Czternaście

S P I S   T R E Ś C I

Wstęp

Rozdział 1. Geneza i modele sądownictwa konstytucyjnego

1.1.Geneza sądownictwa konstytucyjnego

1.2.Modele sądownictwa konstytucyjnego

Rozdział 2. Geneza i funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce w latach 1985 – 1997.

2.1.      Geneza Trybunału Konstytucyjnego w Polsce

2.2.      Charakter prawny orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego do 1997 r.

Rozdział 3. Trybunał Konstytucyjny na tle uregulowań Konstytucji RP z 1997 r.

3.1.      Skład i kadencja Trybunału Konstytucyjnego

3.2.      Pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego

3.3.      Funkcje Trybunału Konstytucyjnego w Polsce

3.3.1.   Orzekanie w sprawach konstytucyjności i legalności aktów normatywnych

3.3.2.   Orzekanie w sprawach skarg konstytucyjnych

3.3.3.   Orzekanie w sprawach konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych

3.3.4.   Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa

3.3.5.   Rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta

Rozdział 4. Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego

4.1.      Rozstrzygnięcia Trybunału z punktu widzenia prawa

4.2.      Rozstrzygnięcia Trybunału z punktu widzenia czasu

Rozdział 5. Skarga konstytucyjna

5.1.      Skarga konstytucyjna w polskim prawie konstytucyjnym

5.2.      Podmiot skargi konstytucyjnej

5.3.      Podstawa i przedmiot skargi konstytucyjnej

5.4.      Postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej

Zakończenie

Bibliografia

Wstęp

Sądowa kontrola zgodności ustaw z konstytucją we współczesnym świecie jest jedną z podstawowych gwarancji przestrzegania konstytucji. W większości państw Europy kontynentalnej jest realizowana przez szczególny organ władzy sądowniczej - sąd konstytucyjny.

Sądownictwo konstytucyjne nie istniało w Polsce przed II wojną światową. Zarówno Konstytucja z 1921 r., tworzona pod silnym wpływem systemu III Republiki Francuskiej, jak i Konstytucja z 1935 r. wykluczały kontrolę ustaw przez sąd powszechny lub sąd administracyjny, nie przewidywały też powołania odrębnego sądu konstytucyjnego. Po II wojnie światowej zaczęły obowiązywać wzory radzieckie, a w szczególności zasada tzw. jednolitości władzy państwowej, jednoznaczna z odrzuceniem zasady podziału władz i deklarująca najwyższą, suwerenną pozycję jednoizbowego parlamentu w systemie konstytucyjnych organów państwa. W Polsce przedstawiciele doktryny prawnej zaczęli formułować potrzebę ustanowienia sądownictwa konstytucyjnego na początku lat siedemdziesiątych, trzeba było jednak przełomu z 1980 r. - okresu Solidarności, aby sugestie te mogły przybrać realny kształt.

Jesienią 1981 r. zostały podjęte prace ekspertów nad ustanowieniem Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a 26 marca 1982 r. nowela konstytucyjna przewidziała wprowadzenie tych dwóch instytucji. O ile jednak tego samego dnia uchwalono ustawę o Trybunale Stanu i w ciągu kilku miesięcy organ ten mógł podjąć funkcjonowanie, o tyle ustawa o Trybunale Konstytucyjnym została uchwalona dopiero 29 kwietnia 1985 r., po trzech latach ostrych sporów o jej kształt. Od początku wpływowe środowiska przeciwstawiały się idei tworzenia sądu konstytucyjnego, nie bez racji postrzegając go jako instytucję niezależną i trudną do politycznego podporządkowania.

W tej sytuacji nie może dziwić, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym będąca wynikiem kompromisu, osiągniętego zresztą z dużym trudem, ograniczała pozycję i kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Ograniczenie najważniejsze, zapisane już w nowelizacji Konstytucji z 1982 r., polegało na tym, że tylko niektóre orzeczenia Trybunału były ostateczne. Orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy podlegały rozpatrzeniu przez Sejm, który mógł je odrzucić uchwałą podjętą większością 23 głosów. W ten sposób usiłowano doprowadzić do kompromisu między stworzeniem sądownictwa konstytucyjnego a utrzymaniem zasady jednolitości władzy państwowej. Rzeczywistym efektem było jednak uzależnienie decyzji o konstytucyjności ustawy od woli parlamentu, czyli - w ówczesnych warunkach – partii komunistycznej. W praktyce - począwszy już od pierwszego orzeczenia z 28 maja 1986 r. – polskiemu Trybunałowi Konstytucyjnemu udało się zyskać stosunkowo niezależną pozycję i wypracować interesujące orzecznictwo, zwłaszcza w sprawach relacji między ustawą i rozporządzeniem.

Dalej idące zmiany stały się możliwe dopiero w 1989 r. w związku z dokonanym wówczas przełomem ustrojowym. Nie było wątpliwości co do konieczności utrzymania Trybunału Konstytucyjnego po 1989 r., niesporna była też potrzeba umocnienia jego pozycji i usunięcia istniejących ograniczeń. Nadal jednak w kompetencji Sejmu, który od 1989 r. stał się – obok Senatu – jednym z dwóch organów sprawujących władzę ustawodawczą, leżało odrzucanie orzeczeń Trybunału o niekonstytucyjności ustawy. Mimo ograniczeń polski Trybunał stworzył bogate orzecznictwo i zyskał znaczny autorytet wśród elit politycznych, a także i przedstawicieli doktryny prawnej. Orzecznictwo Trybunału rozwinęło zwłaszcza takie klauzule konstytucyjne, jak zasada państwa prawnego i zasada równości, wypełniając wiele luk i wątpliwości, które powstawały wobec braku nowoczesnej konstytucji, a także w świetle tzw. Małej konstytucji, obowiązującej od 1992 r.

Na zmianę tego stanu nie umiały się zdobyć kolejne ekipy rządzące w latach dziewięćdziesiątych, aż do 17 października 1997 r., czyli do wejścia w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. i ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, dostosowanej do nowego stanu regulacji konstytucyjnej.

Przedmiotem niniejszej pracy uczyniono pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego w Polsce – zarówno w aspekcie teraźniejszym, jak również historycznym. Praca składa się z pięciu rozdziałów.

W rozdziale pierwszym, pt. Geneza i modele sądownictwa konstytucyjnego, przedstawione zostaną zagadnienia związane z genezą sądownictwa konstytucyjnego we współczesnym świecie, jak również modelami tegoż sądownictwa, funkcjonującymi obecnie w różnych państwach.

Rozdział drugi, zatytułowany Geneza i funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce w latach 1985 – 1997, dotyczy genezy powstania i rozwoju Trybunału Konstytucyjnego w Polsce do momentu przyjęcia obecnie obowiązującej Konstytucji z 1997 roku.

W rozdziale trzecim, noszącym tytuł Trybunał Konstytucyjny na tle uregulowań Konstytucji RP z 1997 r., skupiono się na zagadnieniach związanych ze składem, ustrojem i funkcjami Trybunału Konstytucyjnego, na tle unormować Konstytucji z 1997 roku oraz aktów rangi ustawowej i podustawowej, wydanych po tej dacie.

Rozdziały czwarty i piąty, zatytułowane kolejno Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Skarga konstytucyjna, poruszają problematykę szczegółową, związaną z funkcjonowaniem Trybunału Konstytucyjnego. Zakres przedmiotowy tej problematyki zdaje się być określony już przez semantyczne brzmienie tytułów tych rozdziałów.

Przy redakcji pracy wykorzystane zostały publikacje wybitnych polskich przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego i ustrojowego (L. Garlicki, W. Skrzydło, A. Bałaban czy P. Winczorek).

Rozdział 1. Geneza i modele sądownictwa konstytucyjnego

1.1.Geneza sądownictwa konstytucyjnego

Charakterystyczne dla typu współczesnego państwa demokratycznego jest istnienie organów kontroli konstytucyjności prawa. Powstanie sądownictwa konstytucyjnego wiąże się z uznaniem nadrzędnego charakteru norm konstytucyjnych. Badanie zgodności norm ustawowych z normami konstytucyjnymi jest możliwe dopiero po ukształtowaniu się modelu państwa opartego na idei konstytucji formalnej. Z bezpośredniego i bezwzględnego charakteru nadrzędności norm konstytucyjnych wynika możliwość konfrontacji treściowej i formalnej każdej normy prawnej danego systemu prawa z odpowiednią normą konstytucyjną. Jednakże dla zapewnienia nadrzędnego charakteru norm konstytucyjnych nie wystarcza samo ustanowienie przez ustawę zasadniczą własnej hierarchicznej wyższości. Powinien istnieć organ sądowy zobowiązany do stwierdzenia niezgodności normy z konstytucją. Jeżeli nie uzyska on kompetencji do orzekania takiej sankcji to założenie o nadrzędności konstytucji będzie wyłącznie lex imperfecta. Uzasadnienie powołania pierwszych trybunałów konstytucyjnych wywodzi się więc z normatywistycznej teorii H. Kelsena.^[1]

Powstanie sądownictwa konstytucyjnego jest rezultatem poszukiwania instytucjonalnego mechanizmu ograniczania pozycji władzy ustawodawczej i kwestionuje „suwerenność” parlamentu jako przedstawiciela narodu.^[2] Zwolennicy tego poglądu widzieli w sądownictwie konstytucyjnym element służący utrzymaniu klasowego panowania burżuazji wskazując kraje, w których uznaje się, że do oceny konstytucyjności ustaw najbardziej predestynowany jest sam parlament.^[3] Uzasadnieniem takich wniosków ma być twierdzenie, że kontrola konstytucyjności może prowadzić do uchylenia ustawy, co jest narzuceniem woli trybunału konstytucyjnego parlamentowi. Argumentami dodatkowymi są ograniczona możliwość dokonywania zmian konstytucji oraz swoboda trybunału w kształtowaniu norm konstytucyjnych. Krytyka tych założeń podnosi fakt, iż wykonywanie kontroli konstytucyjności ustaw jest tylko jednym z wielu innych uprawnień współczesnego sądu konstytucyjnego, które nie mają już tak bezpośredniego związku z parlamentem.^[4] Tak skrajnej oceny sądownictwa konstytucyjnego nie potwierdza również praktyka orzecznicza, szczególnie w odniesieniu do Rady Konstytucyjnej we Francji.^[5] Współcześnie pojawiają się próby wprowadzania sądownictwa konstytucyjnego do teorii przedstawicielstwa. Mówi się o tzw. demokracji konstytucyjnej. Doktryna francuska przyjmuje przedstawicielski charakter sądu konstytucyjnego, ponieważ kontrola ustaw jest w istocie rzeczy formą interpretacji zgodności z konstytucją woli wyrażonej przez organ przedstawicielski. M. Granat uważa, że bezdyskusyjnym przedmiotem sądowej kontroli konstytucyjności prawa nie jest wola organu przedstawicielskiego (parlamentu), lecz ocena norm prawnych zawartych w aktach przez niego uchwalanych.^[6]

Demokracja konstytucyjna jest reżimem sprawowania rządów, który łączy elementy suwerenności i reprezentacji z rolą sądu konstytucyjnego. Organ przedstawicielski (parlament) wyraża wolę ogółu. Wola narodu jest zawarta w konstytucji. W państwie prawa wszystkie organy władzy są podporządkowane regulacjom konstytucyjnym. Sąd konstytucyjny ma zapewnić zgodność woli wyrażanej przez suwerena – parlament z wolą narodu zawartą w konstytucji. Główną gwarancję przestrzegania prawa stanowi możliwość „sądowej interpretacji woli przedstawicielstwa”. Sąd konstytucyjny kontrolując działania ustawodawcy ogranicza jego wolę w kontekście woli suwerena. Podkreślany w literaturze związek między demokracją konstytucyjną a państwem prawa opiera się na przyjęciu założenia, że sądownictwo konstytucyjne jest „koniecznym warunkiem realizacji i utrzymania się państwa prawa”. Państwo prawa udoskonala i uzupełnia demokrację. Obecnie ma większe znaczenie niż samo istnienie ustroju demokratycznego.^[7]

Historyczne korzenie genezy sądowego badania konstytucyjności prawa umiejscawia się w praktyce ustrojowej Stanów Zjednoczonych Ameryki wskazując na specyfikę konstytucyjnych rozwiązań ustrojowych zawartych w konwencji konstytucyjnej.^[8]

Instytucja judicial review została w pewnym przynajmniej zakresie wprowadzona ustawą sądową z 1789 r. (the Judiciary Act), która nadawała federalnemu sądowi najwyższemu uprawnienie kontroli każdej sprawy, co do której sąd stanowy miał wątpliwości w odniesieniu do zgodności prawa stanowego z konstytucją i ustawami federalnymi.^[9]

Decydującym dla rozwoju kontroli konstytucyjności było orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie Marbury v. Madison (1 Cranch 137, 1803). Sąd Najwyższy określił konstytucję jako „najwyższe prawo kraju” i stwierdził, że wszystkie inne akty muszą być z nią zgodne. W procesie stosowania prawa sąd ma obowiązek odmowy stosowania normy niższego rzędu, gdy jest ona sprzeczna z normą wyższego rzędu. Tym bardziej tenże sąd ma także obowiązek odmowy zastosowania ustawy (aktu niższego rzędu) sprzecznej z konstytucją (aktem wyższego rzędu).

Podstawowe cechy kontroli konstytucyjności prawa w modelu amerykańskim to:
1) uniwersalny charakter zakresu przedmiotowego: kognicja sądu obejmuje, oprócz badania zgodności ustaw z konstytucją, także kontrolę konstytucyjności jakichkolwiek urzędowych działań wszystkich szczebli aparatu państwowego.

2) dekoncentracja: każdy sąd ma prawo badania zgodności aktów federalnych z konstytucją federalną, aktów stanowych z konstytucjami stanowymi i aktów stanowych z prawem federalnym.

3) niesamoistność: nie występuje tzw. abstrakcyjna kontrola norm charakterystyczna dla trybunałów europejskich. Sąd bada zarzut niekonstytucyjności aktu (normy), który ma być podstawą orzeczenia tylko przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy, gdy został on podniesiony przez jedną ze stron procesu. Zadaniem sądu jest stwierdzenie czy podstawa rozstrzygnięcia (norma prawna lub akt prawny) jest zgodna z konstytucją lub inną normą (aktem) wyższego stopnia i rozstrzygnięcie sprawy w odpowiedni sposób.

4) względność: z prawnego punktu widzenia, jeżeli sąd stwierdzi sprzeczność normy (aktu) z normą (aktem) wyższego rzędu wówczas odmawia zastosowania normy niezgodnej lub poparcia niekonstytucyjnego działania stwierdzając brak jego skutków prawnych. Orzeczenie sądu nie ma waloru generalnego, nie powoduje nieważności erga omnes obowiązuje jedynie inter partes. Norma niekonstytucyjna jest traktowana jako nieistniejąca (null and avoid) i jako taka nie jest stosowana w danej sprawie. Uznanie ustawy za niezgodną z konstytucją nie skutkuje więc jej uchyleniem. Jeżeli Sąd Najwyższy stwierdzi sprzeczność tekstu ustawy z pierwszą poprawką do konstytucji to ustawa taka nie wywołuje skutków prawnych (invalidity on the face). Wówczas nie bada sposobu jej zastosowania.

Wykonywanie orzeczeń Sądu Najwyższego opiera się na ich swobodnym uznaniu przez władze stanowe. Przełamanie oporu władz stanowych wymaga poparcia organów federalnych. Sąd Najwyższy zwykle podporządkowuje się rozstrzygnięciom ustawodawczym Kongresu, który wykorzystując swoje uprawnienia prawodawcze m.in. przez uchwalanie poprawek do konstytucji wpływa na zmianę stanowiska Sądu. Środkiem łatwiejszym jest obalenie istniejącego precedensu przez zmiany ustawodawcze. Zgodnie z zasadą sędziowskiej powściągliwości Sąd Najwyższy uznaje wyraźne stanowisko ustawodawcze Kongresu. Stąd sytuacje przenoszenia problemu na płaszczyznę wykładni konstytucji i odmowy zastosowania uchwalonej ustawy są niezwykle rzadkie .

W ostatnim pięćdziesięcioleciu uzasadniając potrzebę istnienia pozaparlamentarnego organu badającego zgodność ustaw z konstytucją można wskazać inne, od przywołanych, czynniki prawnoustrojowe. Przede wszystkim nie budzą wątpliwości związki sądownictwa konstytucyjnego z wertykalną postacią podziału władzy charakterystyczną dla państw federalnych.^[10]

Pozostaje jeszcze argumentacja o charakterze teleologicznym. W wielu krajach powołanie sądownictwa konstytucyjnego było reakcją na skutki istniejących w tych państwach totalitarnych form sprawowania władzy. Uznano konieczność ochrony demokratycznych wartości ustrojowych zapisanych w nowych konstytucjach.^[11] Po II wojnie światowej powołano trybunały konstytucyjne we Włoszech (1947-1956), RFN (1951) i jego landach, Hiszpanii (1978), Portugalii (1982). W 1945 r. przywrócono w Austrii (istniał w latach 1920-1933).

Inaczej przedstawiało się zagadnienie sądownictwa konstytucyjnego w socjalistycznej doktrynie ustrojowej. Skutkiem przyjęcia zasady nadrzędności parlamentu była, przez długi czas, niedopuszczalność tworzenia jakichkolwiek pozaparlamentarnych form kontroli konstytucyjności ustaw.^[12] Uznanie, że wystarczają mechanizmy polityczne oraz kontrola sprawowana wyłącznie przez sam parlament bądź przez wewnątrzparlamentarną komisję konstytucyjną kwestionowało potrzebę tworzenia lub kształtowania innych form sądowej ochrony konstytucji.

Wyróżniano trzy systemy kontroli konstytucyjności ustaw w państwach socjalistycznych:

1)        kontrola sprawowana przez parlament (wraz z ewentualnym powołaniem komisji konstytucyjnej),

2)        kontrola sprawowana przez organ naczelny typu prezydialnego,

3)        system sądownictwa konstytucyjnego.

Recepcja amerykańskiego modelu ochrony konstytucji w pełnym kształcie nie nastąpiła w Europie ani w Wielkiej Brytanii, ani w żadnym z ważniejszych państw kontynentalnych. Elementy judicial review odnaleźć można w uregulowaniach prawnych krajów skandynawskich (poza Finlandią). Sądy są uprawnione do badania zgodności ustaw z konstytucją ad hoc także w Grecji, Portugalii, Islandii.

Dla prawnoustrojowej myśli europejskiej charakterystyczna jest instytucja trybunału konstytucyjnego powołanego do badania konstytucyjności aktów prawnych i rozstrzygania zagadnień dotyczących wykładni i stosowania konstytucji. Zdaniem L. Favoreu różnice między kontynentalnym i amerykańskim modelem ochrony konstytucji są następujące:

1)        w modelu kontynentalnym spór konstytucyjny jest, w odróżnieniu od subsydiarnego charakteru w modelu amerykańskim, wyodrębniony spośród innych sporów,

2)        w modelu kontynentalnym zarzut niezgodności ustawy z konstytucją jest rozstrzygany niezależnie od zawisłości spraw przed sądem, w modelu amerykańskim niekonstytucyjność aktu prawnego badana jest tylko przy rozpatrywaniu danej sprawy,

3)        sąd konstytucyjny jest usytuowany poza strukturą sądów powszechnych i jest jednoinstancyjny,

4)        krąg podmiotów posiadających prawo inicjatywy wszczęcia postępowania, poza uczestnikami postępowania sądowego, obejmuje także organy publiczne (model kontynentalny),

5)        kontrola sprawowana przez europejski sąd konstytucyjny ma, poza konkretnym, również charakter kontroli prewencyjnej i abstrakcyjnej,

6)        inne są skutki orzeczeń o niezgodności aktu z konstytucją.

Z faktu wyodrębnienia z sądownictwa powszechnego sądownictwa konstytucyjnego wynikają trudności związane z określeniem ustrojowego charakteru trybunału konstytucyjnego.

1.2.Modele sądownictwa konstytucyjnego

W praktyce można mówić o dwóch modelach działania trybunału konstytucyjnego:

-   aktywistycznym (trybunał dokonuje własnej wykładni norm konstytucyjnych, formułując zasady ogólne, nadaje im praktyczną treść - niemiecki Związkowy Trybunał Konstytucyjny, francuska Rada Konstytucyjna),

-  modelu związanym systemem regulacji konstytucyjnych (trybunał nie określa w sposób wyłączny znaczenia norm konstytucyjnych pozostawiając ustawodawcy swobodę działania w ramach ogólnych zasad konstytucyjnych. Największe podobieństwo wykazuje trybunał austriacki).

Należy zwrócić uwagę na te cechy trybunału konstytucyjnego, które odróżniają go od sądownictwa powszechnego. Chodzi tu o szczególny tryb powoływania sędziów trybunału oparty na zasadzie kadencyjności i współpracy różnych organów państwowych, ograniczenie zasady dyspozycyjności w ramach procedury postępowania przed trybunałem oraz rodzaj norm prawnych stosowanych przez trybunał. Twórcza wykładnia konstytucji i rozstrzyganie sporów konstytucyjnych, często o charakterze politycznym, zbliżają trybunał konstytucyjny do organu politycznego.[13] Charakter działań podejmowanych przez trybunały uzasadniał ich określenie jako „organów kształtujących decyzje polityczne” lub szczególnych organów o jurysdykcyjno-politycznym charakterze. Pozycja ustrojowa trybunału ma wpływ na ukształtowanie stosunków z pozostałymi władzami w państwie. Kompetencje parlamentu obejmują przede wszystkim stanowienie przepisów dotyczących organizacji, właściwości i zasad działania trybunału konstytucyjnego. Parlamenty państw zachodnich nigdy nie wykorzystywały tych możliwości do narzucania swej woli trybunałom. W byłych krajach socjalistycznych relację trybunał – parlament kształtowano w oparciu o założenie nadrzędnej i suwerennej pozycji parlamentu w systemie organów państwowych. We Francji parlament ma wyłączną kompetencję stanowienia przepisów odnoszących się do organizacji i działalności sądu konstytucyjnego.

Rzeczywista pozycja trybunału zależy od podporządkowania się innych organów zasadom wynikającym z orzecznictwa. Norma uznana za sprzeczną z konstytucją traci moc ze skutkiem erga omnes. W literaturze podkreśla się, że sądy konstytucyjne wykształciły swoiste techniki orzekania, które pozwalają na uniknięcie zdecydowanych konfliktów z pozostałymi władzami. Trybunały kontynentalne przyjęły charakterystyczną dla sądów anglosaskich tzw. zasadę powściągliwości sędziowskiej (judicial self-restraint).

Kompetencją konieczną do określenia charakteru danego organu jako sądu konstytucyjnego jest kontrola konstytucyjności ustaw.^[14]

Klasyfikacja kompetencji obejmuje: badanie zgodności z konstytucją aktów normatywnych naczelnych organów państwa (w tym ustaw upoważniających do ratyfikacji umów międzynarodowych), a w państwach federacyjnych - aktów stanowionych przez podmioty federacji czy jednostki autonomiczne; rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami państwa (lub ich prawnie wyodrębnionymi elementami), między federacją a jej częściami składowymi (Austria, Niemcy, Hiszpania, Włochy); rozpatrywanie skarg obywateli z powodu naruszenia przez władze ich praw zawartych w konstytucji (skarga konstytucyjna); orzekanie w sprawach związanych z prawidłowym przebiegiem wyborów i piastowaniem mandatu (wyjątki: Hiszpania, Turcja, Włochy - może oceniać legalność żądania przeprowadzenia referendum); rozstrzyganie o zgodności z konstytucją działalności partii politycznych (Niemcy, Portugalia, Turcja); orzekanie o odpowiedzialności za zawinione naruszenie konstytucji lub ustaw.

Europejski system kontroli zgodności aktów normatywnych z konstytucją opiera się na dwóch podstawowych zasadach:

1)        sąd konstytucyjny jest wyodrębniony spośród innych organów państwowych. Do jego kompetencji należy tzw. „skoncentrowana kontrola norm”, która oznacza wyłączność trybunału w sprawowaniu kontroli konstytucyjności ustaw i innych aktów o równej lub podobnej mocy prawnej. Zasada koncentracji dotyczy tylko kontroli norm ustawowych. Jednakże niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny orzeka o wykładni ustawy zasadniczej w przypadku sporów o zakres praw i obowiązków któregoś z najwyższych organów federalnych lub innych podmiotów, które ustawa zasadnicza albo regulamin któregoś z najwyższych organów federalnych wyposaża we własne prawa (art.93 ust.1 pkt 1ustawy zasadniczej RFN z dnia 24 V 1949 r.). We wszystkich krajach, poza Austrią, sądy powszechne mogą jedynie odmówić zastosowania, uznanego przez nie za niekonstytucyjny, aktu podstawowego jako podstawy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

2)        inne organy jurysdykcyjne nie mają prawa ostatecznego rozstrzygania w tym zakresie. Jedynym wyjątkiem jest system portugalski. Sądy powszechne mogą odmówić stosowania niezgodnych z konstytucją przepisów ustawy w ramach konkretnej kontroli norm. Orzeczenie sądu powszechnego może być zaskarżone do trybunału konstytucyjnego (jeżeli nie zostało zaskarżone ma charakter wiążący i ostateczny). Kontrola trybunału może być represyjna (następcza) lub prewencyjna (uprzednia). Kontrola represyjna ma charakter kontroli abstrakcyjnej lub konkretnej. Kontrola prewencyjna zawsze ma charakter abstrakcyjny. Kryterium wyodrębnienia stanowi, w pierwszym wypadku, moment dokonywania kontroli.

We wszystkich krajach (poza Francją) kontrola konstytucyjności prawa ma przede wszystkim charakter następczy. Dokonywana jest po wejściu w życie lub uzyskaniu mocy obowiązującej przez akt normatywny. We Francji kontrola sprawowana przez Radę Konstytucyjną jest prawie wyłącznie kontrolą prewencyjną i abstrakcyjną. Jednocześnie wyodrębnia się dwa rodzaje procedury badania konstytucyjności ustaw. Pierwszy to tzw. „controle des competences”. Wykonywana w oparciu o art. 37 ust. 2 konstytucji kontrola o charakterze następczym przestrzegania przez parlament konstytucyjnego podziału kompetencji normodawczej między izbami parlamentu a rządem. Drugi określany jako „controle au fond” (kontrola konstytucyjności materialnej) ma charakter wyłącznie prewencyjny. Dotyczy tylko aktów, które nie są jeszcze formalnie obowiązującymi ustawami. Podstawą kontroli jest art. 54 i 61 konstytucji. Jest zarazem kontrolą obligatoryjną, gdy przedmiotem kontroli są ustawy organiczne (art.61 ust.1) lub fakultatywną w odniesieniu do ustaw zwykłych i zobowiązań międzynarodowych (art.61 ust.2 i art.54). Z wyjątkiem Belgii i Turcji nigdzie kontrola następcza nie ma charakteru wyłącznego.

