Dwadzieścia jeden

S P I S   T R E Ś C I

Wstęp ……………………………………………………………………………….. 3

ROZDZIAŁ I: Podstawy ochrony środowiska w Polsce w świetle

członkostwa w Unii Europejskiej………………………………………………….. 5

1.1 Prawne podstawy ochrony środowiska…………………………………………...       5

1.2 Źródła prawa ochrony środowiska………………………………………………..8    

1.3 Przedmiot ochrony i jej istota……………………………………………………. 13  

ROZDZIAŁ II: Ochrona środowiska w Unii Europejskiej………..…………….. 15

2.1 Zagadnienia ogólne polityki ochrony środowiska Unii Europejskiej…………… 15

2.2 Źródła prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej…………………………… 17  

2.2.1 Prawo pierwotne……………………………………………………………….  17

2.2.2 Prawo wtórne………………………………………………………………….. 21

2.3 Zasady prawa ochrony środowiska UE………………………………………….. 24  

2.4 Podmioty polityki Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska………….. 34

2.4.1 Państwa członkowskie…………………………………………………………. 34

2.4.2 Instytucje Unii Europejskiej…………………………………………………… 37  

ROZDZIAŁ III: Najważniejsze programy ochrony przyrody w UE…………… 42

3.1 Wieloletnie programy ochrony środowiska……………….…………………...… 42

3.2 Programy specjalne……………………………………………………………….       45

3.3 Europejska sieć ekologiczna NATURA 2000…………………………………… 49

ROZDZIAŁ IV: Stosunek przepisów unijnych do uregulowań krajowych……. 52  

Zakończenie…………………………………………………………………………. 55

Bibliografia………………………………………………………………………….. 57

WSTĘP

Pojęcia „środowisko” i jego „ochrona” zrobiły oszałamiającą wręcz karierę w przeciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, czego przyczyny należy upatrywać w zagrożeniach stwarzanych przede wszystkim przez rozwój gospodarczy, a zwłaszcza wobec perspektywy wyczerpania się zasobów środowiska niezbędnych do życia człowieka. Konsekwencją świadomości tych czynników stały się rozwiązania normatywne wymuszające zmianę zachowania się człowieka w stosunku do otaczającej go przyrody. Chociaż prawnych instrumentów chroniących środowisko (lub jego oznaczone elementy) można poszukiwać już w zamierzchłej przeszłości, to jednak w istocie wynikające z nich wymagania ochronne przeważnie służyły interesom ówcześnie panujących (związanych przykładowo z górnictwem czy łowiectwem). Prawo ochrony środowiska we współczesnym znaczeniu tego określenia, tj. rozumiane jako instrumenty odnoszące się do ochrony środowiska jako całości (a nie jego poszczególnych elementów) zaczęło się kształtować dopiero w drugiej połowie ubiegłego stulecia, na co przemożny wpływ miały Organizacja Narodów Zjednoczonych oraz Wspólnoty Europejskie. Na kartach niniejszej pracy postaram się przybliżyć system ochrony środowiska Unii Europejskiej oraz jego wpływ na ustawodawstwo krajowe.

Pierwszy rozdział pracy stanowi zwięzłe przedstawienie problematyki ochrony środowiska w Polsce na tle przepisów unijnych. Omówione zostaną w nim geneza prawa ochrony środowiska oraz polskie źródła tegoż prawa. Ostatni podrozdział stanowić będzie próbę zdefiniowania przedmiotu ochrony prawa ochrony środowiska.

W rozdziale drugim przedstawiona zostanie problematyka ochrony środowiska w Unii Europejskiej. Określone w nim zostaną źródła prawa Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska, podstawowe zasady tejże ochrony, jak również instytucje unijne odpowiedzialne za ową ochronę.

Rozdział trzeci stanowić będzie zwarty przegląd programów ochrony środowiska ustanowionych przez Unię Europejską. Omówione w nim zostaną wieloletnie programy ochrony środowiska, programy specjalne oraz sieć obszarów ekologicznych Natura 2000 (ochrona specjalna).

W rozdziale czwartym postaram się określić wpływ normatywnych rozwiązań unijnych w dziedzinie ochrony środowiska na ustawodawstwo krajowe państw członkowskich.

Niniejsza publikacja ma charakter syntetyczny. Autor starał się zebrać i uporządkować najważniejsze informacje związane z prawem ochrony środowiska w Unii Europejskiej. Szczególnie przydatne w redagowaniu pracy były publikacje naukowe wybitnych polskich specjalistów w dziedzinie wspólnotowego prawa ochrony środowiska – pana profesora Adama Lipińskiego, profesor Genowefy Grabowskiej, profesora Zbigniewa Bukowskiego oraz pana doktora Grzegorza Dobrowolskiego.

RODZIAŁ I: Podstawy ochrony środowiska w Polsce w świetle członkostwa w Unii Europejskiej

1.1.     Geneza prawa ochrony środowiska

Rozwój prawa ochrony środowiska, jako dziedziny prawa administracyjnego, w której nadrzędnym interesem staje się interes publiczny, zawdzięczamy działalności Organizacji Narodów Zjednoczonych, której to działalności początki datuje się na koniec lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia. Wtedy to, w roku 1969, z inicjatywy Sekretarza Generalnego ONZ powstał raport „Człowiek i środowisko”, w którym przedstawiono charakterystykę zagrożeń dla środowiska stanowiących konsekwencję rozwoju gospodarczego oraz zwrócono uwagę na potrzebę podjęcia przez całą społeczność międzynarodową wspólnych działań zmierzających do ochrony środowiska. Raport stał się podstawą zwołania konferencji międzynarodowej w Sztokholmie, w roku 1972, w której to uczestniczyło ponad sto państw, a której głównym tematem były zagadnienia poruszone w raporcie z 1969 r.[1] Finałem konferencji stało się uchwalenie tzw. Deklaracji sztokholmskiej określającej 26 zasad, uznawanych za podwaliny prawa ochrony środowiska. Zalicza się do nich zwłaszcza:

- konieczność podejmowania wspólnych wysiłków wszystkich państw na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska;

- potrzebę przestrzegania nowego prawa człowieka, jakim jest prawo do życia, do czego niezbędny jest m. in. właściwy stan środowiska;

- ochronę środowiska jako obowiązek wszystkich państw, które odpowiadają za jego realizację;

- potrzebę ochrony środowiska i jego zasobów naturalnych w interesie przyszłych pokoleń, czego konsekwencją jest konieczność racjonalnego wykorzystania zasobów nieodnawialnych;

- konieczność ograniczenia emisji zanieczyszczeń;

- przyjęcie, że podstawowym instrumentem łagodzenia konfliktów pomiędzy potrzebami rozwoju i ochroną środowiska jest system planowania;

- odpowiedzialność wszystkich państwa za stan środowiska.[2]

         Deklaracja sztokholmska nie jest umową międzynarodową. Zalicza się ją jednak do pomocniczych źródeł prawa międzynarodowego (tzw. soft law). Ma ona jednak znaczenie przełomowe. Od 1972 roku rozpoczął się bowiem żywiołowy rozwój prawa ochrony środowiska, zarówno w płaszczyźnie międzynarodowej, czego najlepszym przykładem są rozwiązania normatywne Unii Europejskiej, jak i wewnątrzkrajowej.

         W 1992 roku odbyła się w Rio de Janeiro konferencja Narodów Zjednoczonych „Środowisko i Rozwój” (określana jako „Szczyt Ziemi”). W jej wyniku przyjęto m.in.:

- deklarację w sprawie środowiska i rozwoju stanowiącą rozwinięcie deklaracji sztokholmskiej (kładzie przede wszystkim nacisk na dalszą potrzebę rozwoju prawa międzynarodowego i krajowego dotyczącego ochrony środowiska, w tym wymagań określających obowiązki o charakterze prewencyjnym);

- tzw. globalny program działań Agenda 21, którego wiodącym motywem jest zasada zrównoważonego rozwoju oznaczająca, że rozwój gospodarczy musi uwzględniać ograniczone możliwości wykorzystania zasobów środowiska, a rozwój społeczno – gospodarczy i ochrona środowiska nie mogą być traktowane rozłącznie;

- deklarację o ochronie lasów, wskazującą na konieczność zrównoważonego rozwoju lasów wszystkich typów i określającą ich znaczenie dla ochrony środowiska oraz racjonalnego gospodarowania jego zasobami;

         - konwencję o ochronie różnorodności biologicznej[3].

         Kolejna konferencja poświęcona omawianej problematyce – „Światowy Szczyt na temat Zrównoważonego Rozwoju” (RIO + 10) odbyła się w 2002 roku w Johannesburgu. Dokonano wówczas przeglądu sposobu realizacji zobowiązań przyjętych w Rio de Janeiro (raport Sekretarza Generalnego ONZ w sprawie wdrażania Agendy 21). Jednym z efektów RIO +10 jest deklaracja w sprawie zrównoważonego rozwoju. Jej kluczowe postanowienia sprowadzają się do uznania, że:

- za zrównoważony rozwój odpowiedzialność ponosi cała społeczność międzynarodowa;

- efektem działalności człowieka jest pogarszanie się stanu środowiska w skali globalnej, polegające na m. in. zmniejszaniu się różnorodności biologicznej oraz powstawaniu negatywnych zmian klimatu, co w rezultacie pozbawia wielu ludzi możliwości godnego życia;

- korzyści związane z globalizacją gospodarki nie rozkładają się równomiernie, a kraje rozwijające się nie są w stanie sprostać wyzwaniom związanym z potrzebą zapewnienia zrównoważonego rozwoju;

- warunkami niezbędnymi do osiągnięcia tego celu są: wykorzenienie ubóstwa, zmiana wzorców konsumpcji oraz ochrona zasobów naturalnych.

         Warto zauważyć, iż postanowienia deklaracji zostały niemal w całości inkorporowane do założeń, celów i zasad ochrony środowiska w Unii Europejskiej, wywierając niebagatelny wpływ na rozwiązania legislacyjne weń przyjęte. Godnym podkreślenia jest również fakt, iż obecnie każde z państw członkowskich Unii, w tym oczywiście także Polska, związane jest postanowieniami opisanych deklaracji ONZ oraz zobowiązane do wdrażania rozwiązań w nich przyjętych.

1.2.     Polskie źródła prawa ochrony środowiska

Źródła prawa ochrony środowiska można dzielić wedle różnych kryteriów. Najbardziej klarownym podziałem zdaje się być jednak podział na:

- źródła stanowione przez organy państwa;

- źródła pochodzenia zewnętrznego (przeważnie są to umowy międzynarodowe oraz tzw. prawo ponadnarodowe).

Podział ten nie ma jednak charakteru rozłącznego. O tym, czy umowa międzynarodowa jest źródłem prawa polskiego, rozstrzyga akt właściwego organu (najczęściej będzie to ratyfikacja). Począwszy od dnia 1 maja 2004 roku Polska jest także związana dorobkiem prawnym Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska (tzw. prawo międzynarodowe), który to, w zasadzie, uzyskuje pierwszeństwo przed prawem krajowym[4].

         Stosownie do art. 87 i następnych Konstytucji RP do źródeł prawa o charakterze powszechnie obowiązującym zalicza się: Konstytucję, ustawy, umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego[5].

         Konstytucja RP sama w sobie zawiera kilka postanowień dotyczących ochrony środowiska. Stosowanie bowiem do art. 5 ustawy zasadniczej Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Obowiązkiem władz publicznych jest natomiast zapobieganie negatywnej dla zdrowia ludzkiego degradacji środowiska (co wynika z art. 68 ust. 4 Konstytucji), tworzenie warunków ochrony środowiska oraz prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu społeczeństwu i przyszłym pokoleniom, udzielanie każdemu informacji o stanie i ochronie środowiska, a także wspieranie działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy jego stanu (art. 74 Konstytucji). Rozwiązania te oznaczają, że wspomniane potrzeby ochronne powinny być zapewniane w toku działalności wszystkich organów Rzeczpospolitej Polskiej, zarówno na etapie tworzenia prawa, jak i jego stosowania[6].

         Konstytucja przewiduje ponadto, że potrzeby ochrony środowiska mogą uzasadniać wprowadzenie ustawowych ograniczeń w zakresie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przykładem mogą być różne rozwiązania kształtujące treść prawa własności czy też nakazujące wykonywanie praw podmiotowych z poszanowaniem wymagań ochrony środowiska[7]. Takie ograniczenia nie mogą jednak „naruszać istoty i wolności tych praw”.

         Stosownie do art. 86 Konstytucji obowiązek dbałości o stan środowiska ma charakter powszechny. Adresowany jest zatem do osób fizycznych, prawnych, jednostek organizacyjnych bez względu na ich charakter. Dotyczy to również wszystkich organów państwa. Rozwiązania konstytucyjne stanowią swego rodzaju sferę podstaw prawnych, których konkretyzacja następuje za pomocą ustawodawstwa zwykłego.

