla analizowanej w tym miejscu kwestii merytorycznego kierowania przez premiera pracami „rządu” są dwie jego kompetencje konstytucyjne: do „zapewnienia wykonywania polityki Rady Ministrów i określania sposobów jej wykonywania” oraz do „koordynowania i kontrolowania pracy członków RM” (art. 148 pkt 4 i 5). Pierwsza z nich posiada wyraźne powiązanie merytoryczne z normą wyrażającą prawo RM do prowadzenia wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa (art. 146 ust. 1), a więc – w pierwszym rzędzie – do ustalania tej polityki, czyli określania bieżących i perspektywicznych celów i merytorycznych zadań państwa, a także wskazywania na środki i tempo ich realizacji. Autorem tych ustaleń jest kolegium Rady Ministrów, niezależnie od tego, jak wielkie możliwości tkwiące w sformułowaniach konstytucyjnych i ustawowych posiada premier, aby na te ustalenia merytorycznie wpłynąć. Pierwsza z powyższych dwu kompetencji nakłada na premiera obowiązek konkretyzowania ustaleń (ewentualnie: rozstrzygnięć) politycznych RM, zarówno w sensie merytorycznym (treściowym), jak i organizacyjno-proceduralnym. W treściowym sensie konkretyzowanie to może się wyrażać w odpowiednich deklaracjach premiera, dla których najbardziej stosownym miejscem są posiedzenia Rady Ministrów. W sensie organizacyjno-proceduralnym zaś wyrażać się to może przez jego stosowne zarządzenia (niekoniecznie w rozumieniu art. 93 Konstytucji, tj. jako aktów normatywnych). Oczywiście, jako realizacja przywołanych kompetencji konstytucyjnych, wskazane wyżej posunięcia premiera są aktami wiążącymi.[175]

          Analizując powyższe kompetencje konstytucyjne premiera nie sposób jest jednak nie zwrócić uwagi, że między „prowadzeniem polityki” przez Radę Ministrów (co mieści w sobie, jak nadmieniono, także jej „ustalanie”) a „zapewnianiem jej wykonania” przez Prezesa RM niemożliwe jest przeprowadzenie obiektywnie dokładnego rozgraniczenia. To rozgraniczenie wynika z codziennej praktyki — zwłaszcza zaś przyjmowania, na ile „ustalanie polityki” powinno być wynikiem pewnych założeń ideologicznych sił aktualnie dzierżących władzę państwową, a na ile jest reakcją na występujące na świecie i w Polsce aktualne problemy; dalej – jak w praktyce rozumie się „aspekty podstawowe” danego segmentu polityki, a co rozumie się jako jego „aspekty realizacyjne”, nie bez znaczenia są naturalnie również osobowości konkretnych polityków itd. Nierzadko więc to, co z jednego punktu widzenia ma charakter (jeszcze) ustalania i prowadzenia polityki w określonej dziedzinie, z innego punktu widzenia nabiera już charakteru „określania sposobów jej wykonywania”. Doniosłe znaczenie ma również okoliczność, że Prezes RM jest także reprezentantem RM i spełnia wobec jej działalności funkcje organizacyjno-kierownicze. Praktycznie więc od jego oceny danego zagadnienia (jego znaczenia i wagi) będzie często zależeć, czy pewien problem stanie się przedmiotem obrad i kolegialnej decyzji Rady Ministrów (pozostając „ustalaniem polityki”), czy też jedynie treścią jego indywidualnej decyzji (ocenionej jako „określenie sposobu jej wykonania”). W tej ostatniej sytuacji Radzie Ministrów, abstrahując naturalnie od aspektów personalno-politycznych (partyjnej kompozycji Rady Ministrów), nie przysługują żadne rekursy czy możliwości ewokacji decyzji z rąk premiera do własnego załatwienia. Można więc założyć, że w praktyce konstytucyjne kompetencje RM w wielu sytuacjach przechodzić mogą w ręce premiera, oczywiście poza tymi sytuacjami, kiedy ustawa zasadnicza wymaga formalnego aktu „Rady Ministrów” (jak np. w art. 118, art. 229 i art. 230). W ten sposób premier staje się swoistym alter ego całej Rady Ministrów. Warto i w tym kontekście zwrócić uwagę na art. 146 ust. 3 Konstytucji („RM kieruje administracją rządową”): wspomniane tam „kierownictwo” w płynny sposób przechodzić może w ręce premiera.[176]

Nader wyraźnie widać to w sytuacji wyrażonej poprzez art. 5 pkt 1 ustawy o RM, tj. w uprawnieniu premiera do „wyznaczenia ministrowi zakresu spraw, w których minister ten działa z jego upoważnienia”. Należy podkreślić, że jest to instytucja odmienna od instytucji ministrów, którym na podstawie art. 149 ust. 1 Konstytucji premier „wyznacza (określone) zadania”. W art. 5 ust. 1 idzie o kompetencje premiera, które podlegają swoistej „decentralizacji” do rąk ministra. W przywołanym przepisie konstytucyjnym chodzi zaś o pewne nowe zadania, nieznane dotychczas przepisom. Art. 149 ust. 1 realizowany jest w formie rozporządzenia premiera, związanego ściśle z imiennie określonym (w tytule rozporządzenia) ministrem i naturalnie traci swą moc z momentem zaprzestania spełniania przez tę osobę funkcji ministra. Natomiast analizowane „wyznaczenie” odbywa się w drodze zarządzenia (niepublikowanego) i związane jest ze stanowiskiem ministra kierującego wskazanym działem a nie z konkretną osobą; obowiązuje więc w dalszym ciągu mimo zmiany obsady personalnej. W praktyce dotyczy to najczęściej sytuacji przekazywania ministrowi posiadanych przez premiera, na podstawie ustaw szczególnych, uprawnień nadzorczych. Czasem jednak idzie o uprawnienie bardziej konkretne.[177]