W zależności od momentu dokonywania kontroli mówimy o kontroli:

-           projektu aktu normatywnego (we Francji - poprawki do projektów ustaw, w Austrii  projekty ustaw i rozporządzeń w kwestiach federalnych),

-           aktu już uchwalonego, ale przed jego promulgacją lub zatwierdzeniem przez inny organ (we Francji – ustawy, w Portugalii – ustawy i inne akty, w Niemczech i Hiszpanii – ustawy ratyfikacyjne, we Włoszech – ustawy organów regionalnych),

-           aktu uchwalonego, ogłoszonego lub zatwierdzonego, który nie wszedł jeszcze w życie z powodu np. vacatio legis (Niemcy, Austria, Włochy).

            Związek kontroli konstytucyjności prawa i sfery stosowania prawa jest podstawą odróżnienia kontroli konkretnej i abstrakcyjnej (brak związku).

            Kontrola konkretna dokonywana jest przez sąd konstytucyjny na płaszczyźnie rozpatrywania przez inne organy (zwłaszcza sądy) spraw konkretnych i indywidualnych. Sąd, jeżeli poweźmie wątpliwość czy przepis prawa, który ma być podstawą wydania rozstrzygnięcia jest zgodny z konstytucją, może zwrócić się z pytaniem prawnym do sądu konstytucyjnego.

Kontrola abstrakcyjna nie jest związana ze stosowaniem prawa. Podstawą jest ogólne przekonanie uprawnionego do zgłoszenia wniosku do sądu konstytucyjnego organu o sprzeczności normy prawnej z konstytucją. Prawie zawsze ma charakter polityczny, co jest konsekwencją przyznania prawa inicjatywy jedynie podmiotom związanym z tworzeniem prawa lub kształtowaniem jego treści.

Charakterystyczne dla współczesnych zachodnioeuropejskich systemów ochrony konstytucji jest występowanie, obok siebie, kontroli abstrakcyjnej i konkretnej. W Niemczech, Austrii i Portugalii przyjęto tzw. system symetryczny. Każda norma prawna podlegająca kontroli abstrakcyjnej podlega zarazem kontroli konkretnej. We Włoszech, Hiszpanii i Turcji też obowiązuje zasada symetrii z tym, że kontrola abstrakcyjna może być sprawowana tylko w pewnym, krótkim okresie czasu po nabyciu przez badany akt mocy obowiązującej. Okres ten wynosi 3 miesiące w Hiszpanii, w Turcji 60 dni dla kontroli materialnej zgodności ustawy z konstytucją i 10 dni dla kontroli prawidłowości jej uchwalenia, we Włoszech okres zależy od rodzaju aktu i wynosi 60 lub 80 dni. We Francji obowiązuje wyłącznie system kontroli abstrakcyjnej.

Zakres przedmiotowy kontroli obejmuje wszystkie normy prawne zawarte w aktach normatywnych o innej randze niż konstytucja. Umożliwia to uznanie niekonstytucyjności tylko poszczególnych przepisów danego aktu bez potrzeby uchylania całego aktu. Do wyjątków należą Turcja (mocą przepisów ustawy zasadniczej z 1982 r. spod kontroli sądu konstytucyjnego wyłączone są akty prezydenta Republiki, umowy międzynarodowe, niektóre ustawy z początków Republiki, dekrety z mocą ustawy wydane w czasie stanu wyjątkowego i wojennego) i Francja (Rada Konstytucyjna uznała się za niewłaściwą do badania konstytucyjności ustaw referendalnych).^[15]

Realizacja opisanej zasady przybiera postać kontroli uniwersalnej (Niemcy,  Austria, Portugalia) lub ograniczonej do enumeratywnie wskazanych kategorii aktów (Włochy, Hiszpania, Turcja, Francja). W pierwszym wypadku przedmiotem postępowania przed trybunałem może być każda norma prawna, której zgodność z konstytucją budzi wątpliwości podmiotu uprawnionego do wszczęcia postępowania . W Austrii i Portugalii jest to kontrola abstrakcyjna i konkretna. W Niemczech kontrola konkretna ma miejsce tylko w związku z zarzutem niekonstytucyjności ustawy. W drugim – przedmiotem kontroli mogą być tylko normy prawne zawarte w aktach ustawowych.

Ustawy, to zarówno akty parlamentu, jak i akty normatywne wydawane przez organy władzy wykonawczej, jeżeli mają moc ustawy, a także akty krajowych (Niemcy, Austria) lub regionalnych (Włochy, Hiszpania) organów przedstawicielskich i akty normatywne parlamentu o charakterze szczególnym: ustawy budżetowe i ustawy upoważniające do ratyfikacji umów międzynarodowych. Znaczenie formalne ustawy przyjmuje konstytucja austriacka (art. 140) oraz francuska (enumeratywnie wymienione kategorie aktów podlegających kontroli).

Zakres przedmiotowy kontroli sądu konstytucyjnego w omawianych krajach może obejmować ponadto: regulaminy parlamentarne (we Francji podlegają kontroli obligatoryjnej i prewencyjnej), ustawy konstytucyjne lub przepisy samej konstytucji, umowy międzynarodowe (poza Turcją), ustawy uchwalone przed wejściem w życie konstytucji lub wydane przed ustanowieniem trybunału konstytucyjnego (Portugalia). Wyjątkiem jest Francja, gdzie art. 37 ust. 2 konstytucji wykluczył taką możliwość powierzając uprawnienie w tym zakresie Radzie Ministrów i Radzie Stanu.

Podstawą kontroli wykonywanej przez sąd konstytucyjny jest konstytucja. Zakres pojęciowy konstytucji przyjmowany przez trybunały europejskie nie ogranicza się do respektowania jedynie kryteriów formalnych. Konstytucja to nie tylko wszystkie akty prawne o szczególnej, konstytucyjnej mocy obowiązującej, ale też zasady i idee, które nie są w niej zapisane expressis verbis, a zostały wydobyte z tekstów pisanych konstytucji przez orzecznictwo trybunałów konstytucyjnych (Niemcy, Włochy, Hiszpania, Francja). Najszersze, w tym zakresie, jest orzecznictwo Rady Konstytucyjnej, która stworzyła tzw. blok konstytucyjności („bloc de consttitutionnalite”). Obejmuje on: postanowienia konstytucji z 1958 r. (niekiedy postanowienia ustaw organicznych), niektóre postanowienia preambuły z 1946 r., postanowienia Deklaracji Praw z 1789 r., „zasady podstawowe uznane przez prawa Republiki” („les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Republique”).

Orzecznictwo sądów konstytucyjnych, poza kształtowaniem treści konstytucji, wprowadza prawne zróżnicowanie poszczególnych norm konstytucyjnych. Następuje zwiększenie lub zmniejszenie prawnego znaczenia norm konstytucyjnych.^[16] Doktryna niemiecka wskazuje, że wydobyte z tekstu konstytucji ogólne zasady mają pozycję nadrzędną wobec konkretnych przepisów ustawy. W Hiszpanii i Portugalii przepisy konstytucyjne przyznają mniejszą ochronę prawom socjalnym i ekonomicznym niż osobistym czy politycznym .

Krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania przed sądem konstytucyjnym zależy od rodzaju kontroli. Powszechnie akceptuje się brak możliwości działania trybunału z urzędu i na wniosek obywateli (wyjątek stanowi wniesienie skargi konstytucyjnej) .

Kontrola następcza występuje w formie:

-   kontroli uniwersalnej: prawo inicjatywy przysługuje każdemu uprawnionemu podmiotowi, co do każdej normy prawnej podlegającej kontroli trybunału (Niemcy, Francja, Portugalia, Turcja, Hiszpania),

-   kontroli ograniczonej: organy władzy wykonawczej mają prawo wszczęcia postępowania tylko wobec: a/ aktów lokalnych – organy centralne, b/ aktów centralnych – organy lokalne.

W Polsce z wnioskiem do TK o orzeczenie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego wystąpić mogą: Krajowa Rada Sądownictwa, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, kościoły i inne związki zawodowe (art. 191 ust. 1 pkt 2 – 5 Konstytucji RP z 1997 r.).

Dla kontynentalnego modelu ochrony konstytucji charakterystyczne są, odmienne od uregulowań anglosaskich, skutki prawne orzeczeń o niekonstytucyjności normy prawnej. Skutkiem prawnym wydania takiego orzeczenia przez trybunał konstytucyjny jest stwierdzenie nieobowiązywania normy niezgodnej z konstytucją w danym systemie prawa poprzez jej usunięcie. Orzeczenia są wiążące i ostateczne. Dotyczy to jednak tylko orzeczeń stwierdzających sprzeczność danej normy z konstytucją. Wydanie orzeczenia, które odrzuca zarzut sprzeczności nie oznacza, że nastąpiło wiążące i ostateczne potwierdzenie konstytucyjności badanej normy. Jest ono wiążące tylko w sytuacji, która była płaszczyzną kontroli i w stosunku do podmiotu wszczynającego postępowanie. Prawną moc wiążącą ma sentencja orzeczenia, a nie jego uzasadnienie.^[17]

Przyjmuje się dwie koncepcje skutków niekonstytucyjności^[18]:

1)      teoria wzruszalności uznaje, że skutkiem prawnym orzeczenia stwierdzającego sprzeczność normy z konstytucją jest jej wadliwość i obowiązek uchylenia. Obowiązuje ona do czasu uchylenia. Uchylenie obowiązywania następuje więc ex nunc. Momentem uchylenia nie jest moment wydania orzeczenia, lecz moment ogłoszenia w dzienniku ustaw. Poza Austrią koncepcja przyjęta we Włoszech i w Turcji.^[19]

2)      teoria nieważności: (Niemcy, Portugalia i Hiszpania) – norma sprzeczna z konstytucją jest nieważna od momentu jej wydania tzn. ex tunc.

Należy podkreślić, że uchylenie konkretnego przepisu lub jego części wyrażającej pewną normę prawną nie powoduje jednocześnie uchylenia aktu, który je zawiera. Sąd konstytucyjny może niekiedy z urzędu uznać niezgodność z konstytucją innych norm lub całego aktu.

Współczesną działalność sądów konstytucyjnych charakteryzuje aktywna interpretacja norm konstytucyjnych dokonywana najczęściej w formie ustalenia wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją lub wykładni konstytucji w zgodzie z ustawami (wyjątkiem jest np. działalność austriackiego Trybunału Konstytucyjnego).^[20] Sąd „ujawnia” zasady, które nie są wyrażone expressis verbis w konstytucji bądź wykorzystuje sytuację, gdy odrzuca wniosek o uznanie ustawy za niezgodną z konstytucją do formułowania istotnych zasad określających sposoby interpretowania ustaw i konstytucji (tzw. constitution - making by dictum).

Podstawowy cel kontroli konstytucyjności prawa sprawowanej przez sądy objawia się więc jako proces interpretowania i ustalania właściwego znaczenia norm konstytucyjnych, tworzenia zasad o charakterze ogólnym i wpływania na obowiązujące ustawodawstwo.

Rozdział 2. Geneza i funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce w latach 1985 – 1997.

2.1.      Geneza Trybunału Konstytucyjnego w Polsce

Idea Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta konstytucji była już znana przedwojennej nauce polskiej.^[21] Po II wojnie światowej stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego i państwowego zdominował negatywny pogląd S. Rozmaryna. Zabezpieczenie zgodności prawa z konstytucją miało wypływać z socjalistycznego charakteru państwa.^[22] Zmiana poglądów nastąpiła na początku lat 60-tych.^[23] W 1972 r. za istnieniem kontroli tego typu opowiedział się F. Siemieński. Stopniowo następowała ewolucja poglądów doktryny.

Nowelizacja ustawy zasadniczej z 26 marca 1982 r. ustaliła nowe brzmienie tytułu rozdziału 4 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. („Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli”) uzupełniając go o art. 33a i 33b (Trybunał Stanu). Trybunał Konstytucyjny powołano ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r.^[24] Tryb postępowania przed TK określiła uchwała Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.^[25]

Zgodnie z art.33 model Trybunału Konstytucyjnego miał być oparty na następujących założeniach:

1.      Trybunał Konstytucyjny jest odrębnym, samodzielnym, pozaparlamentarnym organem państwowym, który sprawuje, na zasadzie koncentracji, kontrolę zgodności prawa z Konstytucją,

2.      kontroli podlegają akty normatywne (ustawy i inne akty normatywne naczelnych oraz centralnych organów państwowych),

3.      Trybunał Konstytucyjny orzeka o konstytucyjności (zgodności wszystkich aktów normatywnych z konstytucją) i legalności (zgodności aktów podstawowych z ustawą),

4.      orzeczenia o niekonstytucyjności mają ograniczoną moc wiążącą (charakter remonstratywny), gdy przedmiotem kontroli jest akt ustawodawczy lub moc wiążącą – w odniesieniu do aktów rangi niższej od aktu ustawodawczego,

5.      członkowie (sędziowie) TK mieli wyróżniać się wiedzą prawniczą i być niezawiśli.

Rozszerzenie tych ogólnych sformułowań przyniosła ustawa o Trybunale Konstytucyjnym (zwana dalej ustawą), która m.in. w art.1 ust. 1 pkt 2 węziej ujęła przedmiotowy zakres kontroli aktów podstawowych. Zmiany ustawy o TK miały miejsce w 1989 i 1991 r.^[26]

Przyjęty model Trybunału Konstytucyjnego budził wiele sporów doktrynalnych. Dotyczyły one przede wszystkim:

1.      charakteru TK: czy jest to organ wymiaru sprawiedliwości tj. sąd, ale sąd szczególnego rodzaju czy quasi sądowy organ orzekający o cechach organu sądowego,^[27]

2.      miejsca uregulowania Trybunału w systematyce wewnętrznej konstytucji (dlaczego
rozdział 4, a nie 7).

Trybunałowi Konstytucyjnemu powierzono kompetencję w zakresie ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (art. 5 i 13 ustawy), Przyznanie Trybunałowi Konstytucyjnemu prawa ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw było wynikiem zmiany Konstytucji z dnia 7 kwietnia 1989 r.^[28] Wcześniej powszechną wykładnię ustaw ustalała Rada Państwa rzadko korzystając z tej możliwości.^[29] Art. 5 ustawy o TK stwierdzał, że „Trybunał Konstytucyjny ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw”. Art. 33 a Konstytucji i art. 5 i art. 13 ustawy o TK nie precyzowały pojęcia powszechnie obowiązującej wykładni. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie regulaminu czynności TK w par.28 ust.2 wskazała jedynie sytuacje, w których TK ustalał powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw.

Zakres przedmiotowy powszechnie obowiązującej wykładni TK obejmował
jedynie przepisy rangi ustawowej (art. 13 ust ustawy). Nie podlegały wykładni:

1.      przepisy normatywnych aktów podustawowych, w tym także aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania^[30] oraz przepisy prawa miejscowego wydane przez wojewodów i gminnego ustanowione przez organy gmin,

2.      postanowienia umów międzynarodowych. Jeżeli TK nie może badać ich zgodności z konstytucją to nie może też ustalać ich wykładni,

3.      przepisy konstytucji .

Art. 13 ustawy Trybunale Konstytucyjnym nie zawierał innych ograniczeń przedmiotowych. Wykładni podlegały, poza ustawami, dekrety z mocą ustawy^[31] (później rozporządzenia z mocą ustawy), przepisy ustaw uchylonych, jeżeli zgodnie z istniejącymi przepisami intertemporalnymi mogły być nadal stosowane^[32], przepisy ustaw, których stosowanie zostało zawieszone jedynie na jakiś czas^[33] oraz normy kompetencyjne.

Przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie rozstrzygały charakteru mocy wiążącej uchwał TK ustalających wykładnię. Doktryna formułowała dwa poglądy co do skutków prawnych wykładni Trybunału. Zgodnie z pierwszym wykładnia ma moc wiążącą od momentu wejścia w życie przepisów, które były jej przedmiotem, niezależnie od momentu ustalenia wykładni.^[34] Drugi, powołując się na art. 13 ust. 3 (uchwały ustalające wykładnię ustaw ogłasza się w dzienniku Ustaw RP), wiąże nadanie mocy obowiązującej wykładni z faktem urzędowego ogłoszenia uchwały. Zdaniem TK „ustalona w drodze uchwały podjętej na posiedzeniu pełnego składu, powszechnie obowiązująca wykładnia ustaw, podana do wiadomości przez ogłoszenie w Dzienniku Ustaw, określa wiążące rozumienie poddanego wykładni przepisu od dnia jego wejścia w życie przez cały czas obowiązywania chyba, że Trybunał Konstytucyjny uwzględniając zmianę kontekstu w czasie obowiązywania przepisu ustalił inaczej”. Jednocześnie możliwe jest ponowne ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni tego samego przepisu, jeżeli nastąpiła zmiana kontekstu uzasadniająca inne jego rozumienie. Uchwała Trybunału miała moc wiążącą również w czasie przed jej podjęciem i ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw, które ma charakter informacyjny. Z uwagi na deklaratoryjność wykładni nie stosuje się zasady lex retro non agit.^[35]

Polski model ochrony konstytucji opierał się na dwóch, typowych dla modelu kontynentalnego, rozwiązaniach przyjęciu tzw. skoncentrowanej kontroli norm oraz wyodrębnieniu Trybunału Konstytucyjnego spośród innych organów władzy państwowej.

Skoncentrowana kontrola norm odnosiła się jedynie do ustaw. Art. 62 Konstytucji („Sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom”) był podstawą przyznawania sądom powszechnym prawa do kontroli zgodności normatywnych aktów podstawowych z ustawami (kontroli legalności).

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym wyraźnie odróżniała kontrolę konstytucyjności (kontrolę zgodności aktów ustawodawczych, ustaw i dekretów zatwierdzonych przez Sejm, rozporządzeń z mocą ustawy, ustaw przed ich podpisaniem przez Prezydenta z Konstytucją^[36] - art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy) od kontroli legalności (kontroli zgodności innych aktów normatywnych wydawanych przez Prezydenta, naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne naczelne i centralne organy państwowe z Konstytucją lub aktami ustawodawczymi – art.. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Kontrola Trybunału Konstytucyjnego miała charakter:

1.      kontroli abstrakcyjnej, gdy Trybunał rozpatrywał wnioski o stwierdzenie konstytucyjności aktu i konkretnej, gdy udzielał odpowiedzi na pytania prawne,

2.      kontroli materialnej, kompetencyjnej i formalnej. Zgodnie z art. 2 ustawy TK badał treść aktu, kompetencję organu ustanawiającego akt i dochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania,

3.      kontroli represyjnej (następczej) i prewencyjnej (uprzedniej),

4.      kontroli fakultatywnej.

Każda norma podlegała zarówno kontroli abstrakcyjnej, jak i kontroli konkretnej (tzw. system symetryczny). Kontrola konkretna nie była związana ograniczeniami wynikającymi z art. 24 i 37 ustawy. Kontrola abstrakcyjna mogła dotyczyć tylko aktów ogłoszonych bądź ustanowionych po dniu wejścia w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (tj. z dniem 1 stycznia 1986 r.). Przewidziano ograniczenie pięcioletnim terminem (art. 24 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy). Wyjątek stanowiły akty wydane przed wejściem w życie ustawy o TK, które mogły być poddane kontroli abstrakcyjnej, jeżeli zostały ogłoszone (w przypadku dekretów zatwierdzone) lub uzyskały moc obowiązującą po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji PRL^[37] (art. 37 ust. 2 ustawy). Termin pięcioletni z art. 24 biegł w stosunku do nich od dnia wejścia w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Zasadą jest następczy charakter kontroli. Kontrola uprzednia została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji. Obejmowała tylko ustawy przed ich podpisaniem przez Prezydenta z chwilą wystąpienia przez niego do TK z wnioskiem o stwierdzenie zgodności z Konstytucją (art. 18 ust. 4 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. i art. 3 pkt 1 ustawy).

Kontroli represyjnej poddano: ustawy i inne akty podlegające ogłoszeniu w organie publikacyjnym od momentu ich ogłoszenia (art. 3 pkt 2 ustawy), oraz akty normatywne, w stosunku, do których przepisy prawa nie ustalają obowiązku ogłoszenia w organie publikacyjnym jako warunku nabycia mocy obowiązującej od momentu ustanowienia nawet, jeżeli wejście w życie następuje w terminie późniejszym (art. 3 pkt 3 ustawy).

W zakresie przedmiotowym kontrola Trybunału Konstytucyjnego była kontrolą uniwersalną. Może obejmować cały akt, jak i poszczególne przepisy w nim zawarte (art. 2 ustawy).

Użyte w ustawie o TK pojęcie akt normatywny, poza określeniem, że jest to akt ustanawiający normy prawne, nie zostało sprecyzowane w żadnym innym akcie prawnym.^[38] Chyba, że określenie „akt ustanawiający normy prawne” rozumieć będziemy jako definicję aktu normatywnego. W kategorii aktów normatywnych wyróżniono jedynie akty ustawodawcze (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy) i akty normatywne podstawowe ze wskazaniem organów je wydających. Ustawa przyjęła materialne rozumienie pojęcia „akt normatywny”, zresztą powszechnie akceptowane w literaturze. Kognicji TK podlegały również uchwały Sejmu, o ile miały charakter aktu normatywnego (w tym Regulamin Sejmu). Doktryna różniła się jedynie w kwestii charakteru rozporządzeń z mocą ustawy, które wydawała Rada Ministrów. Rozporządzenie z mocą ustawy było aktem ustawodawczym, w rozumieniu art. 1 ustawy o TK lub należało do kategorii „innych aktów normatywnych”, określonych w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Rozwiązaniem specyficznie polskim było wyłączenie spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego umów międzynarodowych i aktów normatywnych prawa miejscowego (aktów normatywnych terenowych organów władzy i administracji państwowej). Brak właściwości TK do kontroli umów międzynarodowych potwierdziło także orzecznictwo. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego ograniczenia kognicji nie wyłączyło możliwości odwoływania się do umów międzynarodowych w uzasadnieniach wydawanych orzeczeń.

Doktryna nie zajęła w tej sprawie jednolitego stanowiska. Za niedopuszczalnością kontroli tego typu wyraźnie przemawiało ograniczenie kompetencji TK przez art. 33 a przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji i art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nowela konstytucyjna z 1989 r. wprowadzająca w art. 1 przepisów konstytucyjnych sformułowanie „demokratyczne państwo prawne” miałaby natomiast uzasadniać przyjęcie systemowej wykładni art. 33 a ust. 1 Konstytucji przez przyznanie TK właściwości do badania zgodności prawa krajowego z umowami międzynarodowymi.^[39] Trybunał Konstytucyjny traktował akty prawa międzynarodowego jako dodatkową argumentację przy badaniu zgodności ustaw z regulacjami międzynarodowymi lub jako podstawę kontroli dokonywanej w oparciu o art. 1 przepisów konstytucyjnych. Stwierdzał też bezpośrednio niezgodność lub brak sprzeczności badanych aktów prawa polskiego z aktami prawa międzynarodowego. Ustawa upoważniająca do ratyfikacji umowy międzynarodowej (art. 33 ust. 2 M.K.) jest aktem ustawodawczym w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK i dalszych przepisów tej ustawy podlegającym kontroli zgodności z Konstytucją. Zakres kontroli wynikał z art. 2 ustawy (treść, dochowanie ustawowego trybu do wydania ustawy upoważniającej i kompetencja do jej wydania). Jednocześnie Trybunał ustalił brak możliwości orzeczenia o niezgodności z Konstytucją ustawy upoważniającej „tylko z tego powodu, że wyraża ona upoważnienie do ratyfikowania umowy międzynarodowej zawierającej postanowienia sprzeczne z wcześniejszymi zobowiązaniami międzynarodowymi RP bądź zobowiązującej państwo polskie do dokonania w ustawodawstwie zmian, które mogą być sprzeczne z obecnie obowiązującą Konstytucją lub mogą naruszyć spójność systemu prawa bądź poszczególnych jego części”.

Wpływ na zmianę stanowiska TK miała przede wszystkim nowelizacja Konstytucji w 1989 r. i wejście w życie ustawy konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny przyjmując jako regułę niedopuszczalność uznania umów międzynarodowych jako podstawy kontroli przepisów prawa polskiego dopuszczał powoływanie się na przepisy prawa międzynarodowego przy ustalaniu wykładni Konstytucji.

2.2.Charakter prawny orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego do 1997 r.

Charakter prawny orzeczenia i rodzaj skutków prawnych, jakie wywoływało zależał od trybu postępowania w sprawach o stwierdzenie konstytucyjności aktu prawnego. Ustawa o TK przewidywała odrębne procedury dla badania zgodności z Konstytucją aktów ustawodawczego (rozdział 2) i badania zgodności z Konstytucją lub aktami ustawodawczymi innych aktów normatywnych (rozdział 3).

Charakter i rodzaj skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zależał od rodzaju orzeczenia i rodzaju kontroli.

Podmiotem upoważnionym do uruchomienia kontroli prewencyjnej był wyłącznie prezydent. Art. 18 ust. 3 i 4 M.K. dawały prezydentowi możliwość wyboru między skorzystaniem z prawa weta a wystąpieniem do TK z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z konstytucją. Mógł skierować ustawę do TK bezpośrednio po przedstawieniu mu jej do podpisu (oznaczało to rezygnację z wykonania prawa weta) lub po wykorzystaniu prawa weta i po jego odrzuceniu przez Sejm. Przedmiotem wniosku mogła być każda ustawa, także ustawa konstytucyjna (oczywiście tylko w zakresie ewentualnego naruszenia procedury ustawodawczej, a nie materialnej zgodności z konstytucją).

Przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie wyznaczały skutków prawnych orzeczenia Trybunału wydanego w trybie kontroli prewencyjnej. Wydanie przez Trybunał orzeczenia stwierdzającego zgodność z Konstytucją zaskarżonej przez Prezydenta ustawy, przed jej podpisaniem, nakładało na Prezydenta obowiązek jej podpisania (niezwłocznie) i zarządzenie jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Orzeczenie Trybunału o niezgodności ustawy, której Prezydent nie podpisał, miało charakter ostateczny (tzn. Sejm nie posiadał możliwości jego oddalenia).