         System rozwiązań składających się na obowiązujący w Polsce prawny model ochrony środowiska jest niezwykle zróżnicowany. Jego podstawę stanowi kilkadziesiąt ustaw oraz liczne przepisy wykonawcze (najczęściej będą to rozporządzenia, do wydania których kompetentne są odpowiednie organy – muszą one być wydawane przez właściwy organ w granicach upoważnienia ustawowego). Usterki techniki legislacyjnej powodują natomiast, że ukształtowane w ten sposób wymagania nie są ze sobą dość zintegrowane[8].

         Podstawowe znaczenie w tym zakresie należy przypisać ustawie – Prawo ochrony środowiska. Co prawa formułuje ona niektóre podstawowe zasady i wymagania ochronne, w założeniu wspólne dla większości  elementów środowiska i aspektów jego ochrony, tyle że wielokrotnie odsyła do szczegółów wynikających z odrębnych ustaw. Część obowiązków przewidzianych wymaganiami składającymi się na prawny system ochrony środowiska ma zatem charakter ramowy i odsyła do wymagań odrębnych, znajdujących się poza wspomnianą ustawą[9]. Z kolei ochrona przed niektórymi zagrożeniami jest realizowana niemal wyłącznie w drodze rozwiązań znajdujących się poza tym prawem, czego przykładem mogą być przepisy dotyczące odpadów. Ustalenie szczegółów w praktyce jest jednak trudne i musi następować z uwzględnieniem wszystkich znanych metody wykładni prawa. Ilość ustaw formułujących wymagania dotyczące ochrony środowiska, przeważnie stanowiących tzw. lex specialis w stosunku do przytoczonej ustawy jest znacząca. W sumie tworzą one system wyjątkowo niespójny, nieczytelny, a w dodatku cechujący się licznymi wadami. Nierzadko można im nawet postawić zarzut niekonstytucyjności.

         Przytoczone rozważania sugerują, że określenie prawo ochrony środowiska, na gruncie polskim, może być rozumiane w dwojaki sposób. Może ono obejmować bowiem zarówno wspomnianą ustawę (prawo ochrony środowiska sensu stricto), jak i całokształt wymagań prawa odnoszących się do omawianej materii (prawo ochrony środowiska sensu largo)[10].

         Dla funkcjonowania omawianego ustawodawstwa konieczne są liczne akty wykonawcze. Do wyjątków należą sytuacje, w których ukazały się one terminowo. Z drugiej zaś strony mnogość podstaw do wydawania aktów wykonawczych może uzasadniać zarzut, że co najmniej niektóre rozwiązania wymagające regulacji ustawowej znalazły swój wyraz w aktach podstawowych.

         Na szczególną uwagę w hierarchii źródeł prawa ochrony środowiska w Polsce zasługują natomiast akty prawa miejscowego, a więc akty wydawane na obszarze poszczególnych jednostek podziału terytorialnego kraju, będące na obszarze tych jednostek źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Warto w tym miejscu dodać, że samo nazewnictwo aktów prawa miejscowego jest niejednolite. Akty te podejmowane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Warunkiem ich obowiązywania jest ich ogłoszenie w dzienniku urzędowym konkretnego województwa[11].

         Z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska znaczenie aktów prawa miejscowego jest ogromne. Istotnymi ograniczeniami ich skuteczności są natomiast ich ograniczony dostęp oraz mało staranna technika legislacyjna. Nie do rzadkości należą również sytuacje, w których ustalenie czy dany akt organu terenowego w istocie jest aktem prawa miejscowego czy też aktem o innym charakterze, może nastręczać trudności[12].

         Omawiając źródła prawa ochrony środowiska w Polsce nie sposób pominąć problematyki prawa Unii Europejskiej. Układ Europejski z dnia 16 grudnia 1991 roku, ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, przewiduje, że wstępnym warunkiem integracji Polski ze Wspólnotą (obecnie z Unią Europejską) jest zbliżenie istniejącego i przyszłego porządku prawnego Polski do wymagań wspólnotowych. W szczególności Polska przyjęła na siebie obowiązek podejmowania wszelkich starań w celu zapewnienia wspomnianej zgodności[13]. Dotyczyło to przede wszystkim wymagań z zakresu ochrony środowiska. W istocie znaczną część zmian prawa ochrony środowiska dokonanych w ostatnim dziesięcioleciu, stanowi konsekwencję realizacji zobowiązań przewidzianych wspomnianym układem.

         Od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Rzeczpospolita Polska jest związana całym dorobkiem prawnym wspólnot, zwłaszcza zaś postanowieniami: traktatów założycielskich (prawo pierwotne) oraz innych aktów przyjętych przez instytucje wspólnot (prawo wtórne). Związane z tym szczegóły, zwłaszcza odnoszące się do mechanizmów wdrażania wspomnianych rozwiązań określa traktat akcesyjny (tzw. traktat ateński).

         System źródeł prawa wspólnotowego jest dość złożony. Z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska największe znaczenia mają dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady. Państwa członkowskie powinny dokonać ich transformacji poprzez wydanie stosownego aktu prawa krajowego o treści odpowiadającej wymaganiom dyrektywy. Dyrektywy wytyczają więc kierunki przyszłej regulacji i przyczyniają się do standaryzacji określonych wymagań w zakresie ochrony środowiska[14].

         Prócz wspomnianych dyrektyw, należy wskazać i na inne źródła prawa unijnego, takie jak: rozporządzenia, zalecenia i opinie. Rozporządzenia, w przeciwieństwie do dyrektyw, są aktami generalnymi, bezpośrednio wiążącymi państwo członkowskie. Zalecenia i opinie nie mają wprawdzie charakteru wiążącego, jednakże w praktyce państwa członkowskie podejmują działania zmierzające do ich realizacji, wychodząc z założenia, że środki te mogą stać się prekursorem rozwiązań władczych[15]. Prawne standardy ochrony środowiska Unii Europejskiej ulegają niezmiennym przemianom, co rzecz jasna wymusza obowiązek dostosowywania się do nich przez ustawodawstwa państw członkowskich. Przedstawiona problematyka zostanie przedstawiona w sposób szerszy w drugim rozdziale niniejszej pracy.

1.3.     Przedmiot ochrony i jej istota

Prawne pojęcie środowiska jest w Polsce definiowane przez artykuł 3 pkt 39 przytaczanej już ustawy Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści tego artykułu, środowisko jest to „ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, woda, powietrze, zwierzęta i rośliny, krajobraz oraz klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami”[16]. Warto zauważyć, iż przytoczone wyliczenie ma charakter jedynie przykładowy, toteż w skład prawnego pojęcia środowiska mogą wchodzić również inne elementy. Tak rozumiane środowisko stanowi przedmiot ochrony przez normy prawa ochrony środowiska sensu largo.

Ochrona środowiska ma z kolei polegać na podejmowaniu działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, w szczególności przez:

- racjonalne kształtowanie środowiska i gospodarowanie jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju;

- przeciwdziałanie zanieczyszczeniom;

- przywracanie elementów środowiska do właściwego stanu.

Prowadzi to do wniosku, że ochrona środowiska nie może być ograniczona wyłącznie do działań o charakterze zachowawczym, zakładającym utrzymanie istniejącego stanu środowiska bądź jego określonych elementów. Takie pojmowanie ochrony środowiska może być uzasadnione tylko w wyjątkowych przypadkach. Najczęściej działania o charakterze ochronnym będą nakierowane na:

a)     racjonalne (przede wszystkim oszczędne, zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju) wykorzystanie poszczególnych składników środowiska;

b)    usuwanie niekorzystnych skutków dotychczasowego oddziaływania na środowisko (i jego elementy).

Należy bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że zapewnienie niezagrożonego bytu człowieka oraz rozwój gospodarczy wymagają nieustannego wykorzystywania środowiska, w dodatku niekiedy w sposób prowadzący do niszczenia jego składników, w tym mających charakter nieodnawialny.

         Analiza omawianych rozwiązań pozwala na wyróżnienie następujących metod ochrony środowiska:

- zachowawczej (konserwatorskiej);

- kształtującej[17].

Ta ostatnia polega na racjonalnym kształtowaniu środowiska, wykorzystywaniu jego elementów, a następnie przywracaniu ich do należytego stanu, na przykład w drodze stosownych zabiegów rekultywacyjnych. Pozwala to bronić zapatrywania, że w rzeczywistości co najmniej częściowo ochrona środowiska oznacza racjonalne wykorzystywanie jego zasobów. Rzecz jasna, szczegóły ulegają ogromnemu zróżnicowaniu i mogą być sporne, przede wszystkim w zależności od rodzaju wspomnianych elementów, zamierzonego postępowania człowieka itp.

        

RODZIAŁ II: Ochrona środowiska w Unii Europejskiej

2.1. Zagadnienia ogólne polityki ochrony środowiska w Unii Europejskiej

         W rozwoju wspólnotowego prawa ochrony środowiska wyodrębnia się pięć faz[18]:

a)     od początku Wspólnot do roku 1972 – z brakiem szerszego zainteresowania problematyką ochrony środowiska,

b)    od 1972 roku do Jednolitego Aktu Europejskiego – charakteryzują się brakiem bezpośrednich podstaw traktatowych w zakresie ochrony środowiska oraz coraz szerszym zainteresowaniem EWG tą problematyką przejawiającym się zarówno w przyjmowaniu programów ochrony środowiska, jak i aktów prawnych w tym zakresie,

c)     od Jednolitego Aktu Europejskiego do Traktatu z Maastricht – w którym to stworzone zostały traktatowe podstawy polityki ochrony środowiska,

d)    od Traktatu z Maastricht do Traktatu Amsterdamskiego – z ochroną środowiska jako jednym z celów działania Wspólnoty,

e)     od Traktatu Amsterdamskiego do dzisiaj – ze zdecydowanym nadaniem znaczącej rangi polityce ochrony środowiska w działalności Wspólnoty.

W ich ukształtowaniu podstawową rolę odegrał stosunek Wspólnoty do ochrony środowiska przejawiający się w wykorzystywaniu prawa traktatowego.

         Pierwotne teksty traktatów zawieranych w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku ustanawiających Wspólnoty Europejskie nie uwzględniały zagadnień ochrony środowiska. Problemy z tym związane, zgodnie z tendencjami ogólnoświatowymi, zaczęły być dostrzegane szczególnie na początku lat siedemdziesiątych XX wieku. Normy chroniące środowisko poprzez spowodowanie wzrostu kosztów wytwarzania towarów wykazywały bezpośredni związek z funkcjonowaniem  wspólnego rynku. Różne regulacje prawne w krajach Wspólnot wpływały na koszt produkowanych wyrobów, a przez to – na ich konkurencyjność. Państwa, które wprowadziły restrykcyjne normy, dążyły do tego, aby podobne przepisy obowiązywały w całej Wspólnocie w celu wyrównania szans krajowych gospodarek[19].

         Bardzo ważny wpływ na normowanie spraw związanych z ochroną środowiska miały dokumenty ONZ, a w szczególności opisywana już przeze mnie w niniejszej pracy Deklaracja sztokholmska. W ślad za jej postanowieniami została ustalona polityka ochrony środowiska państw Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Pierwsze zasady tej wspólnej polityki zostały przyjęte na szczycie Wspólnoty w Paryżu w październiku 1972 roku. Zobligowano także Komisję do przygotowania pierwszego programu działań w zakresie ochrony środowiska.

         W nawiązaniu do tego szczytu na sesji Rady Ministrów EWG w dniach 18 – 19 lipca 1973 roku została przyjęta Karta Europejska na temat środowiska. Nawiązywała ona do wątków przewijających się w dokumentach końcowych Konferencji Sztokholmskiej i rozwijała je. Wprowadziła do państw EWG zasadę „zanieczyszczający płaci”.

         Działania w zakresie ochrony środowiska oparto na interpretacji artykułu 2 Traktatu Rzymskiego (TWE) przyjmując, że elementem promowania harmonijnego rozwoju gospodarczego jest polepszenie jakości życia oraz ochrona środowiska. Uważano przy tym, że rozwój gospodarczy powinien być wymierny nie tylko we wskaźnikach ilościowych, ale także jakościowych. Wskazywano również na trzeci paragraf preambuły Traktatu wyznaczający EWG zadanie stałego polepszania warunków życia[20].

         Pierwotnie jako podstawa prawna działań w zakresie ochrony środowiska wykorzystywany był art. 100 Traktatu Rzymskiego regulujący sferę zbliżenia przepisów krajowych donoszących się do wspólnego rynku oraz art. 235 stanowiący o potrzebie działania w nieprzewidzianych przypadkach w zakresie należytego funkcjonowania wspólnego rynku, zgodnie z celami Traktatu. Wszelkie decyzje Rady wydawane w tej sprawie musiały być zatwierdzane jednogłośnie[21].

2.2. Źródła prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej

         Prawo Unii Europejskiej dzielone jest na prawo pierwotne i wtórne. Prawo pierwotne to traktaty założycielskie, ich uzupełnienia i modyfikacje oraz umowy o przystąpieniu nowych członków (tzw. traktaty akcesyjne) stanowione przez państwa członkowskie. Natomiast prawo wtórne tworzone jest na podstawie prawa pierwotnego przez organy wspólnotowe. Składają się na nie akty prawa wiążącego: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje oraz akty prawa niewiążącego: zalecenia i opinie[22].