Następna kompetencja konstytucyjna premiera – do „koordynowania prac członków RM” – nakłada się, choć nie pokrywa, w swym zakresie podmiotowym (tj. wobec członków RM) z kompetencją całej RM z art. 146 ust. 4 pkt 3 Konstytucji. Zakres podmiotowy analizowanej kompetencji RM jest formalnie szerszy, obejmując całość „organów administracji rządowej”, ale niewątpliwie kategoria „członków RM” jest w zakresie „organów administracji rządowej” kategorią najważniejszą. Jednak w istocie rzeczy żadna różnica w skali funkcji obu organów tu nie występuje, gdyż omawiana kompetencja premiera dotyczy działalności także tych podmiotów administracji rządowej, które są podporządkowane ministrom (idzie tu zarówno o organy centralne jak i terenowe, te ostatnie to tzw. organy administracji rządowej niezespolone), a na które działalność koordynacyjna premiera, pośrednio, również się rozciąga. Wy- raźnie na takie rozwiązanie wskazuje np. art. 5 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, na podstawie którego premier posiada kompetencję „koordynowania” działalności CBA, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego, chociaż szefowie tych organów nie są członkami RM.[178]

Koordynowanie działalności ministrów, z których znakomita większość kieruje określonymi działami administracji rządowej — innymi słowy, zapewnianie współdziałania między nimi, zapewnianie tego, aby każdy z nich uwzględniał wzajemną współzależność owych „działów administracji” („swojego” i działów wszystkich innych partnerów w Radzie Ministrów) – jest naturalnie podstawowym zadaniem czynnika zwierzchniego wobec każdego „kierownika działu”. W sprawach podstawowych, kierunkowych, czynnikiem tym jest Rada Ministrów, co oznacza, że owa konieczna koordynacja odbywa się z udziałem każdego z kierowników działu, który może wpływać na ustalenia koordynacyjne i jego opinie mogą być w każdej sprawie zaprezentowane (jednoznacznie wynika to zresztą z art. 7 ustawy o RM). W tym kontekście działania koordynacyjne Prezesa RM są swoistym dalszym ciągiem takich działań RM. Są to wprawdzie działania organu jednoosobowego, co nie oznacza jednak, że nie występują tu – i jak najbardziej powinny występować – pogłębione kontakty premiera z ministrem, zanim zostaną ukształtowane jego dyrektywy koordynacyjne pod adresem ministrów. Te kontakty są pewnym paliatywem wobec okoliczności, że dyrektywy koordynacyjne całej RM dochodzą do skutku z udziałem każdego ministra. Zasadniczą rolę na odcinku relacji premiera z indywidualnymi ministrami odgrywa Kancelaria Prezesa RM (rozdział 5 ustawy o RM). W świetle powołanego wyżej art. 148 pkt 4 Konstytucji nie ulega wątpliwości, że funkcja koordynacyjna premiera jest właściwie funkcją kierowniczo-koordynacyjną, w ramach której nie chodzi tylko o doprowadzenie do sytuacji, w której ministrowie wzajemnie uwzględniają swoje wymogi i oczekiwania, lecz o wiążące narzucanie im ze strony premiera, w razie potrzeby, określonego kierunku działania.

Funkcja ta jest przy tym, jak wspomina analizowany przepis konstytucyjny, niejako wspomagana przez przysługującą również premierowi funkcję kontrolną. Ta ostatnia jest wprawdzie, jak wiadomo, pojęciowo elementem składowym funkcji koordynacyjnej i nawet bez wyraźnego wskazania mogłaby być rozwijana przez premiera. Tym niemniej wyraźne wskazanie na nią czyni funkcję kierowniczo-koordynacyjną jeszcze bardziej wyraziście skonstruowaną. W jej realizacji również zasadnicze znaczenie przypada Kancelarii Prezesa RM (por. art. 29 pkt 1 ustawy o RM). Funkcja kontrolna często jest precyzowana przez ustawy szczegółowe, dotyczące określonych organów administracyjnych, tworzące po stronie kontrolowanych (i koordynowanych) organów obowiązek poddawania się określonym czynnościom sprawdzającym, głównie przez obowiązek dostarczania konkretnych i regularnych sprawozdań i informacji. W ramach funkcji koordynacyjnej umiejscowić należy również kompetencję premiera do rozstrzygania sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych), które mogą wystąpić między rozmaitymi organami administracji rządowej. Wynika ona dla premiera z art. 25 § 1 k.p.a. oraz z art. 10 i 25 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.[179]

Z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, że już same przepisy konstytucyjne stanowią wystarczającą podstawę do podejmowania przez premiera rozmaitego charakteru działań koordynacyjnych wobec ministrów, że wykonując tę funkcję premier działa w granicach Konstytucji RP i ustaw (nie może ich naruszać), a podejmując rozmaite działania koordynacyjne (w szczególności, jak to wyżej określono, wy- dając „dyrektywy koordynacyjne”) związany jest zasadniczo tylko konstytucyjnym celem tej funkcji (ujętym w art. 148 pkt 4), może natomiast wykorzystywać wszelkie nadające się do tego celu formy oddziaływania czy też stosować rozmaite nazwy dla swych formalnych wystąpień. Mamy więc tu do czynienia z występowaniem podporządkowania hierarchicznego i funkcji „kierownictwa” w jej klasycznym znaczeniu.