            Przepisy ustawy o TK odmiennie regulowały zagadnienie skutków prawnych orzeczeń o niezgodności z Konstytucją aktów ustawodawczych, oraz orzeczeń o niezgodności z Konstytucją lub aktami ustawodawczymi innych aktów normatywnych.

Orzeczenie pierwszego rodzaju nie miało mocy prawnej ostatecznie wiążącej. Sejm mógł oddalić orzeczenie większością, co najmniej 2/3 głosów w obecności, co najmniej połowy ogólnej liczby posłów (art. 7 ust. 4 ustawy), jeżeli uznał akt objęty orzeczeniem za zgodny z Konstytucją, a sprawa nim objęta nie mogła być ponownie przedmiotem postępowania przed TK (art. 7 ust. 3 zd. 2 ustawy). Sejm powinien był zająć stanowisko w kwestii orzeczenia nie później niż w okresie sześciu miesięcy od dnia przedstawienia orzeczenia przez Prezesa TK (art. 7 ust. 2 ustawy). Rozpatrzenie orzeczenia w tym terminie było obowiązkiem Sejmu. Jeżeli Sejm tego nie dokonał orzeczenie Trybunału o niezgodności ustawy z Konstytucja zachowywało moc obowiązującą i powodowało uchylenie ustawy z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw obwieszczenia Prezesa TK o utracie mocy obowiązującej. Jeżeli Sejm i Senat zostały rozwiązane, po przedstawieniu Sejmowi orzeczenia TK, wówczas bieg sześciomiesięcznego terminu ulegał zawieszeniu w okresie od dnia rozwiązania Sejmu i Senatu do dnia rozpoczęcia nowej kadencji obu izb.

Orzeczenie stwierdzające niezgodność z Konstytucją lub aktami ustawodawczymi podstawowych aktów normatywnych miało walor ostateczny (art. 30 ust. 1 ustawy), moc powszechnie wiążącą i wywierało skutki ex tunc. Prezes Trybunału Konstytucyjnego przedkładał je organowi, który wydał akt objęty orzeczeniem (art. 8 ustawy). W ciągu miesiąca od dnia doręczenia Radzie Ministrów, prezesowi RM lub Prezydentowi przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym składzie (art. 30 ust. 2 ustawy i art. 42 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 46 ust. 2 uchwały Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed TK). Jeżeli z niego nie skorzystali orzeczenie podlegało wykonaniu. Organ, który wydał objęty orzeczeniem akt dokonywał niezwłocznie odpowiednich zmian w akcie bądź uchylał go w części lub w całości nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia mu orzeczenia TK w tej sprawie (art. 9 ust. 1 ustawy). Jeżeli złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – wykonaniu w podany sposób podlegało nie pierwsze, a drugie orzeczenie stwierdzające niezgodność aktu z Konstytucją lub aktem ustawodawczym (art. 9 ust. 2 ustawy). Nieusunięcie niezgodności w terminie trzech miesięcy powodowało utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego objętego orzeczeniem z upływem tego terminu w zakresie ustalonym w orzeczeniu Trybunału (art. 10 ust. 1 ustawy). Trybunał mógł, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, zawiesić stosowanie aktu, w części lub w całości, z dniem ogłoszenia orzeczenia do czasu dokonania zmian lub uchylenia aktu (art. 10 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 10 ust.3 ustawy prezes TK ogłaszał utratę mocy obowiązującej aktu lub jego zawieszenie w organie publikacyjnym, w którym akt był ogłoszony, a gdy nie był ogłoszony w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski”.

Trybunał Konstytucyjny sprawował kontrolę konkretną rozpoznając pytania prawne odnośnie zgodności aktu normatywnego objętego pytaniem z Konstytucją lub aktem ustawodawczym na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznawania wniosków o zbadanie konstytucyjności i legalności aktów normatywnych (art. 12 ustawy) ze zmianami wynikającymi z dalszych przepisów ustawy. W związku z tym stosowane były te same regulacje, co do rodzaju skutków prawnych orzeczeń Trybunału, które przewidziano dla kontroli abstrakcyjnej.

Wydane przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność przepisu prawnego wywierało pewne skutki prawne w przedmiocie rozstrzygnięć indywidualnych, które zapadły we wcześniejszych postępowaniach na podstawie tego przepisu.

Art. 31 ustawy przewidywał:

-   możliwość wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym z zastosowaniem przepisu prawnego, który Trybunał uznał za sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym i który w wyniku tego został zmieniony bądź uchylony w całości lub części. Dla orzeczeń w sprawach cywilnych mogło to nastąpić w okresie nie później niż przed upływem pięciu lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia (ust. 1),

-  w ust. 2 uchylenie prawomocnych orzeczeń i nakazów karnych w sprawach o wykroczenia oraz prawomocnych rozstrzygnięć w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe należące do właściwości finansowych organów orzekających wydanych z zastosowaniem przepisu prawnego, o którym mowa w ust.1, w okresie trzech lat od uprawomocnienia się orzeczenia, nakazu lub rozstrzygnięcia,

-  stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji wydanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, o którym mowa w ust.1. W części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i związanych z tym roszczeń odszkodowawczych, jeżeli wynikało to z przepisów prawa i okoliczności sprawy wówczas organ stwierdzający nieważność decyzji mógł równocześnie wydać decyzję rozstrzygającą, co do istoty sprawy (ust. 3),

-  uchylenie, na wniosek strony przez organ, który rozstrzygnięcie lub orzeczenie wydał, prawomocnych orzeczeń i rozstrzygnięć wydanych w innych niż określone w ust. 1 – 3, z zastosowaniem przepisu, o którym mowa w ust.1, w okresie trzech lat od uprawomocnienia się orzeczenia lub rozstrzygnięcia (ust.4).

Rozdział 3. Trybunał Konstytucyjny na tle uregulowań Konstytucji RP z 1997 r.

3.1.Skład i kadencja Trybunału Konstytucyjnego

Podstawę prawną organizacji i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego stanowią zarówno przepisy Konstytucji, jak i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ich dopełnieniem są jeszcze postanowienia uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK z 22.10.1997 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (tekst jedn. M.P. z 2001 r. Nr 41, poz. 668).

Ustrojodawca poświęcił Trybunałowi Konstytucyjnemu zarówno art. 188-197, umieszczone w rozdziale VIII Konstytucji („Sądy i Trybunały”), połączone wspólnym podtytułem „Trybunał Konstytucyjny”, jak i liczne przepisy znajdujące się w innych częściach ustawy zasadniczej (np. art. 122 ust. 3 i 4, art. 131 czy art. 224 ust. 2). Już wstępna analiza tych postanowień nasuwa spostrzeżenie, iż zakres regulacji konstytucyjnej problematyki TK jest obecnie zdecydowanie szerszy, niż to miało miejsce w poprzednio obowiązujących aktach tej rangi. Uchwalona jeszcze przed formalnym wejściem w życie Konstytucji ustawa o TK realizuje zapowiedź zawartą w jej art. 197, w myśl którego organizację i tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym powinna określać ustawa. Zwraca więc uwagę fakt, iż w granicach upoważnienia udzielonego ustawodawcy zwykłemu mieści się unormowanie jedynie formalnej strony działania Trybunału, a nie zakresu jego kompetencji.[40]

Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat, spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Tak ogólne określenie wymogów stawianych kandydatom na sędziów TK znalazło konkretyzację ustawową, w myśl bowiem art. 5 ust. 3 TKU, kandydat powinien mieć kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawo przedstawiania kandydatur na stanowisko sędziego TK mają: grupa co najmniej 50 posłów bądź Prezydium Sejmu, zaś uchwała w sprawie wyboru zapada bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Przypisanie kompetencji kreacyjnych Sejmowi powoduje konieczność uwzględnienia również postanowień Regulaminu tej izby, precyzujących procedurę dokonywania wyboru sędziów TK.[41]

Konstytucja przesądza negatywnie problem dopuszczalności reelekcji sędziów TK (art. 194 ust. 1 in fine), co jednak jest w jakiś sposób uzasadnione relatywnie długim okresem zasiadania na tym stanowisku. Dla określenia statusu prawnego sędziów TK podstawowe znaczenie ma zasada niezawisłości w sprawowaniu ich urzędu, w ślad za którą idzie cały szereg konstytucyjnych gwarancji jej realizowania. Obok przywileju immunitetu formalnego (art. 196 Konstytucji), są to: zakaz przynależności do partii i związków zawodowych, prowadzenia działalności niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 195 ust. 3 Konstytucji), niepołączalność stanowiska sędziego z piastowaniem mandatu parlamentarnego (art. 103 ust. 2 Konstytucji), jak również gwarancje o charakterze materialnym, związane z zobowiązaniem władz publicznych do zapewnienia należytych, odpowiadających godności urzędu i zakresowi obowiązków, warunków pracy i wynagrodzenia (art. 195 ust. 2 Konstytucji). Wskazane powyżej elementy kształtujące status prawny sędziów TK praktycznie upodabniają go do statusu sędziów wszystkich sądów, o których mówi art. 175 Konstytucji. Podstawowa różnica, w stosunków do sędziów SN, sądów powszechnych, administracyjnych czy wojskowych, uwidacznia się jednak w sformułowaniu zasady podległości sędziów TK wyłącznie Konstytucji (art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji). Warto podkreślić, iż funkcjonalną przesłanką tej zasady jest umożliwienie sędziom TK legitymowanego prawnie badania zgodności ustaw z Konstytucją.[42]

Dalsze gwarancje służące rzeczywistej niezawisłości sędziów TK przewiduje ustawa o TK, której art. 6 ust. 3 zapewnia sędziom po zakończeniu kadencji prawo powrotu na poprzednio zajmowane (albo równorzędne) stanowisko, natomiast art. 11 ust. 1 zawiera enumeratywne wyszczególnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu sędziego TK. Należą do nich:

1)         zrzeczenie się stanowiska, stwierdzenie orzeczeniem komisji lekarskiej trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego TK z powodu choroby, ułomności lub upadku sił,

2)          skazanie prawomocnym wyrokiem sądu,

3)          prawomocne orzeczenie sądu dyscyplinarnego o skazaniu na karę usunięcia ze stanowiska sędziego TK.

Pewne wątpliwości z punktu widzenia zasady niezawisłości może budzić jedynie ostatnia przesłanka. Wprawdzie orzekanie w kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej należy do samego TK (art. 9 ust. ł TKU), zaś kara w postaci usunięcia ze stanowiska jest ostateczną sankcją dyscyplinarną, jednakże nie do końca jednoznaczne są określone w ustawie przyczyny tej odpowiedzialności. Zgodnie bowiem z art. 8 TKU, sędzia TK odpowiada dyscyplinarnie m.in. za uchybienie godności swego urzędu lub inne nieetyczne zachowanie, mogące podważyć zaufanie do jego osoby. Wątpliwości może wzbudzać nagromadzenie tak wielu nieostrych i ocennych określeń opisujących zachowania, które mogą skutkować utratą stanowiska sędziego TK.[43]

Organami Trybunału Konstytucyjnego są:

1)          Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK,

2)          Prezes TK.

Do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK należy m.in. wyrażanie zgody na pociągnięcie sędziego TK do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności (art. 7 ust. 1 TKU), uchwalanie regulaminu Trybunału czy też wybór kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa TK (art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 TKU).

Zgodnie z art. 194 ust. 2 Konstytucji, Prezesa i Wiceprezesa TK powołuje Prezydent spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne. W myśl art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, to uprawnienie głowy państwa ma charakter prerogatywy. Do prezesa TK należy z kolei m.in. reprezentowanie Trybunału na zewnątrz (art. 16 ust. 1 TKU) i zapewnianie temu organowi organizacyjnych i administracyjnych warunków pracy (art. 17 ust. 1 TKU).[44]

3.2.Pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego

Ustalenie pozycji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego w systemie organów państwowych wymaga analizy nie tylko przepisów konstytucyjnych, ale także przepisów ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (dalej ustawa lub UTK). Art. 173 konstytucji określa Trybunał jako organ władzy odrębnej, niezależnej od innych. Jest to jednocześnie organ władzy sądowniczej (art. 10 konstytucji i art. 1 ustawy). Sformułowania konstytucyjne i ustawowe nie przypisują TK sprawowania wymiaru sprawiedliwości^[45], przy czym art. 175 konstytucji stwierdza wyraźnie, że wymiar sprawiedliwości sprawują jedynie sądy. Do takich wniosków prowadzi językowa wykładnia powołanych przepisów. Właściwe ujęcie ustrojowego charakteru TK nie jest jednak możliwe bez rozważenia odrębności trybunału od sądownictwa powszechnego czy administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny jest gwarancją praworządności stanowienia prawa. Działalność sądownictwa wiąże je z jego stosowaniem.^[46] Specyfika sądownictwa konstytucyjnego zawsze wywoływała trudności w zakresie jednoznacznego określenia pozycji ustrojowej sądu konstytucyjnego. W polskiej doktrynie wyróżnić można trzy stanowiska:

1.      TK jest organem kontroli szczególnego rodzaju tzn. kontroli konstytucyjności prawa. Nie jest więc w pełni możliwe zaliczenie go do organów władzy sądowniczej (pomimo wyraźnego sformułowania art. 1 ustawy),

2.      TK jest organem władzy sądowniczej, a nie jest organem wymiaru sprawiedliwości. Wymiar sprawiedliwości sprawują tylko sądy (art. 175 ust. 1 konstytucji),^[47]

3.      TK jest organem władzy sądowniczej, ale jednocześnie niektóre jego kompetencje można uznać za sprawowanie wymiaru sprawiedliwości.^[48]

Wykładnia art. 10 ust. 2 i art. 173 konstytucji, a także art. 1 ustawy oraz innych przepisów konstytucyjnych i ustawowych określających zakres kognicji i sposób funkcjonowania Trybunału prowadzi do wniosku, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, a nie organem wymiaru sprawiedliwości. TK nie rozstrzyga sporów prawnych i nie dokonuje subsumpcji udowodnionego stanu faktycznego do ustalonej wcześniej normy obowiązującego prawa w rozumieniu powszechnie przyjętym w teorii prawa. Nawet wnioski kierowane do Trybunału w trybie pytania prawnego są wnioskami in abstracto. Przemawia za tym ich rozpoznawanie w trybie i na zasadach przewidzianych dla rozpoznawania wniosków o stwierdzenie zgodności aktów ustawodawczych z konstytucją oraz innych aktów normatywnych z konstytucją lub aktem ustawodawczym (art. 19 – 40 i art. 41 – 45 ustawy). Ponadto pytanie sądu dotyczy konstytucyjności aktu prawnego, który ma być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a nie zagadnień związanych z rozstrzyganym stanem faktycznym. Także wniosek w sprawie skargi konstytucyjnej jest wnioskiem in abstracto. Dotyczy aktu normatywnego na podstawie, którego sąd lub organ administracji publicznie orzekł ostatecznie o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego, a nie samego rozstrzygnięcia podjętego przez ten organ.

Określenie przez Konstytucję z 2 kwietnia 1997 r. Trybunału Konstytucyjnego jako organu władzy sądowniczej wpływa również na charakter stosunków między TK a sądami (zwłaszcza SN i NSA). W poprzednim modelu ustrojowym spory doktrynalne wywoływała kwestia związania tych sądów wykładnią ustaw ustalaną przez TK, zarówno przy korzystaniu przez trybunał z kompetencji ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, jak i w tzw. orzeczeniach interpretacyjnych. W związku z tym zniknęły przeszkody ustrojowe, które uniemożliwiały związanie sądów interpretacją przepisów przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, jeżeli znajduje się ona w sentencji orzeczenia wydanego w procedurze kontroli norm.^[49]

3.3.      Funkcje Trybunału Konstytucyjnego w Polsce

Konstytucyjną regulację funkcji Trybunału Konstytucyjnego charakteryzuje daleko idąca „dekoncentracja”. Dla pełnego ich dekodowania konieczne jest uwzględnienie bardzo wielu przepisów, umiejscowionych w różnych częściach ustawy zasadniczej. Z drugiej jednak strony, porównanie obecnych unormowań z poprzednio obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi (przede wszystkim art. 33a Konstytucji z 1952 r.), nasuwa spostrzeżenie, iż ustrojodawca zdecydował się w dużo większym zakresie zdeterminować problematykę funkcji TK już w samej Konstytucji, nie zaś poprzez szerokie odesłanie do ustawy zwykłej.[50]

            Podstawowe znaczenie dla określenia funkcji realizowanych przez Trybunał Konstytucyjny mają art. 188, 189 i 131 ust. 1 ustawy zasadniczej. Z zawartych w nich sformułowań wyinterpretować można pięć podstawowych funkcji TK:

1)         orzekanie w sprawach konstytucyjności i legalności aktów normatywnych
(art. 188 pkt 1-3),

2)        orzekanie w sprawach skarg konstytucyjnych (art. 188 pkt 5),

3)        orzekanie w sprawach konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4),

4)        rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (art. 189),

5)        rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu
przez Prezydenta (art. 131 ust. 1).

Porównując powyższy katalog funkcji TK z poprzednio obowiązującymi unormowaniami można stwierdzić, iż uległ on daleko idącej przebudowie. Przede wszystkim na szczególne podkreślenie zasługuje wyposażenie Trybunału w kompetencje związane z orzekaniem w sprawach skarg konstytucyjnych. Z punktu widzenia jednostki ma to fundamentalne znaczenie, jest to bowiem jedna z najważniejszych gwarancji ochrony konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela przed ich naruszaniem przez prawodawcę. Konstytucyjnym novum jest również przypisanie Trybunałowi właściwości w zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Poszerzono zakres właściwości TK także o funkcję mającą niewątpliwie wyjątkowy charakter, tzn. rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Poprzednia regulacja konstytucyjna tej problematyki była bardzo lakoniczna, nie precyzowano w ogóle procedury, w jakiej dochodzi do stwierdzenia tego rodzaju okoliczności.[51]

Trybunał Konstytucyjny utracił natomiast w obecnej Konstytucji prawo ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Kontrowersje, jakie towarzyszyły tej sferze działalności Trybunału, przesądziły o pozbawieniu tego organu prawa do wiążącej wszystkich adresatów interpretacji norm ustawowych. W dużej mierze zaważyła na tym nierozwiązana do końca – na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów – kontrowersja co do stopnia związania sędziów ustaloną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnią, a zwłaszcza jej relacja do kompetencji interpretacyjnych Sądu Najwyższego. Zgodnie z art. 239 ust. 2 i 3 Konstytucji, postępowanie w sprawach o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw wszczęte przed dniem wejścia w życie Konstytucji podlega umorzeniu, zaś podjęte już uchwały w sprawie ustalenia takiej wykładni tracą moc powszechnie obowiązującą. Zachowują jednakże swoją moc prawomocne wyroki sądów i inne prawomocne decyzje organów władzy publicznej, podjęte z uwzględnieniem znaczenia przepisów ustalonego przez TK w drodze legalnej wykładni ustaw.[52]

3.3.1.   Orzekanie w sprawach konstytucyjności i legalności aktów normatywnych

Uczynienie z tej funkcji TK pierwszego punktu rozważań szczegółowych uzasadnione jest niewątpliwie tym, iż to jej realizacja była najistotniejszą, funkcjonalną przesłanką ustanowienia tego rodzaju organów państwowych. Badanie tworzonego prawa z punktu widzenia jego konstytucyjności, czyli zgodności z przepisami rangi konstytucyjnej, jak i legalności – a więc zgodności z kolejnymi w hierarchii źródeł prawa aktami normatywnymi (ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami), czyni z Trybunału Konstytucyjnego podstawową gwarancję nie tylko szczególnej mocy prawnej Konstytucji, ale także dla takich wartości, jak spójność i niesprzeczność całego systemu
prawa. Oczywiście Trybunał Konstytucyjny nie jest jedynym organem, który czuwa nad przestrzeganiem tych wartości (wspomnieć wystarczy o uprawnieniach sędziów w zakresie kontroli legalności aktów podustawowych czy sądów administracyjnych odnośnie kontroli zgodności z ustawami tzw. prawa miejscowego), niemniej jednak zasięg prowadzonej przez TK kontroli, jak i skuteczność podejmowanych w jej efekcie rozstrzygnięć wymaga szczególnego podkreślenia.[53]

Zakres konstytucyjnej regulacji tej funkcji (w porównaniu z dawnym art. 33a Konstytucji z 1952 r.) został znacznie rozszerzony. U strój o dawca określa bowiem szczegółowo rodzaje kontrolowanych aktów, podmioty uprawnione do inicjowania kontroli, jak i determinuje skutki stwierdzonych przez TK niezgodności.

Na funkcję orzekania w sprawach konstytucyjności i legalności prawa składają się uprawnienia TK, określone w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do orzekania w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (art. 188 pkt 1). Przepis ten opisuje dwie możliwe sytuacje kontroli:

1)  zgodności ustawy z Konstytucją,

2)  zgodności umowy międzynarodowej z Konstytucją.

            W pierwszej z nich, przedmiotem kontroli jest ustawa. Prawodawca zrezygnował ze stosowanego w poprzednio obowiązujących przepisach konstytucyjnych i ustawowych określenia „akty ustawodawcze”. Pojęcie to obejmowało bowiem także inne, niż ustawy, akty normatywne, tzn. dekrety Rady Państwa z mocą ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z mocą ustawy. Wydaje się, iż dzisiaj, mimo językowej jednoznaczności zakresu pojęcia „ustawa”, należy równoznacznie z tym terminem traktować rozporządzenia z mocą ustawy wydawane na wniosek Rady Ministrów przez Prezydenta na podstawie art. 234 ust. 1 Konstytucji. Decyduje o tym ich jednakowa z ustawami moc prawna. Ponadto zgodnie z art. 91 TKU, ilekroć w przepisach tego aktu jest mowa o „ustawie” rozumie się przez to także inne akty ustawodawcze wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r.[54]

            Sytuacja druga dotyczy kontroli konstytucyjności umowy międzynarodowej. Poddanie kontroli TK umów międzynarodowych zostało w pewnym sensie wymuszone jednoznacznym włączeniem ratyfikowanych umów międzynarodowych do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w RP (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Zwraca w tej mierze uwagę okoliczność, iż zarówno Konstytucja (art. 188 pkt 1), jak i ustawa o TK (art. 2 ust. 1 pkt 1) przedmiotem kontroli czynią wszystkie umowy międzynarodowe, a więc nie tylko te ratyfikowane. Tak więc chociaż źródłem prawa o charakterze powszechnie obowiązującym są tylko te ostatnie, to jednak właściwość Trybunału rozciąga się również na umowy, których zawarcie nie nastąpiło w drodze ratyfikacji.[55]

Do właściwości Trybunału Konstytucyjnego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 188 pkt 2 Konstytucji). Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 2 Konstytucji, taka umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Tym samym ustrojodawca przesądził wyższe, w stosunku do ustaw, miejsce umów międzynarodowych, których ratyfikacja nastąpiła za zgodą wyrażoną w ustawie w hierarchii źródeł prawa. Nie ulega wątpliwości, iż do tej kategorii zaliczyć należy również umowy, których ratyfikacja nastąpiła za zgodą wyrażoną poprzez referendum ogólnokrajowe (art. 90 ust. 1 i 3 Konstytucji). Podkreślić natomiast trzeba, iż w zakresie tym nie mieszczą się umowy międzynarodowe, których ratyfikacja nie wymagała zgody wyrażonej ustawowo (bądź też w drodze referendum ogólnokrajowego), a jedynie zawiadomienia obu izb parlamentu przez Prezydenta (art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji).[56]

Trzecią grupę aktów podlegających kontroli TK tworzą „przepisy prawa, wydawane przez centralne organy państwowe” (art. 188 pkt 3 Konstytucji). Układem odniesienia dla ich kontroli jest Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe (zarówno za zgodą ustawową, jak i niewymagające takiej zgody) oraz ustawy. Określając przedmiot kontroli, Konstytucja operuje w tym przypadku ogólnym określeniem „przepisów prawa”, zastrzegając jedynie, aby ustanawiane były one przez organy centralne państwa. Tym samym wyłączono spod właściwości TK kontrolę tzw. prawa miejscowego, ustanawianego przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej. Organami właściwymi dla kontroli legalności tego ostatniego są, zgodnie z art. 184 Konstytucji, sądy administracyjne. Zwraca uwagę także fakt, iż – w porównaniu z funkcją związaną z rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych – ustrojodawca nie ogranicza tu aktów kontrolowanych tylko do aktów ustanawianych przez centralne ale zarazem konstytucyjne organy państwa. Samo określenie „przepisy prawa” interpretowane powinno być w kontekście postanowień rozdziału III Konstytucji („Źródła prawa”), zgodnie z którymi przepisy mogą mieć charakter zarówno powszechnie, jak i wewnętrznie obowiązujący. Nie ulega także wątpliwości, iż chodzi tu o takie „przepisy prawa”, które mają charakter normatywny.[57]

Podkreślenia wymaga, iż obowiązujące przepisy (konstytucyjne i ustawowe) nie ustanawiają żadnych ograniczeń czasowych obowiązywania aktów prawnych podlegających kontroli TK. Pewne zróżnicowanie uprawnień Trybunału, w zależności od daty ustanowienia aktu kontrolowanego, związane jest jedynie z określeniem skutków i mocy wiążącej podjętych orzeczeń. Nie jest natomiast możliwe badanie aktu prawnego, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez TK. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 3 TKU, w takim przypadku postępowanie ulega umorzeniu. Należy jednak zwrócić uwagę, że w rozumieniu TK tym przepisem nie jest objęta sytuacja, w której akt formalnie uchylony, może być nadal stosowany wobec zdarzeń, które wystąpiły w czasie jego obowiązywania. Ponadto nie umarza się postępowania, jeśli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 TKU).[58]

Kontrola konstytucyjności i legalności prawa przez Trybunał Konstytucyjny ma zasadniczo charakter represyjny, tzn. możliwa jest dopiero po ustanowienia (wydaniu) kwestionowanego aktu. Od tej zasady istnieją pewne wyjątki, polegające na możliwości orzekania o konstytucyjności aktów przed zakończeniem procedury ich stanowienia (kontrola prewencyjna). Zgodnie z art. 122 ust. 3 Konstytucji, Prezydent może przed podpisaniem ustawy wystąpić do TK z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją. Analogicznym uprawnieniem dysponuje głowa państwa w stosunku do umów międzynarodowych przed ich ratyfikacją (art. 133 ust. 2 Konstytucji). Podkreślić trzeba, iż kontrola ta ma charakter wyjątkowy, gdyż może być zainicjowana wyłącznie przez Prezydenta (w przypadku ustawy tylko w określonym terminie).[59]

W sytuacji prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy, z chwilą wystąpienia przez Prezydenta z wnioskiem w tej sprawie do TK ulega wstrzymaniu bieg 21-dniowego terminu do podpisania ustawy i zarządzenia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP (art. 122 ust. 6 Konstytucji).