2.2.1. Prawo pierwotne

         Z punktu widzenia problematyki ochrony środowiska we Wspólnocie fundamentalne znaczenie miało wejście w życie z dniem 1 lipca 1987 roku Jednolitego Aktu Europejskiego. Poszerzył on materialną kompetencję Wspólnot, a zwłaszcza EWG o sprawy rynku wewnętrznego, Unii Gospodarczej i Monetarnej, nowych form wykonywania polityki społecznej oraz o trzy nowe dziedziny: politykę spójności społeczno – gospodarczej, politykę badań naukowych i rozwoju technologicznego i politykę ochrony środowiska. Nadało to ochronie środowiska szczególnego znaczenia w działaniu Wspólnot i poszerzyło możliwości w tym zakresie. Od tego czasu kwestie ochrony środowiska postrzegane były w dwojaki sposób. Po pierwsze, jako jeden z elementów tworzenia wspólnego rynku w celu zapewnienia jednakowych warunków działalności gospodarczej. Po drugie, jako wartość sama w sobie – zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego[23].

         Do czasu przyjęcia Traktatu z Maastricht osobny ustęp w artykule 130 dotyczył określenia ram działalności Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska oraz zasady subsydiarności. Subsydiarność oznacza, iż polityka powinna być scentralizowana na poziomie Wspólnot Europejskich tylko wówczas, gdy nie można skutecznie rozwiązać problemów na poziomie lokalnym bądź gdy rozwiązanie problemu na poziomie krajowym mogłoby zakłócić wolny handel. Obecnie zasada ta obowiązuje w odniesieniu do wszystkich dziedzin polityki Unii Europejskiej.

         Pierwotnie wszelkie decyzje odnośnie polityki ochrony środowiska musiały być podejmowane przez Radę jednomyślnie po konsultacjach z Parlamentem Europejskim. W związku z działaniem silnego lobby proekologicznego w Parlamencie próbowano kilkakrotnie, zazwyczaj bez powodzenia, zmienić podstawę prawną dla projektu dyrektyw Rady (z art. 130R na art. 100A, który to określa procedury dla wspólnego rynku i wymaga kwalifikowanej większości oraz procedury współpracy z Parlamentem)[24].

         Istotne zmiany regulacji w zakresie ochrony środowiska przyniósł Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht z 7 lutego 1992 roku. Rozszerzył on możliwości prowadzenia polityki środowiskowej przez Wspólnotę. Znowelizowane zostały artykuły 130R i 130S. Fundamentalne znaczenie miała zmiana artykułu 2 Traktatu Rzymskiego, stanowiącego o celach Wspólnoty Europejskiej[25]. Zgodnie z nim nowym zadaniem Wspólnoty jest „wspieranie w całej Wspólnocie harmonijnego i zrównoważonego wzrostu działań gospodarczych z uwzględnieniem zdolnego do przetrwania, wolnego od inflacji wzrostu, respektującego środowisko naturalne, zgodność przedsięwzięć gospodarczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i bezpieczeństwa socjalnego, wzrostu standardów i jakości życia oraz minimalizację różnic ekonomicznych i społecznych między państwami członkowskimi”.

         Na uwagę zasługuje to, że Wspólnota przyjęła wąsko pojmowaną zasadę zrównoważonego rozwoju jeszcze przed wspominaną już konferencją w Rio de Janeiro. Takie jej umiejscowienie w traktacie z Maastricht powoduje także, że jest ona wspólna dla wszystkich działań Unii. Pojęcie „zrównoważonego rozwoju”, do którego bezpośrednio odwołuje się większość dokumentów międzynarodowych.

         Silniejszą pozycję w procedurach podejmowania decyzji uzyskał Parlament Europejski. W sprawach, w których ochrona środowiska jest bezpośrednio związana z zachowaniem i rozwijaniem jednolitego rynku, jak np. normy dotyczące zanieczyszczeń dla samochodów, energochłonności dla lodówek czy wymagania dotyczące opakowań, decyduje razem kwalifikowana większość Rady i bezwzględna większość Parlamentu Europejskiego w procedurze współdecydowania. W tych sprawach najistotniejsze jest, aby producenci i handlowcy we wszystkich państwach Unii stykali się z takimi samymi wymaganiami odnośnie swoich wyrobów i usług[26].

         W ustawodawstwie, którego głównym celem jest ochrona środowiska, jak np. normy zanieczyszczeń dla zakładów przemysłowych czy sprawy z zakresu ochrony przyrody, obowiązywała procedura współpracy. Rada podejmuje decyzję na wniosek Komisji, Parlament Europejski może próbować zmienić decyzje Rady tylko wtedy, gdy uzyska poparcie Komisji. Rada może podjąć każdą decyzję, odrzucając sprzeciw Parlamentu, w przypadku, gdy działa jednomyślnie.

         Kolejne zmiany przyniósł Traktat z Amsterdamu z 18 czerwca 1997 roku, który wzmacnia federacyjny charakter Unii Europejskiej. W jego rezultacie została dokonana kodyfikacja wszystkich przyjętych do tej pory traktatów. Dotychczasowy rozdział XVI Traktatu „Środowisko” stał się rozdziałem XIX. Artykuły 130R, 130S, 130T stały się artykułami, odpowiednio, 174 – 176. Wzmocnieniu uległy przepisy dotyczące ochrony środowiska znajdujące się w części pierwszej Traktatu – zatytułowanej „Zasady”. W artykule drugim wprowadzono powszechnie przyjmowane pojęcie „zrównoważonego rozwoju gospodarki” zamiast dotychczas funkcjonującego „zrównoważonego wzrostu”. Rozszerzono także zakres przedmiotowy artykułu drugiego o zadania Wspólnoty zmierzające do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska. Dodany został nowy artykuł 3D (obecnie artykuł 6), w którym wprowadzono zasadę integracji. Określa ona, iż wymagania ochrony środowiska muszą być zintegrowane z wprowadzaniem innych polityk i sfer działalności Wspólnoty. W szczególności wymagane jest to w zakresie promowania zasad zrównoważonego rozwoju[27].

         Zmiany objęły także artykuł 100A, rozszerzając obowiązek uwzględnienia wysokiego poziomu ochrony nie tylko w projektach Komisji, ale też w działaniach Parlamentu i Rady. Traktat zwiększył także zasadniczo władzę Parlamentu Europejskiego. Rozporządzenia i dyrektywy z zakresu ochrony środowiska będą teraz wspólnie przyjmowane przez Radę i Parlament[28].

         Ustanowiono także procedury związane z propozycjami wprowadzenia surowszych norm ekologicznych na terenie Wspólnoty oraz z niemożliwością  dostosowania się danego państwa do wymogów unijnych. W tym pierwszym przypadku państwo członkowskie może, uwzględniając efekty postępu technicznego i badań naukowych, zaproponować Komisji wprowadzenie na terenie całej Wspólnoty obowiązujących w danym kraju narodowych norm ekologicznych. Drugi przypadek obejmuje sytuację, gdy państwo członkowskie nie jest w stanie przyjąć uchwalonych norm. Państwo musi to notyfikować Komisji, obszernie uzasadniając swoje stanowisko. W obu tych przypadkach Komisja ma 6 miesięcy na ustosunkowanie się do tych notyfikacji. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać przedłużony o dalsze sześć miesięcy[29].

         Stosunkowo najmniej w dotychczasowej historii zmian do traktatowego prawa ochrony środowiska wnoszą Traktat z Nicei z 26 lutego 2001 roku oraz Traktat z Lizbony z 13 grudnia 2007 roku. Jedyna zmiana dotyczy procedury podejmowania decyzji określonej w art. 175 ust. 2, rozszerzając obowiązek zasięgnięcia opinii również na Komitet Regionów[30]. W tej sprawie przyjęto na konferencji międzyrządowej deklarację następującej treści: „Wysokie Układające się Strony wyrażają zdecydowaną wolę spowodowania, by Unia Europejska odgrywała główną rolę w promowaniu ochrony środowiska w Unii oraz w płaszczyźnie międzynarodowej na rzecz osiągnięcia tego celu w skali globalnej. Dążąc do tego celu, należy w pełni wykorzystywać wszelkie możliwości, jakie stwarza Traktat, łącznie ze stosowaniem bodźców prorynkowych i instrumentów promocji zrównoważonego rozwoju”.

2.2.2. Prawo wtórne

         Jak już o tym zdążyłam wspomnieć we wcześniejszej części pracy, do źródeł prawa wtórnego Unii Europejskiej należą: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia oraz opinie.

         Rozporządzenia wydawane są przez Radę, Parlament wspólnie z Radą oraz Komisję (te ostatnie to rozporządzenia o charakterze wykonawczym do wydawanych przez Radę lub Parlament wspólnie z Radą). Są to akty prawne o charakterze ogólnym, czyli skierowane do nieokreślonego imiennie adresata. Dotyczą zarówno instytucji wspólnotowych, organów państwowych, jak i podmiotów prywatnych (osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej)[31]. Stanowią metodę unifikacji prawa.

         Rozporządzenia obowiązują na całym terenie Wspólnoty Europejskiej – we wszystkich państwach członkowskich. Są stosowane bezpośrednio, zasadniczo nie potrzeba do nich wydawać aktów wykonawczych. Oznacza to, że bezpośrednio stosować je muszą m. in. wszelkie organy administracyjne i sądy. Rozporządzenia obowiązują od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a wchodzą w życie z datą w nich ustaloną albo po upływie 21 dni od daty publikacji. Z tego względu rozporządzenia porównywalne są z ustawami istniejącymi w krajowym porządku prawnym (przy czym w przypadku sprzeczności z ustawą narodową państwa członkowskiego, to rozporządzenia właśnie mają pierwszeństwo stosowania).

         W zakresie ochrony środowiska rozporządzenia są pomocniczym sposobem regulacji. Występują one w zakresie międzynarodowego handlu określonymi produktami (w tym wprowadzające w życie na terenie Unii niektóre umowy międzynarodowe w tym zakresie), spraw administracyjnych (utworzenie Europejskiej Agencji Środowiska), aspektów finansowych (fundusz LIFE, Fundusz Spójności), systemów ujednolicających – wywołujących bezpośrednie skutki na rynku (oznakowanie produktów, system zarządzania środowiskiem) oraz na styku prawa ochrony środowiska i prawa rolnego. Warto zauważyć, iż w niektórych dziedzinach ochrony środowiska znaczenie rozporządzeń może w najbliższych latach wzrosnąć (przygotowana jest właśnie w tej formie kompleksowa regulacja dotycząca ochrony przed chemikaliami)[32].

         Dyrektywy są podstawowym instrumentem prawa ochrony środowiska w Unii Europejskiej. Są skierowane wyłącznie do państw członkowskich, pozostawiając im możliwość wyboru metod i środków implementacyjnych. Cel winien być w nich sformułowany w sposób jasny i precyzyjny. Dyrektywy są instrumentem harmonizacji systemów krajowych. Określa się w nich termin, do którego wymagana jest ich implementacja do prawa krajowego (w dyrektywach z zakresu ochrony środowiska często dwuletni, umożliwiający odpowiednie przygotowanie aktów prawa krajowego). Jeżeli prawo to jest już z nimi zgodne, wtedy oczywiście nie potrzeba podejmowania dodatkowych środków. W przypadku, gdy termin ten nie zostanie dotrzymany mamy do czynienia z tzw. bezpośrednim efektem dyrektywy. Jednakże w wielu sytuacjach, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska, cele określone w dyrektywie są tak szczegółowe, że możliwość wyboru środków jest iluzoryczna i wymagane jest prawie dosłowne przeniesienie treści dyrektywy do prawa krajowego[33].

         Decyzje natomiast regulują przypadki indywidualne. Ich adresatem mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne oraz państwa członkowskie. Wywołują one dla adresata skutek bezpośredni. W zakresie ochrony środowiska wykorzystywane są m. in. do określania kryteriów przyznawania oznakowania ekologicznego dla określonych produktów, ustalania listy odpadów, przyjmowania programów działań w zakresie ochrony środowiska czy przystępowania do umów międzynarodowych[34].

         Rekomendacje (zalecenia) oraz opinie nie mają mocy wiążącej. Zawierają z reguły zalecenia określonego postępowania, stanowiąc rodzaj legalnej wykładni wspólnotowych aktów prawnych. Rekomendacje w zakresie ochrony środowiska odnosiły się m. in. do kosztów kontroli zanieczyszczeń przez przemysł, powtórnego użycia papieru i wykorzystania papieru pochodzącego z recyklingu czy wreszcie porozumień w dziedzinie środowiska[35].

2.3. Zasady prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej

         Pojęcie zasad prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej oznacza zbiór reguł odzwierciadlających sposób podejścia do środowiska naturalnego, a w dalszej kolejności postępowanie wobec tego środowiska. Politykę ochrony środowiska tworzy się, a następnie wprowadza w życie etapami, poczynając od wskazania problemu, a kończąc na ustaleniu i egzekwowaniu koniecznych przedsięwzięć, dlatego możliwe jest określenie tych zasad jako wyraz pragmatycznego podejścia Unii Europejskiej do konceptualizacji działań służących osiąganiu priorytetowych celów polityki ochrony środowiska.