Mimo tego punktu wyjścia, w obowiązującym ustawodawstwie występuje wiele konkretnych kompetencji premiera, będących przejawami analizowanej w tym miejscu funkcji merytorycznego kierowania (bezpośredniego lub pośredniego) wieloma elementami strukturalnymi „rządu”, w przyjętym wcześniej znaczeniu. W wielu sytuacjach chodzi o kompetencje, których adresatami są wszyscy członkowie Rady Ministrów zobowiązani do realizacji aktów premiera w swoich działach lub w określonych zadaniach lub tylko niektórzy z ministrów, a także inne elementy tej struktury.[180]

Względnie jednolicie w ustawodawstwie określone są kompetencje premiera wobec ministrów kierujących działami administracji rządowej. Wynikają one z Konstytucji RP, przyjmujące tutaj – jak nadmieniono – konstrukcję hierarchicznego podporządkowania, znajdującą swe potwierdzenie w ustawie o RM i w ustawie o działach administracji rządowej. Natomiast zawarte w dalszych ustawach kompetencje premiera wobec innych niż członkowie RM podmiotów w „rządzie” są wyrazem pewnego rozdzielenia funkcji kierowniczych między premiera i odpowiedniego ministra w ramach danego działu administracji rządowej, przy oczywistym zastrzeżeniu dla tego pierwszego działań o większym ciężarze gatunkowym lub ingerowaniu w szczególnie ważne segmenty tego działu. W sumie w ustawodawstwie występuje więc zjawisko szerokiego konkretyzowania (co częściowo można widzieć również jako uzupełnianie) wynikającego z konstytucji hierarchicznego podporządkowania premierowi pozostałych elementów organizacyjnych struktury rządu. Pomiędzy premierem a tymi poszczególnymi organami tworzone są niejednakowe, nader niekiedy silnie zróżnicowane układy zależności, wynikające z odpowiednich ustaw. Wypływa to naturalnie z charakteru podmiotów podporządkowywanych premierowi. Wobec wielu z nich ustawodawca pragnie zachować pewien znaczący zakres samodzielności, wobec innych zaś posuwa znacznie dalej skrępowanie ich działania. Ów charakter podmiotów wynika z kolei z charakteru dziedziny zarządzanej przez poszczególne organy administracji rządowej, co naturalnie ocenia ustawodawca.[181]

W tym miejscu powstaje jednak zasadnicze pytanie, czy wskazane regulacje ustawowe mogą ograniczać zestaw kompetencji Prezesa RM, wynikający z konstytucji, tym bardziej że wyłania się z niej układ, który może być określony jako „hierarchiczne podporządkowanie”, choć już na wstępie należy zaznaczyć, że w większości sytuacji mamy do czynienia z potwierdzeniem przez ustawy wskazanego typu podporządkowania. Postawione wyżej pytanie sprowadza się do kwestii, czy premier może stosować wobec danego organu administracji rządowej także takie działania władcze, które nie są znane właściwym ustawom, ale mają swe konstytucyjne zakotwiczenie w ustrojowej pozycji premiera wobec tych organów, a więc jako czynnika wobec nich kierowniczego. Na pytanie to należy – moim zdaniem – udzielić zasadniczo odpowiedzi negatywnej. Podstawową przesłanką dla niej jest zasada legalizmu, ujęta w art. 7 Konstytucji, ale także zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2), obejmująca m.in. zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa. Wprawdzie w niniejszym opracowaniu rozpatrywane jest zagadnienie różnych relacji między elementami struktury organizacyjnej państwa, ale nie są to naturalnie relacje, które pozostawałyby bez konsekwencji dla działań władzy publicznej wobec społeczeństwa i obywateli. Istotne znaczenie posiada tu również zasada społeczeństwa obywatelskiego (art. 11-16), wobec którego władza publiczna, zwłaszcza zaś administracja publiczna spełnia zasadniczo rolę służebną, i to w ściśle określonych ramach. W końcu, ponieważ założonym celem ustawodawcy mogło być, o czym nad- mieniono, zróżnicowanie występujących w strukturze administracji rządowej układów organizacyjnych, zajęcie stanowiska, że w każdym z tych układów funkcjonuje jednolity, konstytucyjny układ zależności (od premiera), przekreślałoby to założenie ustawodawcy.[182]

Moim zdaniem, z konstytucyjnie odgrywanej roli „zapewniania wykonywania polityki Rady Ministrów i określania sposobów jej wykonywania” pozostają jednak w rękach premiera – poza bardzo szerokim zestawem konkretnych kompetencji władczych, ujętych konstytucyjnie i ustawowo, choć różnych na rozmaitych odcinkach i które naturalnie wysuwają się na plan pierwszy – rozmaite oddziaływania pozbawione elementu formalnej „władczości”, których miejsce jest zwłaszcza jak najbardziej stosowne w ramach funkcji „koordynatora prac członków RM” (art. 148 pkt 5). Idzie tu o rozmaite działania sugerujące, inspirujące, zalecające, które nie muszą już posiadać wyraźnej podstawy ustawowej do ich stosowania. Jedynie tam, gdzie ustawodawca nie przyjąłby żadnej regulacji, określającej bliżej relację między pewnym organem administracji rządowej a Radą Ministrów lub premierem, znajdowałby zastosowanie zestaw możliwości działania wynikający już z samej ustawy zasadniczej.[183]

Ustawowa konkretyzacja hierarchicznego podporządkowania nie pozbawia więc, jak widzimy, znaczenia tej konstytucyjnej konstrukcji i nie jest ona sprowadzona jedynie do regulacji ustawowych, obejmując także wszelkie działania niewładcze.