Zgodnie z ustawą o TK, wszczęcie postępowania w sprawie badania konstytucyjności i legalności prawa może nastąpić na podstawie wniosku bądź wskutek zgłoszenia tzw. pytania prawnego. Warto podkreślić, iż w obecnym stanie prawnym wykluczona jest tzw. inicjatywa własna TK. Prawodawca nie definiuje pojęć „wniosek” i „pytanie prawne”, jednakże ich znaczenie ujawnia się w kontekście charakteru podmiotów uprawnionych do ich kierowania oraz okoliczności, w jakich trafiają do TK.[60]

Krąg podmiotów uprawnionych do zgłaszania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego określony został całościowo w samej Konstytucji, w art. 191. Przewidziane tam kategorie podmiotów zostały zróżnicowane z uwagi na zakres aktów normatywnych, których kontrolę przed TK mogą zainicjować. Pierwszą grupę stanowią:

1)          Prezydent,

2)          Marszałek Sejmu,

3)          Marszałek Senatu,

4)          Prezes Rady Ministrów,

5)          50 posłów,

6)          30 senatorów,

7)          Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego,

8)          Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego,

9)          Prokurator Generalny,

10)        Prezes Najwyższej Izby Kontroli,

11)        Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji).

Organy zaliczone do tej grupy mogą kwestionować każdy akt prawny pod-
legający kontroli TK.

W drugiej grupie znajdują się:

1)          organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego,

2)          ogólnokrajowe organy związków zawodowych,

3)          ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych,

4)          Kościoły i związki wyznaniowe (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji).

Ich właściwość została przez ustrójodawcę ograniczona wyłącznie do kwestionowania tych aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania.

             Trzecią kategorię stanowi Krajowa Rada Sądownictwa, która władna jest inicjować postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 191 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 86 ust. 2 Konstytucji).[61]

             Wymogi formalne wniosku precyzuje art. 32 ust. 1 TKU, zgodnie z którym zawierać on powinien:

1)  wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny,

2)  określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części,

3)  sformułowanie zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą,

4)  uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie.

W obecnie obowiązującej ustawie o TK zachowano procedurę wstępnej kontroli wniosków, kierowanych przez podmioty zaliczone do drugiej z ww. kategorii. Przeprowadza ją jeden sędzia TK na posiedzeniu niejawnym. Może on wydać postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, jeżeli wniosek jest oczywiście bezzasadny lub zawiera braki formalne, nieusunięte w terminie 7 dni, pomimo stosownego wezwania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, które rozpoznaje Trybunał w składzie 3 sędziów (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b TKU).[62]

Wniosek jest środkiem uruchomienia tzw. abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności i legalności prawa. Jej istotę stanowi to, iż przeprowadzana jest w oderwaniu od konkretnych zdarzeń, związanych ze stosowaniem kwestionowanych przepisów. Na wniosek legitymowanych podmiotów TK przeprowadza badanie zgodności przepisu z aktem wyższego rzędu, przy czym kontrola taka nie jest wykonywana w celu przesądzenia o dopuszczalności zastosowania danego przepisu w jakiejś konkretnej, jednostkowej sprawie. Oczywiście wątpliwości dotyczące konstytucyjności czy legalności normy prawnej mogą pojawić się w procesie jej stosowania przez organy rozstrzygające, niemniej jednak kontrola prowadzona jest w opisywanej tu procedurze in abstracto, a więc bez odnoszenia do okoliczności faktycznych stosowania prawa. Odpowiednio do przesłanek uruchamiania, ukształtowane są konsekwencje stwierdzenia przez TK wadliwości przepisu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla akty prawne w zakresie, w jakim zawierają wadliwe, niezgodne z aktami wyższego rzędu, normy. Wywołuje więc ono skutki erga omnes, zaś jego efektem jest wykluczenie stosowania niezgodnych przepisów pro futuro.[63]

Drugą formą wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie kontroli konstytucyjności i legalności aktów normatywnych jest tzw. pytanie prawne. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „każdy sąd może przedstawić TK pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawcy toczącej się przed sądem”. Ustrojodawca zdecydował więc o generalnej kompetencji wszystkich sądów do uruchamiania kontroli TK poprzez pytania prawne. Zwraca natomiast uwagę, iż – w stosunku do poprzedniego stanu prawnego – Konstytucja z 1997 r. pozbawiła kompetencji do zadawania pytań prawnych centralne organy administracji państwowej oraz samorządowe kolegia odwoławcze.[64]

W treści powołanego przepisu Konstytucji uwidocznione zostały cechy charakterystyczne tej instytucji. Dla wszczęcia postępowania przed Trybunałem poprzez pytanie prawne konieczne jest, aby wątpliwość co do konstytucyjności bądź legalności przepisu zaistniała w toku postępowania w konkretnej sprawie zawisłej przed sądem i żeby wątpliwość ta dotyczyła przepisu, który ma być podstawą rozstrzygnięcia tej sprawy. Właśnie taki charakter przesłanek dopuszczalności skierowania pytania prawnego do TK decyduje o uznaniu, iż pytanie prawne stanowi formę tzw. kontroli konkretnej prowadzonej przez ten organ. Konkretnej, bo związanej funkcjonalnie z jednostkowym postępowaniem, dla którego udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne jest warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia z zastosowaniem kwestionowanego przepisu prawnego. Przedmiotem pytania prawnego może być problem zgodności każdego z aktów normatywnych mieszczących się w zakresie właściwości TK, aczkolwiek szczególnego znaczenia nabiera ta instytucja wobec ustaw. Konsekwencją zasady podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom jest bowiem wykluczenie dopuszczalności przeprowadzania przez nich samodzielnie kontroli zgodności ustaw z Konstytucją i – w jej efekcie – odmowy ich zastosowania w konkretnym postępowaniu. Forma pytania prawnego jest więc, w przypadku zaistnienia wątpliwości zgłaszanych przez sądy, jedyną możliwością dokonania kontroli z punktu widzenia ich konstytucyjności. Inaczej przedstawia się sprawa w przypadku hierarchicznie niższych niż ustawy aktów normatywnych, które – jako niewymienione w art. 178 ust. 1 Konstytucji – mogą być albo przedmiotem pytania prawnego, albo też możliwa jest ich samodzielna kontrola i niezastosowanie (ale nie uchylenie) w konkretnej sprawie. Uznać bowiem należy, iż nawet w sytuacji tak szerokiej kompetencji sądów do korzystania z instytucji pytań prawnych, zachowane jest nadal prawo sędziów przeprowadzania tzw. incydentalnej kontroli legalności aktów podustawowych.[65]

W tym kontekście uwidacznia się celowość i konieczność konstytucyjnej formuły podległości sędziów TK tylko Konstytucji, jako warunku dopuszczalności prowadzenia kontroli, której przedmiotem są normy ustawowe. Wracając do konkretnej kontroli norm realizowanej przez TK podkreślić trzeba, iż odmienność tego typu kontroli w stosunku do kontroli abstrakcyjnej tkwi w przesłankach jej inicjowania. Sam bowiem przebieg procedury kontroli wykonywanej przez TK jest w obydwu jej rodzajach analogiczny (por. art. 45 TKU). Również efektem kontroli konkretnej, która w założeniu zmierza do udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne, nie jest tylko przesądzenie dopuszczalności zastosowania wątpliwego przepisu w konkretnej sprawie, ale również – i to przede wszystkim – uchylenie jego mocy obowiązującej erga omnes.[66]

Z tego względu uzasadnione jest łączne omówienie problemu postępowania w sprawie badania konstytucyjności i legalności aktów normatywnych dla obydwu typów kontroli realizowanych przez TK.

Zgodnie z art. 42 TKU, orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikacji umowy. Ustawodawca wskazał w ten sposób trzy kryteria prowadzonej kontroli prawa, obejmujące zarówno jego materialną, jak i formalną stronę. Zwraca uwagę w tym zakresie odejście od ograniczającego sformułowania dawnej ustawy o TK, która kontrolę trybu wydawania ograniczała tylko do ustawowych jego podstaw. Obecnie TK bada procedurę ustanowienia aktu wynikającą z wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie powyższych kryteriów kontroli TK uzasadnia tezę, iż przedmiotem badania przez Trybunał staje się całe zdarzenie prawotwórcze, polegające na ustanowieniu aktu normatywnego o określonej treści, przez odpowiedni podmiot działający w uregulowanej prawnie procedurze. W praktyce oznacza to zwłaszcza kontrolę dochowania wymogów proceduralnych, wynikających z regulaminów parlamentarnych, jak i tych postanowień ustawowych, które przewidują rozmaite obowiązki organu ustanawiającego przepisy w zakresie wcześniejszego konsultowania ich treści.[67]

Przebieg postępowania w sprawie orzekania o konstytucyjności i legalności prawa unormowany został – zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 197 Konstytucji – w ustawie o TK. Przewiduje ona, iż w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odpowiednie zastosowanie powinny znaleźć przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.[68]

Rozpatrywanie wniosków i pytań prawnych odbywa się na jawnej rozprawie. Jedynie w przypadku wniosków podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji poprzedzona jest ona niejawnym posiedzeniem prowadzonym przez jednego sędziego TK. Wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić z uwagi na bezpieczeństwo państwa lub ochronę tajemnicy państwowej. Uczestnikami postępowania przed TK, zgodnie z art. 27 TKU, sąm.in.: podmiot, który złożył wniosek lub skargę konstytucyjną, organ, który wydał akt objęty wnioskiem lub skargą konstytucyjną, sąd, który przedstawił pytanie prawne, Prokurator Generalny, przedstawiciele Sejmu, Prezydenta i Ministra Spraw Zagranicznych w sprawach, w których przedmiotem kontroli jest ratyfikowana za zgodą ustawową umowa międzynarodowa (natomiast w przypadku innych ratyfikowanych umów międzynarodowych – przedstawiciele Prezydenta i Ministra Spraw Zagranicznych). Przebieg rozprawy oparty jest o zasady kontradyktoryjności i równości stron, co znacznie upodabnia ją do postępowania sądowego. Trybunał Konstytucyjny jest związany granicami wniosku lub pytania prawnego (art. 66 TKU), co łączy się z pozbawieniem go prawa samodzielnego inicjowania kontroli aktów prawnych. Bardzo istotne znaczenie ma respektowanie zasady prawdy materialnej, czego wyrazem jest art. 19 ust. 2 TKU przewidujący brak związania Trybunału wnioskami dowodowymi uczestników postępowania i prawo dopuszczania z urzędu dowodów, które uznane zostaną za celowe dla wyjaśnienia sprawy.[69]

Ustawa o TK różnicuje ilościowo składy orzekające TK w zależności od rodzajów aktów normatywnych podlegających kontroli, jak i charakteru sprawy. I tak, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 TKU, TK orzeka w pełnym składzie (tzn. z udziałem co najmniej 9 sędziów) w sprawach z wniosku Prezydenta o prewencyjną kontrolę konstytucyjności ustawy przed jej podpisaniem bądź umowy międzynarodowej przed jej ratyfikowaniem, a ponadto w sprawach o szczególnej zawiłości, z inicjatywy prezesa TK lub gdy z wnioskiem o rozpoznanie zwróci się skład orzekający wyznaczony do rozpoznania danej sprawy, lub też w sprawach, w których szczególna zawiłość wiąże się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej. W szczególności również wówczas, gdy skład orzekający zamierza odstąpić od wcześniejszego poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu, wydanym w pełnym składzie. Skład 5 sędziów TK orzeka w sprawach konstytucyjności ustaw albo ratyfikowanych umów międzynarodowych (kontrola represyjna) oraz zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Natomiast skład 3-osobowy sędziów TK orzeka w sprawach konstytucyjności i legalności innych aktów normatywnych i zażaleń na odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi podmiotów określonych w art. 191 pkt 3-5 Konstytucji.

            Dla analizy charakteru i skutków orzeczeń podejmowanych przez Trybunał Konstytucyjny podstawowe znaczenie ma art. 190 ust. 1 Konstytucji. Statuuje on generalną zasadę ostateczności i powszechnie obowiązującej mocy wszystkich orzeczeń TK (a więc i tych, wydawanych w ramach wykonywania pozostałych funkcji Trybunału). W ten sposób zrealizowany został jednoznaczny i      zgłaszany od wielu lat postulat nadania takiego właśnie charakteru wszystkim orzeczeniom TK, przede wszystkim zaś tym, które stwierdzają niekonstytucyjność przepisów ustawy. Wprowadzeniu tego mechanizmu towarzyszyło
jednak istotne, acz tylko czasowe, ograniczenie. Zgodnie bowiem z art. 239
ust. 1 Konstytucji, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji orzeczenia TK o niezgodności z Konstytucją ustaw uchwalonych przed dniem jej wejścia w życie nie były ostateczne i podlegały rozpatrzeniu przez Sejm, który mógł odrzucić orzeczenie TK większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Nie dotyczyło to orzeczeń wydanych w następstwie pytań prawnych do TK. Zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji, orzeczenia TK w sprawach konstytucyjności i legalności prawa podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (jeśli akt nie był ogłoszony – w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski”).[70]

Analiza skutków orzeczeń TK przeprowadzić można kierując się zarówno ich treścią (zgodność bądź niezgodność badanych przepisów z aktami wyższego rzędu), jak i rodzajem kontroli, w efekcie której orzeczenie zapadło. W przypadku kontroli prewencyjnej, przeprowadzanej na wniosek Prezydenta, stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją oznacza, iż głowa państwa jest zobligowana do podpisania ustawy (art. 122 ust. 3 in fine Konstytucji). Warto zauważyć, iż w sytuacji, gdy prewencyjna kontrola dotyczyła ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym, orzeczenie TK powinno być podjęte nie później niż w ciągu 2 miesięcy od wniesienia wniosku przez Prezydenta (art. 224 ust. 2 Konstytucji). W przypadku kontroli umów międzynarodowych podlegających ratyfikacji, orzeczenie TK o ich zgodności z Konstytucją umożliwia głowie państwa ich ratyfikację. W przypadku kontroli represyjnej „pozytywne” orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. orzeczenia o konstytucyjności bądź legalności aktów normatywnych, nie wywołują żadnych skutków w obowiązującym stanie prawnym, wykluczają jedynie możliwość ponownego orzekania w tej samej sprawie z wniosku (pytania prawnego) innego podmiotu (zasada res iudicata). Skutkiem orzeczenia TK w przypadku kontroli konkretnej jest dodatkowo przesądzenie dopuszczalności zastosowania kontrolowanego przepisu prawnego w postępowaniu, w ramach którego sformułowano pytanie prawne do TK. Zupełnie inaczej przedstawia się problem skutków prawnych orzeczeń stwierdzających niezgodność badanego przepisu z aktami prawnymi wyższej rangi. W przypadku prewencyjnej kontroli ustaw takie orzeczenie TK oznacza, iż Prezydent ma obowiązek odmowy podpisania wadliwej ustawy (art. 122 ust. 4 zd. 1 Konstytucji). Ustrojodawca dopuszcza jednak wyjątkowo możliwość podpisania ustawy z pominięciem wadliwych (niekonstytucyjnych) przepisów, o ile TK nie stwierdzi w swoim orzeczeniu, że wadliwe przepisy są nierozerwalnie związane z całą ustawą. Prezydent może też zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia wskazanych w orzeczeniu TK niezgodności (art. 122 ust. 4 in fine Konstytucji). Tym samym zrealizowano postulowane osłabienie negatywnego oddziaływania orzeczenia TK na całą ustawę w sytuacji, gdy wadliwość dotyczy tylko pojedynczych, dających się „odłączyć” od reszty, postanowień ustawy. Prewencyjne rozstrzygnięcie o niekonstytucyjności umowy międzynarodowej wyklucza jej ratyfikację przez Prezydenta.[71]

W przypadku orzeczeń, stwierdzających niekonstytucyjność bądź nielegalność prawa już ustanowionego (kontrola represyjna), to zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji, wchodzą one w życie z dniem ich ogłoszenia. Jednakże TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć 18 miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – 12 miesięcy. Dodatkowym ograniczeniem natychmiastowego eliminowania wadliwych aktów z obrotu prawnego jest obowiązek TK zapoznania się z treścią opinii Rady Ministrów w przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej. Ustawa o TK przewiduje, iż taka opinia RM powinna być wyrażona w ciągu 2 miesięcy (art. 44 ust. 1).[72]

Niezmiernie istotne – z punktu widzenia jednostki – jest określenie skutków orzeczenia TK względem tych postępowań (sądowych, administracyjnych), które zakończyły się jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, a podjęte w nich rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie przepisów ocenionych przez TK jako niekonstytucyjne (nielegalne). W tej sprawie Konstytucja proklamuje w art. 190 ust. 4 generalną zasadę wznawiania postępowań, uchylania ostatecznych decyzji, prawomocnych orzeczeń sądowych i innych rozstrzygnięć, jeżeli zostały wydane na podstawie aktu normatywnego, którego sprzeczność z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą stwierdził TK w swoim orzeczeniu. Zasady i tryb wznawiania postępowań bądź uchylania podjętych rozstrzygnięć określa ustawa o TK, która w art. 82-86 dokonuje stosownej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.[73]

Na zakończenie omawiania tej funkcji TK warto wspomnieć jeszcze o istotnej roli tego organu w zakresie sygnalizowania organom stanowiącym prawo o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego RP (art. 4 ust. 2 TKU). Tego rodzaju aktywność Trybunału, określana też mianem „funkcji sygnalizacyjnej”, stanowi ważne uzupełnienie władczego rozstrzygania spraw zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, umowami międzynarodowymi i ustawami. W obowiązujących przepisach konstytucyjnych brak jest natomiast unormowań jednoznacznie przesądzających poddanie kontroli TK aktów prawa wspólnotowego. Zasada prymatu prawa wspólnotowego wydaje się wykluczać możliwość uznania tego prawa za dopuszczalny przedmiot kontroli TK. Niewykluczone natomiast, że TK stanie przed problemem przesądzenia swojej kompetencji odnośnie uwzględnienia aktów prawa wspólnotowego, jako podstawy kontroli przepisów należących do systemu polskiego prawa wewnętrznego (np. ustaw).[74]

3.3.2.   Orzekanie w sprawach skarg konstytucyjnych

Odrębne potraktowanie tej funkcji TK podyktowane jest kilkoma względami. Odpowiada przede wszystkim intencji ustrojodawcy, który rozstrzyganie spraw skarg konstytucyjnych ujął w osobnym punkcie art. 188 Konstytucji. Poza tym decydujące znaczenie ma tutaj ustrojowa doniosłość instytucji skargi konstytucyjnej, stanowiącej podstawowy środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Nie bez znaczenia jest także normatywna nowość tej instytucji, wprowadziła ją bowiem po raz pierwszy Konstytucja z 1997 r. Problematyka skargi konstytucyjnej zostanie omówiona szerzej w dalszej części pracy.[75]

3.3.3. Orzekanie w sprawach konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych

Realizacja tej funkcji TK mieści w sobie dwie oddzielne płaszczyzny działania:

1)         orzekanie o konstytucyjności celów partii politycznych,

2)         orzekanie o konstytucyjności działalności partii politycznych.

O ile jeszcze ta pierwsza płaszczyzna wydaje się jakościowo zbliżona do kontroli konstytucyjności aktów normatywnych, o tyle konstytucyjna kwalifikacja działalności partii politycznych mieści w sobie już niewątpliwie inne działania, które wydają się zbliżać kompetencje TK do przedmiotowo określanego wymierzania sprawiedliwości.

Od momentu powierzenia tej funkcji Trybunałowi Konstytucyjnemu pojawiały się wątpliwości dotyczące procedury, w jakiej może być ona realizowana. Na gruncie poprzednio obowiązujących ustaw o partiach politycznych i o Trybunale Konstytucyjnym, zaowocowały one ustaleniem powszechnie obowiązującej wykładni postanowień tej pierwszej ustawy. Sędziowie TK wprost uznali wówczas, iż w odniesieniu do orzekania o konstytucyjności działalności partii zachodzi sytuacja luki w obowiązujących przepisach. Wejście w życie nowej Konstytucji poprzedzone zostało uchwaleniem nowych ustaw: ustawy z 27.6.1997 r. o partiach politycznych oraz powoływanej już wielokrotnie ustawy o TK.[76]

Także i w obecnie obowiązującym stanie prawnym zgłaszano początkowo zastrzeżenia co do spójności między regulacją konstytucyjną i unormowaniami ustawowymi. Dotyczyły one przede wszystkim kwestii podmiotów legitymowanych do inicjowania przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania prowadzonego wobec partii politycznych. Problem ten wyjaśniony został w znacznym stopniu w pierwszym orzeczeniu wydanym przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zgodności z Konstytucją zmian statutu jednej z partii politycznych.[77]

W odniesieniu do pierwszej ze wskazanych wyżej płaszczyzn działania TK, tj. kontroli konstytucyjności celów partii politycznych, uwzględniać trzeba dwa aspekty. Pierwszy, polegający na weryfikowaniu celów partii dokonywanym jeszcze przed wpisem partii do ewidencji (względnie przed wprowadzeniem zmian do statutu partii już do ewidencji wpisanej). Drugi, związany z kontrolą konstytucyjności celów partii politycznych prowadzoną w trakcie bieżącej ich działalności. Pierwszy ze wskazanych wyżej aspektów ma więc charakter kontroli profilaktycznej (prewencyjnej), drugi zaś - kontroli typowo następczej (represyjnej). Podmiotem wyłącznie uprawnionym do inicjowania kontroli profilaktycznej jest – prowadzący ewidencję partii politycznych – Sąd Okręgowy w Warszawie, zaś jego kompetencja do wystąpienia w tej sprawie do TK wynika z art. 14 i 21 ustawy o partiach politycznych. Kontrola następcza zgodności celów partii politycznych z Konstytucją uruchamiana zaś może być przez podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Orzekanie przez TK – tak w ramach kontroli profilaktycznej, jak i następczej – o konstytucyjności celów partii politycznych odbywa się przy tym na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznawania wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją (art. 56 TKU).[78]

Wniosek o przeprowadzenie kontroli zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych skierować może każdy z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 Konstytucji, zaś jego rozpoznanie przez TK odbywa się przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z art. 57 ust. 2 TKU, ciężar udowodnienia takiej niezgodności spoczywa na wnioskodawcy, który w tym celu powinien przedstawić lub zgłosić dowody wskazujące na tę niezgodność.

3.3.4.   Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa

Jak to już zaznaczano, jest to nowa funkcja Trybunału Konstytucyjnego. Na wstępie sprecyzowania wymaga użyte w jej określeniu pojęcie „sporu kompetencyjnego”. Zgodnie z art. 53 ust. 1 TKU, oznacza ono sytuację, w której dwa (lub więcej) organy państwa uznały się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy (spór kompetencyjny pozytywny) albo gdy organy te uznały się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy (spór kompetencyjny negatywny).

Do właściwości Trybunału Konstytucyjnego należy rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między centralnymi, a jednocześnie konstytucyjnymi organami państwa. Tym samym, poza zakresem tej funkcji pozostają spory prowadzone z udziałem organów terenowych, jak również tych organów centralnych, które nie mają konstytucyjnego zakotwiczenia (np. Państwowa Inspekcja Pracy).[79]

Warto zauważyć, iż rozstrzyganie sporów kompetencyjnych niesie ze sobą wiele podobieństw do odebranej TK funkcji ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Podstawę dla kompetencji organów państwowych dawać powinny bowiem zawsze przepisy prawa, i to prawa o najwyższej randze – Konstytucji i ustaw. Tak więc dla rozstrzygnięcia sporu konieczne jest dokonanie odpowiedniej interpretacji obowiązujących norm prawnych, skutkujące przesądzeniem – ostatecznie i z mocą powszechnie obowiązującą – właściwości któregoś z organów.[80]

Zgodnie z art. 192 Konstytucji, z wnioskiem w sprawach sporów kompetencyjnych występować mogą:

1)  Prezydent,

2)  Marszałek Sejmu,

3)  Marszałek Senatu,

4)  Prezes RM,

5)  Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego,

6)  Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego,

7)  Prezes Najwyższej Izby Kontroli.

Łatwo zauważyć, iż powyższy katalog pokrywa się w znacznym stopniu z pierwszą grupą podmiotów mogących inicjować abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności i legalności prawa. Zasady postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego określa ustawa o TK. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy, wszczęcie postępowania przed TK w tej sprawie powoduje zawieszenie postępowania przed organami, które prowadzą spór kompetencyjny. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego następuje w pełnym składzie sędziów TK i przyjmuje postać postanowienia (art. 70 ust. 2 pkt 1 TKU). Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, takie postanowienie jest ostateczne i ma moc powszechnie obowiązującą.[81]

3.3.5.   Rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta

Nową funkcją Trybunału Konstytucyjnego, mającą jednakże nader wyjątkowy charakter, jest rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Konstytucyjną podstawę dla tej funkcji daje art. 131 ust. 1 Konstytucji. Właściwość TK w tej materii ma mieć charakter jedynie subsydiarny. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu Konstytucji, do Prezydenta należy zawiadamianie Marszałka Sejmu o przejściowej niemożności sprawowania przez siebie urzędu. Biorąc jednak pod uwagę wyjątkowość i nieprzewidywalność przyczyn zaistnienia takiej niemożności, ustrojodawca zastrzegł właściwość Trybunału Konstytucyjnego na wypadek, gdyby Prezydent nie był w stanie takiego zawiadomienia dokonać. Obowiązujące przepisy konstytucyjne i ustawowe niezwykle lakonicznie opisują postępowanie prowadzące do wydania postanowienia o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. W myśl art. 131 ust. 1 Konstytucji inicjatorem postępowania jest Marszałek Sejmu. Ustawa o TK przewiduje jedynie, iż postanowienie w tej sprawie podejmuje pełny skład sędziów TK. Nie ma natomiast odrębnych przepisów dotyczących przebiegu samego postępowania.[82]

Podjęcie przez TK postanowienia o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta skutkuje powierzeniem tymczasowego wykonywania obowiązków głowy państwa Marszałkowi Sejmu.