         Omawiane zasady po raz pierwszy określone zostały w ramowych programach ochrony środowiska Wspólnot Europejskich z lat 1973 i 1977. Ich konkretyzacja oraz uznanie instytucjonalne nastąpiły w Jednolitym Akcie Europejskim a następnie w Traktacie z Maastricht. Literatura przedmiotu do najważniejszych zasad prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej zalicza:

a)     zasadę integrowania,

b)    zasadę przezorności,

c)     zasadę prewencji,

d)    zasadę „zanieczyszczający płaci”

e)     zasadę usuwania szkody u źródła,

f)      zasadę regionalizacji,

g)    zasadę stosowania najlepszych dostępnych technik (BAT),

h)    zasadę zrównoważonego rozwoju,

i)       zasadę subsydiarności,

j)       zasadę proporcjonalności[36].

Zasady te zostaną omówione szerzej w dalszej części niniejszego podrozdziału. Warto jednak w tym miejscu zauważyć, że trzy ostatnie zasady mają zastosowanie nie tylko w odniesieniu do ochrony środowiska, ale również w stosunku do innych dziedzin. Pozostałe odnoszą się tylko i wyłącznie do aspektów związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska.

         Pierwsza z wymienionych zasad, czyli zasada integrowania, powołana została do życia na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego i, do momentu wprowadzenia zmian przez Traktat z Maastricht, funkcjonowała wraz z zasadą subsydiarności w sposób dość specyficzny. Co więcej, część autorów zwraca uwagę na wzajemną sprzeczność obu tych zasad, bowiem zasada subsydiarności wskazywała na ograniczenie do minimum kompetencji wspólnotowych, natomiast zasada integrowania miała stanowić asumpt do włączania kwestii środowiska do wszystkich dziedzin polityki wspólnotowej. W jednolitym Akcie Europejskim zasada integrowania miała postać wytycznej i wzięcie jej pod uwagę nie oznaczało zasadniczej zmiany w aktach prawnych zarówno co do celu, jak również co do treści[37]. Obecnie z treści artykułu 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w brzmieniu Traktatu z Lizbony wynika, iż zarówno Wspólnota, jak i państwa członkowskie mają obowiązek uwzględniania problematyki ochrony środowiska we wszystkich działaniach, które są przez nie podejmowane. Z brzmienia artykułu wynika, że wspomniana zasada wyraźnie przewiduje przestrzeganie i integrowanie w ramach wszystkich polityk i środków wspólnotowych, zarówno celów, jak i zasad ochrony środowiska naturalnego określonych w art. 174 ust. 1 i 2. Innymi słowy, takie wymagania ochrony środowiska, jak: zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego, ochrona zdrowia, racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych, a także działania na arenie międzynarodowej oraz zasady określone w tymże artykule winny stanowić część wszystkich innych polityk Wspólnoty. Ponadto owo zintegrowanie polityki w sferze ochrony środowiska z celami, strategiami i programami w innych gałęziach polityki Wspólnoty Europejskiej winno odnosić się głównie do takich działów gospodarki, jak: energetyka, transport, przemysł, gospodarka komunalna i budownictwo, rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo, turystyka oraz do tych dziedzin, których działalność bezpośrednio lub pośrednio wpływa na stan środowiska naturalnego. W ramach tych działów zasada winna być uwzględniana w jak najwcześniejszych etapach przygotowania konkretnych rozwiązań. Ochrona środowiska wynikająca z traktatowej interpretacji zasady ingerowania nie ma jednak absolutnego pierwszeństwa. Priorytet ochrony środowiska w tym obszarze ma miejsce, gdy środek podjęty dla urzeczywistniania innego celu naruszyłby znacznie środowisko naturalne lub też, gdy dwa cele Wspólnoty Europejskiej, do których zmierza się jednocześnie, są równoważne i jednym z tych celów jest ochrona środowiska[38].

         Druga z wymienionych zasad – zasada przezorności – zakłada, że w razie podjęcia działalności lub działań, których negatywne skutki dla środowiska nie są w pełni rozpoznane, należy (dokładając należytej staranności) zawczasu przewidzieć możliwe konsekwencje takiej działalności, podejmując wszelkie możliwe dostępne środki zapobiegawcze. Stosowanie tej zasady powinno prowadzić do zapewnienia wysokiego i bezpiecznego dla zdrowia i życia ludzkiego poziomu ochrony środowiska w możliwie najwcześniejszym stadium podejmowania decyzji. Tak rozumianą zasadę potwierdza drugie zdanie art. 174 pkt 2 Traktatu rzymskiego wskazujące, że polityka Wspólnoty wobec środowiska opiera się na zasadzie przezorności. Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. Odpowiednie działania powinny być podejmowane z wyprzedzeniem, tj. już wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że powstanie problem ekologiczny wymagający rozwiązania, a nie dopiero wtedy, gdy praktyka lub nauka potwierdzają jego istnienie. Wdrożenie w życie tej zasady wymaga od Wspólnoty i jej państw członkowskich wzięcia w takiej sytuacji pod uwagę wszelkich dostępnych danych i osiągnięć naukowo – technicznych[39].

         Zasada prewencji oznacza z kolei konieczność podejmowania działań zapobiegających powstaniu szkód lub powstrzymywania się od działań, które mogą powodować określone szkody w środowisku (przy czym termin „szkoda” rozumiany jest jako zniszczenie lub uszkodzenie środowiska). Dlatego zwalczanie negatywnych dla środowiska skutków powinno następować już na etapie planowania i realizacji poszczególnych przedsięwzięć na podstawie dostępnej wiedzy, procedur ocen oddziaływania na środowisko oraz monitorowania podjętych działań[40]. W związku z tym polityka w obszarze ochrony środowiska jest formułowana i wprowadzana etapami, począwszy od uświadomienia problemu, skończywszy na wprowadzeniu i wyegzekwowaniu koniecznych środków, mających zapobiegać degradacji środowiska lub naprawiać powstałe szkody. Podstawowym celem jest ochrona człowieka i środowiska przed szkodliwymi wpływami i ich usuwanie. Zasada prewencji wprowadzona została do wspólnotowego prawa ochrony środowiska przez Jednolity Akt Europejski w 1986 roku. Konieczność prowadzenia polityki ekologicznej Wspólnoty z uwzględnieniem zasady stosowania środków zapobiegawczych potwierdza wyraźnie, przywoływany już, art. 174 pkt 2 zdanie drugie Traktatu rzymskiego. Zamiast zatem rozważać kwestię naprawienia wyrządzonej wcześniej szkody ekologicznej, zasada prewencji umożliwia podjęcie stosownych kroków zapobiegających powstaniu jakiejkolwiek szkody[41].

         W zależności od stanu środowiska oraz natężenia prowadzonej w nim aktywności zasada prewencji przewiduje określoną hierarchię podejmowanych działań zapobiegawczych. Najwyżej lokują się wszelkie działania zmierzające do zapobieganiu powstawaniu zanieczyszczeń i innych uciążliwości. Kolejnym przejawem zasady prewencji jest recykling, czyli system polegający na zamkniętym obiegu materiałów i surowców pochodzących ze ścieków i odpadów oraz gospodarcze wykorzystanie odpadów zamiast ich tradycyjnego składowania. Zadanie prewencyjne może także spełniać wprowadzenie pośrodowiskowych systemów zarządzania procesami produkcji i usługami.

         Czwarta z wymienionych zasad – zasada „zanieczyszczający płaci” (PPP – z ang. polluter-pays-principle) – wskazuje, iż koszty działań prewencyjnych i walki z zanieczyszczeniami powinien ponosić sprawca zanieczyszczenia. Zasada ta wprowadzona została do prawa wspólnotowego Jednolitym Aktem Europejskim a następnie powtórzona w Traktacie z Maastricht kreującym Unię Europejską[42]. Kompleksowe uregulowanie zasady „zanieczyszczający płaci” nastąpiło w traktacie rzymskim, mówiącym wyraźnie o obowiązku „pokrywania kosztów naprawy szkód ekologicznych przez ich sprawcę”. Podmiot działający (sprawca szkody) przyjmuje tutaj pełną odpowiedzialność, w tym materialną, za skutki zanieczyszczenia, a także za stworzenie innych zagrożeń dla środowiska. Sprawca odpowiada zatem nie tylko za bezpośrednie negatywne dla środowiska skutki, ale także za uciążliwości powstałe w wyniku prowadzonej przez niego działalności lub powodowane procesami konsumpcji wytworzonych przez niego dóbr. Podmiot taki musi więc pokryć wszystkie niemal koszty spowodowanego zanieczyszczenia, a w szczególności: koszty działań prewencyjnych i walki z zanieczyszczeniami oraz opłaty za świadczone usługi uchwalone przez władze publiczne w trosce o stan środowiska, koszty szkód spowodowanych przez zanieczyszczającego i działań rekompensacyjnych, koszty wpłat dokonanych przez zanieczyszczającego władzom publicznym z tytułu spowodowanych zanieczyszczeń oraz część kosztów administracyjnych związanych z zarządzaniem środowiska. Realizacji zasady „zanieczyszczający płaci” wymaga wdrożenia i stosowania takich mechanizmów i procedur, które w nieodległym czasie pozwolą państwu „urynkowić” korzystanie ze środowiska, czyli obciążyć producenta używającego komponentów środowiska finansową odpowiedzialnością za jego poprodukcyjny stan[43]. W Polsce, pomijając niejako rozwiązania prawa unijnego, zasadę „zanieczyszczający płaci” wyraża art. 7 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiący, iż ten „kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty jego usunięcia”. Podobnie jak w przypadku rozwiązań unijnych, i w polskiej ustawie mamy do czynienia z odpowiedzialnością sprawczą, jednakże wspomniane koszty obciążać mogą niekiedy inne podmioty, jak fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a nawet Skarb Państwa[44].

         Zasada usuwania szkody u źródła wskazuje, iż usuwanie, tudzież naprawianie szkód wyrządzonych środowisku winno mieć miejsce przede wszystkim u ich źródła. Oznacza to, że szkodę w środowisku należy zlikwidować lub jej zapobiec jak najwcześniej, tzn. w początkowej fazie procesu produkcji, czyli u źródła, a nie po zakończeniu realizowania przedsięwzięcia. Zapobieganie szkodom środowiskowym to nic innego jak popieranie tych środków, które eliminują możliwość powstania szkody. Zasada ta po raz pierwszy pojawiła się we wspólnotowym prawie dotyczącym środowiska naturalnego w Jednolitym Akcie Europejskim, a kolejne zmiany traktatowe potwierdzały jej ważkość[45]. Pryncypium to ma szczególne znaczenie dla ochrony powietrza i wody, ponieważ preferuje ustalanie dopuszczalnych standardów emisji substancji zanieczyszczających.

         Zasada regionalizacji wywodzi się ze wskazanych w art. 174 pkt 1 Traktatu rzymskiego celów polityki Wspólnoty w zakresie ochrony środowiska. Konstruuje ją postanowienie wymieniające „wspieranie działań na poziomie międzynarodowym dotyczących, regionalnych (…) problemów środowiska naturalnego”. Sensu largo zasada ta oznacza potrzebę skoordynowania polityki regionalnej Wspólnoty z działaniami ochronnymi prowadzonymi wobec regionalnych, europejskich ekosystemów. W węższym terytorialnie znaczeniu zasada regionalizacji oznacza, że działania w jednym państwie członkowskim nie powinny pogarszać stanu środowiska w innych państwach. Na szczeblu krajowym regionalizacja przejawia się w rozszerzaniu uprawnień organów władzy lokalnej i regionalnej w zakresie ustalania miejscowych opłat ekologicznych, ulg oraz lokalnych standardów i normatywów dla podmiotów gospodarczych, a także powoduje konieczność wypracowania przez państwo odrębnej polityki ekologicznej dla obszarów ekologicznie zróżnicowanych[46].

         Zasada stosowania najlepszych dostępnych technik wyrosła z przekonania, iż stosowanie sprawdzonych technik i technologii może pozytywnie oddziaływać na stan środowiska. Wdrażanie tej zasady powinno odbywać się zarówno przy zastosowaniu mechanizmów prawnych, jak i za pomocą wszelkich innych form zachęcających zainteresowanych do zastosowania tego rodzaju technik. Określenie „najlepszych dostępnych technik” użyte jako element konstrukcyjny omawianej zasady interpretować należy szeroko, biorąc pod uwagę stopień technicznej doskonałości stosowanego urządzenia, jego parametry konstrukcyjne, stopień jego zużycia, a nawet transgraniczne skutki jego działalności[47].

