Pięćdziesiąt trzy

S P I S   T R E Ś C I

Wstęp ……………………………………………………………………………….. 3

ROZDZIAŁ I: Istota zawieszenia postępowania administracyjnego…………… 5

1.1 Zasada ciągłości postępowania…………………………………………………... 5

1.2 Charakter prawny zawieszenie postępowania…………………………………… 7

1.3 Forma zawieszenia postępowania…………………………………………...…... 8    

ROZDZIAŁ II: Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego…...... 13

2.1 Uwagi ogólne……………………………………………………………………. 13

2.2 Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego…...… 15

2.2.1 Przesłanka śmierci strony…………………………………………….………... 16

2.2.2 Przesłanka śmierci przedstawiciela ustawowego strony……….……………… 26

2.2.3 Przesłanka utraty przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego zdolności

do czynności prawnych………………………………………………………..  28

2.2.4 Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego………………………………………. 32

2.3 Przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego……… 43

ROZDZIAŁ III: Następstwa zawieszenia postępowania administracyjnego ….. 48

3.1 Skutki zawieszenia postępowania administracyjnego…………….……………... 48

3.2 Wznowienie zawieszonego postępowania administracyjnego…………………... 53

Zakończenie…………………………………………………………………………. 56

Bibliografia………………………………………………………………………….. 58

Wstęp

Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego została uregulowana w obowiązującej ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w przepisach działu drugiego. Ustawodawca poświęcił normom dotyczącym tej instytucji cały rozdział szósty omawianego działu, zatytułowany „zawieszenie postępowania” właśnie. Sam rozdział obejmuje siedem jednostek redakcyjnych w postaci artykułów – art. 97 – 103 KPA.

Należy zwrócić uwagę, iż omawiana instytucja stanowi wyłom od zasady ciągłości postępowania, wpływając również w sposób znaczący na postulat szybkości postępowania, albowiem sama konstrukcja zawieszenia postępowania administracyjnego przewiduje zatamowanie biegu postępowania, nie powodując jednocześnie ustania stanu zawisłości sprawy przed organem administracyjnym.

Niniejsza praca ma charakter pracy syntetycznej, obejmującej wszelkie wiadomości z zakresu zawieszenia postępowania administracyjnego wypracowane przez polską doktrynę procesualistów administracyjnych, jak również uzupełniona jest orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącymi omawianego zagadnienia.

Pierwszy rozdział publikacji, zatytułowany „Istota zawieszenia postępowania administracyjnego” obejmuje podstawowe informacje o przedmiotowej instytucji, a mianowicie zostały w niej omówione: zasada ciągłości postępowania administracyjnego, charakter prawny instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, jak również samą formę prawną zawieszenia.

Rozdział drugi obejmuje zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego, wraz z obowiązującym w doktrynie podziałem na przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania oraz fakultatywnego zawieszenia.

Rozdział trzeci przedstawia następstwa zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ. W ramach tego rozdziału omówione zostały same konsekwencje procesowe instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, jak również przesłanki i skutki podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej.

W pracy zostały wykorzystane materiały źródłowe wybitnych polskich procesualistów administracyjnych, takich jak profesorowie Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Czesław Martysz, Andrzej Matan czy też Grzegorz Łaszczyca. Nadto, przy większości z omawianych zagadnień, prócz konstrukcji czysto teoretycznych, wykorzystane zostały orzeczenia sądów administracyjnych, a przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące w jaki sposób omawiane instytucje oraz elementy na nie się składające funkcjonują w praktyce postępowania administracyjnego.

ROZDZIAŁ I

Istota zawieszenia postępowania administracyjnego

1.1    Zasada ciągłości postępowania administracyjnego

Jednym z naczelnych celów postępowania administracyjnego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej sprawy indywidualnej przez organ administracji publicznej. Wydanie takiej decyzji poprzedzone jest szeregiem czynności procesowych, pozostających ze sobą w ścisłym i funkcjonalnym związku. Z uwagi na to, doktryna definiuje postępowanie administracyjne jako łańcuch czynności formalnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby interesowane przy wykonywaniu przepisów materialnego prawa administracyjnego.[1] Przytoczona definicja została ukształtowana jeszcze przez przedwojenną polską doktrynę procesualistów, toteż należy dostosować ją do obecnie obowiązujących rozwiązań legislacyjnych. Współcześnie przyjmuje się, iż postępowanie administracyjne należy rozumieć jako uregulowany przez prawo o postępowaniu administracyjnym ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne uprawnione podmioty, w sferze ich zadań i kompetencji, w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, uregulowanej przez przepisy prawa materialnego, w formie decyzji administracyjnej.[2] By w pełni zrealizować cele postępowania administracyjnego, jego tok należy poddać określonym zasadom. W aspekcie organizacyjnym chodzi tu przede wszystkim o zasady techniczno – procesowe, m.in. szybkości postępowania, jego prostoty, ekonomii procesowej, skupienia czy ciągłości postępowania.[3] Choć ostatnia z wymienionych zasad nie ma samoistnej podstawy normatywnej w obowiązujących rozwiązaniach normatywnych, nie ulega wątpliwości, że jest ona immanentnie powiązana z zasadą szybkości postępowania, pomagając w jej realizacji.