           Powyższe zagadnienie nabiera swoistej wymowy wówczas, gdy ustawowe relacje między premierem a innymi podmiotami administracji rządowej określone zostają jako „nadzór”, który to termin wywołuje nader jednoznaczne, przyjmowane w analizie funkcjonowania administracji publicznej, skojarzenia. W obowiązującym ustawodawstwie występuje to w odniesieniu do wskazanych w konkretnej ustawie jednostek organizacyjnych „rządu” i dotyczy całokształtu ich działania. Po pierwsze, w świetle art. 33a ustawy o działach administracji rządowej odnosi się to do pewnych podmiotów wyłączonych z tych działów, ukształtowanych przez wspomnianą ustawę z 4 września 1997 r. Dotyczy to m.in. Głównego Urzędu Statystycznego, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Urzędu Zamówień Publicznych, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a więc – jak widzimy – podmiotów raczej wyłączonych z bieżącego administrowania. W ten sposób te dziedziny administracji rządowej zostają niejako „zagospodarowane” w postaci nadzoru premiera, co zostaje następnie potwierdzone w ustawach szczególnych. Po drugie, zwrotem takim posługują się ustawy w odniesieniu do pewnego wycinka merytorycznej działalności określonego podmiotu, a tym samym wycinek ten poddany zostaje „nadzorowi” premiera. Oczywiście wskazany jest wówczas expressis verbis i sam ów podmiot. Tak więc np. premier sprawuje nadzór nad Prezesem Polskiego Komitetu Normalizacyjnego (również wymienionym w art. 33a ustawy o RM) m.in. „w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa”, nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi w zakresie ich „działalności administracyjnej”, natomiast nad działalnością wszystkich podmiotów administracji rządowej w zakresie „przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków” (art. 257 k.p.a.). To ostatnie uprawnienie określone jest zresztą jako „zwierzchni nadzór” premiera.[184]

W związku z powyższym warto odnieść się do typowej kompetencji nadzorczej, jaką jest uchylanie rozstrzygnięć nadzorowanej jednostki. Jest to kompetencja premiera rzadko występująca wyraźnie w ustawie (np. art. 5 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk, wobec której premier sprawuje „nadzór” na pod- stawie art. 5 ust. 1). Wydaje się, że w tej kwestii należy zająć stanowisko, iż w sytuacjach milczenia ustawy analizowana kompetencja (tj. uchylanie rozstrzygnięć nadzorowanego organu) premierowi nie przysługuje, oczywiście poza sytuacjami, gdy funkcjonuje on jako organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym w myśl k.p.a. Była już o tym mowa przy wskazywaniu na konsekwencje konstytucyjnej zasady legalizmu. Jako organ hierarchicznie zwierzchni premier może natomiast zwracać się do organu podległego z uwagami (sugestiami) o potrzebie zmiany bądź uchylenia pewnego rozstrzygnięcia. Swoistym połączeniem obu konstrukcji: pełnej podległości premierowi oraz pozostawania pod „nadzorem” premiera, jest stanowisko wojewody, którego działalnością – z jednej strony – premier „kieruje”, a z drugiej – sprawuje nad tą działalnością „nadzór”, choć „na podstawie kryterium zgodności z polityką RM”, co silnie zbliża obie kategorie.[185]

Posługiwanie się kategorią „nadzoru” nie zmienia zasadniczo pozycji premiera na tych wycinkach administracji rządowej: w obu sytuacjach („hierarchicznego podporządkowania” i „nadzoru”) dysponuje on szczególnymi kompetencjami ustawowymi, jak również możliwościami wszechstronnego oddziaływania o charakterze niewładczym.

Jako pierwszą sytuację z dziedziny merytorycznego kierowania przez premiera rozpatrzyć można kwestię powierzenia szefowi rządu kompetencji do wydawania w pewnej dziedzinie „wytycznych i poleceń”. Pierwszą z tych postaci działania można określić jako posiadającą treść bardziej ogólną, czasem wskazującą tylko cel, który należy osiągnąć, natomiast forma druga jest środkiem bardziej konkretnym, czasem wymagającym tylko jednorazowego postąpienia. Ogólnie jednak są to pojęcia o niezdefiniowanym legalnie i precyzyjnie znaczeniu, o charakterze raczej materialnym (coś się „wytycza” lub „poleca”) niż formalnym. Czasem tylko ustawa dodaje, że wytyczne premiera mają przybrać formę „zarządzenia”, a więc zasadniczo formę przewidzianą dla (wewnętrznych) aktów normatywnych. Łączne posługiwanie się przez ustawy pojęciem „wytycznych” i „poleceń” rozszerza naturalnie swobodę działania premiera, mogącego na tej podstawie wydawać akty łączące właściwości obu określeń. Obu też środkom oddziaływania przypisuje się moc wiążącą, co ustawy niekiedy wyraźnie dodają (por. np. art. 13 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu). Udzielanie „wytycznych i poleceń” zakwalifikować można jako najdalej idącą kompetencję premiera o charakterze merytorycznego kierowania.[186]

Do konstrukcji „wytycznych i poleceń” sięga przede wszystkim powołany wyżej art. 33a ustawy o działach administracji rządowej, nadając to uprawnienie premierowi wobec wymienionych tam organów, w stosunku do których sprawuje „nadzór”. To uprawnienie premiera powtórzone jest następnie w stosownych ustawach. Konstrukcja ta znana jest jednak również w ustawach dotyczących i innych dziedzin; na przy- kład o „poleceniach” Prezesa RM pod adresem władz Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa stanowi art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r.[187]

Środkiem kierownictwa o podobnym (jeśli nie wręcz identycznym) charakterze co „wytyczne i polecenia” są „zlecenia” premiera, znane np. ustawie z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, wydawane przez niego pod adresem Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (tu konkretnie jako „zlecanie dodatkowych zadań”). Należy też wspomnieć o takich zbliżonych sytuacjach, jakimi są np. „wyznaczenie terminu usunięcia uchybień” lub „wyrażenie zgody”. W końcu jako coś bardzo zbliżonego do sytuacji wydawania przez premiera wytycznych potraktować można zatwierdzanie przez niego wytycznych, wydawanych przez ministrów pod adresem zarządzanych przez niego jednostek organizacyjnych. Natomiast jako luźniejszą postać merytorycznego ingerowania przez premiera potraktować można wyrażanie przez niego zgody na podejmowanie przez kierowników jednostek organizacyjnych pewnych działań zleconych im przez ustawy (np. na podst. art. 27 ust. 9 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego pewne zarządzenia Ministra Obrony Narodowej wymagają zgody premiera).