         Zasada zrównoważonego rozwoju jest jedną z najważniejszych zasad polityki i prawa ochrony środowiska w Unii Europejskiej. Ma ona zapewnić realizację i osiągnięcie czterech podstawowych celów: ekologicznych (powstrzymanie degradacji środowiska i eliminacja jego dalszych zagrożeń); ekonomicznych (zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych człowieka, rozwój gospodarczy osiągany z uwzględnieniem przyjaznych środowisku technik i technologii); humanitarnych (m. in. zaprzestanie produkcji na cele wojenne) oraz społecznych (edukacja i zabezpieczenie społeczne, likwidacja nędzy i głodu)[48]. Innymi słowy, istotą zasady zrównoważonego rozwoju jest równorzędne traktowanie racji wynikających z opisanych wyżej celów. Oznacza to konieczność integrowania problematyki ochrony środowiska z polityką w poszczególnych działach gospodarki. Akceptując takie podejście do środowiska i rozwoju, państwa powinny wypracować odpowiednie mechanizmy prawne umożliwiające wprowadzenie w życie powyższej zasady. Zapis odnoszący się do zasady zrównoważonego rozwoju w dokumentach Unii Europejskiej pojawił się w Traktacie z Maastricht oraz stał się podstawą jednego z programów UE w dziedzinie ochrony środowiska[49]. Obecnie w myśl artykułu 2 Traktatu z Lizbony do zadań Wspólnoty zaliczono m. in. przyczynianie się Wspólnoty do harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju działań gospodarczych. Warto zauważyć, iż prawodawstwo unijne traktuje zrównoważony rozwój jako odzwierciedlenie polityki oraz strategii ciągłego rozwoju gospodarczego i społecznego bez szkody dla środowiska i zasobów naturalnych, które warunkują działalność człowieka i dalszy rozwój[50]. Analizując rozwiązania, które doprowadziły do sformułowania tej zasady, należy dojść do wniosku, że chodzi o to, aby tempo wykorzystywania zasobów środowiska nie przekraczało możliwości ich naturalnej odnowy i pozwoliło na zachowanie tych zasobów do czasu pojawienia się ich substytutów. Zasada zrównoważonego rozwoju oznacza zatem taki rozwój społeczno – gospodarczy, w którym wykorzystywanie nieodnawialnych zasobów środowiska będzie wskazywało tendencję malejącą. Wykorzystywanie zasobów odnawialnych winno natomiast odbywać się z jak najmniejszym obciążeniem środowiska. Omawiana zasada jest dyrektywą dla wszystkich organów unijnych oraz krajowych organów, zarówno w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa, w tym m. in. dla polityk, strategii, programów, nie tylko bezpośrednio odnoszących się do ochrony środowiska[51].

         Zasada subsydiarności daje Wspólnocie prawo podejmowania działań nie należących do jej traktatowych kompetencji, ale tylko wówczas, gdy państwa członkowskie nie są w stanie osiągnąć tych celów poprzez własne działania lub gdy skutki proponowanych działań zostaną lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Przejawia się ona także we wspólnotowej polityce na rzecz środowiska. Uprawnienia Wspólnoty jako całości mają w tej materii pierwszeństwo przed indywidualnymi działaniami państw tylko wtedy, gdy traktatowe cele polityki ekologicznej i rozwiązywanie problemów na tle ochrony środowiska będzie szybciej i lepiej osiągnięte przez działania samej organizacji. Włączenie zasady subsydiarności do polityk ekologicznych poszczególnych państw oznacza stopniowe przekazywanie części kompetencji i uprawnień decyzyjnych w sprawach środowiska na właściwy szczebel regionalny lub lokalny. Taki zabieg umożliwia podejmowanie decyzji na najniższym, najbliższym negatywnego zjawiska ekologicznego, szczeblu[52].

         Zasada subsydiarności i zasada proporcjonalności są traktowane jako zasady komplementarne. Zależność tę doskonale obrazuje artykuł 5 Traktatu z Maastricht, który oprócz odwoływania się do zasady subsydiarności (ustępy pierwszy i drugi) w ustępie trzecim w sposób bardzo wyraźny nawiązuje do zasady proporcjonalności, stanowiąc, że „żadne działania Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów niniejszego Traktatu”. Zasada ta jest określana przez następujące elementy: potrzebę zastosowania środków działania, właściwość środków koniecznych do osiągnięcia celów oraz współmierność tych środków do zamierzonego celu[53]. Najprościej rzecz ujmując, w zasadzie proporcjonalności chodzi o to, aby utrzymać równowagę i swoistą adekwatność pomiędzy aplikowanymi środkami a potrzebami realizacji określonych zamierzeń. W dziedzinie ochrony środowiska zasada proporcjonalności ma zastosowanie nie tylko na podstawie artykułu 5 ustęp trzeci TWE. Wyraźne odwołanie do tej zasady zawiera art. 174 ust. 3 TWE, który określa uwarunkowania, w jakich działa ustawodawca wspólnotowy „przygotowując swoją politykę dotyczącą ochrony środowiska”. Wszystkie one wzorują się na idei dopasowania zawartości normy do różnorakich sytuacji, w których owa zasada ma zastosowanie. Dlatego tak ważne jest uwzględnienie warunków środowiska naturalnego w różnych regionach Wspólnoty albo też wzięcie pod uwagę rozwoju ekonomicznego i społecznego Wspólnoty jako całości i zrównoważonego rozwoju jej regionów. Protokół do Traktatu Amsterdamskiego skonstruował następnie sposób wykonywania omawianej zasady:

- wszelkie obciążenia powinny być sprowadzone do minimum i proporcjonalne do celów, które mają być osiągnięte;

- aktywność Wspólnoty powinna być optymalnie uproszczona;

- priorytetem powinno być stymulowanie, oparte na zasadzie dobrowolności, współpracy między państwami członkowskimi;

- środki oraz instrumenty Wspólnoty powinny nie tylko generować jak największą swobodę w zakresie ustawodawstwa krajowego, ale ponadto szanować właściwe rozwiązania i system prawny państw członkowskich;

- tam, gdzie pojawiają się trudności i problemy dotykające jedynie niektórych państw członkowskich, zaangażowanie Wspólnoty nie powinno być rozszerzone o inne państwa, chyba, że jest to niezbędne dla realizacji celów wynikających z Traktatu[54].

         Reasumując, zarówno zasada subsydiarności, jak również zasada proporcjonalności nakładają na instytucje europejskie obowiązek szczegółowego uzasadniania każdego działania Wspólnoty i państw członkowskich oraz określania adekwatności sposobów, środków i instrumentów, jakie mają być wykorzystywane. Zasady te odnoszone są do mechanizmów funkcjonowania Unii Europejskiej w każdej dziedzinie, również w zakresie prawa i samej polityki w sferze ochrony środowiska Wspólnoty[55].

         Na uwagę zasługuje fakt, iż część autorów, prócz wymienionych przeze mnie powyżej zasad, wyróżnia jeszcze jedną – zasadę niedyskryminacji (zasadę równego dostępu do środowiska). Równy dostęp do środowiska można postrzegać w kategoriach dostępu sprawiedliwego, nieograniczonego i otwartego dla wszystkich, którzy chcieliby ze środowiska skorzystać. Realizacja tej zasady wymaga podjęcia zróżnicowanych i wielokierunkowych działań, które pozwalają zarazem wypełnić treścią inne zasady polityki ekologicznej[56].

2.4. Podmioty polityki Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska

         Ujmowanie polityki i prawa Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska jako sekwencji decyzji, a następnie działań wymaga określenia podmiotów uczestniczących w stanowieniu i realizacji omawianych polityk oraz regulacji prawnych. Na uwagę zasługuje fakt, iż podmioty, o których będzie mowa na kartach niniejszego rozdziału cechuje swoista sieć wzajemnych powiązań. W tym miejscu należy wyróżnić dwie kategorie podmiotów w ramach Unii Europejskiej, które w sposób najbardziej pełny uczestniczą w kreowaniu oraz stosowaniu polityk oraz regulacji prawnych w obszarze ochrony środowiska, a mianowicie państwa członkowskie oraz instytucje Unii Europejskiej.

2.4.1. Państwa członkowskie

         Wspólnota Europejska jest organizacją, na rzecz której każde z państw członkowskich zrzekło się części swoich uprawnień. Oznacza to, że w niektórych dziedzinach kraje te przekazały Wspólnocie swoje kompetencje w sposób zupełny i w sferach tych Wspólnota stała się jedynym ustawodawcą, natomiast w innych obszarach nastąpiło częściowe przekazanie prerogatyw, wobec czego zarówno państwa członkowskie, jak i sama Wspólnota są odpowiedzialni za stanowienia prawa. Ochrona środowiska należy do tych dziedzin, w których uprawnienia przynależne są Wspólnocie i państwom członkowskim. Wszystkim państwom – sygnatariuszom Unii Europejskiej w stosunkach wewnętrznych przysługują kompetencje do stanowienia prawa w zakresie ochrony środowiska tak długo, jak długo Rada nie podejmie działań na podstawie art. 175 ust. 1 – 3 TWE w związku z art. 174 ust. 1 tegoż Traktatu. W sytuacji, gdy Rada ureguluje konkretną kwestię, kraje członkowskie nie mogą wydawać aktów legislacyjnych. Jednocześnie Rada zobligowana jest do przestrzegania opisanej już wcześniej zasady subsydiarności, a kraje członkowskie są podmiotami właściwymi nie tylko do wykonywania i stosowania własnych aktów w zakresie przedsięwzięć w ochronie środowiska, ale także regulacji Wspólnoty. W tym ostatnim przypadku, państwa członkowskie ponoszą odpowiednie obciążenia finansowe na podstawie art. 175 ust. 4 TWE, a wszelkie podejmowane działania muszą być zgodne z obowiązującym traktatem[57].

         Państwom członkowskim, obok Komisji, także przysługuje prawo do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 227 TWE każdy kraj – członek Unii Europejskiej ma prawo wytoczenia sprawy przed Trybunałem Sprawiedliwości innym państwom członkowskim w sytuacji, kiedy uzna, iż zostało naruszone prawo wspólnotowe.

         Według szacunków Komisji, ponad połowa członków Unii Europejskiej dostosowała swoje ustawodawstwo do prawa wspólnotowego oraz realizuje właściwe przedsięwzięcia w obszarze ochrony środowiska. Problematyka stosunku ustawodawstwa wewnętrznego do legislacji unijnej poruszona zostanie w rozdziale czwartym niniejszej pracy.

         Zważywszy na fakt, iż Unia Europejska liczy obecnie 27 państw, stopień zaangażowania poszczególnych krajów w rozwiązywanie problemów środowiskowych i realizację polityki ochrony środowiska jest różny. W związku z tym państwa – sygnatariuszy Unii Europejskiej można podzielić na cztery kategorie, odzwierciadlające odmienne traktowanie problematyki środowiskowej[58].

         Pierwszą z nich tworzą państwa, których aktywność na rzecz środowiska naturalnego jest znaczna: Austria, Niemcy, Holandia, Finlandia, Dania oraz Szwecja. Kraje te, osiągnąwszy już w określonych dziedzinach stosunkowo wysoki poziom ochrony środowiska, określają politykę Unii Europejskiej w tym zakresie za niewystarczającą w porównaniu z proponowanymi przez siebie środkami w ustawodawstwie wewnętrznym.

         Drugą grupę stanowią kraje, które można by określić jako neutralne wobec kwestii ochrony środowiska. Francja, Luksemburg, Włochy i Belgia najczęściej przyjmują bez zastrzeżeń, ale też bez entuzjazmu, wszelkie propozycje Komisji w dziedzinie ochrony środowiska.

         Trzecia kategoria obejmuje Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, które – w przeszłości i obecnie – niejednokrotnie wyrażały swoje niezadowolenie z powodu zbyt restrykcyjnych oraz „przeharmonizowanych” rozwiązań w domenie ochrony środowiska, proponowanych przez Wspólnotę.

         Ostatnią, najliczniejszą grupę państw stanowią państwa, które zostały włączone w ramy struktur Unii Europejskiej w ostatnim ćwierćwieczu. Państwa te mają spore trudności w zakresie dostosowania się do norm i standardów Wspólnoty w dziedzinie środowiska. W przypadku tych państw wskazuje się, iż podstawowym problemem przy spełnianiu standardów ochrony środowiska, określonych przez prawo wspólnotowe, nie jest brak zainteresowania nimi lub też indolencja ze strony władz państwowych, ale wyraźnie ograniczona ilość środków finansowych będących w dyspozycji nowych sygnatariuszy.

2.4.2. Instytucje Unii Europejskiej

         Struktura Unii Europejskiej opiera się na instytucjach Wspólnot Europejskich. Instytuty funkcjonujące obecnie w ramach Unii przechodziły długą ewolucję, poczynając od organów Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali przez ustalenia dwu kolejnych traktatów powołujących do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, aby wreszcie w roku 1965 przybrać formę okrzepłą i ustabilizowaną. Dalsze zmiany traktatowe przynosiły kolejne ewolucje instytucji, najpierw Wspólnoty, a później Unii Europejskiej. Posiłkując się postanowieniami Traktatu z Nicei oraz Traktatu z Lizbony wspomnieć należy o kilku najważniejszych, z punktu widzenia ochrony środowiska, instytucjach Unii Europejskiej, a mianowicie o:

a)     Radzie Europejskiej,

b)    Radzie Unii Europejskiej,

c)     Komisji Europejskiej,

d)    Parlamencie Europejskim oraz

e)     Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska[59].