Rozdział 4. Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego

4.1.Rozstrzygnięcia Trybunału z punktu widzenia prawa

Problematyka skutków orzeczeń TK może być badana w wielu płaszczyznach: skutków w układzie czasowym (a więc swoisty problem intertemporalności), skutków według poszczególnych kategorii orzeczeń, według kryterium rodzaju oddziaływania na postępowanie sądowe, z punktu widzenia odpowiedzialności władzy publicznej etc.

Odpowiedź na pytanie, czym jest rozstrzygnięcie TK w kategoriach prawnych – czy
aktem prawotwórczym, negatywnym aktem ustawodawczym czy bliższe jest ono
typowemu orzeczeniu sądowemu, powinna poprzedzać analizę dalszych problemów
szczegółowych. Jest bowiem oczywiste, że jej kierunek w istotnym stopniu zależy od
kwalifikacji orzeczeń TK w tej właśnie płaszczyźnie.

Kwestia nie może być rozstrzygnięta w płaszczyźnie czysto formalnego odwołania
się do konstytucyjnych źródeł prawa określonych w art. 87 i n. Konstytucji. Orzeczenia
TK nie są z natury rzeczy wskazywane jako samodzielne źródło prawa obowiązującego,
mają zawsze charakter wtórny (nie samodzielny), stanowią pochodną w stosunku do
badanych regulacji – a więc wpływają na stan prawny w takim obszarze, jaki wyznacza
swym zakresem obowiązywania kontrolowana norma prawna. Nie są jednak zarazem
typowymi rozstrzygnięciami sądowymi.

Od orzeczeń sądowych odróżnia je powszechnie obowiązujący charakter,
rozstrzygają one nie tylko o indywidualnych relacjach prawnych pomiędzy stronami
procesu, albo o ukształtowaniu sytuacji konkretnego podmiotu, którego praw i
obowiązków dotyczy konkretne orzeczenie sądowe, ale zawierają treść adresowaną
abstrakcyjnie do nieokreślonego kręgu adresatów – tak więc jak w przypadku każdej
normy prawnej. Ta cecha dodajmy dotyczy zarówno abstrakcyjnej, jak i konkretnej
kontroli konstytucyjności prawa (a więc dokonywanej w przypadku pytań prawnych i w
związku ze skargą konstytucyjną).[83]

Orzeczenia TK powszechnie obowiązujące, abstrakcyjnie adresowane i zawierające
normatywną treść (chociaż w sensie negatywnym) zbliżają się wyraźnie do regulacji
normatywnej – w tych wszystkich wypadkach, kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na
eliminację niekonstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie. Takie cechy
należy przypisać orzeczeniom TK stwierdzającym wprost niekonstytucyjność przepisu
prawa, ale także ustalającym zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z
Konstytucją (dotyczy to więc również tzw. wyroków interpretacyjnych pozytywnych i
negatywnych, ponieważ ich celem jest eliminacja niekonstytucyjnych treści
znaczeniowych, które mogły być przypisane badanej regulacji w drodze przyjętych reguł
wykładni prawa).[84]

Nie można jednak postawić znaku równości pomiędzy typowym przepisem prawa
(przepisem uchylającym dotychczas obowiązującą regulację) a rozstrzygnięciem
zawartym w wyroku TK stwierdzającym nie konstytucyjność przepisu. Utrata mocy
obowiązującej wynikająca z rozstrzygnięcia TK nie jest bowiem tożsama z uchyleniem
przepisu w wyniku aktu prawotwórczego kompetentnego organu, w pewnym sensie idzie
dalej, jest mocniejsza w skutkach, co występuje zwłaszcza wtedy, kiedy przypisujemy jej
konsekwencje ex tunc.[85]

Stwierdzenie niekonstytucyjności jest więc zawsze czymś więcej niż ustaleniem
stanu już istniejącego, nie może być eksplikowane w kategoriach wyroku
deklaratywnego, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie. Stan niekonstytucyjności, rozumiany tu jako stan powodujący utratę mocy obowiązującej i
eliminację przepisu z systemu, nie istnieje więc wcześniej przed wydaniem wyroku. Do
tego momentu niekonstytucyjność może być jedynie traktowana jako przesłanka
materialno-prawna orzeczenia sądu konstytucyjnego. Taka koncepcja jest
konsekwentnie związana z określeniem w samej Konstytucji zakresu i skutków kontroli
hierarchicznej przepisów prawa jako leżącej wyłącznie w gestii Trybunału
Konstytucyjnego (co najmniej w zakresie kontroli aktów o randze ustawowej), co oznacza
że przed wydaniem tego orzeczenia nie mogą nastąpić wskazane wyżej skutki niekonstytucyjności przepisu.[86]

Stanowisko w kwestii prawotwórczego charakteru orzeczeń TK stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa determinuje więc kierunek dalszych analiz, a przede
wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia TK musi
uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w
życie) i dopiero z tej perspektywy sensowne jest badanie jego oddziaływania na skutki
prawne stanów wcześniej (a więc przed wejściem w życie orzeczenia) zaistniałych.

Na innej płaszczyźnie trzeba rozważyć skutki orzeczeń TK w stanie tzw. bezprawności normatywnej. Problem bezprawności normatywnej pojawia się przede wszystkim na tle przyjętej w samej Konstytucji formuły „niezgodności działania z prawem organu władzy publicznej” (art. 77 ust. 2 Konstytucji) uznawanej za podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa. Brzmienie Konstytucji zdecydowało też ostatecznie o treści wyroku interpretacyjnego Trybunału Konstytucyjnego z dn. 4 grudnia 2001 w odniesieniu do art. 417 k.c. Czy niezgodność przepisu z normą hierarchicznie wyższą ustalana w wyniku kontroli konstytucyjności stanowić może podstawę ustalenia bezprawności zachowania po stronie organu władzy publicznej? Czy jednym ze skutków wyroku TK może być odpowiedzialność odszkodowawcza Państwa z tytułu bezprawności samego prawa?

Byłoby jednak, jak się wydaje, zasadniczym uproszczeniem sprowadzanie stanu
niekonstytucyjności do stanu bezprawności w kategoriach prawa cywilnego, a więc
przesłanki odpowiedzialności cywilnej.

Kwalifikacja aktów prawotwórczych organów państwa jako bezprawnych
musiałaby zakładać, że akty te nigdy nie mogły wywoływać skutków prawnych, już
bowiem w momencie ich kreowania były dotknięte nieusuwalną wadą sprzeczności z
aktami hierarchicznie wyżej uplasowanymi w systemie prawa. Mówienie o bezprawiu
normatywnym w wyniku orzeczenia niekonstytucyjności może mieć przy tym sens
jedynie w odniesieniu do przeszłości, ponieważ na przyszłość one już nie obowiązują,
skoro w momencie dokonywania oceny – w związku z wejściem w życie orzeczenia TK –akty utraciły już swoją moc obowiązującą. Jeżeli więc operować kwalifikacją
bezprawności – to musi ona z natury rzeczy w badanym kontekście dotyczyć tego stanu,
który istniał przed wejściem w życie orzeczenia TK, a więc przed momentem
ukształtowania się nowej sytuacji prawnej (nie istnieje stan bezprawności jako stan
przyszły). Stanowisko zakładające bezprawność, jeśli jest ujmowane w kategoriach
ogólnych, będzie więc uwikłane w wewnętrzną sprzeczność: utrata mocy obowiązującej
odnosi się do przepisów, które do tej chwili tę moc posiadały, a więc wywoływały w
pełnym zakresie zakładane skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej jako stan
kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu
niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na
ich podstawie stany prawne. Pogląd o generalnej retroaktywności (który mieści się w
założeniu istnienia bezprawności normatywnej) wymaga dowodu, nie wynika on bowiem
wprost z regulacji konstytucyjnych określających skutki orzeczeń TK. Mówiąc, inaczej teza o bezprawności normatywnej nie może być traktowana jako proste i logiczne następstwo niezgodności z Konstytucją, a nawet zasadniczo rozbiega się z założeniem, że stan nie konstytucyjności powodujący utratę mocy obowiązującej pojawia się dopiero z momentem wejścia w życie orzeczenia (a więc z tezą o kształtującym charakterze wyroku).[87]

Można odnieść wrażenie, że rozumowanie to jest niekiedy odwrócone: z faktu że
stan sprzeczności z normą hierarchicznie wyższą istniał wcześniej wywodzona jest teza o
koniecznym skutku retroaktywnym. Tymczasem należy pamiętać, że stan sprzeczności z
normą hierarchicznie wyższą zasadniczo nie powoduje per se utraty mocy obowiązującej
przepisu prawnego (nie ma podstaw do przyjęcia, że zawsze lex superior derogat lege
inferiori) i stanowi, jak to stwierdzono wyżej, przesłankę materialną do orzeczenia
przez TK o nie konstytucyjności przepisu.

Stanowisko przyjmujące bezprawność normatywną jako zasadę i prostą
konsekwencję wyroku o niekonstytucyjności jest obarczone wadą dysfunkcjonalności
wobec innych reguł systemu (w tym samej Konstytucji). Nie można bowiem sensownie
zakładać, że ustawodawca nakazuje z jednej strony konsekwentnie stosować określone
przepisy do chwili utraty przez nie mocy, a z drugiej strony – nakazuje kwalifikację aktów
tworzących te przepisy jako bezprawnych z chwilą wejścia w życie wyroku TK. Formalna
moc obowiązująca przepisów wyeliminowanych z systemu przez orzeczenie TK opierała
się wszakże również na normach konstytucyjnych, a nakaz stosowania obowiązującego
prawa znajduje przede wszystkim oparcie w 7 Konstytucji (zasada legalizmu).

Bezprawność określonego zachowania musi istnieć w momencie jego wystąpienia i
nie może być ustalana retroaktywnie (zasada), chyba że co innego wynika z wyraźnej
normy prawnej wyjątek). Oczywiście ta teza odnosi się do pojęcia „bezprawności” jako
przesłanki ewentualnej odpowiedzialności cywilnej.

Powyższe uwagi pozwalają stwierdzić, że stan niekonstytucyjności przepisu
prawnego lepiej byłoby opisywać w kategoriach „niezgodności” z Konstytucją niż
„bezprawności”.

Uwag tych nie można jednak w żadnym razie traktować jako sprzeciwu co do
samej możliwości wystąpienia zjawiska określanego jako bezprawność normatywna.

Po pierwsze dlatego, że już dawno w doktrynie współczesnego prawa uznano
kategorię „bezprawności normatywnej” jako istniejącą, przestała być ona traktowana
jako obrazoburcza, wewnętrznie sprzeczna czy nie logiczna. Samo pojęcie bezprawności
normatywnej pojawia się więc z chwilą ustanowienia kontroli działań prawotwórczych
jako całkiem naturalna konsekwencja ograniczenia pełnej swobody organów
prawotwórczych.

Po drugie, koncepcja odpowiedzialności z tytułu bezprawności normatywnej nie
jest możliwa a priori do wykluczenia, co więcej istnieje szereg przykładów,
potwierdzających istnienie tej odpowiedzialności np. w dziedzinie prawa wspólnotowego.

Wywód ten ma na celu jedynie zakwestionowanie upraszczającego utożsamienia
niekonstytucyjności z bezprawnością, a nie wykluczenie samej możliwości wystąpienia
takiej relacji. Taki zabieg identyfikacyjny byłby wielce ryzykowny na tle obecnie
obowiązujących reguł odpowiedzialności władzy publicznej, które odpowiedzialność
odszkodowawczą Państwa uzależniają od samej przesłanki „niezgodnego z prawem
działania”. Musiałby on bowiem prowadzić do wniosku, że każde stwierdzenie niekonstytucyjności stwarza podstawę (potencjalnie) dla odpowiedzialności
odszkodowawczej Państwa (oczywiście zdawać sobie trzeba sprawę z tego, że jest to
tylko argument prakseologiczny i w sporze teoretycznym nie może mieć znaczenia
rozstrzygającego).

Bezprawność normatywna w odniesieniu do stanów wcześniejszych
(poprzedzających ustalenie nie konstytucyjności przepisu) może natomiast wystąpić
przede wszystkim jako efekt retroaktywności orzeczenia sądu konstytucyjnego, a więc w
tych wypadkach kiedy konsekwencje orzeczenia powstają w stosunku do stanów
wcześniej ukształtowanych. W tym zakresie byłbym jednak również daleki od
formułowania sądów zbyt kategorycznych.[88]

Konstytucja przewiduje wyraźnie retroaktywne skutki wyroku TK orzekającego o
niekonstytucyjności przepisu prawa w zakresie, w jakim umożliwia wznowienie
postępowania i w konsekwencji uchylenie aktu stosowania prawa wydanego na podstawie
wcześniej obowiązujących przepisów. Tak zakreślona retroaktywność (dotyczy wszakże ściśle określonego zakresu (zmiany, uchylenia aktu stosowania prawa) i stanowi jednak odstępstwo od zasady prospektywnego działania wyroku. Czy można więc
automatycznie poszerzyć zakres i skutki owej wycinkowej retroaktywności i uznać, że
obejmują one również ewentualne konsekwencje odszkodowawcze wynikające z
zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją? Jeśli zakładać, że zasadą jest
prospektywność, a wyjątkiem retroaktywność, to skutek wsteczny działa tylko w tym
wąskim zakresie, jaki jest wprost wyznaczony przez normę konstytucyjną (art.190 ust.4)
i być może nie obejmuje już dalszych konsekwencji (w tym wypadku kwalifikacji stanów
przeszłych jako bezprawności).[89]

Wznowienie postępowania (sądowego i administracyjnego) w wyniku orzeczenia o
niekonstytucyjności przepisu prawa nie stanowi wszak wyniku błędnego, wadliwego czy
zawinionego zastosowania przepisów prawa przez organ to prawo stosujący, ale jest
samodzielną instytucją ukształtowaną w odpowiednich przepisach proceduralnych –niezależnie od innych klasycznych podstaw wznowienia postępowania. Wydaje się,
nawet w wypadkach objętych hipotezą art.190 ust. 4, brak jest obecnie wyraźnych
podstaw do traktowania uchylenia orzeczenia (decyzji) w wyniku wyroku TK jako
przesłanki odpowiedzialności władzy publicznej. Wznowienie jako takie nie stanowi
bowiem potwierdzenia zaistnienia stanu bezprawności zachowania organu państwa (sądu,
organu administracyjnego) stosującego prawo. Wydaje się, że byłoby celowe
wyraźne uregulowanie kwestii odszkodowawczych. Bez interwencji legislacyjnej będą
bowiem utrzymywały się w tej kwestii zasadnicze wątpliwości i kontrowersje. Koncepcja i
zakres takiej odpowiedzialności mogłoby nawiązywać do idei odpowiedzialności za tzw.
szkody legalne, która obejmuje nie tylko wypadki szkód tradycyjnie tak kwalifikowanych, ale także i inne sytuacje, w których przyjmowana jest odpowiedzialność pomimo braku naganności (subiektywnej i obiektywnej) zachowania.[90]

Jest natomiast w tym kontekście zasadniczym pytanie, czy intensywność wady
przepisu powodującej stan niezgodności z Konstytucją stanowić może kryterium
wartościowania skutków orzeczeń TK, co by oznaczało że ranga uchybienia może być
niekiedy na tyle poważna, że pozbawia przepis prawa cech minimalnych, koniecznych dla
jego obowiązywania, np. nie został opublikowany, został wydany w formie nieznanej
systemowi źródeł prawa określonemu w Konstytucji, zawiera regulacje od początku
niemożliwe do wykonania, lub sprzeczne w sposób nie dający się usunąć przy pomocy
znanych metod wykładni prawa, znosi podstawowe prawo jednostki gwarantowane przez
Konstytucję lub zmienia Konstytucję poza trybem ukształtowanym przez samą Konstytucję (np. przez ustawę zwykłą). Katalog „wad istotnych” jest trudny do
precyzyjnego określenia i wyczerpującego wyliczenia, co więcej brak jest precyzyjnych
kryteriów pozwalających na odróżnienie wad istotnych od wad nieistotnych, co rodzić
musi obawę arbitralnego stosowania kryterium wartościującego. Z drugiej jednak strony
wydaje się w pełni racjonalne przekonanie, że przepis prawa pozbawiony cech
minimalnych (koniecznych) wymaganych od regulacji prawnej powinien być traktowany
jako nieistniejący w systemie od początku, nietworzący żadnych stanów prawnych, a
jego usunięcie stanowiłoby swego rodzaju ustalenie stanu nieważności (porównywalne w
kategoriach prawa cywilnego ze stanem bezwzględnej nieważności czynności prawnej,
która z natury rzeczy występuje od momentu zaistnienia takiej czynności). Cechy
minimalne (odnoszone do regulacji ustawowych i pod ustawowych) to takie, które:

-          po pierwsze, ze względu na formalne właściwości badanej struktury normatywnej
(wydanie i ogłoszenie przepisu przez kompetentny organ prawotwórczy) pozwalają
kwalifikować ją jako przepis prawa);

-          po drugie, są niezbędne dla określenia treści normatywnej i jej zastosowania
(przede wszystkim możliwość zastosowania i niesprzeczność);

-          po trzecie, nie zawierają w swojej treści regulacji stanowiących bezpośrednią
materię zastrzeżoną dla norm konstytucyjnych.

Pomimo tych trudności związanych z wartościowaniem wady prowadzącej do ustalenia
niezgodności przepisu z Konstytucją dyferencjacja wad powinna mieć znaczenie dla
określenia skutków orzeczenia TK. Wady zasadnicze (istotne) mogłyby być traktowane
jako podstawa ustalenia, że przepis nie miał mocy obowiązującej, ergo nie wywoływał
żadnych skutków prawnych (formuła orzeczenia powinna w takim wypadku brzmieć:
przepis jest niezgodny z Konstytucją i nie nabrał mocy prawnej). Kwestia wymaga
oczywiście dalszych pogłębionych refleksji i dyskusji (rozważenia przede wszystkim
wymaga postawienie problemu w kategoriach postulatu de lege lata bądź de lege
ferenda).Odpowiedzi wymaga nie tylko pytanie, jakie są cechy i pojęcie wady istotnej,
ale również: czy przepis który nie nabrał mocy obowiązującej może być przedmiotem
kontroli ze strony TK (ze względu na formułę art. 39 ustawy o TK, można wszak przyjąć,
że brak mocy obowiązującej jest negatywną przesłanką kontroli konstytucyjności,
jaka powinna być formuła wyroku w takim wypadku: czy rozstrzygnięcia o charakterze
merytorycznym (zgodność lub niezgodność z Konstytucją), czy raczej o charakterze
proceduralnym (odmowa wydania orzeczenia ze względu na niedopuszczalność lub
zbędność wydania orzeczenia merytorycznego); czy wyrok w przedmiocie niekonstytucyjności może przybierać niekiedy charakter wyroku ustalającego (z
konsekwencjami nieważności przepisu ab initio).[91]

Istnieją mocne racje za tezą, że w analizowanej sytuacji (kontrolowany przepis ze względu na swoje wady nie nabrał cech przepisu obowiązującego), a w konsekwencji właściwsze byłoby rozstrzygnięcie proceduralne, a nie merytoryczne. To jednak właśnie brak określonych cech takiego przepisu jest podstawą orzeczenia o jego nie konstytucyjności. Nie bez słuszności uważa się, że jeśli przepis jest formalnie wprowadzony do systemu przez fakt jego ogłoszenia w odpowiednim dzienniku urzędowym, to tym samym podlega kontroli merytorycznej. Ponadto, jeśli przepis jest, pomimo swych immanentnych wad, traktowany w praktyce państwowej jako obowiązujący, co przejawia się w aktach stosowania prawa, jego niekonstytucyjność powinna być stwierdzona poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne, ponieważ usuwałoby to wszelkie wątpliwości na przyszłość. Pewnym rozwiązaniem, chociaż nie wolnym od wątpliwości, byłaby koncepcja, którą można by określić jako swoistą kontrolę law in action, a więc zakładająca że regulacja, która jest stosowana w praktyce organów władzy publicznej i stanowi punkt odniesienia dla oceny określonych zdarzeń, de facto kształtuje więc sytuację prawną jednostki powinna być zawsze przedmiotem oceny sądu konstytucyjnego. Takie podejście zdaje się zresztą odpowiadać koncepcji materialnej mocy obowiązującej           przepisów prawa, która jest przyjęta w orzecznictwie konstytucyjnym, a w której akcent jest położony wszak na to, czy przepis może być podstawą zastosowania (teraz, w przyszłości i w odniesieniu do stanów z przeszłości). Trzeba nadto zauważyć, że inne podejście do tej kwestii prowadziłoby do zaakceptowania swoistej bezbronności demokratycznego państwa prawnego, które kierując się formalną definicją prawa, uwzględniającą kompetencje i zasady jego tworzenia nie dostrzegałoby (bo też nie mogłoby dostrzec) aktów stanowienia prawa, które takiej definicji nie spełniają. Eliminowane ze sfery kontroli mogły by być w ten sposób            wszelkie akty  faktycznego stosowania prawa, opierające się na przymusie stosowanym przez niedemokratyczną władzę, bo prawo tworzone przez taką władzę byłoby wszak tylko pozorem prawa. Doświadczenie uczy, że nie jest dobrym instrumentem ochrony demokracji i państwa prawa credo idealistycznego myślenia, zawarte w stwierdzeniu „jeżeli rzeczywistość nie jest zgodna z moimi ideami, to tym gorzej dla rzeczywistości”. Oczywiście rozważania te mają czysto hipotetyczny charakter – ilustrują jednak dobrze konsekwencje pewnego typu myślenia o prawie jako przedmiocie kontroli konstytucyjności.[92]

W konsekwencji jestem zdania, że:

-                  po pierwsze, mogą być pod pewnymi warunkami badane pod względem konstytucyjności regulacje, które nie mają formalnej mocy obowiązującej (ze
względu na brak koniecznych cech minimalnych), ale są przedmiotem aktów
stosowania prawa ;

-                  po drugie, konsekwencją ustalenia braku cech minimalnych jest uznanie że nie mogły one nigdy wywierać ważnych skutków prawnych;

-                  po trzecie, definitywność usunięcia takiej istotnie wadliwej regulacji (w odniesieniu do czasu przeszłego i przyszłego) powinna być wyraźnie
konfirmowana w treści samego rozstrzygnięcia.

4.2.Rozstrzygnięcia Trybunału z punktu widzenia czasu

Problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia TK na stosunki
prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją
należy do najtrudniejszych i budzących największe spory. Prezentowane były w tym
zakresie zasadniczo przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w
piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami.[93]

Kwestia nie jest rozstrzygnięta w sposób decydujący przez regulacje samej
Konstytucji, zwłaszcza zaś art. 190, który określa moc obowiązującą i skutki
orzeczeń TK. Regulacje konstytucyjne w tym zakresie są niejasne, nieprecyzyjne, a
przede wszystkim stwarzają możliwość rozbieżnych interpretacji. Odnosi się wrażenie, że
twórcom Konstytucji zabrakło wyobraźni, chociaż problem skutków w ujęciu czasowym
jest dobrze znany praktyce innych europejskich sądów konstytucyjnych (zwłaszcza w
Austrii i w Niemczech), co mogło zachęcać do skorzystania z tych doświadczeń.[94]

Należy pamiętać, że kwestia ta ma zasadnicze wręcz znaczenie dla pewności
obrotu i bezpieczeństwa prawnego, w państwie prawa, a więc wartości szczególnie
ważnych i wymagających respektu. Problem z pozoru przybiera postać klasycznego
zagadnienia intertemporalnego, a tymczasem nie sposób nie dostrzegać istotnych cech
odróżniających analizowaną sytuację od typowej kwestii związanej z ukształtowaniem się
nowego stanu prawnego w związku z wejściem w życie nowych i uchyleniem
dotychczasowych przepisów prawnych. Skutek w postaci utraty mocy obowiązującej nie
jest zwyczajną zmianą stanu prawnego w wyniku uchylenia przepisu dotychczasowego,
ale usunięciem swoistej patologii normatywnej z systemu prawnego stąd też
przypisywane jest mu – jak zaznaczono wyżej – znaczenie silniejsze niż w innych
podobnych wypadkach zmiany stanu prawnego.[95]

Kluczowe pytanie, które w tym punkcie powinno zawsze rozpoczynać analizę,
związane jest z ustaleniem znaczenia zwrotu „utrata mocy obowiązującej”, używanego w
odniesieniu do określenia skutków wejścia w życie orzeczenia TK (art. 190 ust. 3 zd.1:
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak
Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu
normatywnego).

Pewny wydaje się już dzisiaj pogląd, że utrata mocy obowiązującej aktu
normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i
orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Czysta wykładnia semantyczna silnie przemawia za taką tezą: utracić moc obowiązującą może przepis, który wcześniej obowiązywał – utracić można bowiem to, co wcześniej istniało. Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. Stanowisko w tej kwestii (tj. kształtującego charakteru orzeczenia TK) mocniej przemawia za prospektywnym efektem orzeczenia TK, zgodnie z ogólną zasadą przyjętą w naukach procesowych, iż wyrok kształtujący (rozwiązujący, zmieniający lub ustanawiający stosunek prawny) ma skutek ex nunc, jednakże nie jest ono
rozstrzygające, skoro znane są wypadki, że wyrok kształtujący wywołuje konsekwencje z mocą wsteczną, a wyrok ustalający działa prospektywnie – ustawodawca w tym zakresie dysponuje dużą swobodą.[96]

Na rzecz prospektywnego działania orzeczeń TK przemawiają jeszcze jednak i inne
argumenty.