Ustawodawca wyraźnie podkreśla rolę tej zasady, wprowadzając szereg ograniczeń związanych z możliwością przerwania biegu postępowania, których istnienie uznał za konieczne ze względu na pewną kategorię zdarzeń lub okoliczności, jakie wystąpić mogą w jego toku. Jedną z instytucji powodujących zatamowanie rozwoju toku postępowania jest instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak jednak podkreśla profesor Henryk Starczewski w swoim komentarzu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 1986 roku (IV SAB 12/86) instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego „ma charakter wyjątkowy i może być stosowana tylko wówczas, gdy zaistnieje jedna z enumeratywnie wymienionych w art. 97 § 1 KPA przesłanek, a nadto tylko na czas niezbędny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie decyzji”.[4] Instytucja ta wprowadza swoisty kompromis pomiędzy zasadą ciągłości postępowania administracyjnego a wywołaną przesłankami faktycznymi lub prawnymi koniecznością zatamowania jego toku.

Zawieszenie postępowania jest więc takim stanem, w którym trwa nada zawisłość sprawy, a istniejące stosunki prawnoprocesowe nie zostają rozwiązane, jednakże sam tok postępowania ulega wstrzymaniu. Sprawa będąca przedmiotem postępowania niejako spoczywa bez biegu oraz, co do zasady, nie mogą być podejmowane żadne czynności procesowe, jak również nie płyną terminy procesowe. Warto jednocześnie zauważyć, iż celem wzmocnienia zasady ciągłości postępowania administracyjnego, niektóre przepisy materialnoprawne mogą przewidywać maksymalny termin zawieszenia.[5]

1.2    Charakter prawny zawieszenia postępowania administracyjnego

Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi odchylenie od normalnego biegu tego postępowania. Na samo jej wyjaśnienie przywoływane są często okoliczności, w których jest ona stosowana oraz skutki, jakie za sobą niesie. Niejednokrotnie bowiem, w toku postępowania zaistnieć mogą takie zdarzania, których zaistnienie powoduje, iż dalszy bieg postępowania staje się niemożliwy lub niewskazany. Bieg postępowania winien zatem być w tym przypadku czasowemu zastojowi, aż do chwili ustania przeszkody uzasadniającej zastosowanie tej instytucji. Wybitny polski cywilista, profesor Henryk Trammer, nakazuje traktować instytucję zawieszenia postępowania jako rodzaj prewencji przed nadawaniem dalszego biegu postępowaniu dotkniętemu wadliwością, w sytuacji, gdy postępowanie to już ważnie istnieje a w jego toku następuje okoliczność (dająca się uleczyć) uzasadniająca zastosowanie zawieszenia.[6] Podobna koncepcja uznawana jest w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, na co wyraźnie wskazują publikacje profesorów Andrzeja Matana, Czesława Martysza, Barbary Adamiak czy Janusza Borkowskiego.[7] W kierunku takiej interpretacji idzie również orzecznictwo sądowe. Sąd Najwyższy, w jednej ze swych uchwał z 1964 roku, przyjął, iż „postępowanie w sprawie ulega zawieszeniu, gdy na skutek zaszłego w jej toku zdarzenia dotknięte jest ono brakiem niepozwalającym na dalsze prowadzenie procesu; istnieje jednak możliwość usunięcia tego braku i podjęcia normalnego postępowania. Celem więc zawieszenia postępowania jest zapobieżenie prowadzenia nieważnego postępowania i przywrócenie normalnych warunków do skutecznego prowadzenia procesu. Zawieszenie postępowania będzie zatem uzasadnione w tych wszystkich wypadkach, gdy możliwe jest zapobieżenie wadliwości postępowania. Natomiast w przeciwnym wypadku, gdy zapobieżenie wadliwości nie jest możliwe, wskutek czego dalsze prowadzenie procesu nie doprowadzi do merytorycznego jego rozstrzygnięcia – postępowanie ulega umorzeniu (…)”.[8] Co prawda omawiana tu uchwała dotyczyła bezpośrednio instytucji zawieszenia w postępowaniu cywilnym, to jednak doktryna administratywistów zgodnie przyjmuje, iż na zasadzie analogii, winna mieć ono zastosowanie w postępowaniu administracyjnym.[9]

Skutkiem zastosowania instytucji zawieszenia w toku postępowania administracyjnego jest chwilowy zastój, na czas trwania pewnych stanów stojących na przeszkodzie dalszemu normalnemu biegowi postępowania. Ściślej rzecz ujmując, należy odwołać się do przywołanych już wcześniej skutków zawieszenia postępowania wymienionych przez profesora Zbigniewa Resicha. Co prawda i te skutki odnoszą się we wspomnianej publikacji do postępowania cywilnego, to z całą pewnością można, na zasadzie analogii, zastosować je na gruncie procedury administracyjnej. 