Rada Europejska to regularne (dwa razy do roku) spotkania szefów państw i rządów państw członkowskich. Spotkania te zwykło się nazywać „szczytami Unii Europejskiej”. Rada Europejska funkcjonuje od 1974 roku, ale jej istnienie jako instytucji Wspólnot wprowadził dopiero Jednolity Akt Europejski, który to – w 1986 roku – wyznaczył Radzie Europejskiej rolę nadrzędną wobec Rady Unii Europejskiej. Poza głowami państw i szefami rządów w obradach Rady Europejskiej uczestniczy przewodniczący Komisji Europejskiej a przewodniczy jej obradom szef państwa, któremu aktualnie przypada prezydencja. Do głównych zadań Rady Europejskiej należą: wytyczanie głównych kierunków polityki Unii Europejskiej, ustalanie priorytetów polityki, rozwiązywanie problemów, którym nie podołała Rada Unii Europejskiej, rozstrzyganie problemów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Co prawda decyzjom Rady Europejskiej odmawia się mocy wiążącej w stosunku do państw członkowskich i innych podmiotów, to jednak uwzględniając jej prestiżowy skład, nie można tej instytucji odmówić prawa do pośredniego wpływu na decyzje dotyczące środowiska i prowadzonej polityki w tej sferze. Ponadto, w ramach przyznanych kompetencji, organ ten może podejmować strategiczne decyzje, które bezpośrednio lub też pośrednio, mogą dotyczyć środowiska naturalnego. Tej instytucji przysługuje również prawo do przedsięwzięć inicjujących, jak i uzupełniających wobec działań innych organów Unii[60].

Rada Unii Europejskiej bywa często nazywana Radą Ministrów albo – w skrócie – po prostu Radą. Rada UE jest najważniejszym organem decyzyjnym i prawodawczym Unii Europejskiej. Jej zadaniem jest stanowienie prawa, może to jednak czynić tylko w zakresie w jakim uprawnia ją do tego TWE. Działalność prawotwórcza Rady jest jednak uzależniona od inicjatywy Komisji Europejskiej – przedłożenia przez nią odpowiedniej propozycji. Do zadań Rady należą: tworzenie prawa Unii Europejskiej, ustalanie celów politycznych, koordynowanie polityki gospodarczej państw członkowskich, zawieranie porozumień międzynarodowych w imieniu Wspólnoty Europejskiej oraz podejmowanie decyzji w kwestiach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa[61].

Uprawnienia tej instytucji do podejmowania decyzji w obszarze ochrony środowiska są uzależnione od uprzedniego przedłożenia projektu decyzji przez Komisję Europejską. Gdyby jednak Rada zdecydowała się na podjęcie decyzji bez takiego projektu, wówczas ustanowiony przez nią akt nie miałby mocy obowiązującej. Ponadto ochrona środowiska jest zaliczana do tych dziedzin, w których Rada Unii ma obowiązek, przed podjęciem decyzji, zasięgnięcia opinii Parlamentu Europejskiego oraz Komitetu Ekonomicznego i Społecznego oraz Komitetu Regionów. Wynikająca z traktatów i potwierdzona w praktyce rola Rady Unii Europejskiej w procesie tworzenia prawa środowiska i w realizacji polityki ekologicznej Wspólnot Europejskich jest bez wątpienia rolą nadrzędną, demonstrującą w wielu przypadkach silny element decyzyjny, a nadto umożliwiająca temu organowi korygowanie błędów występujących w trakcie wypełniania statutowych zadań przez inne organy Unii[62].

Komisja Europejska jest organem wykonawczym Unii Europejskiej o charakterze kolegialnym oraz podporządkowanego im aparatu administracyjnego. Obok Rady UE oraz Parlamentu Europejskiego, Komisja odgrywa centralną rolę w procesie wypracowywania decyzji w najważniejszych dziedzinach polityki europejskiej, w tym polityki z zakresu ochrony środowiska. Komisję przyrównuje się często do rządów krajowych, a sam organ nazywany jest często „strażnikiem traktatów”. Do głównych zadań Komisji należy: proponowanie aktów ustawodawczych, wydawanie samodzielnych aktów prawnych, czuwanie nad przestrzeganiem prawa Unii, wcielanie w życie polityki Unii, zarządzanie budżetem Unii oraz funduszami strukturalnymi.

Komisja podzielona jest na dyrekcje generalne – w sprawach ochrony środowiska właściwa jest Dyrekcja Generalna Środowisko. Działania tej dyrekcji opierają się na celach wyznaczonych przez aktualnie obowiązujący wieloletni program działania Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska. Problematyką ochrony środowiska zajmują się także, za pośrednictwem specjalnych komórek i w ograniczonym zakresie, inne dyrekcje generalne. Związane jest to z traktatowym wymogiem uwzględnia wymogów troski o środowisko we wszystkich politykach Wspólnoty[63].

Parlament Europejski stanowi największy, wielonarodowy parlament na świecie. Reprezentuje kilkaset milionów obywateli Unii. Wbrew jednak nazwie, Parlament nie stanowi prawa samodzielnie – bierze jednak udział, wraz z Radą, w procesie legislacyjnym. Najważniejszą rolę, z punktu widzenia przedmiotu niniejszej pracy, pełni w Parlamencie Europejskim komisja parlamentarna właściwa w sprawach środowiska, zdrowia ludności i bezpieczeństwa żywności.

         W dziedzinie ochrony środowiska uprawnienia Parlamentu Europejskiego wynikają przede wszystkim z partycypacji tej instytucji w procesie podejmowania decyzji w myśl procedury współdecydowania. Obligatoryjność udziału Parlamentu w podejmowaniu decyzji oznacza, iż pominięcie tej instytucji – od momentu pojawienia się wniosku Komisji w sprawie przyjęcia aktu prawnego do jego uchwalenia przez Radę Unii Europejskiej – stanowi istotne naruszenie procedur stanowienia prawa w Unii[64].

         Europejska Agencja Ochrony Środowiska została powołana na podstawie rozporządzenia wydanego przez Radę Wspólnot Europejskich w 1990 roku, jako autonomiczny, wyspecjalizowany organ Wspólnoty, w celu utworzenia europejskiej sieci informacji i obserwacji środowiska. Stworzenie bazy danych środowiskowych było podyktowane koniecznością zapewnienia Wspólnocie i państwom członkowskim obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych informacji umożliwiających podejmowanie działań w zakresie ochrony środowiska, ocenę wyników tych działań oraz należyte informowanie opinii publicznej o stanie środowiska. Rozporządzenie nie wyposażyło Agencji w możliwość stanowienia prawa, ale upoważniło do wykonywania wielu konkretnie określonych zadań. Do zadań tych zaliczyć należy:

- zorganizowanie europejskiej sieci informacji i obserwacji środowiska,

- zapewnienie Wspólnocie i państwom członkowskim obiektywnych informacji z zakresu stanu środowiska i jego ochrony,

- rejestrowanie, zestawiania i ocena danych o stanie środowiska,

- promocja osiągnięć Wspólnoty w zakresie ochrony środowiska na forum międzynarodowym.

Za priorytetowe uznano działania Agencji dotyczące: jakości powietrza i emisji do atmosfery; jakości wody, zanieczyszczenia wód i zasobów wodnych; stanu gleby, flory i fauny oraz biotopów; gospodarowania odpadami; emisji hałasu, substancji chemicznych niebezpiecznych dla środowiska oraz ochrona wybrzeży[65].

RODZIAŁ III: Najważniejsze programy ochrony przyrody w UE

3.1. Wieloletnie programy ochrony środowiska

         Konieczność ochrony środowiska przed skutkami niekontrolowanego wzrostu gospodarczego uwidoczniła się we Wspólnocie w końcu lat sześćdziesiątych. Środkiem zaradczym i jednocześnie narzędziem w kształtowaniu długofalowej polityki ekologicznej Wspólnot Europejskich miały być wieloletnie programy ochrony środowiska, które jednak – jako rezolucje Rady WE – nie miały mocy wiążącej. Ich przyjęcie zaowocowało jednak wydaniem przez organy Wspólnoty wielu wiążących aktów w sprawie środowiska, które następnie weszły do systemów wewnętrznych państw członkowskich, ujednolicając w ten sposób politykę ekologiczną na całym obszarze Wspólnoty.

         Pierwszy program obejmował lata 1973 – 1976. Formułował on zasady i priorytety Wspólnoty w zakresie ochrony środowiska, w tym potrzebę aktywnej kampanii na rzecz zwalczania zanieczyszczeń i poprawę jakości życia, a także zachęcał do podjęcia współpracy na rzecz środowiska z innymi organizacjami międzynarodowymi. Jednocześnie deklarował, że zarówno ochrona środowiska, jak i dążenie do poprawy jakości życia zostaną włączone do podstawowych zadań Wspólnoty[66].

         Drugi program obejmował lata 1977 – 1981 i stanowił kontynuację pierwszego programu. Rozszerzał on jednak i uściślał zaplanowane wcześniej działania. Szczególny nacisk został w nim położony na zwalczanie zanieczyszczeń powietrza i wody, ograniczenie emisji hałasu oraz walkę z uciążliwymi odpadami, a także na ochronę dzikiej flory i fauny[67].

         Trzeci program działania funkcjonował w latach 1982 – 1986. Wprowadził on nowe, ważne elementy, które wpłynęły w znaczący sposób na rozwój polityki Wspólnoty wobec środowiska. Zapowiadał podjęcie przez Radę i Komisją działań zmierzających do zintegrowania polityki wobec środowiska z innymi politykami Wspólnot. Podkreślał przy tym konieczność wprowadzenia zasady prewencji[68].

         Funkcjonowanie czwartego programu (1987 – 1992) przypadło na okres transformacji politycznej organizacji, zakończonej utworzeniem w lutym 1992 roku Unii Europejskiej. Dążono w nim ponownie do tego, by ochronę środowiska wkomponować w realizację innych polityk Wspólnoty. W programie nawoływano do racjonalnego wykorzystania bogactw naturalnych, rozwijania instytucji służących zarządzaniu środowiskiem naturalnym, do wzmocnienia i międzynarodowej działalności WE w płaszczyźnie środowiska oraz usprawnienia tej współpracy w tym zakresie z innymi instytucjami[69].

         Piąty program zatytułowany „W stronę zrównoważonego rozwoju” (z ang. Towards Sustainability) obejmował początkowo lata 1993-1997, a następnie został przedłużony do 2000 roku. Powstał on w czasie, kiedy uświadomiono sobie w pełni uzależnienie trwałego rozwoju gospodarczego od troski i dbałości o środowisko naturalne, co znalazło swój wyraz w Traktacie z Maastricht. W traktacie tym wszelkie działania na rzecz środowiska naturalnego są traktowane na równi z podstawowym celem, jakim jest zapewnienie rozwoju gospodarczego Wspólnoty. To podejście zostało potwierdzone i umocnione dzięki Traktatowi Amsterdamskiemu, w wyniku którego do Traktatu o WE wprowadzono nowy artykuł (nr 6 w wersji skonsolidowanej) stanowiący, iż wymogi ochrony środowiska naturalnego muszą być uwzględniane przy określaniu i realizacji wszelkiej polityki Wspólnoty, w szczególności mającej na celu trwały rozwój[70].

W trakcie realizacji piątego programu, charakter działań Wspólnoty na rzecz ochrony środowiska naturalnego zmienił się dość zasadniczo. Zastosowano przede wszystkim po raz pierwszy tzw. podejście horyzontalne, w którym bierze się pod uwagę wszelkie przyczyny zanieczyszczeń (w odróżnieniu od poprzednio przyjętego tzw. podejścia wertykalnego lub sektorowego). Za priorytetowe dziedziny uznano: zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi, zintegrowane zwalczanie zanieczyszczeń i zapobieganie powstawaniu odpadów, ograniczenie zużycia energii nieodnawialnej, kompleksowe działania na rzecz poprawy środowiska na terenach miejskich, podniesienie poziomu zdrowotności i bezpieczeństwa publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem zagrożeń ze strony przemysłu i instalacji jądrowych. Główną uwagę poświęcono pięciu sektorom wpływającym w istotny sposób na środowisko, a zarazem o zasadniczym znaczeniu dla rozwoju gospodarczego. Za takie sektory uznano: przemysł, energetykę, transport, rolnictwo i turystykę. W ramach piątego programu, Wspólnota zacieśniła również współpracę na rzecz ochrony środowiska z krajami kandydującymi do członkostwa, a także na forum światowym.