Po pierwsze, Konstytucja nie formułuje wprost ogólnego nakazu rozciągnięcia
efektów orzeczenia TK na wcześniejsze zdarzenia prawne, a tymczasem odstępstwo od
zasady, której nie można pomijać, analizując konsekwencje orzeczeń TK, wyrażającej
podstawowy dla demokratycznego państwa prawa zakaz wstecznego działania prawa,
wymagałoby wyraźnego uregulowania. Rozstrzygnięcie TK ma, powtórzmy, walor
normatywny, a w konsekwencji retroaktywny skutek orzeczenia musi być rozpatrywany
dokładnie w tej samej płaszczyźnie jak retrospektywny skutek regulacji normatywnej. I w
jednym i w drugim wypadku chodzi o te same wartości zakodowane w zasadzie zaufania
do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Po drugie, ustawodawca konstytucyjny expressis verbis zakłada możliwość a
nawet i w pewnych sytuacjach – nakaz obowiązywania normy niezgodnej z Konstytucją (w
wypadku odroczenia wejścia wyroku TK w życie), ergo uznanie, że z chwilą utraty mocy
obowiązującej norma wypada z systemu z mocą wsteczną byłoby, mówiąc
eufemistycznie, przejawem nieracjonalności legislatora).[97]

Po trzecie, Konstytucja zdaje się samodzielnie zakreślać granice retroaktywności
orzeczeń w art. 190 ust. 4 przewidując możliwość zmiany orzeczenia, decyzji lub innego
rozstrzygnięcia (w wyniku wznowienia postępowania lub innego odpowiedniego trybu
przewidywanego ustawą). Tymczasem ustawy, do których odsyła Konstytucja bardzo
restryktywnie zakreślają pole dopuszczalnego wznowienia postępowania, wprowadzając
krótki miesięczny termin (od wejścia w życie orzeczenia TK) na zainicjowanie
postępowania w tym przedmiocie. Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie
pozostaną trwałe konsekwencje prawne (prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być
podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako
niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza
granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni,
zgodnie z którą exceptiones non sunt extendendae.[98]

Po czwarte, na poziomie wykładni funkcjonalnej (a mówiąc wprost ogólnej
racjonalności systemowej) byłoby bardzo trudno uzasadnić retroaktywny skutek
rozstrzygnięć w pewnych co najmniej sytuacjach, skoro mógłby on powodować paraliż
instytucji państwa prawa. Może to ilustrować następujący przykład. Po ukonstytuowaniu
się nowego Sejmu i po rozpoczęciu kolejnej kadencji Trybunał rozstrzyga o niezgodności
z Konstytucją ordynacji wyborczej, na podstawie której odbyły się wybory
parlamentarne. Jakie są tu możliwe scenariusze. Pierwszy przy założeniu
prospektywności rozstrzygnięcia, umożliwiałby wyjście z pułapki poprzez odroczenie
wejścia w życie orzeczenia TK, co pozwalałaby na uchwalenie nowej ordynacji i
przeprowadzenie kolejnych wyborów zgodnie z Konstytucją. Drugi przy założeniu
retroaktywności, prowadziłby konsekwentnie do zakwestionowania nie tylko legitymacji
Sejmu, który został wybrany na podstawie niezgodnej z Konstytucja ordynacji, ale także
kolejnego Sejmu wybranego wprawdzie na podstawie już nowej ordynacji, ale jednak
uchwalonej przez Sejm pozbawiony legitymacji; efekt ten powstawałby nawet przy
założeniu odroczenia wejścia w życie wyroku TK, skoro z momentem utraty mocy
obowiązującej przez poprzednią, zakwestionowaną ordynację wyborczą powstawałyby te
same dylematy. Opisany tu paradoks retroaktywności byłby w istocie prawdziwą pułapką
zastawioną na system demokratycznego państwa prawnego.[99]

Po piąte, nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za
niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z
porządku prawnego. Do takiego wniosku nie prowadzi analiza dogmatyczna, skoro nawet
ustawa o TK w art. 39 ust. 3 (po nowelizacji) zakłada utrzymywanie się skutków prawnych
przepisu, który utracił moc obowiązującą i ich eliminacja może nastąpić dopiero po
uznaniu takiego przepisu za niezgodny z Konstytucją (wprowadzenie przesłanki
możliwości postępowania w celu wyeliminowania przepisu, który utracił moc
obowiązującą nie miałoby żadnego sensu, gdyby przepis ten nie wywoływał nadal
wiążących skutków prawnych). Nie da się więc postawić znaku równości pomiędzy
przepisem, który utracił moc obowiązującą a przepisem który utracił wszelką
relewantność prawną, co byłoby zgodne z tezą o retroaktywności rozstrzygnięcia TK o
niezgodności z Konstytucją. Nie da się też stwierdzić tożsamości pomiędzy brakiem mocy
obowiązującej a brakiem jakiegokolwiek zakresu stosowania przepisu co do stanów z
przeszłości, obecnie istniejących i w przyszłości. Nawet bowiem przepis, który
definitywnie utracił moc obowiązującą i nie może być już podstawą kreowania nowych
stosunków prawnych i kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, może być podstawą tzw.
biernego stosowania - dla ustalenia zaszłości prawnych, dla określenia czy doszło do
powstania stosunków prawnych, z których będą wynikały konsekwencje prawne obecnie i
na przyszłość. Jedynie więc przepis, który nigdy nie obowiązywał nie miałby – w tym
sensie – żadnego zakresu stosowania, ale taka teza wymagałaby postawienia znaku
równości pomiędzy nieważnością przepisu a niezgodnością z Konstytucją, do takiego
wniosku nie uprawniają jednak przepisy samej Konstytucji mówiące wszak o utracie
mocy obowiązującej, a nie o unieważnieniu aktu normatywnego.[100]

Zaprezentowana argumentacja może być kwestionowana przez racje przemawiające na rzecz tezy o retroaktywnym efekcie rozstrzygnięcia,        a więc zakładającej zastosowanie orzeczenia TK do stanów prawnych ukształtowanych wcześniej przed jego wydaniem na tle przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją.

Po pierwsze, stwierdzenie nie konstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku TK – sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. Wyrok TK w konsekwencji zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się konsekwencje tego stanu, to jednak oddziałują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała.

Po drugie, retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję w art. 190 ust. 4,
przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie
niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku
od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet
prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania
przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori – sąd powinien uwzględniać istniejący stan
nie konstytucyjności w postępowaniach nie zakończonych prawomocnym
rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w
wyniku orzeczenia TK.[101]

Po trzecie, konstrukcja pytania prawnego (art. 193) zakłada, że dla oceny stanu
prawnego sprzed wejścia w życie wyroku TK powinien mieć zastosowanie nowy stan
prawny ukształtowany w wyniku orzeczenia TK (sąd kieruje przecież pytanie po to, aby
odmówić zastosowania przepisu niekonstytucyjnego dla oceny zdarzeń wcześniejszych,
które istniały w momencie wszczęcia postępowania sądowego). Takie stanowisko zakłada
zaś per se retroaktywność orzeczenia TK – inaczej mielibyśmy do czynienia z rażącą
dysfunkcjonalnością regulacji konstytucyjnych. Jeśli zaś odmowa zastosowania
przepisu niezgodnego z Konstytucją następuje w ramach postępowania, w którym
postawione zostało pytanie prawne, to identycznie powinien postąpić każdy inny sąd
rozpoznający podobną sprawę, w której pojawia się problem stosowania przepisu
niezgodnego z Konstytucją w odniesieniu do stanów prawnych istniejących przed
wejściem w życie orzeczenia TK. Ergo przepis niekonstytucyjny nie może być już
stosowany w żadnym postępowaniu, dla oceny stanów zaistniałych przed utratą przezeń
mocy obowiązującej.[102]

Po czwarte, przyjęcie zasady prospektywności (a co za tym idzie wąska
interpretacja art. 190 ust. 3 i art. 193) prowadziłaby do ewidentnie nierównego traktowania
adresatów niekonstytucyjnych regulacji, skoro niektórzy z nich w identycznej sytuacji
mieliby możliwość skorzystania z rozstrzygnięcia TK (poprzez żądanie uchylenia
orzeczenia lub decyzji), a inni (wobec których nie zapadło jeszcze orzeczenie lub decyzja) tej możliwości byliby pozbawieni. Prowadzi to do zakwestionowania istoty gwarancji
konstytucyjnych i tolerowania w państwie prawnym skutków wywoływanych przez
przepisy prawa niezgodne z Konstytucją.

Prezentacja obu grup argumentów wskazuje na wyraźny niedostatek normatywny
samych regulacji konstytucyjnych, skoro przyjęcie każdej z hipotez prowadzi do
niespójności czy nawet dysfunkcjonalności, chociaż za każdym razem różnego typu,
w ramach przyjętych rozwiązań. Nie da się więc w żaden sposób zbudować w pełni
logicznej i konsekwentnej konstrukcji, która pozwalałaby jednocześnie na uzgodnienie
kilku podstawowych wartości systemowych - bezwzględnego respektu dla gwarancji
konstytucyjnych, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (pewność
prawa i bezpieczeństwo prawne), równość traktowania podmiotów znajdujących się w
podobnej sytuacji. Kontrowersja, o czym warto pamiętać, sytuuje się więc na poziomie
istotnych czy wręcz podstawowych zasad konstytucyjnych.[103]

Niezależnie od wyraźnych, wyżej wypunktowanych rozbieżności, warto podjąć
próbę ustalenia punktów stycznych – co do których zdaje się ustalać konsensus.

Po pierwsze więc zdaje się być pewne, że utrata mocy obowiązującej przepisu
uznanego za niezgodny z Konstytucją następuje dopiero z chwilą wejścia w życie
orzeczenia TK, a nie wcześniej – orzeczenie ma więc charakter prawotwórczy, aczkolwiek
jest to akt negatywny.

Po drugie, utrata mocy obowiązującej nie oznacza unieważnienia istniejącego
wcześniej stanu prawnego, które prowadziłoby do automatycznego unicestwienia z tą
chwilą wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych; eliminacja tych skutków
będzie wymagała podjęcia odpowiednich rozstrzygnięć w sferze stosowania prawa
(argument z art. 190 ust. 4 Konstytucji); do momentu zakwestionowania zaistniałych
wcześniej skutków prawnych muszą być one uznawane za prawnie doniosłe (nie upadają
więc automatycznie czynności prawne zdziałane pod rządem przepisów niezgodnych z
Konstytucja, nie tracą ważności nabyte na podstawie tych przepisów prawa, nie
podlegają automatycznemu uchyleniu wydane wcześniej orzeczenia i decyzje). Art. 190
ust. 4 Konstytucji wprowadza jako zasadę generalną, że orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego o niezgodności kontrolowanego aktu normatywnego (przepisu) stanowi
„podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na
zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania”.[104]

Po trzecie, na podstawie regulacji samej Konstytucji, wprawdzie skąpych i
niewystarczających, można jednak wyprowadzić wniosek, że pewność i stabilność
porządku prawnego jest traktowana jako wartość silniejsza od wartości, jaką stanowi
nakaz równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach
(ponownie argument z art. 190 ust. 4 – Konstytucja dopuszcza utrzymanie w porządku
prawnym ostatecznych rozstrzygnięć, opartych na podstawie niekonstytucyjnych
przepisów, o ile nie zastosowano dla ich uchylenia odpowiedniego trybu określonego właściwymi przepisami proceduralnymi, a więc tym samym zezwala na utrzymywanie
w porządku prawnym różnych rozstrzygnięć tych samych sytuacji prawnych).[105]

Po czwarte, respekt dla pewności obrotu i dążenie do uniknięcia negatywnych
konsekwencji dla całości systemu przez natychmiastowe wejście w życie wyroku TK,
przeważają w pewnych sytuacjach nad konsekwentnym poszanowaniem gwarancji
konstytucyjnych, skoro sama Konstytucja dopuszcza przedłużone obowiązywanie
niekonstytucyjnej normy w wypadku odroczenia wejścia życie wyroku TK.[106]

Całość analizowanych regulacji przemawia (mimo wszystkich wątpliwości)
zdecydowanie silniej za prospektywnym oddziaływaniem orzeczeń TK. Wydaje się, że
zakres retroaktywności musi być w istotnym stopniu rozstrzygany poprzez racjonalny
proces wykładni prawa. W zasadzie dla oceny skutków prawnych powstałych pod rządami
przepisów uznanych następnie za niekonstytucyjne będą znajdowały zastosowanie
dotychczasowe regulacje, z wyłączeniem określonym expressis verbis w art. 190 ust. 4
wznowienie postępowania) oraz konkretnego postępowania, w ramach którego
postawione zostało pytanie prawne, a także postępowania toczącego się w wyniku
uwzględnienia skargi konstytucyjnej (nawet jeśli nastąpiło odroczenie terminu utraty
mocy obowiązującej przepisu). Nie wydaje się natomiast możliwe rozstrzygnięcie
problemu skutków ex tunc bądź ex nunc orzeczenia TK w płaszczyźnie dotyczącej zakresu
stosowania przepisów, które utraciły moc obowiazuiaca. Nie da się bowiem uznać,
bez popadania w sprzeczność, że przepis który utracił moc obowiązującą (w zasadzie ze
skutkiem ex nunc) wypadałby całkowicie z systemu prawnego i nie mógłby już być nigdy
zastosowany, a więc także dla oceny stanów prawnych ukształtowanych w okresie, kiedy
ów przepis obowiązywał. Taka teza musi prowadzić nieodwołalnie do uznania
retroaktywności orzeczenia, a więc do zakwestionowania punktu wyjścia (prospektywność).

Kończąc, można by sformułować takie oto ogólne konkluzje:

Po pierwsze, celowe wydaje się precyzyjne określenie, w samym wyroku,
momentu utraty mocy obowiązującej przez przepis uznany za niezgodny z Konstytucją.
Oznaczałoby to zarazem możliwość wyznaczenia bezpośrednio w orzeczeniu zasięgu
wystąpienia skutków ex tunc wyroku TK.

Po drugie, należałoby dążyć do wypracowania przez orzecznictwo takiego typu
naruszeń Konstytucji, które ze względu na swój charakter i wagę wymagają uznania
braku mocy obowiązującej przepisu ab initio.

Po trzecie, uzasadnione jest przyjęcie stanowiska, ze względu na charakter
pytania prawnego oraz skargi konstytucyjnej, że uznanie przepisu za niezgodny z
Konstytucją wywołuje zawsze skutek prawny z dniem ogłoszenia wyroku – w odniesieniu
do konkretnych postępowań (związanych z pytaniem i skargą) bez względu na odroczenie
terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją.

Rozdział 5. Skarga konstytucyjna

5.1.Skarga konstytucyjna w polskim prawie konstytucyjnym

Polski model skargi konstytucyjnej uznaje się za mechanizm (środek) ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Fundamentem pod analizę tego zagadnienia jest przedstawienie genezy skargi, jako rdzenia tej instytucji. Istotne wydaje się rozróżnienie między podejściem do ochrony konstytucyjnych praw i wolności za czasów Polski Ludowej, a nastawieniem charakterystycznym dla przemian ustrojowych, których wynikiem stała się skarga konstytucyjna.[107]

Skarga konstytucyjna jest instytucją dość młodą. Po raz pierwszy została ujęta
w Konstytucji Rzeszy Niemieckiej z 28 marca 1849 roku. Zgodnie z jej założeniami Sąd
Rzeszy miał orzekać o skargach obywateli niemieckich w przypadku, gdy zostały naruszone
ich prawa zagwarantowane w Konstytucji. Postanowienia o zakresie prawa do tej instytucji
tamtejsza Ustawa Zasadnicza przekazywała ustawodawstwu Rzeszy. W generalnym ujęciu
skarga konstytucyjna pojawiła się dopiero po II Wojnie Światowej, ale jej istnienie nie można uznać za powszechne zjawisko. W państwach postkomunistycznych przeważają regulacje,
które zawierają tę instytucję ustrojową, choć jej charakter i model są zróżnicowane.[108]

W polskim systemie prawa instytucja skargi konstytucyjnej jest nierozerwalnie
związana z działalnością Trybunału Konstytucyjnego, który jednak nie od razu był władny
rozstrzygać w tym zakresie. Sądownictwo konstytucyjne w Polsce kształtowało się
w szczególnym czasie polityczno-prawnym. Dominowało przekonanie o zbędności tej gałęzi
prawa. Taki stan rzeczy wpłynął na to, iż przyjęto model kompromisowy, który cechowały
ograniczone kompetencje TK w odróżnieniu od krajów Europy Zachodniej. W związku z tym
Trybunał Konstytucyjny nie mógł orzekać w sprawie skargi konstytucyjnej. Samo jego
powstanie miało związek z inicjatywą Klubu Poselskiego Stronnictwa Demokratycznego,
który zwrócił się do Klubów Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego i Polskiej Zjednoczonej
Partii Robotniczej z propozycją podjęcia wspólnej inicjatywy ustawodawczej. Propozycję
przyjęto, a 14 sierpnia 1981 roku zadecydowano o powołaniu zespołu ekspertów, który miał za zadanie przygotować zbiór zasad oraz tryb powołania Trybunału Konstytucyjnego.
W październiku tego roku powołano również międzypartyjną Komisję Ekspertów. Pierwsze
referaty na temat utworzenia TK przygotowali i wygłosili profesorowie Ziembiński
i Groszyk. W 1982 roku odbyła się dyskusja nad poglądami autorów, gdzie po raz pierwszy
poruszono kwestię wprowadzenia do zakresu kompetencji Trybunału instytucji skargi
powszechnej. Następnie wprowadzono, obok instytucji skargi powszechnej, również wariant
przyznania prawa wszczęcia postępowania obywatelom, którzy mieliby w tym swój interes
prawny. Ostatecznie jednak obie koncepcje nie znalazły się w uchwalonym 26 marca 1982 roku artykule Konstytucji PRL, który ustanowił Trybunał Konstytucyjny.[109]

Także w późniejszych latach instytucja skargi konstytucyjnej nie wydawał się być
ważna. Starano się ją zastąpić rozwiązaniami pośrednimi. Przykładowo TK posiadał funkcję
do wszczęcia postępowania z własnej inicjatywy, a ściślej rzecz ujmując na podstawie skarg
i wniosków kierowanych do Trybunału przez obywateli. Podjęcie sprawy zależało zatem od
arbitralnej woli TK, co nie pozwalało uznać tej kompetencji za swoistą skargę.
Wprowadzenie do systemu konstytucyjnego skargi konstytucyjnej obwarowywano obawą, iż
nastąpi napływ tego typu spraw do Trybunału Konstytucyjnego. Miano także wątpliwości,
czy Trybunał Konstytucyjny podoła je rozpatrywać.

Mimo niesprzyjającej sytuacji ustrojowej można doszukać się prób urzeczywistnienia skargi konstytucyjnej, choć w stopniu tak niespójnym, jak niewystarczającym. Chodzi o projekt Komisji Konstytucyjnej Sejmu oraz „Założenia projektu Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej” sformułowane przez Porozumienie Centrum. W pierwszym
projekcie skarga konstytucyjna była uznawana jako prawo każdego podmiotu, w zakresie
podstawowych praw i wolności, do zaskarżenia każdego prawomocnego rozstrzygnięcia
wydanego przez organ państwowy, które naruszałoby te prawa (art. 16 ust. 3). Było to actio
popularis, gdyż zawężono podmioty do tych, które są bezpośrednio zainteresowane, by
zlikwidować skutki naruszenia prawa. Skarga konstytucyjna występowała także w rozdziale
VI tego projektu (art. 119) dotyczącym wprost TK, w którym wyszczególniono podmioty
mogące wystąpić z wnioskiem o zbadanie przez Trybunał zgodności aktów normatywnych
z Konstytucją; byli wśród nich także obywatele mogący złożyć skargę konstytucyjną. Istniał
brak spójności między tymi artykułami, gdyż wedle pierwszego przedmiotem skargi było
prawomocne rozstrzygnięcie (szerokie ujęcie skargi konstytucyjnej), a wedle drugiego -
przedmiot skargi był zawężony do aktów normatywnych (wąskie ujęcie skargi). „Założenia”
natomiast ograniczały się jedynie do wymienienia instytucji skargi konstytucyjnej
w postanowieniu, które dotyczyło określenia właściwości Trybunału Konstytucyjnego.[110]

Brak skargi konstytucyjnej w polskim systemie pranym nie kompensowały niektóre
rozwiązania, które przyjęto w Ustawie o TK. Mogły one ułatwić jednostce dostęp do TK za
sprawą inicjowania postępowania, które zmierzało do ochrony jej praw podstawowych.
Chodziło przykładowo o możliwość wszczęcia postępowania przed Trybunałem przez gminy,
organizacje społeczne czy związki wyznaniowe i Kościoły. Mogły one kwestionować akty
prawne jedynie wówczas, gdy dotyczyły one spraw objętych zakresem ich działania
ustalonym w przepisach prawa.[111]

Wraz z transformacją ustrojową po 1989 roku w doktrynie prawa konstytucyjnego
zaczęto dostrzegać zasadności wprowadzenie instytucji skargi konstytucyjnej do polskiego
obrotu prawnego. Cztery z siedmiu projektów konstytucji, które były materią prac w Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w 1993 roku, zawierały regulacje dotyczące
skargi konstytucyjnej. Były to projekty: Prezydenta RP, Unii Wolności, Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Ostatnia z wymienionych jednostek
przygotowała projekt z kołem parlamentarnym Unii Pracy, Mniejszości Niemieckiej, Partii
Rencistów i Emerytów „Nadzieja” oraz posłów niezrzeszonych. Projekt prezydencki kwestie
przepisów z zakresu praw i wolności normował w dołączonej do niego Karcie Praw
i Wolności, która zawierała szeroki katalog praw obywatelskich, które miały być chronione
przez władzę sądowniczą. Zgodnie z Kartą obywatel miał prawo wystąpić do Trybunału
Konstytucyjnego o stwierdzenie, czy ustawa bądź inny akt prawny są z nią zgodne. Projekt
prezydencki przyznawał prawo do złożenie skargi konstytucyjnej osobom, „które uważają, że naruszono ich uprawnione interesy chronione Konstytucją” (art. 111 pkt. 2) . Podstawa skargi
była w związku z tym ujęta za szeroko i zbyt wieloznacznie. W tym projekcie podmiot skargi
konstytucyjnej został ograniczy jedynie do obywateli. Projekt Unii Wolności konstruował
instytucję skargi konstytucyjnej w rozdziale II „Prawa, wolności i obowiązki obywateli” oraz
w artykule określającym zakres kompetencji TK. Podmiot skargi był w tym przypadku ujęty
szeroko („każdy”), a zatem nie ograniczał się tylko i wyłącznie do obywateli. W myśl tego
projektu konstytucyjnego można było zaskarżyć każdy organ władzy publicznej naruszający
swoim działaniem bądź zaniechaniem prawa, które regulowała ustawa zasadnicza (szeroki
ujęcie przedmiotowe skargi). Projekt konstytucyjny Sojuszu Lewicy Demokratycznej
przewidywał stosunkowo wąski zakres podmiotowy skargi, gdyż ograniczony jedynie do
obywateli. Podstawa prawa została ograniczona do rozdziału pierwszego Konstytucji
„Wolności, prawa i obowiązki człowieka oraz obywatela”. Projekt Polskiego Stronnictwa
Ludowego określał skargę konstytucyjną w rozdziałach: „Prawa, wolności i obowiązki
człowieka oraz obywatela”, „Trybunał Konstytucyjny”. W tym przypadku podmiot skargi
także był ograniczony jedynie do obywateli. Skarga mogła być skierowana do TK
w przypadka, gdy organ państwowy naruszył prawomocnym rozstrzygnięciem prawa bądź
wolności ujęte w Ustawie Zasadniczej. Przedmiotem skargi było zatem prawomocne orzeczenie, a nie akt prawny . Podstawę prawną miały stanowić prawa i wolności ujęte
w Konstytucji, czyli nie ograniczono się jedynie do regulacji zawartych w rozdziale
traktującym o prawach i wolnościach.[112]

Podczas kształtowania modelu skargi konstytucyjnej akcent był skierowany na
ochronę Konstytucji, zamiast możliwości dochodzenia przez jednostkę swoich
konstytucyjnych praw. W projektach dotyczących skargi konstytucyjnej wskazywano, iż w zakresie, w jakim dany akt normatywny będzie dotyczył spraw z zakresu działalności
związków zawodowych, organizacji pracodawców, organizacji związków zawodowych,
a także Kościołów i związków wyznaniowych podmioty te, będąc reprezentowane przez
swoje organizacje, będą mogły występować do sądu konstytucyjnego o stwierdzenie
legalności lub konstytucyjności aktu normatywnego bez potrzeby wcześniejszego
wyczerpania drogi sądowej. Występująca także skłonność do ograniczenia podmiotów skargi
konstytucyjnej (poza projektem UW) jedynie do obywateli była przeciwna tendencjom
występującym w państwach demokratycznych. Zgodny z nimi był jednak projekt nowej
Konstytucji, który został przygotowany przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia
Narodowego. Przyznał on prawo do skargi konstytucyjnej „każdemu, którego konstytucyjne
prawa zostały naruszone”. Regulacje dotyczące przedmiotu skargi konstytucyjnej także,
w zdecydowanej większości, odbiegały od wzorców państw demokratycznych.[113]

Nie było pełnej zgodności co do zasadności wprowadzenia instytucji skargi
konstytucyjnej i jej zakresu w poglądach gremiów sędziowskich oraz naukowych.
Przykładowo w swojej uchwale z 19 października 1992 roku Komitet Nauk Prawnych
Polskiej Akademii Nauk uznał, że dla uniknięcia niebezpieczeństwa przekształcenia skargi
konstytucyjnej w skargę powszechną (actio popularis) konieczne będzie ustanowienie
mechanizmów selekcji skargi. Sugerowano, że selekcją mógłby się zajmować Rzecznik Praw
Obywatelskich. Krajowa Rada Sądownictwa stała na stanowisku, że skarga konstytucyjna
może dotyczyć li tylko przepisów prawa, co do ich zgodności z Konstytucją. Sprzeciwiano się
skardze przeciwko orzeczeniu sądowym (szerokie ujęcie skargi konstytucyjnej). Podobny
ogląd miało Zgromadzenie Sędziów Sądu Najwyższego. W okresie tworzenia Konstytucji
uwidocznił się również spór na polu stosunków pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym
a Sądem Najwyższym, co spowodowało, iż polski model wskazywał szeroką odrębność od
europejskich odpowiedniczek. Spór dotyczył zakresu bezpośredniego wpływu TK na orzecznictwo sądowe, a tym samym zarysowania relacji, w jakiej miałby pozostawać SN do sądu konstytucyjnego. Wpłynęło to na dalsze losy instytucji skargi konstytucyjnej.