Działalnością premiera idącą dalej w swej ingerencji w merytoryczne kierownictwo niż wydawanie „wytycznych i poleceń”, jest bezpośrednie zarządzanie w określonych sprawach. Następuje to w drodze, jak określają ustawy, właśnie „zarządzenia” czegoś, co naturalnie należy odróżnić od „zarządzeń” jako znanych Konstytucji RP aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (art. 93), a także od „zarządzeń” które są aktami administracyjnymi, jak np. zarządzenie zawieszenia organizowania imprez artystycznych z powodu żałoby narodowej. Ustawy nader rzadko sięgają po tę formę gestii premiera, gdyż naturalnie bardziej klarowną jest sytuacja zobowiązywania przez premiera właściwą jednostkę administracyjną do podjęcia pewnych działań niż wykonywanie ich samoistnie. Przykładem sytuacji „bezpośredniego zarządzania” jest art. 175 ust. 4 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony, na podstawie którego premier może zarządzić przeprowadzenie ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, lub art. 18 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, na podstawie którego premier może zarządzić użycie uzbrojonych oddziałów policji.[188]

Trudno będzie wyznaczyć ścisłą granicę między bezpośrednim zarządzaniem premiera w powyższym rozumieniu tej funkcji a wspomnianym wydawaniem „zarządzeń” jako aktów normatywnych. Jak wiadomo, w myśl art. 93 Konstytucji, wydawane one być powinny „tylko na podstawie ustawy”, choć to powiązanie zarządzeń z ustawami ma inny charakter niż powiązanie z ustawami rozporządzeń premiera. Obowiązujące ustawodawstwo zna liczne przypadki bądź zobowiązywania (zarządzenia obligatoryjne), bądź upoważniania (zarządzenia fakultatywne) premiera do stanowienia zarządzeń. Jak wynika z powołanych tu przykładów, zarządzenia premiera dotyczą spraw o niekiedy istotnym znaczeniu, w poważnym stopniu uzupełniającym rozwiązania ustawowe. Mogą dotyczyć zarówno jednego segmentu administracji rządowej, jak i posiadać charakter „przekrojowy” i odnosić się do całości tej administracji. Nie mogą natomiast odnosić się do podmiotów spoza administracji rządowej, zwłaszcza do obywateli i osób prawnych prawa prywatnego, chyba że ustawy ustanawiają między premierem a takimi innymi podmiotami szczególne układy uzależnienia. Jak wiadomo, odnosi się to przede wszystkim do samorządu terytorialnego, wobec którego występuje „nadzór” premiera jako instytucja konstytucyjna (art. 171 ust. 2), a więc wydawanie zarządzeń normatywnych byłoby tu dopuszczalne. Czasem jednak można spotkać pewne formy pośrednie między „zarządzeniami” a „wytycznymi”, jak np. w art. 15 ust. 10 ustawy o służbie cywilnej, w myśl którego Prezes RM wydaje „w drodze zarządzenia, wytyczne” (w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej).[189]

Analogiczne uwagi odnieść należy do rozporządzeń premiera, których adresatami mogą być również organy administracji rządowej, niezależnie od tego że rozporządzenia są aktami normatywnymi o powszechnie obowiązującym charakterze. Działalność prawotwórcza premiera wobec jednostek administracji rządowej stanowi szczególnie wyrazisty przejaw jego zwierzchniego stanowiska w tym układzie. Upoważnienia ustawowe do stanowienia przez premiera rozporządzeń dotyczących administracji rządowej są liczne i w praktyce stanowią istotną część materialnego i organizacyjnego prawa administracyjnego w tym segmencie.[190]

Należy też zwrócić uwagę na uprawnienia premiera wykorzystywane w ramach rozmaitych procedur administracyjnych. Przede wszystkim na podstawie art. 18 pkt 1 k.p.a., jest on w rozumieniu tego kodeksu „organem naczelnym” wobec wszystkich organów administracji rządowej, czyli organem nie mającym już żadnych zwierzchnich organów administracyjnych. Od wszelkich jego rozstrzygnięć (w rozumieniu k.p.a.) nie przysługuje odwołanie (art. 127 k.p.a.). Sam natomiast może być organem odwoławczym, będąc organem „wyższego stopnia” wobec wielu innych organów mu podległych. Oprócz tych ogólnych ustaleń, opartych na regulacjach k.p.a., ustawy szczególne mogą przyznawać premierowi prawo stosowania swoistych środków procesowych, nie znanych kodeksowi, jak np. możliwość uchylenia decyzji odmawiającej wydania poświadczenia bezpieczeństwa i nakazania wydania takiego poświadczenia.

Ustawowe kompetencje Prezesa RM wobec organów administracji rządowej zawarte są aktualnie w około 150 ustawach, zawierających ok. 850 przepisów wyrażających konkretne możliwości działania premiera w tym zakresie. Nadają one wymowne zabarwienie odpowiednim rozwiązaniom konstytucyjnym, a zwłaszcza art. 148 pkt 4 i 5. Osobiste kompetencje premiera stanowią z pewnością najszerszy segment w procesie sterowania administracją rządową, szerszy niż stosowne uprawnienia ministrów czy (abstrahując od kwestii ich wagi) Rady Ministrów. Nie należą również do rzadkości jego kompetencje dotyczące i pozostałych pól administracji publicznej, a czasem nawet i obywateli. Harmonizują z tym rozwiązania konstytucyjne dotyczące jego roli w powoływaniu Rady Ministrów i w ponoszeniu politycznej odpowiedzialności za jej działalność. Stanowisko premiera w coraz wyższym stopniu spełnia więc kryteria tzw. systemu kanclerskiego, co przeprowadzona w niniejszym opracowaniu analiza także wydaje się potwierdzać. Nasuwa się więc wniosek, czy w toku aktualnie prowadzonych prac nad nowelizacją Konstytucji RP nie byłoby też warto zastanowić się nad odpowiednim wpisaniem Prezesa Rady Ministrów do jej art. 10 ust. 2.[191]

Zakończenie

Rząd to naczelny organ władzy wykonawczej, kierujący całym aparatem administracji rządowej i zapewniający jednolitość jego działania. W Polsce do kompetencji Rady Ministrów należy m.in. prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej, zapewnienie wykonania ustaw, wydawanie rozporządzeń, ochrona interesów Skarbu Państwa, uchwalanie projektu budżetu państwa oraz kierowanie jego wykonaniem, a także zapewnienie bezpieczeństwa oraz porządku publicznego.