Propozycja kolejnego, Szóstego Programu działań w dziedzinie środowiska naturalnego, zatytułowanego „Środowisko 2010: Nasza przyszłość zależy od naszego wyboru” (z ang. Environment 2010: Our Future, Our Choice), na lata 2000 – 2010, została opracowana i opublikowana przez Komisję Europejską w styczniu 2001 r. Był to program realizowany w okresie, kiedy Unia Europejska przygotowywała się do rozszerzenia o 12 państw kandydujących i kiedy zarazem doszło do tego wydarzenia. Komisja zaplanowała uznanie za priorytetowe czterech dziedzin: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym (efektowi cieplarnianemu); ochronę przyrody i bioróżnorodności (zwiększenie obszarów chronionych, w tym mórz); dbałość o wpływ środowiska na zdrowie (surowsze normy); oraz oszczędne wykorzystanie zasobów naturalnych i gospodarki odpadami (recykling). Dla uzyskania poprawy sytuacji w tych dziedzinach, proponowano się pięć głównych metod działania: zapewnienie wdrożenia istniejącego prawa ekologicznego; uwzględnianie potrzeb ochrony środowiska we wszystkich sferach wspólnotowej polityki; bliską współpracę z biznesem i konsumentami w celu znalezienia optymalnych rozwiązań; zapewnienie lepszej i łatwiej dostępnej informacji na temat środowiska wszystkim obywatelom Unii; a także rozwinięcie bardziej świadomego – z punktu widzenia dbałości o środowisko naturalne – podejścia do problemu wykorzystania gruntów. Program miał stać się komponentem przyszłej, całościowej strategii Wspólnoty na rzecz trwałego rozwoju. Propozycja Komisji Europejskiej wymagała zgody Parlamentu Europejskiego i Rady UE; instytucje te podjęły stosowną decyzję w ramach procedury współdecydowania. Warto przeto zauważyć, iż, w odróżnieniu do pięciu pierwszych programów środowiskowych Wspólnot, program szósty, stanowiąc decyzję, jest prawem wiążącym (pięć pierwszych programów to tzw. soft law)[71].

3.2. Programy specjalne

         Wspólnota Europejska, prócz wieloletnich programów omówionych w poprzednim podrozdziale niniejszej pracy, kreuje w razie potrzeby programy specjalne obejmujące tylko obszary niektórych państw członkowskich lub regiony geograficzne Europy. Programy specjalne uzupełniają zadania Wspólnot w zakresie ochrony środowiska wynikające z programów wieloletnich, stawiają przed adresatami konkretne zadania, określają czas ich trwania, źródła finansowania i, na ogół, przybierają postać wiążącą (najczęściej będą to rozporządzenia Rady)[72].

         Do najważniejszych programów specjalnych należy zaliczyć:

- program ALTENER;

- program CORINE;      

- program EPOCH;

- program GREEN;

- program LIFE;

- program MEDSPA.

         Pierwszy z wymienionych programów, ALTENER, związany jest z wprowadzeniem w 1988 roku przez Wspólnotę wspólnej polityki energetycznej. W celu jej realizacji powołano w 1993 roku specjalny program Energie Alternatywne, którego celem miało być wspomaganie badań nad wykorzystywaniem tzw. alternatywnych źródeł energii. Program wspierał prace studyjne, projekty, i innowacje w tym zakresie, a zwłaszcza budowę elektrowni słonecznych, wodnych, wiatrowych oraz napędzanych energią z gorących źródeł. Od roku 1997 działa program ALTENER II, który kontynuuje zadania poprzednika i zmierza przede wszystkim do doskonalenia konstrukcji umożliwiających wykorzystanie energii odnawialnych[73].

         Program CORINE został ustanowiony w 1984 roku jako Program koordynacji informacji w dziedzinie środowiska naturalnego w celu gromadzenia i wymiany informacji na temat środowiska naturalnego na obszarze WE. Do jego zadań należało także monitorowanie środowiska, koordynacja prowadzonych na tym obszarze programów ekologicznych, rozpoznawania źródeł zagrożeń oraz ewidencjonowanie zasobów środowiska naturalnego w tym obszarze[74].

         Program EPOCH uzgodniony został przez Radę WE w roku 1989 jako część europejskiej polityki badań naukowych poświęcona problematyce środowiskowej, a zwłaszcza badaniom klimatycznym, technologii przemysłowej, morskiej, produkcji energii i produkcji rolnej. Program zajmuje się szczególnie zjawiskiem erozji gleb, badaniami warstwy ozonowej oraz koordynowaniem narodowych programów badawczych w tym zakresie[75].

         Program GREEN, czyli program badań podstawowych w dziedzinie środowiska naturalnego dla narodów europejskich, powstał z inicjatywy Parlamentu Europejskiego w 1990 roku. Kierowany był nie tylko do państw członkowskich Wspólnoty, ale także do zainteresowanych państw trzecich. Jego głównym celem było inicjowanie działań zmierzających do przebudowy świadomości ekologicznej obywateli państw włączonych w program. Poza wspieraniem technologii proekologicznych oraz rozwijaniem systemów kontroli stanu środowiska  program zakładał pomoc w budowie instytucji narodowych odpowiedzialnych za stan środowiska[76].

         Program LIFE wprowadzony został w 1992 roku, mając na celu stworzenie zaplecza organizacyjno – finansowego oraz odpowiedniego instrumentarium umożliwiającego WE współfinansowanie (do 75% wartości projektu) projektów na rzecz ochrony środowiska przedkładanych przez państwa członkowskie i państwa trzecie z regionów mórz Śródziemnego i Bałtyckiego, jak również osoby fizyczne i prawne. LIFE wspiera projekty w trzech głównych dziedzinach:

a)     w zakresie poprawy stanu środowiska poprzez innowacje techniczne i działania wspólnot lokalnych;

b)    w zakresie konserwacji przyrody i ochrony flory i fauny;

c)     w zakresie technicznej i organizacyjno – administracyjnej promującej ochronę środowiska państw trzecich.

Obecnie w ramach Unii Europejskiej funkcjonuje czwarty z kolei program należący do programów LIFE – LIFE + ustanowiony na lata 2007 - 2013. Budżet bieżącej fazy programu dostarczony przez UE wynosi 2,143 miliardów euro. Obejmuje on trzy komponenty: „Natura i bioróżnorodność”, „Polityka i zarządzanie w zakresie środowiska” oraz „Informacja i komunikacja”. Począwszy od 2007 r. Komisja będzie ogłaszała jedno zaproszenie do składania propozycji projektów w ramach LIFE+ rocznie. W październiku 2008 r. Komisja zatwierdziła jeden nowy projekt LIFE+ w Polsce. Dotyczył on polityki i zarządzania w zakresie środowiska[77]. Warto zauważyć, iż program LIFE+, stanowiąc instrument finansowy na rzecz środowiska, dąży do realizacji trzech celów:

1)    przyczyniania się do wdrażania, aktualizacji oraz rozwoju wspólnotowej polityki i prawodawstwa w dziedzinie środowiska;

2)    wspieranie zrównoważonego rozwoju;

3)    wdrażanie mechanizmów ustanowionych przez szósty program działań w zakresie środowiska.

Program MEDSPA powołany został przez Radę (rozporządzeniem) dla ochrony środowiska w regionie Morza Śródziemnego i działał w dwu okresach: 1991 – 1995 oraz 1996 – 2000. Jego celem było wzmożenie wysiłków na rzecz ochrony i poprawy jakości środowiska regionu śródziemnomorskiego, poszerzonego o wybrzeża Hiszpanii i Portugalii na Półwyspie Iberyjskim położone na południe od rzeki Tag. Wśród priorytetów tego programu określono m. in. zbieranie, oczyszczanie, przechowywanie oraz usuwanie ścieków i odpadów stałych w miastach nadbrzeżnych i na małych wyspach, zbieranie, oczyszczanie, przechowywanie, powtórne użycie i usuwanie odpadów ściekowych oraz odpadów toksycznych i niebezpiecznych, oczyszczanie wody ze zbiorników okrętowych zawierających pozostałości ropy naftowej i innych chemikaliów[78].

Rzecz jasna opisane w niniejszym podrozdziale programy Wspólnot dotyczące środowiska nie zostały przedstawione w sposób wyczerpujący. Nie sposób bowiem, z uwagi na bardzo dużą liczbę takich programów, omówić ich wszystkich na kartach niniejszej pracy. Autorka dokonała swoistej selekcji, jej zdaniem najważniejszych, inicjatyw Wspólnoty w tym zakresie.

3.3. Europejska sieć ekologiczna NATURA 2000

Kolejnym z ważniejszych programów unijnych w dziedzinie ochrony środowiska jest program Natura 2000, który ma na celu tworzenie w krajach Unii Europejskiej wspólnej sieci obszarów zaliczających się do wspólnotowych obszarów ochrony przyrody. Ma na celu również ochronę cennych gatunków i siedlisk przyrodniczych, które uważane są za zagrożone na obszarze całej Europy. Działania, jakie podejmują kraje Wspólnoty, mają służyć stworzeniu korzystnych warunków dla środowiska. Podstaw prawnych w tym temacie należy szukać w „Dyrektywie Ptasiej” oraz w „Dyrektywie Siedliskowej”.

„Dyrektywa Ptasia”, czyli Dyrektywa 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków, za najważniejsze zadania przedstawia utrzymywanie populacji gatunków ptaków zagrożonych  na terenach lądowych oraz wodnych, które znajdują się na terenie Unii Europejskiej zgodnie z odpowiednimi wymaganiami. Dyrektywa nakazuje ochronę wszystkich gatunków ptaków ze szczególnym uwzględnieniem gatunków, co do których istnieje zagrożenie.          Artykuł pierwszy Dyrektywy określa, iż: „Niniejsza dyrektywa odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium Państw Członkowskich, do którego stosuje się Traktat. Obejmuje ona ochronę, gospodarowanie oraz kontrolę tych gatunków i ustanawia reguły ich eksploatacji”.

Dyrektywa Siedliskowa  92/43/EWG „Ochrona siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków ” jest bardziej szczegółowa od Dyrektywy Ptasiej a została stworzona kilkanaście lat później. Omawia ona ochronę siedlisk przyrodniczych i wyznacza ramy działania i procedury. Akapit szósty preambuły dyrektywy mówi, iż „zważywszy, że w celu zapewnienia zachowania siedlisk przyrodniczych i gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty w korzystnym stanie ochrony lub w celu odtworzenia takiego stanu, konieczne jest wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w celu stworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej, zgodnie z wyszczególnionym harmonogramem”.  

Tereny objęte programem Natura 2000 obejmują obecnie 20% powierzchni Europy a sieć obszarów chronionych cały czas się powiększa.

         W Polsce tworzenie oraz funkcjonowanie obszarów sieci Natura 2000 regulowane jest przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Stosownie do artykułu 25 i następnych przytoczonej ustawy sieć obszarów Natura 2000 ma obejmować:

- obszary specjalnej ochrony ptaków, tj. wyznaczone w oparciu o przepisy Unii Europejskiej w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków;

- specjalne obszary ochrony siedlisk, tj. wyznaczone w oparciu o przepisy Unii Europejskiej w celu trwałej ochrony siedlisk przyrodniczych (populacji zagrożonych wyginięciem gatunków) lub w celu odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych (właściwego stanu ochrony tych gatunków).

         Wspomniane obszary mogą obejmować całość lub część obszarów (obiektów) zaliczonych do parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych oraz zespołów przyrodniczo – krajobrazowych. Typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki roślin i zwierząt, wymagające ochrony w drodze wyznaczenia obszarów Natura 2000, określają przepisy wykonawcze. Opracowanie projektu listy wspomnianych obszarów jest zadaniem ministra właściwego do spraw środowiska. Projekt opiniują rady właściwych miejscowo gmin, przy czym brak opinii w terminie 30 dni oznacza brak uwag. Wspomniany projekt, po uzyskaniu zgody Rady Ministrów, podlega przekazaniu Komisji Europejskiej[79].

         Wyznaczenie (zmiana granic, likwidacja) obszaru Natura 2000 następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska. Winno ono określać m. in. nazwę, lokalizację obszaru, cel i przedmiot ochrony oraz sprawującego nadzór. Wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony siedlisk wymaga uzgodnienia z Komisją Europejską, a lista wyznaczonych obszarów specjalnej ochrony ptaków podlega przekazaniu temu organowi. Dodatkowo, Komisja Europejska posiada kompetencje w zakresie zatwierdzania wspomnianych obszarów. W zakresie, w jakim koszty wdrożenia i funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 nie są finansowane przez Wspólnotę Europejską, ponosi je Skarb Państwa, reprezentowany przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wspomniany minister przedkłada również Komisji Europejskiej raporty i notyfikacje, dotyczące wspomnianych obszarów[80].

RODZIAŁ IV: Relacja między normami wspólnotowymi a normami poszczególnych państw członkowskich

         Ostatni artykuł – 176 TWE odnosi się do relacji pomiędzy normami wspólnotowymi a normami uznanymi przez poszczególne państwa w obszarze ochrony środowiska. Tym samym coraz bardziej powszechny problem wyczerpywania się niektórych zasobów naturalnych próbuje rozwiązywać się właśnie poprzez powszechne zaostrzanie norm ochrony środowiska, gdzie ich przestrzeganie może stanowić nieodzowny element przyszłego sukcesu gospodarczego. W artykule tym stwierdza się, że środki ochronne, przyjęte na podstawie art. 175 TWE, nie stoją na przeszkodzie poszczególnym państwom członkowskim do stosowania lub wprowadzania surowszych przepisów w sferze ochrony środowiska. Oczywiście, środki te muszą być zgodne z Traktatem, a o ich podjęciu musi zostać powiadomiona Komisja[81].