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku instytucja skargi konstytucyjnej
została usytuowana w dwóch rozdziałach: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka
i obywatela”, „Sądy i trybunały”. W pierwszym przypadku chodzi o art. 79, w drugim – art. 188 pkt. 5. Dzięki temu zabiegowi ustrojodawca ulokował mechanizm (środek) ochrony konstytucyjnych praw i wolności w tym miejscu, gdzie te prawa wyszczególnił, choć nie ograniczył podstawy prawnej jedynie do tego rozdziału Konstytucji. Uszczegółowienie skargi konstytucyjnej nastąpiło w Ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1997 roku w artykułach od 46. do 52., a także w Regulaminie Trybunału Konstytucyjnego w rozdziałach: „Wstępne rozpoznanie skargi konstytucyjnej oraz wniosku podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji” oraz „Skierowanie do rozpatrzenia wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej”.[114]

5.2.Podmiot skargi konstytucyjnej

Podmiotem skargi konstytucyjnej jest „każdy, czyje konstytucyjne wolności i prawa
zostały naruszone”; zostało to przedstawione w artykule 79 ustęp 1 Konstytucji.
Ustawodawca sformułował zatem trzy materialne przesłanki skargi – interes osobisty, interes
prawny i interes realny. Ta pierwsza oznacza, iż podmiot, który występuje ze skargą
konstytucyjną, powinien stwierdzić, że naruszenie praw konstytucyjnych dotyczy jego osoby.
Powinien wskazać na interes osobisty i dowieść, iż jest osobiście zainteresowany w usunięciu
naruszenia przyznanych mu praw podstawowych. Skarga konstytucyjna nie jest więc
równoznaczna ze skargą actio popularis, która nie wiąże obywatela bezpośrednio ze sprawą,
której ona dotyczy. Różnica między skargą powszechną a skargą konstytucyjną dotyczy faktu,
iż ta pierwsza ukierunkowana jest przede wszystkim na obiektywną ochronę Konstytucji,
a druga dotyczy konkretnych, indywidualnych praw, wolności oraz interesów jednostki.
Uwidacznia się to w interes prawnym, który wynika z interesu osobistego. Wskazuje on, że
podmiot występujący ze skargą powinien wykazać, że naruszenie gwarantowanych mu praw
konstytucyjnych dotyczy jego pozycji prawnej. Interes prawny nie można być utożsamiany
z interesem publicznym, gdyż w takim wypadku skarga konstytucyjna przybrałaby postać
środka (mechanizmu) służącego ogólnej konstytucyjności prawa.[115]

W doktrynie prawa konstytucyjnego uznaje się, iż „każdym” są: obywatel, cudzoziemiec, bezpaństwowiec – czyli wszystkie osoby fizyczne. Uznanie ich za podmioty skargi konstytucyjnej koresponduje z ogólnym ujęciem praw i wolności w Konstytucji, które
przysługują właśnie każdej osobie fizycznej. Ta „każda osoba” winna znajdować się pod
władzą Rzeczypospolitej Polskiej, co nie ma miejsca tylko i wyłącznie na terenie Polski.
„Władza” naszego kraju rozciąga się również na teren polskich placówek dyplomatycznych
w innych krajach, polskich samolotów i statków, a również dotyczy sytuacji, gdy na przykład
eksportowany jest do Polski, przez polskich funkcjonariuszy, obywatel wydalony z innego państwa. Trzeba pamiętać, że w przypadku przyznania prawa do skargi osobie fizycznej, należy wziąć pod uwagę zawężenie niektórych praw i wolności politycznych do obywateli. Prawo do złożenia skargi nie przysługuje również cudzoziemcom korzystającym z prawa
azylu w Rzeczypospolitej Polskiej oraz cudzoziemcom, którzy w Rzeczypospolitej Polskiej
poszukują ochrony przed prześladowaniem i którym to może zostać przyznany status
uchodźcy zgodnie z wiążącymi RP umowami międzynarodowymi. Wyłączenie tej grupy
z prawa do złożenia skargi zostało dokonane w artykule 79 ust. 2 obowiązującej Konstytucji.
Osoba prawna także może być podmiotem skargi konstytucyjnej, gdyż Ustawa Zasadnicza nie wskazuje adresata praw i wolności, czyli nie wyklucza osoby prawnej . W kategorii tych
podmiotów znajdują się m.in. organizacje społeczne, stowarzyszenia, partie polityczne lub osoby prawne prawa cywilnego. Nie mają legitymacji do złożenia skargi publiczne podmioty
gospodarcze, które prowadzą działalność w formie jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Zważywszy na wielość form, w ramach których państwo prowadzi działalność gospodarczą, o zdolności skargowej decydować będzie kryterium materialne, czyli posiadanie przez
skarżące podmioty cech koniecznych, które wynikają z wykładni funkcjonalnej i literalnej
tekstu Ustawy Zasadniczej. Przykładowo kryterium majątkowe pozwoli stwierdzić, czy działalność danego podmiotu oparta jest na własności publicznej, czy prywatnej. Profesor
Anna Łabno słusznie zauważa, iż w przyznaniu osobie prawnej uprawnienia do złożenia
skargi konstytucyjnej brane są pod uwagę specyfika prawa i wolności oraz konieczność rozstrzygnięcia skargi w konkretnym przypadku. Najbardziej oczywiste są prawo własności i swoboda działalność gospodarczej.

Osoby prawne mają możliwość złożenia skargi konstytucyjnej, jeżeli mogą one być
podmiotem praw podstawowych określonych w Konstytucji. Chodzi tu m.in. o prawo do
sądu, prawo do własności, wolność tworzenia i działania stowarzyszeń, zrzeszeń, fundacji, wolność środków przekazu i wolność prasy, czy też wolność działalności gospodarczej. Podmiotem skargi konstytucyjnej nie mogą być organy władzy publicznej, w tym także organy samorządu terytorialnego, dlatego że redakcja ich sytuacji prawej znajduje się poza
przepisami o prawach i wolnościach człowieka i obywatela, czyli w innych przepisach
Konstytucji. Organy te mają za zadanie wykonywać określone kompetencje, a nie korzystać
z praw i wolności. Nie stosowanie pojęcia „każdy” do organów władzy publicznej będzie się
odnosić również do takich podmiotów, które w prawdzie nie są organami władzy publicznej,
ale w pewnym zakresie wykonują określone zadanie publiczne. W pozostałym zakresie
natomiast, gdy nie wykonują zadań, które są zlecone administracji (np. działają jako organizacja społeczne), czyli zadań publicznych, wówczas możliwe byłoby rozważenie możliwości dopuszczenia skargi konstytucyjnej. Postanowieniami adresowanymi do
organów władz publicznych są normy programowe. Określają one w pierwszej kolejności
cele ich działalności. Normy programowe są normami nakazującymi realizację (bądź też
dążenie do osiągnięcia) pewnego celu. Mają one za zadanie wskazanie, jak ten cel powinien
być zrealizowany. Profesor Janusz Trzciński wychodzi z założenia, że jeżeli przyjmie się, iż
normy programowe zawierają minimum praw obywatela, które stanowią odpowiednik minimum obowiązków organów władzy publicznej, wówczas można by uznać, że takie
normy programowe znajdujące się w rozdziale II Konstytucji na poziomie minimum praw. W takim przypadku można by je zakwalifikować do podstawy skargi konstytucyjnej.[116]

Doktryna prawa konstytucyjnego przyjmuje zatem szerokie ujęcie podmiotu skargi
konstytucyjne; ma to ścisły związek z rozbudowanym katalogiem praw i wolności
przewidzianych w II rozdziale Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnie 1997 roku,
jak również z innymi normami, rozproszonymi po całej Ustawie Zasadniczej, a także
traktującymi o prawach i wolnościach.[117]

5.3.Podstawa i przedmiot skargi konstytucyjnej

Podstawą do wniesienia skargi konstytucyjnej jest zarzut przeciwko nie
konstytucyjności normy prawnej. Jest to zatem wąskie jej ujęcie w prawie polskim. Podstawą
skargi nie może być zarzut, iż samo orzeczenie zostało wydane w sposób naruszający
Konstytucję, na przykład za sprawą naruszenia praw proceduralnych skarżącego. Stanowiłoby to szerokie ujęcie skargi konstytucyjnej. Wartości zawarte w preambule, jak i normy programowe, także nie mogą być podstawą skargi konstytucyjnej.[118]

W opinii Trybunału Konstytucyjnego aktem normatywnym jest każdy akt, który został
wydany przez organ władzy publicznej i zawiera normy generalno-abstrakcyjne. Taka sama
sytuacja musi mieć miejsce także wtedy, gdy forma wydania akty normatywnego nie była przewidziana przez prawo obowiązujące . Norma prawna (akt normatywny) rozumiany jest
w związku z tym szeroko. Podstawą do wniesienia skargi są nie tylko przepisy prawa
materialnego, ale także regulacje dotyczące procedury, czy podstawowe przepisy ustrojowe,
które wyposażają dany organ władzy publicznej w odpowiednie kompetencje. Składający
skargę konstytucyjną nie może kwestionować konstytucyjności aktów normatywnych
niestanowiących podstawy dotyczącego go indywidualnego rozstrzygnięcia. W art. 79 ust. 1
Konstytucji ustrojodawca stwierdził, iż można: „(...) wnieść skargę do Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego
(...)”. Skarga może być także oparta na zarzucie naruszenia artykułu 93 ustępu 2 Konstytucji przez wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie niezgodnego z nim aktu prawa wewnętrznego . Artykuł ten stanowi: „Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy.
Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych
podmiotów”. Zarządzenie jest przykładem aktu prawa wewnętrznego, czyli obowiązującego
jedynie to gremium, które je wydało.[119]

Aktem normatywnym, w zgodzie z przepisami o skardze konstytucyjnej, może być
także: rozporządzenie, dekret, jak również różnego rodzaju wytyczne, instrukcje, a nawet
pisma ogólne, o ile zobowiązują adresatów do określonego w nich zachowania. Nie ma więc
znaczenia, czy „inny akt normatywny”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, należy
do kategorii aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czy też do aktów
obowiązujących wewnętrznie. Należy zwrócić uwagę, iż pojęcie aktu normatywnego ma
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego inną treść, jako przesłanka dopuszczalności skargi
konstytucyjnej, w artykule 79 ust. 1, a inną w artykule 190 ust. 4 obowiązującej Ustawy
Zasadniczej. W pierwszym przypadku akt normatywny jest przesłanką dopuszczalności skargi
konstytucyjnej, w drugim - tworzy podstawę prawną wznowienia - zgodnie z treścią tego artykułu - „(...) postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania”. Różnica opiera się o różne potraktowanie przepisów ustrojowych. Jeżeli niekonstytucyjność dotyczy właśnie
ich, można uznać, że stanowią one punkt wyjścia do rozstrzygnięcia w szerokim znaczeniu;
daje to możliwość rozpoczęcia procedury na podstawie skargi konstytucyjnej.[120]

Zgodnie z artykułem 190 ust. 4 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny ma orzekać „(...)
o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na
podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja
administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach (...)”. W swoim wyroku z 24.10.2007
r. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że wartość konstytucyjna prawomocności sprawia,
iż okoliczność zainicjowania skargi konstytucyjnej nie obejmuje ramami tego artykułu
Konstytucji. Daje on bowiem możliwość wznowienia postępowań, których niekonstytucyjna
norma ustrojowa stanowiła warunek nieodzowny do przeprowadzenia takiej procedury
(conditio sine qua non). Różnica między treścią aktu normatywnego uwidaczniająca się
w analizowanych artykułach Konstytucji staje się lepiej dostrzegalna, gdy weźmiemy pod
uwagę, iż skarga konstytucyjna służy w polskim systemie prawnym przede wszystkim do
ochrony konstytucyjności porządku prawnego, a wyłączenie z obrotu niekonstytucyjnych rozstrzygnięć indywidualnych następuje jedynie w ramach normowania efektów związanych z wydaniem orzeczenia o niekonstytucyjności. Naturalnym wynikiem orzeczenia
niekonstytucyjności jest usunięcie z systemu prawnego normy, którą Trybunał Konstytucyjny
uznał za niekonstytucyjną.[121]

Natomiast jeżeli chodzi o art. 190 ust. 4 Konstytucji, to przewiduje on możliwość
wznowienia postępowań w sprawach indywidualnych, w oparciu o przewidziane procedury,
aby doprowadzić do wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, które są oparte na
niekonstytucyjnym przepisie. Nie ma w tym przypadku znaczenia tryb kontroli (abstrakcyjna bądź konkretna), na podstawie której stwierdzono niekonstytucyjność. Regulacja tego
przepisu wzmocniona jest przez orzecznictwo TK, które nadaje zasadzie wznowienia
postępowania charakter prawa podmiotowego. Skarga konstytucyjna natomiast
rozpatrywana jest w ramach kontroli konkretnej. W tym przypadku chodzi o interes
konkretnej jednostki, która domaga się ochrony swoich praw, w odróżnieniu od kontrola
abstrakcyjnej, w której najważniejszy jest interes ogólny związany z ochroną konstytucyjnego porządku prawnego . By zrozumieć różnice między powyżej omawianymi artykułami
Ustawy Zasadniczej, należy przedstawić termin „praworządność” w ujęciu Trybunału
Konstytucyjnego. Otóż Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż kategoria prawomocności nie jest równoznaczna z wykorzystaniem wszystkich środków odwoławczych.[122]

Sytuacja jest bardziej skomplikowana jeżeli idzie o zasadność wnoszenia skargi
konstytucyjnej co do niekonstytucyjności aktu prawa miejscowego. W tym przypadku
niektórzy teoretycy dopuszczają uznanie jego norm za wchodzące w zakres przedmiotowy
skargi konstytucyjnej. Niektórzy jednak, jak np. Włodzimierz Wróbel, wychodzą z założenia,
że uznanie prawa miejscowego za przedmiot skargi konstytucyjnej rozszerzyłoby
w znacznym stopniu zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego, co równocześnie
prowadziłoby do dublowania kompetencji innych organów sądowych, głównie NSA, które badają zgodność tego prawa z ustawami . Skargę konstytucyjną należy tutaj traktować jako
odrębny, niezależny instrument ochrony praw i wolności. Innego zdania jest Profesor Piotr Winczorek, który w swoim „Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 roku” przekonuje, iż rozumienie aktu normatywnego może dotyczyć aktów
normatywnych prawa miejscowego. Jednocześnie podkreśla, że pojęcie to niekoniecznie musi
być odnoszone do katalogu źródeł prawa, który znajduje się w rozdziale trzecim konstytucji.
Zdaniem Profesora istnieje możliwość, aby także na przykład akty normatywne, które
określają zbiór elementów norm i reguł moralnych obowiązujących w danym zawodzie
(deontologia zawodowa) podlegały zaskarżeniu w ramach skargi konstytucyjnej.[123]

Analizując podstawę i przedmiot skargi konstytucyjnej trzeba również pamiętać, iż
przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego winien być zawsze przepis, którego treść
została ustalona w stabilnej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych lub
powszechnych. Orzeczenia sądu konstytucyjnego nie mogą odnosić się do aktów stosowania
prawa, dlatego błędne zastosowanie przepisu nie może być tożsame z jego niekonstytucyjnością. Trybunał Konstytucyjny także w przypadku, gdy zaskarżona ustawa
lub inny zaskarżony akt w ogóle lub w zaskarżonej części przestał działać przed wydaniem
przez Trybunał orzeczenia, winien umorzyć postępowanie. Reguła ta została zawarta w art.
39 ust. 1 pkt. 3 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w którym ustawodawca stwierdza, iż
„Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie jeżeli akt normatywny
w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez
Trybunał.” Istotnym warunkiem jest fakt, że przedmiot skargi (ustawa lub inny akt
normatywny) musi być dokładnie wskazany przez skarżącego, gdyż Trybunał Konstytucyjny
nie może samodzielnie określać, jaki akt prawny, będący podstawą orzeczenia, naruszający
jego prawa i wolności, jest niezgodny z Ustawą Zasadniczą.[124]

Obowiązujący zakres instytucji skargi konstytucyjnej sprawie, iż Trybunał
Konstytucyjny koncentruje swoją uwagę na konstytucyjności przepisów prawnych, na bazie
których oparto decyzję administracyjną bądź orzeczenie sądowe. Trybunał nie może tego
czynić w oparciu o sposób dokonywania wykładni tych przepisów przez sądy i organy
administracji, która to wykładnia prowadziłaby do rozumienia normy prawnej w ten sposób,
że można by ją uznać za sprzeczną z Ustawą Zasadniczą. Przy analizie podstawy skargi
konstytucyjnej winno się także zaznaczyć, że ta instytucja służy nie ochronie praw w ogóle,
lecz ochronie praw podstawowych, określonych w Ustawie Zasadniczej . Prawa w ogóle doznają ochrony w postępowaniu przed sądami zwykłymi, administracyjnymi i Sądem
Najwyższym, a gwarancję tej ochrony stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji przyznający każdemu
prawo do sądu. O przypadku naruszenia praw bądź wolności konstytucyjnych danego
podmiotu można natomiast mówić wtedy, kiedy organ władzy publicznej poprzez wydanie
konkretnego orzeczenia w sposób nieuzasadniony wkroczył w sferę praw lub wolności, które
przysługują temu podmiotowi bądź też, gdy prawom tym lub wolnościom odmówił ochrony
lub ich urzeczywistnienia. W przypadku, gdy skarżący wyraża roszczenie ochrony jego
konstytucyjnych wolności i praw w trybie procedury skargi konstytucyjnej, wówczas opiera
się ono na bezpośrednim związku jego podmiotowych praw z zakresem wolności i praw,
które są konstytucyjnie gwarantowane i chronione. Stanowi to materialno-prawną przesłankę
wystosowania skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zdaje się wyrażać pogląd, iż
szeroki katalog praw i wolności, który został wymieniony w rozdziale II obowiązującej
Ustawy Zasadniczej obejmuje, oraz w sposób zasadniczy wyczerpuje, pojęcie
„konstytucyjnych wolności lub praw”. Zasadą jednak jest, że wszystkie wolności i prawa,
które są określone w Konstytucji podlegają ochronie za pomocą instytucji skargi
konstytucyjnej. Dzięki temu zostaje zachowana zasada nadrzędności Ustawy Zasadniczej, która została wyrażona art. 8 ust. 1 Konstytucji : „Konstytucja jest najważniejszym prawem
Rzeczypospolitej Polskiej”.[125]

Obecne ujęcie instytucji skargi konstytucyjnej w Polsce decyduje o umownym
zakwalifikowaniu tej instytucji ustrojowej do tzw. „wąskich skarg konstytucyjnych”.
W skardze z typów aktów stanowiących prawo wyłączone zostały te unormowania, które nie
zostały zastosowane w indywidualnej sprawie skarżącego. Sytuacja taka zachodzi także
wówczas, gdy akty te mogły by stanowić bezpośrednie źródło niedozwolonej ingerencji
w obszar gwarantowanych przez Konstytucję praw lub wolności. Możliwość kwestionowania
w skardze konstytucyjnych wyłącznie aktów normatywnych stanowiących uprzednią
podstawę ostatecznego orzeczenia, które zostało wydane wobec skarżącego, wyłącza także
możliwość zaskarżenia takich aktów w okresie vacatio legis. Za sprawą wyłączenia
z zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej aktów stosowania prawa oraz ze względu na
uzależnienie dopuszczalności kwestionowania aktów z zakresu stanowienia prawa od
uprzedniego ich zastosowania w indywidualnych sprawach podmiotu wystosowującego
skargę, można wyciągnąć wniosek, iż jest to związane z nadaniem skargi konstytucyjnej priorytetowego waloru instytucji służącej do ochrony prawa, a nie zaś środka, który w sposób kompleksowy gwarantowałby przestrzeganie praw podstawowych.

Artykuł 79 Konstytucji traktuje o fakcie, iż skarga konstytucyjna może być złożona
jedynie po ostatecznym orzeczeniu o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach
określonych w Konstytucji. Podobne stwierdzenia zawiera artykuł 46 ust. 1 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym: „Skarga konstytucyjna, zwana dalej skargą, może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile ta droga jest przewidziana (...)”. W dalszej
części tego ustępu ustawodawca wyjaśnił, z czym związane jest „wyczerpanie drogi prawnej”,
a mianowicie chodzi tutaj o: „prawomocny wyrok, ostateczną decyzję lub inne ostateczne
rozstrzygnięcie”. Subsydiarność skargi nie polega na tym, iż jest ona instrumentem ochrony
praw jednostki pomocniczym w stosunku do innych instrumentów ochrony tych praw. Skargę
konstytucyjną można traktować jako subsydiarną w stosunku do tych środków, które mają
służyć bezpośredniej ochronie Konstytucji. Ma ona służyć ochronie, gdy żaden
z uprawnionych podmiotów nie wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie
konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego, a także wtedy, gdy żaden sąd nie
przedstawi Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Należy mieć na uwadze także
fakt, iż zasada subsydiarności nie może być spełniona w przypadku, kiedy uprawniony
podmiot nie ma do swojej dyspozycji innych, poza skargą konstytucyjną, środków
pozwalających chronić jego prawa lub wolności oraz wszędzie tam, gdzie pojęcie normalnego
toku instancji nie ma zastosowania. Sytuacja taka ma miejsce np. za sprawą bezczynności
ustawodawcy.[126]

Uprawnienie do stosowania skargi uzależnione jest od wyczerpania środków
prawnych przysługujących w danym postępowaniu. Trzeba zaznaczyć, że istniej konieczność
wyczerpania przez zainteresowanego wszystkich dopuszczalnych w danym postępowaniu
środków uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia, czyli również, gdy są dopuszczalne, apelacji i kasacji w postępowaniu w sprawach rozpatrywanych przed sądami powszechnymi i przed
sądem administracyjnym. W przypadku „ostatecznej decyzji” skargę można wnieść jedynie
wówczas, gdy nie istnieje procedura umożliwiająca skorzystanie przez zainteresowanego
z postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dalej zostanie wyjaśniona
zasada subsydiarności w prawie cywilnym, karnym oraz administracyjnym. Najpierw jednak
należy zaprezentować na czym polega kasacja i skarga kasacyjna. Otóż kasacja stanowi
środek odwoławczy do Sądu Najwyższego od merytorycznych oraz proceduralnych orzeczeń,
które zostały wydane przez Sąd II instancji kończąc postępowanie w sprawie. Kasacja
oznacza więc tyle co uchylenie orzeczenia. Skargę kasacyjna natomiast rozumiana jest jako
skarga o uchylenie orzeczenia. W polskim prawie funkcję sądu kasacyjnego sprawuje Sąd Najwyższy.[127]

W prawie cywilnym „koniec drogi prawnej”, po którym można by złożyć skargę do
Trybunału Konstytucyjnego, normuje art. 363 § 1 Kodeksu Postępowania Cywilnego, który
stwierdza: „Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia.” Trybunał Konstytucyjny odnosi powyższą
regulację do zasady subsydiarności, niezbędnej do złożenia skargi konstytucyjnej. Otóż
Trybunał stwierdza, iż nie może być jego rolą ocena, czy w konkretnej sprawie skarga
kasacyjna należała się skarżącemu, czy też nie. Jego zdaniem decyzję w tym zakresie powziąć
mogą wyłącznie organy sądowe, które są władne do studiowania dopuszczalności
merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W innym wypadku prowadziłoby to do
sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny określałby ustawowe kompetencji Sądu
Najwyższego. Zważywszy na ten fakt, Trybunał orzekł, że dla wyczerpania toku instancji,
w oparci o przedstawiony wyżej artykuł 46 ust. 1 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym,
nieodzowne jest w każdym przypadku, aby skarżący otrzymał albo merytoryczną decyzję
Sądu Najwyższego, która została podjęta po identyfikacji skargi kasacyjnej, albo
postanowienia sądu, w którym zostanie ustalony brak podstaw do złożenia kasacji. Dopiero
wówczas będą wyczerpane możliwe środki sądowej ochrony praw lub wolności
konstytucyjnych.[128]

By Trybunał Konstytucyjny mógł orzekać w sprawie skargi konstytucyjnej, w oparciu
o regulacje prawa karnego, również potrzebne jest zachowanie reguł ostatecznego orzeczenia. W tym przypadku werdykt uzyskuje prawomocność formalną, która oznacza stan
niepodważalności postanowienia za pomocą zwyczajnego środka odwoławczego,
wykluczający kontynuację danego procesu karnego. Prawomocność orzeczenia powstaje
zatem wówczas, gdy nie można go zaskarżyć za pomocą zwyczajnego środka odwoławczego.
Taka sytuacja ma miejsce m.in., gdy upłynie termin do wniesienia zwyczajnego środka
odwoławczego, a strony i ich przedstawiciele nie skorzystali z tego uprawnienia, wobec czego
prezes sądu pierwszej instancji odmówił przyjęcia owego środka. Prawomocnym wyrokiem
jest więc wyrok sądu odwoławczego. Nie ma zatem w tym przypadku konieczności składania
kasacji. Trzeba jednak pamiętać, że gdy skarżący skorzysta z tego środka prawnego
postępowanie nadal jest w toku, gdyż wyrok może zostać uchylony. W przypadku trwania
postępowania w sprawie kasacji skarga przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może zostać rozpoznana.

Zasadę subsydiarności w prawie karnym wyraźnie przedstawił Trybunał
Konstytucyjny w sowim orzeczeniu, w którym stwierdził: „(...) Choć w postępowaniu karnym
wyrok sądu drugiej instancji ma charakter wyroku prawomocnego i nie przysługuje już od
niego środek odwoławczy, tym niemniej złożenie kasacji powoduje, iż toczy się jeszcze
postępowanie, w ramach którego ów prawomocny wyrok może zostać uchylony. W takiej
sytuacji nie ma on jeszcze waloru ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1
Konstytucji RP (...)”.[129]

Zasada subsydiarności uwidacznia się także na gruncie prawa administracyjnego.
W postępowaniu administracyjnym dużą rolę odgrywa trwałość decyzji ostatecznych, które
obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone bądź zmienione przez nową decyzję, która
będzie oparta na stosownym przepisie prawnym. Wydanie nowej decyzji stanowi jedyny
sposób całkowitego bądź częściowego odebrania decyzji ostatecznej mocy obowiązującej.
KPA i przepisy szczególne konkretyzują decyzje, co do których nie przysługuje odwołanie
(decyzje ostateczne). Postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne, co świadczącym o tym, iż od decyzji wydanych w pierwszej instancji służy jedynie cofnięcie do II instancji, od
której nie przysługuje już odwołanie. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku decyzji
wydanych w jednoinstancyjnym postępowaniu, który jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności. Odwołanie nie przysługuje także wówczas, gdy strona naruszyła termin do uiszczenia odwołania i nie reaktywowano jej tego terminu.