W innych krajach premier nazywany jest: pierwszym ministrem (Wielka Brytania), kanclerzem (Niemcy, Austria), prezydentem ministrów lub ministrem stanu (kraje skandynawskie).

W składzie rządu szczególną pozycję zajmuje premier, jego rola staje się widoczna już w momencie tworzenia rządu. To właśnie desygnowany przez Prezydenta premier podejmuje działania na rzecz sformowania Rady Ministrów, a obejmują one rozmowy koalicyjne w poszukiwaniu większości parlamentarnej, przygotowywanie działania rządu, kompletowanie jego składu. To premier wygłasza w Sejmie expose, w którym przedstawia program działania Rady Ministrów, ubiega się o udzielenie rządowi wotum zaufania. To premier ma wyłączne prawo występowania do Prezydenta z wnioskiem o dokonanie zmian w składzie rządu, obejmujących powołanie i odwołanie jego członków. Wszystko to świadczy dobitnie o tym, że premier nie jest primus inter pares (pierwszy wśród równych), ale stanowi czynnik niezwykle ważny dla powstania, istnienia i funkcjonowania Rady Ministrów.

Prezes Rady Ministrów: reprezentuje Radę Ministrów, kieruje pracami Rady Ministrów, wydaje rozporządzenia, zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania, koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów, sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach, jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej.

W toku przeprowadzonej w 1996 r. reformy centrum administracyjnego przyjęta została ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów, która znacznie zwiększyła rolę premiera (ustawą z 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów nazwa tego aktu prawnego uległa zmianie, bowiem tytuł ustawy otrzymał brzmienia „o Radzie Ministrów”). Najważniejsze z jego nowych uprawnień w tej dziedzinie to prawo ustalania w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu działania ministra. Ustalone w ten sposób kompetencje ministrów obowiązują jednak tylko w okresie istnienia dawnej Rady Ministrów, tracą bowiem moc z chwilą powołania nowego gabinetu, a w danym dziale administracji (resorcie) ze zmianą na stanowisku ministra. Uchwalona zaś 4 września 1997 r. ustawa o działach administracji rządowej zwiększyła uprawnienia premiera, dając mu decydujący głos w sprawie liczby członków Rady Ministrów.

BIBLIOGRAFIA

1. Bałaban A., Współczesne zagadnienia konstytucyjne, Szczecin 1999.
2. Banaszak B., Preisner A., Prawo konstytucyjne, Wrocław 1996.
3. Bojarski T., Gdulewicz E., Szreniawski J. (red.), Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, Lublin 2000.
4. Borucki M., Konstytucje polskie 1791-1997, Warszawa 2002.
5. Ciapała J., Kanclerz Republiki Federalnej Niemiec, Przegląd Sejmowy 2/2005, Warszawa 2005.
6. Garlicki L., Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978.
7. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010.
8. Garlicki L., Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1995.
9. Gdulewicz E., Mojak R., Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, [w:] Struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. W. Skrzydło, Warszawa 1997.
10. Gdulewicz E., System konstytucyjny Francji, Warszawa 2000.
11. Glajcar R., Ustrój polityczny RP, Warszawa 2006.
12. Granat M., Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji konstytucyjnej (ewolucja prawa i doktryny we Francji), Lublin 1994.
13. Herbut R., Systemy polityczne współczesnego świata, Gdańsk 2001.
14. Janicki L., Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec, Poznań 1986.
15. Kallas M., Lityński A., Historia ustroju i prawa Polski Ludowej, Warszawa-Katowice 2010.
16. Kallas M., Historia ustroju Polski, Warszawa 2007.
17. Kallas M., Historia ustroju Polski X-XX w., Warszawa 1997.
18. Leszczyńska K., Tryb pracy Rady Ministrów w Polsce, Przegląd Sejmowy 1/12, Warszawa 2012.
19. Maciejewski T., Historia administracji, Warszawa 2006.
20. Maciejewski T., Historia ustroju i prawa sądowego Polski, Warszawa 2011.
21. Mojak R., Status ustrojowy Rady Ministrów w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej(zagadnienia wybrane), [w:] Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, red. W. Skrzydło i R. Mojak, Lublin 1998.
22. Niewiadomski Z., Prawo administracyjne, Warszawa 2003.
23. Osiński J., Szef rządu państwach współczesnych, Warszawa 2006.
24. Popławska E., System polityczny V Republiki Fran­cuskiej, Warszawa 1995.
25. Sagan S., Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001.
26. Sarnecki P., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012.
27. Sarnecki P., Prezes Rady Ministrów w ewolucji przepisów ustrojowych, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych - Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, red. M. Kudej, Katowice 1999.
28. Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008.
29. Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002.
30. Skrzydło W., Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005.
31. Skrzydło W., Ustawa o Radzie Ministrów, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, Prawo CCLVII, pod red. J. Trzcińskiego i B. Banaszaka, Wrocław 1997.