         Klauzula ochronna zawarta w art. 176 TWE jest nietypowa przede wszystkim ze względu na fakt, iż ma ona na celu nie tylko stworzenie warunków do utrzymania lub przyjęcia prawa państwom nierespektującym w całości norm wspólnotowych, ale umożliwia także przyjęcie takich regulacji, które bardziej rygorystycznie od norm wspólnotowych. Zapis ten, ustanowiony z inicjatywy Niemiec, otwiera szerokie możliwości działania państwom członkowskim, mogą one bowiem nie tylko utrzymywać, ale także ustanawiać i wprowadzać w życie normy bardziej szczegółowe i rygorystyczne. Jednakże każdy krajowy środek dotyczący środowiska naturalnego musi być zgodny z Traktatem i przedstawiony Komisji. Ta zasada ułatwia pracę Komisji, ponieważ zwalnia tę instytucję z konieczności prowadzenia badań, aby poznać dokładny stan wprowadzania w życie norm wspólnotowych, na rzecz wcześniejszej sposobności zapoznania się z rodzajem środków i mechanizmów służących ich wdrażaniu w życie[82].

         Pomimo jednak faktu, iż omawiany artykuł zezwala na przyjmowanie wymogów bardziej rygorystycznych, to jednocześnie wyklucza sytuację, w której państwo członkowskie może, bez porozumienia z Komisją, odwoływać się do surowszych przepisów niż wspólnotowe. Ma to szczególne znaczenie w przypadku uchwalania dyrektyw, których celem jest wprowadzenie pełnej harmonizacji wymogów w dziedzinie ochrony środowiska. Oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą kontynuować stosowania bardziej rygorystycznych przepisów od wspólnotowych, te ostatnie są bowiem wymaganiami maksymalnymi, mającymi zastosowanie wobec produktów będących przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej, a których celem jest niedopuszczenie do zakłócenia konkurencji na rynku. Zasada ochrony środowiska ma więc charakter ogólny i ostateczny. Oznacza to zatem pierwszeństwo norm o charakterze wspólnotowym.

         Dodatkowo państwa, mające normy zaostrzone, mogą stosować normy wspólnotowe niezależnie od tego, jakie stanowisko zajęły podczas głosowania. Możliwość dokonania wyboru w kwestii zachowania się podczas głosowania przez państwo członkowskie związana jest ze zmianą proceduralną wprowadzoną na podstawie Traktatu Amsterdamskiego (obowiązującą po dzień dzisiejszy). Od 1997 roku funkcjonuje reguła tzw. konstruktywnego wstrzymania się od głosu, umożliwiająca państwu członkowskiemu, które nie chce brać udziału w ogólnych programach, podjęcia decyzji o wstrzymaniu się od głosowania. W ten sposób państwo to, co prawda, odmawia udziału w konkretnych działaniach, ale nie ogranicza pozostałym krajom członkowskim możliwości podejmowania decyzji. Mechanizm ten może być jednak stosowany tylko wtedy, kiedy łączna liczba głosów państw wstrzymujących się jest mniejsza od jednej trzeciej[83].

ZAKOŃCZENIE

         Polityka ochrony środowiska naturalnego jest dziś traktowana przez Unię Europejską jako nieodłączny element polityki na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju. Dalszy wzrost gospodarczy krajów członkowskich, a także dobro jej mieszkańców – w tym dbałość o ich zdrowie – wymagają stałej troski o stan środowiska i podejmowania wszelkich, możliwych działań chroniących je przed degradacją. Równocześnie, ze względu na fakt, iż stan środowiska naturalnego Unii Europejskiej zależy nie tylko od poczynań na jej terenie, ale w coraz większym stopniu od działań krajów trzecich, jest aktywnym członkiem stale rozbudowywanej sieci konwencji, umów i porozumień międzynarodowych w dziedzinie ochrony środowiska.

Jak wynika z powyższych rozważań, problematyka prawa ochrony środowiska w Unii Europejskiej nie jest kwestią łatwą. Na podstawie treści pracy można zauważyć, iż mamy tu do czynienia z wielowymiarowością oraz kompleksowością rozwiązań wspólnotowych w tym zakresie. I mimo, że tematyka ta zajmuje poczesne miejsce w polityce Wspólnoty, opracowania na jej temat w literaturze polskojęzycznej są dość fragmentaryczne.

         Na szczególną uwagę zasługuje ewolucja prawa ochrony środowiska w Unii Europejskiej oraz jej wpływ na ustawodawstwa krajowe. Trzeba w tym miejscu nadmienić, iż przepisy Unii Europejskiej w przedmiotowym zakresie charakteryzują się podejściem technicznym, zobowiązując użytkowników środowiska do bezwzględnego respektowania standardów produktowych i emisyjnych. Z tego wynika, iż ochrona środowiska w procesie globalizacji ukierunkowana jest nie na efekt – jak to ma miejsce w ustawodawstwach krajowych – a na zapewnienie ekologicznych parametrów rozwiązaniom technicznym w produkcji, jak i samym produktom.

         Należy jednocześnie zauważyć, iż problematyka unijnych środków ochrony środowiska jest ściśle skorelowana z determinantami o charakterze aksjonormatywnym, ekonomicznym i społecznym. Odzwierciedleniem takiego postrzegania problematyki środowiskowej jest przede wszystkim aktualnie realizowana polityka Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska. Podejmowane decyzje, a następnie przedsięwzięcia w obszarze ochrony środowiska określają bowiem tę politykę nie tylko przez pryzmat podstawowych funkcji organów unijnych oraz państw członkowskich Unii, ale także z perspektywy innych podmiotów oddziałujących na realizację tejże polityki, a więc przede wszystkim obywateli.

        

BIBLIOGRAFIA

1. Ahlt M., Szpunar M., Prawo europejskie, Warszawa, 2002.
2. Bernaciak A., Prawne podstawy ochrony środowiska w Polsce, Poznań, 2002.
3. Bierzanek R., Symonides J., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa, 2002.
4. Brodecki Z., Prawo integracji europejskiej, Warszawa, 2000.
5. Bukowski Z., Prawo międzynarodowe a ochrona środowiska, Toruń, 2005.
6. Bukowski Z., Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Warszawa, 2006.
7. Ciechanowicz – McLean J., Międzynarodowe prawo ochrony środowiska, Warszawa, 2002.
8. Dobrowolski G., Europejskie prawo ochrony środowiska, Katowice, 2006.
9. Dobrowolski G., Lipiński A., Podstawowe zasady prawa ochrony środowiska, Katowice, 2002.
10. Galster J., Mik C., Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego, Toruń, 1995.
11. Górski M., Kierzkowska J.M., Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz, 2006.
12. Grabowska G., Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa, 2001.
13. Jendrośka J., Bar M., Prawo ochrony środowiska. Podręcznik., Wrocław, 2005.
14. Lasok D., Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń, 1995.
15. Lipiński A., Prawne podstawy ochrony środowiska, Warszawa, 2010.
16. Lisowska A., Polityka ochrony środowiska Unii Europejskiej, Wrocław, 2005.
17. Machowski J., Problemy prawne ochrony środowiska, Warszawa, 2000.
18. Mering L., Ochrona środowiska w prawie wspólnotowym i prawie polskim, Sopot, 1999.
19. Paczuski R., Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej w zarysie, Toruń, 1999.
20. Popowicz K., Podstawy instytucjonalno-prawne Unii Europejskiej, Warszawa, 1998.
21. Przyborowska – Klimczak A., Ochrona przyrody. Studium prawnomiędzynarodowe., Lublin, 2004.
22. Radecki W., Instytucje prawa ochrony środowiska. Geneza, rozwój, perspektywy., Warszawa, 2010
23. Równy K., Jabłoński J., Zasada zrównoważonego rozwoju w prawie i praktyce ochrony środowiska, Warszawa, 2002.
24. Sitek M., Problemy ekologii w polityce prawnej i prawie Wspólnoty Europejskiej, Toruń, 1997.
25. Skrzydło W. (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin, 2005.
26. Wierzbowski B., Rakoczy B., Podstawy prawa ochrony środowiska, Warszawa, 2007.
27. Wojciechowski J.A., Instytucje i porządek prawny Wspólnot Europejskich, Warszawa, 1995.

---

[1] J. Ciechanowicz – McLean, Międzynarodowe prawo ochrony środowiska, Warszawa, 2002, s. 36.

[2] ibidem, s. 38.

[3] W. Radecki, Instytucje prawa ochrony środowiska. Geneza, rozwój, perspektywy., Warszawa, 2010, s. 16.

[4] A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Warszawa, 2010, s. 18.

[5] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin, 2005, s. 175.

[6] W. Radecki, Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska w Polsce, PE 1997, nr 5.     

[7] ibidem.

[8] A. Lipiński, Prawne podstawy…, s. 20.

[9] J. Jendrośka, M. Bar, Prawo ochrony środowiska. Podręcznik., Wrocław, 2005, s. 11.

[10] A. Lipiński, Prawne podstawy…, s. 21.

[11] M. Mazurkiewicz, Regulacja konstytucyjna ochrony środowiska w Polsce, OŚPiP, 1997, nr 2.

[12] ibidem.

[13] G. Dobrowolski, Europejskie prawo ochrony środowiska, Katowice, 2006, s. 13.

[14] R. Paczuszki, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej w zarysie, Toruń, 1999, s.68

[15] ibidem, s. 69.

[16] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz., Warszawa, 2007.

[17] A. Lipiński, Prawne podstawy…, s. 29.

[18] Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Warszawa, 2006, s. 11.

[19] G. Dobrowolski, Europejskie..., s. 9.

[20] G. Grabowska, Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa, 2001, s. 43.

[21] ibidem, s. 43.

[22] A. Lipiński, Prawne podstawy…, s. 19.

[23] Mering L., Ochrona środowiska w prawie wspólnotowym i prawie polskim, Sopot, 1999, s.36

[24] ibidem, s. 36.

[25] Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Warszawa, 2006, s. 44.

[26] ibidem, s. 45.

[27] G. Dobrowolski, Europejskie prawo…, s. 38.

[28] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 46.

[29] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 93.

[30] ibidem, s. 94.

[31] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 48.

[32] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 96.

[33] J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego, Toruń, 1995, s. 112.

[34] Popowicz K., Podstawy instytucjonalno-prawne Unii Europejskiej, Warszawa, 1998, s. 67.

[35] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 50.

[36] Dobrowolski G., Lipiński A., Podstawowe zasady prawa ochrony środowiska, Katowice, 2002, s. 14.

[37] ibidem, s. 18.

[38] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 180.

[39] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 199.

[40] ibidem, s. 200.

[41] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 184.

[42] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 203.

[43] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 184.

[44] A. Lipiński, Prawne podstawy…, s. 31.

[45] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 204.

[46] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 208.

[47] ibidem, s. 207.

[48] K. Równy, J. Jabłoński, Zasada zrównoważonego rozwoju w prawie i praktyce ochrony środowiska, Warszawa, 2002, s. 7.

[49] ibidem, s. 8.

[50] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 195.

[51] G. Dobrowolski, A. Lipiński, Podstawowe zasady…, s. 16.

[52] ibidem, s. 42.

[53] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 196.

[54] ibidem, s. 197.

[55] G. Dobrowolski, A. Lipiński, Podstawowe zasady…, s. 73.

[56] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 214.

[57] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 89.

[58] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 69.

[59] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 123.

[60] J. A. Wojciechowski, Instytucje i porządek prawny Wspólnot Europejskich, Warszawa, 1995, s.31.

[61] ibidem, s. 40.

[62] K. Popowicz, Podstawy instytucjonalno-prawne Unii Europejskiej, Warszawa, 1998, s. 43.

[63] ibidem, s. 60.

[64] M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa, 2002, s. 33.

[65] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 146.

[66] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 98.

[67] ibidem, s. 99.

[68] ibidem, s. 100.

[69] ibidem, s. 101.

[70] ibidem, s. 102.

[71] G. Dobrowolski, Europejskie…, s. 103.

[72] Z. Bukowski, Prawo ochrony…, s. 106.

[73] G. Dobrowolski, Europejskie…, s. 115.

[74] ibidem, s. 116.

[75] ibidem, s. 117.

[76] ibidem, s. 118.

[77] ibidem, s. 131.

[78] G. Grabowska, Europejskie prawo…, s. 106.

[79] Lipiński A., Prawne podstawy…, s. 212.

[80] ibidem, s. 214.

[81] A. Lisowska, Polityka ochrony środowiska Unii Europejskiej, Wrocław, 2005, s. 197.

[82] J. Machowski J., Problemy prawne ochrony środowiska, Warszawa, 2000, s. 70.

[83] A. Lisowska, op. cit., s. 199.