Pojęcie decyzji ostatecznej w prawie administracyjnym wyjaśnia Kodeks Postępowania Administracyjnego, w którym w art. 36 § 1 ustawodawca stwierdził, iż „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.”. W art. 127 § 3 KPA z kolei ustawodawca orzekł, iż „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie (...)”.[130]

Zasada ostateczności orzeczenia wyjaśnia także Trybunał Konstytucyjny. Uznaje on, że w sytuacji, gdy składający skargę nie wyczerpie możliwości skierowania postępowania na
drogę sądowo-administracyjną i postępowanie to nie zostanie zakończone prawomocnym
orzeczeniem, wówczas nie zostanie uczyniona zadość przesłance zapadnięcia ostatecznego
orzeczenia o prawach, wolnościach, a także obowiązkach jednostki. Sytuacja taka ma miejsce
także wtedy, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyda prawomocne orzeczenia, które nie
będzie merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz dotyczyć będzie odrzucenia skargi
z przyczyn formalnych, jak na przykład przez nie dopełnienie terminu. W takich
okolicznościach nie została zachowana zasada subsydiarności, gdyż prawomocny wyrok
może zapaść tylko przy zachowaniu przez skarżącego warunków przepisowych. Trybunał
zaznacza, że możliwość skorzystania z skargi konstytucyjnej uruchomi się dopiero, gdy NSA
wyda prawomocne merytoryczne orzeczenie w konkretnej materii. Taki stan rzeczy będzie
miał miejsce, gdy sprawa będzie podlegać procesowi poznawczemu (kognicji) tego sądu.
W sprawach, w których Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie miał takich kompetencji, będzie możliwe wniesienie skargi konstytucyjne, gdy zostaną zużyte środki zaskarżania
przewidzianych w przepisach procesowych. Ostateczność orzeczenia NSA nastąpi, gdy nie
będzie można uruchomić od niego żadnego środka zaskarżenia. Reasumując zawarty w art. 79
ust. 1 Ustawy Zasadniczej termin „ostateczne orzeczenie” odnosi się do wszelkich
końcowych rozstrzygnięć podejmowanych we wszelkiego rodzaju procedurach przed sądami

i  organami administracji publicznej. Odpowiada to istocie skargi konstytucyjnej, zgodnie
z tym, jak rozumieli ją twórcy Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie akcentuje, że
skarga konstytucyjna może zostać zainicjowana dopiero wtedy, gdy składający ją wyczerpie
wszystkie proceduralne środki, które umożliwią merytoryczną analizę sprawy przez organ administracji lub sąd. Jednostka może wnieść skargę konstytucyjną dopiero po zakończeniu
postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego w swojej sprawie, w której
wyrokowano na podstawie przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, któremu strona
zarzuciła niekonstytucyjność.[131]

5.4.      Postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej

Szczegółowo kwestia postępowania Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi
została przedstawiona w Ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 roku
w artykułach od 46 do 52. Skarga konstytucyjna może być wniesiona w ciągu 3 miesięcy
od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego
ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1). Jest to tzw. termin zawity, ponieważ Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym wiąże z jego niezachowaniem ujemne skutki dla skarżącego
- po upływie tego terminu skarga nie obowiązuje. Ma on charakter materialnoprawny,
czyli wyznacza granice, w których skarżący może podjąć obronę przysługujących mu
wolności i praw konstytucyjnych poprzez zakwestionowanie w skardze aktu
normatywnego. Termin zawity na złożenie skargi konstytucyjnej ma związek z faktem, iż
skarga nie ma charakteru zwykłej czynności procesowej w normalnym toku instancji.
Skargę Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznawania
wniosków o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją oraz innych aktów
normatywnych z Konstytucją lub ustawami (art. 46 ust. 2). Skarga poza wymaganiami
dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub
innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej
orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych
w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności
z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Należy zaznaczyć, iż do skargi należy załączyć wyrok, decyzję lub inne rozstrzygnięcie, z podaniem daty jej doręczenia, wydane na podstawie zakwestionowanego aktu normatywnego (art. 47).[132]

Prawo nie przewiduje możliwości redagowania skargi konstytucyjnej przez każdego
obywatela. Traktuje o tym artykuł 48: „Skargę i zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sporządzają adwokat lub radca prawny, chyba że
skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk
prawnych.” Regulacja ta ma związek z wymogiem proceduralnym. Pomoc prawna
natomiast jest płatna, choć ustawa przewiduje również rozwiązanie
w przypadku, gdy skarżący nie jest w stanie ponieś jej kosztów. W takim przypadku może
on zwrócić się do sądu rejonowego podlegającemu jego miejscu zamieszkania o ustanowienie dla niego adwokata lub radcy prawnego z urzędu na podstawie KPC.
Istotny jest fakt, iż do czasu rozstrzygnięcia przez sąd wniosku nie biegnie termin 3
miesięcy przewidziany na złożenie skargi od momentu uzyskania prawomocnego wyroku,
ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 48 ust. 2). Skarga podlega
wstępnemu rozpoznaniu (art. 49). Rozpoznanie odbywa się w składzie jednego sędziego
Trybunału Konstytucyjnego, do którego wniosek kierowany jest przez prezesa Trybunału
Konstytucyjnego. Gdy wniosek zakwalifikowany jako skarga konstytucyjna nie odpowiada
warunkom formalnym, sędzia TK wzywa do usunięcia braków w terminie 7 dni od daty
zawiadomienia. Odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej może nastąpić,
gdy: skarżący nie usunął wad formalnych w wyznaczonym siedmiodniowym terminie;
jeżeli skarga została złożona po terminie trzech miesięcy; w przypadku, gdy skarga jest
oczywiście bezzasadna (winna być to bezzasadność nie budząca poważnych wątpliwości i nie wynikająca z subiektywnej oceny sędziego w konkretnej sprawie). Skarga
konstytucyjna musi być w ścisłym związku z przepisami ustawy lub innego aktu
normatywnego, które to ustawy lub akty normatywne zdaniem skarżącego są niezgodne
z Konstytucją. Skarga stanie się oczywiście bezzasadna, gdy kwestionuje tylko ogólnie
dany akt normatywny, na podstawie którego zapadło orzeczenie, bez podania przepisu,
który ma być niekonstytucyjny. Trzeba zaznaczyć, że na postanowienie w sprawie nie
nadania wnioskowi dalszego biegu wnioskodawcy przysługuje zażalenie do Trybunału
w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Zażalenia jest rozpatrywane przez
trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał, na posiedzeniu niejawnym,
postanowieniem pozostawia bez rozpoznania zażalenie wniesione po upływie terminu na
jego złożenie. Po stwierdzeniu, że zażalenie zostało wniesione w terminie, prezes
Trybunału kieruje je do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym przez Trybunał i wyznacza
termin rozpoznania. Trybunał, uwzględniając zażalenie, kieruje sprawę do rozpoznania na
rozprawie. Na postanowienie o nieuwzględnieniu zażalenia nie przysługuje środek odwoławczy (art. 36, ust. 4-7). Istotne jest, iż Trybunał może wydać postanowienie
tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której
skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby
spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub
gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego.
Postanowienie tymczasowe doręcza się bezzwłocznie skarżącemu oraz właściwemu
organowi sądowemu lub organowi egzekucyjnemu. Trybunał uchyla postanowienie
tymczasowe, jeżeli ustaną przyczyny, dla których zostało ono wydane (art. 50).[133]

            O wszczęciu postępowania Trybunał informuje Rzecznika Praw Obywatelskich, który
może, w terminie 60 dni od otrzymania informacji, zgłosić udział w postępowaniu (art. 51).
Uczestnikami postępowania przed Trybunałem są: skarżący, organ, który wydał
zakwestionowany akt normatywny, albo Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, jeżeli
Rada Ministrów wyznaczyła Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa do reprezentowania
Rady Ministrów lub ministrów w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnymi Prokurator Generalny, a także wspomniany wyżej Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli
zgłosił udział w postępowaniu (art. 52). Rozprawa odbywa się bez względu na
stawiennictwo uczestników postępowania (art. 52).[134]

Skarga konstytucyjna stanowi specjalny środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Każdy może ich dochodzić, choć nie bez formalnych i materialnych ograniczeń.
Przedmiotem skargi może być jedynie zgodność z Konstytucją ustawy lub innego aktu
normatywnego, na podstawie którego orzeczono ostatecznie o wolnościach i prawach
konstytucyjnych. Subsydiarny charakter skargi sprawia, iż prawo złożenia skargi do
Trybunału Konstytucyjnego przysługuje po wyczerpaniu drogi prawnej, co oznacza, że
stanowi ona swego rodzaju ostateczność.[135]

Postępowanie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej
obwarowane jest wieloma regulacjami formalnymi, których bogaty katalog zawiera Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym. Spełnienie wyznaczonych prawnie terminów jest istotne.
3-miesięczny termin na złożenie skargi ma charakter zawity, czyli po jego upływie skargi
konstytucyjnej złożyć już nie można. Nie ma też możliwości, by utracony termin został przywrócony.[136]

Bez wątpienia skarga konstytucyjna to ważny element w prawie konstytucyjnym.
Stanowi gwarancję realnej ochrony praw i wolności, ale tylko tych, które są zawarte
w Konstytucji. Należy jednak pamiętać o jej specyficznym i subsydiarnym charakterze.

Zakończenie

Trybunał Konstytucyjny to organ sądownictwa konstytucyjnego w Polsce, znany także w ustrojach innych państw. Jego podstawowym zadaniem jest kontrolowanie zgodności norm prawnych niższego rzędu (rangi ustawowej lub podustawowej) z normami prawnymi wyższego rzędu, przede wszystkim z Konstytucją i niektórymi umowami międzynarodowymi (tzw. sąd nad prawem).

W Polsce Trybunał Konstytucyjny ustanowiono ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 83), a powołano do życia – po trzech latach ostrych sporów – ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 98 z późn. zm.). Działalność orzeczniczą rozpoczął w 1986 roku.

Pozycja i kompetencje Trybunału były ograniczone. Orzeczenia o niekonstytucyjności ustaw nie były ostateczne i mogły zostać odrzucone uchwałą Sejmu podjętą większością 2/3 głosów (w praktyce zdarzało się, że nie poddawano tych orzeczeń pod głosowanie, co wprowadzało sui generis stan zawieszenia), a uchwały w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw mogła podejmować tylko Rada Państwa.

Pomimo wspomnianych ograniczeń Trybunałowi udało się wypracować niezależność oraz rozwinąć samodzielne i interesujące orzecznictwo (m.in. klauzule demokratycznego państwa prawnego, równości wobec prawa, niedziałania prawa wstecz).

Po przemianach politycznych 1989 roku pozycja Trybunału Konstytucyjnego uległa wzmocnieniu.

Rozwiązania wzmacniające pozycję Trybunału wprowadziła Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.).

W obecnym stanie prawnym podstawą funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego jest Konstytucja z 1997 r. oraz uszczegóławiająca postanowienia konstytucyjne - ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym .

W przepisach konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny umiejscowiono w Rozdziale VIII pod nazwą „Sądy i Trybunały” w przedziale od art. 188-197. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na szereg innych przepisów konstytucyjnych nawiązujących do Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to w szczególności art. 79 poruszającego kwestię skargi konstytucyjnej, art. 122 określającego wstępną kontrolę zgodności ustaw z Konstytucją na wniosek Prezydenta oraz art. 131 nawiązującego do tematu stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu Prezydenta.

Trybunał Konstytucyjny należy zatem do konstytucyjnego systemu organów państwowych. Pełni on niezwykle ważną rolę w kształtowaniu systemu prawnego pozostającego w zgodzie z przepisami ustawy zasadniczej. Za dominujący uznać należy pogląd przypisujący Trybunałowi Konstytucyjnemu charakter organu władzy sądowniczej, choć podkreślić należy, iż nie jest on sądem w rozumieniu art. 175 Konstytucji RP. Z powyższego płynie wniosek, że działalność Trybunału Konstytucyjnego nie może być określana jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, bowiem jest to funkcja zastrzeżona tylko dla sądów.

Podkreślić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej niezależnym od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Za uznaniem Trybunału Konstytucyjnego jako organu władzy sądowniczej przemawia w szczególności przyjęta koncepcja gwarancji jego niezależności i niezawisłości, jak również rozpatrywanie skarg konstytucyjnych oraz wydawanie orzeczeń na podstawie kryterium zgodności z prawem i w oparciu o sądowe procedury .

BIBLIOGRAFIA

1. Bałaban A., Współczesne zagadnienia konstytucyjne, Szczecin 1999.
2. Banaszak B., Rempel J., Geneza skargi konstytucyjnej w Polsce, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000.

3.       Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarze, Warszawa 2009.

4. Banaszak B., Preisner A., Prawo konstytucyjne, Wrocław 1996.
5. Banaszak B., Wewnątrzpaństwowe systemy ochrony praw jednostki, [w:] Polskie zmiany ustrojowe w literaturze prawniczej, pod red. R. Balicki, B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 1997.

6.       Boć J. (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998.

7. Bojarski T., Gdulewicz E., Szreniawski J. (red.), Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, Lublin 2000.
8. Czeszejko – Sochacki Z., Sąd Konstytucyjny w systemie ustrojowym Austrii (w:) J. Trzciński
   (red.) Sądy Konstytucyjne w Europie, T. I, Warszawa 1996.

9.       Czeszejko-Sochacki Z., Skutki prawne orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności aktu normatywnego, Przegląd Sejmowy 1996, nr 3.

10. Czeszejko – Sochacki Z., Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału
    Konstytucyjnego, PiP 2000, nr 2.

11.   Domagała M., Kontrola konstytucyjności prawa w państwach socjalistycznych, Warszawa 1986.

12. Działocha K., Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, Warszawa 2000.
13. Garlicki L., Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego (dwadzieścia pięć tez na dwudziestopięciolecie), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego - założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Warszawa 2010.
14. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010.

15.   Garlicki L., Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1993.

16.   Garlicki L., Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987.

17. Glajcar R., Ustrój polityczny RP, Warszawa 2006.

18.   Granat M., Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji konstytucyjnej (ewolucja prawa i doktryny we Francji), Lublin 1994.

19. Hajduk D., Skarga konstytucyjna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie, Warszawa 1999.
20. Jaworski S., Skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, Zamość 2000.

21.   Józefowicz A., Skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, PiP 1995, nr 1.

22.   Kubiak A., Francuska koncepcja kontroli konstytucyjności ustaw, Gdańsk 1993.

23. Łabno A., Skarga konstytucyjna w Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, pod red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002.
24. Sajfan M., Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – próba spojrzenia w przyszłość, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Warszawa 2010.
25. Sagan S., Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001.
26. Sarnecki P., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012.
27. Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008.
28. Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002.
29. Skrzydło W., Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005.
30. Szmulik B., Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001.

31.   Szyszkowski W., Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych, Warszawa 1969.

32. Trzciński J., Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament: studia ofiarowane Zdzisławowi Janoszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000.
33. Wasilewski A., Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 1998, nr 7.
34. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008.

35.   Zakrzewska J., Kontrola konstytucyjności ustaw (we współczesnym państwie burżuazyjnym), Warszawa 1964.

36.   Zwierzchowski E., Sądownictwo konstytucyjne, Białystok 1994.

37.   Zwierzchowski E., Z zagadnień legitymizacji sądownictwa konstytucyjnego, Wrocław 1997.

---

^[1] E. Zwierzchowski, Z zagadnień legitymizacji sądownictwa konstytucyjnego, Wrocław 1997, s. 303.

^[2] J. Zakrzewska, Kontrola konstytucyjności ustaw (we współczesnym państwie burżuazyjnym), Warszawa 1964, s. 133.

^[3] Ibidem, s. 7- 28.

^[4] L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 306 - 311.

^[5] A. Kubiak, Francuska koncepcja kontroli konstytucyjności ustaw, Gdańsk 1993, s. 102.

^[6] M. Granat, Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji konstytucyjnej (ewolucja prawa i
doktryny we Francji), Lublin 1994, s. 148.

^[7] L. Garlicki, Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1993, s. 5.

^[8] W. Szyszkowski, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych, Warszawa 1969, s. 112 i n.

^[9] L. Garlicki, Sądownictwo..., op. cit., s. 22.

^[10] E. Zwierzchowski, Sądownictwo konstytucyjne, Białystok 1994, s. 37 i n.

^[11] L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne ... , op. cit., s. 49-51.

^[12] M. Domagała, Kontrola konstytucyjności prawa w państwach socjalistycznych, Warszawa 1986,
s. 26 i n.

[13] J. Zakrzewska, Kontrola konstytucyjności…, op. cit., s. 139.

^[14] L. Garlicki, Sądownictwo ..., op. cit., s. 177.

^[15] Decyzja 62-20 DC z 6 listopada 1962 r..

^[16] J. Zakrzewska, Kontrola konstytucyjności ustaw ... , op. cit., s. 88 i n.

^[17] Wyjątkiem jest trybunał niemiecki, który przyjął koncepcję oddzielenia „mocy prawnej” i „mocy
wiążącej” orzeczeń w związku z czym „moc wiążącą” ma nie tylko sentencja orzeczenia, ale i
podstawowe elementy uzasadnienia służące za podstawę ustalenia prawnego znaczenia sentencji.

^[18] Z. Czeszejko - Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego, P i P 2000, nr 2, s. 14- 8.

^[19] Art. 153 ust. 2 konstytucji tureckiej – postanowienie ustawy sprzeczne z konstytucją traci moc
obowiązującą z dniem ogłoszenia orzeczenia. Art. 136 ust. 1 konstytucji Włoch – następnego dnia po
ogłoszeniu (w pewnym zakresie orzeczenie działa ex tunc).

^[20] Z. Czeszejko – Sochacki, Sąd Konstytucyjny w systemie ustrojowym Austrii (w:) J. Trzciński
(red.) Sądy Konstytucyjne w Europie, T. I, Warszawa 1996, s. 11–26.

^[21] M. Starzewski, Środki prawne zabezpieczenia prawnego konstytucyjności ustaw, Kraków 1928, s. 247 i n.

^[22] S. Rozmaryn, Kontrola konstytucyjności ustaw, PiP 1946, z. 11/12, s. 866: „kontrola konstytucyjności ustaw przez organy pozaparlamentarne, a w szczególności sądowe i quasisądowe jest instytucją reakcyjną i właśnie dlatego nie ma dla niej miejsca ani w państwie socjalistycznym, ani w państwie ludowym, które spokojnie ufają sprawiedliwości ludu i jego woli”.

^[23] F. Siemieński, Organy przedstawicielskie w systemie organów państwa socjalistycznego, Lublin 1964, s. 265-271.

^[24] Dz. U. Nr 22, poz. 98, Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470, z 1993 r., Nr 47, poz. 213.

^[25] Dz. U. Nr 39, poz. 184.

^[26] Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji (Dz. U. Nr 19, poz. 101) i ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o zmianie ustawy o TK.

^[27] L. Garlicki, Charakter ustrojowy nowych trybunałów, P i P 1983, z. 3, s. 26 - 37. Takie stanowisko również Z. Czeszejko - Sochacki, Trybunał Konstytucyjny PRL, Warszawa 1986, s. 34 - 35.

^[28] Dz. U. Nr 19, poz. 101.

^[29] L. Garlicki, Rada Państwa a konstytucyjność prawa, P i Ż, 1979, nr 3; S. Gebert, Czuwanie przez Radę Państwa nad zgodnością prawa z konstytucją, P i P 1980, z. 1.

^[30] Postanowienie TK z 2 października 1991 r., W. 6/91, OTK w 1991 r., s. 271, na które TK powołał się również w postanowieniu z 18 listopada 1992 r. W.8/92, OTK w 1992 r., cz. II, s. 134.

^[31] Uchwała z 19 września 1990 r. W.3/90, OTK w 1990 r., s. 174 i n.

^[32] Postanowienie z 28 października 1987 r. P.5/87, OTK w 1987 r., poz. 7.

^[33] Uchwała z 17 lutego 1993 r., W.4/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 153.

^[34] P. Winczorek, Skutki uchwały Trybunału Konstytucyjnego, „Rzeczpospolita” z 13 maja 1994 r., W. Sanetra, Wyjaśnianie przepisów prawnych przez Sąd Najwyższy a zagadnienie powszechnej wykładni ustaw, PS 1992, nr 4, s. 17.

^[35] Uchwała z 7 marca 1995 r., W.9/95, OTK w 1995 r., cz. I, s. 228-246.

^[36] Obecnie także z ustawą konstytucyjną z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426).

^[37] Dz. U. Nr 11, poz. 83.

^[38] W. Zakrzewski, Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa 1979, s. 18.

^[39] Glosa K. Gołyńskiego, E. Podgórskiej do orzeczenia TK z 7 I 1992 r., K.8/91, P i P 1993, z. 4, s. 109 - 110: „art.33 a Konstytucji, który jest pierwotnym źródłem właściwości TK, nie może być systemowo izolowany od art.1, skoro ten ostatni wyraża (...) zasadę traktowania norm ratyfikowanych umów międzynarodowych jako części składowej wewnętrznego systemu prawnego, jak i zasadę zgodności prawa wewnętrznego z międzynarodowym, to musi wpływać na określenie zakresu kognicji TK niezależnie od postanowień ustawy o TK”.

[40] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010, s. 318.

[41] Ibidem, s. 319.

[42] W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005, s. 325.

[43] S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 311.

[44] P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 347.

^[45] Z. Czeszejko – Sochacki, Zarys modelu polskiego Trybunału Konstytucyjnego (w:) E.
Zwierzchowski (red.), Prawo i kontrola jego zgodności z konstytucją, Warszawa 1997, s. 89 - 90.

^[46] J. Trzciński, Uwaga 9 do art. 173 (w:) L. Garlicki, (red.), Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r.,
Komentarz, Warszawa 1999.

^[47] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 103.

^[48] P. Sarnecki, Władza sądownicza w Konstytucji RP z 2 IV 1997 r., Rejent 1997, nr 5, s. 129 - 131.

^[49] Wyrok z 28 kwietnia 1999 r., K.3/99, OTK w 1999 r. oraz Z. Czeszejko – Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 9.

[50] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 321.

[51] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 319.

[52] P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 366.

[53] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarze, Warszawa 2009, s. 456.

[54] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 324.

[55] Ibidem, s. 325.

[56] M. Sajfan, Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – próba spojrzenia w przyszłość, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Warszawa 2010, s. 469.

[57] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 113.

[58] Ibidem.

[59] Ibidem, s. 115.

[60] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 326.

[61] Ibidem.

[62] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne…, op. cit., s. 116.

[63] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 327.

[64] J. Boć (red.), Konstytucje RP oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 455.

[65] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne…, op. cit., s. 123.

[66] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 329.

[67] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne…, op. cit., s. 119.

[68] Ibidem, s. 120.

[69] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 330.

[70] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne…, op. cit., s. 121.

[71] Ibidem, s. 123.

[72] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 330.

[73] Ibidem.

[74] T. Bojarski, E. Gdulewicz, J. Szreniawski (red.), Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, Lublin 2000, s. 515.

[75] S. Sagan, Prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 358.

[76] Ibidem, s. 359.

[77] P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 377.

[78] Ibidem, s. 378.

[79] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 333.

[80] Ibidem.

[81] W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005, s. 325.

[82] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 334,

[83] A. Bałaban, Współczesne zagadnienia…, op. cit., s. 317.

[84] W. Skrzydło, Polskie prawo…, op. cit., s. 338.

[85] Ibidem.

[86] A. Józefowicz, Skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, Państwo i Prawo 1995, nr 1, s. 27 i n.

[87] Z. Czeszejko-Sochacki, Skutki prawne orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności aktu normatywnego, Przegląd Sejmowy 1996, nr 3, s. 20.

[88] Ibidem, s. 22.

[89] A. Józefowicz, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 29.

[90] Ibidem, s. 30.

[91] Z. Czeszejko-Sochacki, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 23.

[92] Ibidem.

[93] A. Józefowicz, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 37.

[94] Ibidem, s. 38.

[95] Z. Czeszejko-Sochacki, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 24.

[96] Ibidem, s. 25.

[97] Ibidem, s. 26.

[98] A. Józefowicz, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 40.

[99] Z. Czeszejko-Sochacki, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 26.

[100] Ibidem, s. 27.

[101] A. Józefowicz, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 41.

[102] Z. Czeszejko-Sochacki, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 28.

[103] Ibidem, s. 30.

[104] A. Józefowicz, Skutki prawne orzeczenia…, op. cit., s. 42.

[105] Ibidem.

[106] Ibidem.

[107] B. Banaszak, Wewnątrzpaństwowe systemy ochrony praw jednostki, [w:] Polskie zmiany ustrojowe w literaturze prawniczej, pod red. R. Balicki, B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 1997, s. 215.

[108] B. Banaszak, J. Rempel, Geneza skargi konstytucyjnej w Polsce, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 352.

[109] Ibidem, s. 353.

[110] S. Jaworski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, Zamość 2000, s. 58.

[111] B. Banaszak, J. Rempel, Geneza skargi…, op. cit., s. 354.

[112] Ibidem, s. 355.

[113] Ibidem.

[114] A. Łabno, Skarga konstytucyjna w Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, pod red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 404.

[115] J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament: studia ofiarowane Zdzisławowi Janoszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 411.

[116] Ibidem, s. 412.

[117] Ibidem, s. 413.

[118] . Hajduk, Skarga konstytucyjna w orzecznictwie TK i w doktrynie, Warszawa 1999, s. 66.

[119] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 335.

[120] A. Łabno, Skarga konstytucyjna…, op. cit., s. 406.

[121] Ibidem, s. 407.

[122] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne…, op. cit., s. 166.

[123] A. Łabno, Skarga konstytucyjna…, op. cit., s. 408.

[124] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne…, op. cit., s. 168.

[125] Ibidem.

[126] A. Łabno, Skarga konstytucyjna…, op. cit., s. 409.

[127] A. Łabno, Skarga konstytucyjna…, op. cit., s. 410.

[128] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne…, op. cit., s. 169.

[129] Ibidem, s. 170.

[130] A. Łabno, Skarga konstytucyjna…, op. cit., s. 411.

[131] A. Łabno, Skarga konstytucyjna…, op. cit., s. 413.

[132] Ibidem.

[133] Ibidem, s. 414.

[134] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne…, op. cit., s. 173.

[135] Ibidem.

[136] A. Łabno, Skarga konstytucyjna…, op. cit., s. 415.