32.   Skrzydło W., Ustrój polityczny Francji, Warszawa 1992.

33. Wąsowicz M., Historia ustroju państwa zachodu, Warszawa 1998.
34. Witkowski W., Historia administracji w Polsce 1764 – 1989, Warszawa 2007.
35. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008.
36. Żukowski M., Dzieje administracji w Polsce w XX w., Warszawa 2010, s. 158.

---

[1] Za: P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008, s. 47.

[2] Ibidem.

[3] A. Pułło, Ustroje Państw współczesnych, Warszawa 2006, s. 63.

[4] R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa 2006, s. 81.

[5] Ibidem.

[6] A. Pułło, Ustroje Państw współczesnych…, op. cit., s. 64.

[7] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 48.

[8] R. Herbut, Systemy polityczne…, op. cit., s. 82.

[9] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 49.

[10] A. Pułło, Ustroje Państw współczesnych…, op. cit., s. 65.

[11] R. Herbut, Systemy polityczne…, op. cit., s. 83.

[12] A. Pułło, Ustroje Państw współczesnych…, op. cit., s. 65.

[13] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 50.

[14] A. Pułło, Ustroje Państw współczesnych…, op. cit., s. 66.

[15] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 50.

[16] R. Herbut, Systemy polityczne…, op. cit., s. 84.

[17] Ibidem.

[18] A. Pułło, Ustroje Państw współczesnych…, op. cit., s. 66.

[19] Ibidem.

[20] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 51.

[21] Ibidem.

[22] Ibidem, s. 52.

[23] Konstytucja Republiki Włoskiej z 27 grudnia 1947 r. (wł. Costituzione della Repubblica Italiana).

[24] M. Wąsowicz, Historia ustroju państwa zachodu, Warszawa 1998, s. 263.

[25] Ibidem, s. 264.

[26] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008, s. 217.

[27] Ibidem.

[28] R. Herbut, Systemy polityczne…, op. cit., s. 337.

[29] Ibidem, s. 337-338.

[30] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 219.

[31] Ibidem, s. 220.

[32] Ibidem, s. 220-221.

[33] T. Bojarski, E. Gdulewicz, J. Szreniawski J. (red.), Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, Lublin 2000, s. 196.

[34] Ibidem.

[35] Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r. (niem. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland).

[36] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1995, s. 199.

[37] Ibidem.

[38] M. Bożek, Pozycja ustrojowa kanclerza RFN, Katowice 2005, s. 19.

[39] L. Garlicki, Ustrój polityczny…, op. cit., s. 201.

[40] M. Bożek, Pozycja ustrojowa…, op. cit., s. 20.

[41] Ibidem.

[42] Ibidem, s. 202-203.

[43] L. Janicki, Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec, Poznań 1986, s. 431.

[44] L. Garlicki, Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 155.

[45] M. Bożek, Pozycja ustrojowa…, op. cit., s. 29.

[46] L. Garlicki, Ustrój polityczny…, op. cit., s. 206.

[47] M. Bożek, Pozycja ustrojowa…, op. cit., s. 33.

[48] Ibidem, s. 35.

[49] L. Janicki, Ustrój państwowy…, op. cit., s. 168.

[50] Ibidem, s. 170.

[51] Ibidem, s. 171-172.

[52] J. Ciapała, Kanclerz Republiki Federalnej Niemiec, Przegląd Sejmowy 2/2005, Warszawa 2005, s. 33.

[53] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 74.

[54] R. Herbut, Systemy polityczne…, op. cit., s. 207.

[55] Ibidem, s. 208.

[56] J. Osiński, Szef rządu w państwach współczesnych, Warszawa 2006, s. 177.

[57] Ibidem, s. 178.

[58] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 75.

[59] J. Osiński, Szef rządu…, op. cit., s. 180.

[60] Ibidem, s. 181.

[61] M. Wąsowicz, Historia ustroju państwa zachodu, Warszawa 1998, s. 213.

[62] J. Osiński, Szef rządu…, op. cit., s. 181.

[63] Ibidem.

[64] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 79.

[65] J. Osiński, Szef rządu…, op. cit., s. 185.

[66] Konstytucja Republiki Francuskiej z 4 października 1958 r. (fr. Constitution française du 4 octobre 1958).

[67] W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji, Warszawa 1992, s. 119.

[68] Ibidem.

[69] E. Popławska, System polityczny V Republiki Fran­cuskiej, Warszawa 1995, s. 96.

[70] W. Skrzydło, Ustrój polityczny…, op. cit., 120.

[71] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 207.

[72] W. Skrzydło, Ustrój polityczny…, op. cit., 122.

[73] Ibidem.

[74] E. Gdulewicz, System konstytucyjny Francji, Warszawa 2000, s. 84.

[75] Ibidem, s. 85.

[76] E. Popławska, System polityczny…, op. cit., s. 104.

[77] E. Gdulewicz, System konstytucyjny…, op. cit., s. 87.

[78] Ibidem, s. 89.

[79] E. Popławska, System polityczny…, op. cit., s. 107.

[80] Ibidem.

[81] M. Granat, Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji konstytucyjnej (ewolucja prawa i doktryny we Francji), Lublin 1994, s. 268.

[82] Ibidem, s. 271.

[83] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju i prawa Polski Ludowej, Warszawa-Katowice 2010, s. 24.

[84] T. Maciejewski, Historia ustroju i prawa sądowego Polski, Warszawa 2011, s. 495.

[85] M. Żukowski, Dzieje administracji w Polsce w XX w., Warszawa 2010, s. 268.

[86] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 26.

[87] Ibidem.

^[88] A. Strzembosz, Okupacja w prawie międzynarodowym a status prawny Polski w latach 1944-1956, [w:] Wojna domowa czy nowa okupacja? Polska po roku 1944, pod red. A. Ajnenkiela, Wrocław-Warszawa-Kraków 1998, s. 25.

[89] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 28.

[90] Ibidem.

^[91] M. Kallas, Historia ustroju Polski X-XX w., Warszawa 1997, s. 325-327.

^[92] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 29.

[93] M. Żukowski, Dzieje administracji…, op. cit., s. 270.

[94] W. Witkowski, Historia administracji w Polsce 1764 – 1989, Warszawa 2007, s. 393.

[95] M. Kallas, Historia ustroju Polski…, op. cit., s. 327.

[96] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 31.

[97] Ibidem.

[98] M. Żukowski, Dzieje administracji…, op. cit., s. 273.

[99] M. Kallas, Historia ustroju Polski, Warszawa 2007, s. 391.

[100] Ibidem, s. 392.

[101] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 33.

[102] M. Kallas, Historia ustroju Polski…, op. cit., s. 393.

[103] Ibidem, s. 395.

[104] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 35.

^[105] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 36.

[106] Ibidem.

[107] M. Kallas, Historia ustroju Polski…, op. cit., s. 398.

[108] Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1952 r. Nr 33, poz. 232).

[109] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 38.

[110] T. Maciejewski, Historia ustroju i prawa…, op. cit., s. 493.

[111] Ibidem, s. 494.

[112] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju…, op. cit., s. 41.

[113] Ibidem.

[114] M. Kallas, Historia ustroju Polski, op. cit., s. 402.

[115] Ibidem, s. 403.

[116] T. Maciejewski, Historia administracji…, op. cit., s. 393.

[117] Ibidem, s. 394.

[118] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju i prawa…, op. cit., s. 48.

^[119] T. Maciejewski, Historia ustroju i prawa…, op. cit., s. 512.

[120] M. Borucki, Konstytucje polskie 1791-1997, Warszawa 2002, s. 233.

[121] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483).

[122] W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005, s. 243.

[123] S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 251.

[124] Na podstawie: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010, s. 230 i n.

[125] L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 233.

[126] Ibidem, s. 234.

[127] Ibidem.

[128] Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426).

[129] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001, s. 495.

[130] Ibidem, s. 496-497.

[131] L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 235.

[132] Ibidem, s. 230.

[133] L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 236.

[134] P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 336.

[135] Ibidem, s. 337.

[136] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 498.

[137] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, op. cit., s. 499.

[138] R. Glajcar, Ustrój polityczny RP, Warszawa 2006, s. 213.

[139] P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 289.

[140] Ibidem, s. 291.

[141] Ibidem, s. 293.

[142] L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 238.

[143] Ibidem.

[144] Za: W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005, s. 233.

[145] Ibidem, s. 234.

[146] Ibidem.

[147] Za: L. Garlicki, Polskie prawo…, op. cit., s. 236.

[148] Ibidem.

[149] Ibidem, s. 237.

[150] Ibidem.

[151] Ibidem.

[152] S. Sagan, Prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 256.

[153] Ibidem.

[154] A. Bałaban, Współczesne zagadnienia konstytucyjne, Szczecin 1999, s. 179.

[155] Ibidem, s. 180.

[156] R. Glajcar, Ustrój polityczny RP, Warszawa 2006, s. 207.

[157] Ibidem.

[158] B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne, Wrocław 1996, s. 246.

[159] R. Glajcar, Ustrój polityczny RP, op. cit., s. 202.

[160] Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz. U. z 1996 r., Nr 106, poz. 492).

[161] Na przykład Główny Inspektor Farmaceutyczny, funkcjonujący na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), powoływany przez Prezesa RM.

[162] Na przykład Agencja Rynku Rolnego, działająca na podstawie dotyczącej ją ustawy z 11 marca 2004 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702).

[163] Na przykład Rada Statystyki, działająca na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z późn. zm.) i funkcjonująca - jak mówi jej art. 15 ust. 2 - „przy” Prezesie RM.

[164] Na przykład Urząd do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (ustawa z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego; Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371).

[165] Na przykład Główny Lekarz Weterynarii (ustawa z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej; Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744) czy Główny Konserwator Przyrody (ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody).

[166] Na przykład Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na czele z Prezesem (ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm.).

[167] Na przykład Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, działająca na podstawie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).

[168] R. Glajcar, Ustrój polityczny RP, op. cit., s. 204.

[169] Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 190-191.

[170] E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, [w:] Struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. W. Skrzydło, Warszawa 1997, s. 146.

[171] W. Skrzydło, Rada Ministrów i administracja rządowa, [w:] Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r, Kraków 1998, s. 200.

[172] P. Sarnecki, Prezes Rady Ministrów w ewolucji przepisów ustrojowych, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych - Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, red. M. Kudej, Katowice 1999, s. 187.

[173] R. Mojak, Status ustrojowy Rady Ministrów w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej(zagadnienia wybrane), [w:] Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, red. W. Skrzydło i R. Mojak, Lublin 1998, s. 67.

[174] E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, op. cit., s. 148.

[175] Ibidem.

[176] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010, s. 233.

[177] W. Skrzydło, Ustawa o Radzie Ministrów, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, Prawo CCLVII, pod red. J. Trzcińskiego i B. Banaszaka, Wrocław 1997, s. 224.

[178] E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, op. cit., s. 151.

[179] K. Leszczyńska, Tryb pracy Rady Ministrów w Polsce, Przegląd Sejmowy 1/12, Warszawa 2012, s. 46.

[180] P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 268.

[181] Ibidem.

[182] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 235.

[183] P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 272.

[184] K. Leszczyńska, Tryb pracy…, op. cit., s. 53.

[185] E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, op. cit., s. 154.

[186] Ibidem.

[187] Ibidem, s. 155.

[188] P. Sarnecki, Prezes Rady Ministrów w ewolucji przepisów ustrojowych…, op. cit., s. 194.

[189] Ibidem, s. 195.

[190] K. Leszczyńska, Tryb pracy…, op. cit., s. 54.

[191] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 229.