1.3    Forma zawieszenia postępowania

Organ administracji publicznej orzeka w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia. Wynika to expressis verbis z brzmienia przepisu artykułu 101 § 1 kodeksu postanowienia administracyjnego, stanowiącego, iż „o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony”. Co prawda redakcja tego przepisu nie jest dość precyzyjna, jednak nie ulega wątpliwości, iż chodzi w nim o doręczenie stronie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Regulacja taka potwierdza jedynie zasadę wynikającą z przepisu artykułu 123 kodeksu postanowienia administracyjnego stanowiącą, iż aktami rozstrzygającymi o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania, nierozstrzygające jednocześnie o istocie spraw, powinny być postanowienia właśnie.

Użyta formuła redakcyjna „w sprawie zawieszenia” ma charakter zbiorczy i oznacza, iż forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie „spraw zawieszenia postępowania” obejmując postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.[10] Przedstawione stanowisko podkreślił wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale z dnia 22 maja 2000 roku, podkreślając, iż „każde z tych rozstrzygnięć musi zapaść w formie postanowienia, albowiem (…) przepis prawny nie przewiduje innej formy działania organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięciem kwestii wynikających w toku postępowania, a te rozstrzyga się w formie postanowienia”.[11] Sama  konieczność doręczenia takiego postanowienia stronie nie stanowi szczególnego obowiązku organu administracji ze względu na brzmienie przepisu artykułu 125 § 1  kodeksu, stanowiącego, iż postanowienia, na które służy zażalenie, doręcza się stronie na piśmie. Jak bowiem stanowi paragraf 3 przytoczonego artykułu 101 kodeksu postępowania administracyjnego „na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie”.[12] W wyroku z 22.10.1991 r. NSA przyjął, że „organ (…) rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu fakultatywnym, powinien ograniczyć się do zbadania prawidłowości tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Orzekanie przez ten organ o zawieszeniu obligatoryjnym całego postępowania administracyjnego (…) z przyczyny określonej w art. 97 KPA jest rozstrzygnięciem innej kwestii i oznacza wkroczenie w kompetencje organu I instancji oraz pozbawienie strony jednej instancji”.[13]

Należy podkreślić, iż postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania nie mają charakteru jednolitego. Wyróżnia się tutaj postanowienia związane (o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 KPA), jak i swobodne (o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 KPA), podejmowane z urzędu (o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 KPA) i wydawane na wniosek strony (o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania), negatywne (o odmowie zawieszenia postępowania) i pozytywne (o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 KPA), deklaratoryjne (o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 KPA w oparciu o podstawę podmiotową)  i konstytutywne (o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 KPA w oparciu o podstawę przedmiotową).[14]

Potrzeba jednocześnie zauważyć, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, po wyczerpaniu drogi zażaleniowej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżalność nie jest w tym przypadku uzależniona od podstawy zawieszenia. W czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Jednocześnie organ powinien poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania.

Sama doktrynalna definicja postanowienia stanowi, iż jest ono aktem administracyjnym indywidualnym, zewnętrznym, wydanym w formie procesowej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, jednostronnym, podwójnie konkretnym, różniącym się od decyzji administracyjnej przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych.[15] Nie ulega również wątpliwości, iż postanowienie należy zaliczyć do kategorii czynności procesowych podejmowaną przez organ administracyjny w celu rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii wynikłych w toku postępowania, a także poza nim. Jak wynika z powyższego, warunkami ważności postanowienia jako czynności procesowej jest jego wydanie przez organ administracyjny w rozumieniu prawa procesowego, w formie przepisanej dla tej czynności przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, podjęte wobec żyjących lub istniejących podmiotów. Jednocześnie postanowienie należy do czynności procesowych orzeczniczych, podejmowanych w związku z zagadnieniami prawnymi i faktycznymi wyłaniającymi się w toku postępowania.[16] Postanowienie wydane przez organ administracyjny wiąże tenże organ od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia. Ze względu na sposób komunikowania postanowienie jest czynnością procesową wyraźną.[17]

         Godny uwagi jest fakt, iż postanowienia zawarte w obowiązującym kodeksie postępowania administracyjnego nie mają charakteru jednolitego. Interesujące nas postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania należy do kategorii postanowień procesowych mających wpływ na dalszy bieg postępowania, choć jednocześnie niewywołującego skutku w postaci zakończenia postępowania. Ze względu na etap, w którym podejmowane jest omawiane postanowienie, zaliczyć je należy do kategorii postanowień przeddecyzyjnych, a więc podejmowanych przed załatwieniem sprawy decyzją. W zależności od podstawy wydania tego postanowienia (czy jest to podstawa obligatoryjna czy też fakultatywna) postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania może, przyjmując za kryterium swobodę organu administracyjnego przy jego wydawaniu, być zarówno postanowieniem o charakterze związanym (przy przesłankach obligatoryjnych zawieszenia postępowania) lub też swobodnym (a contrario, przy przesłankach fakultatywnych). W pierwszym przypadku sam ustawodawca, w przypadku wystąpienia określonych okoliczności natury faktycznej lub prawnej, nakazuje organowi administracyjnemu wydanie takiego postanowienia. W drugiej z omawianych sytuacji, ustawodawca pozostawia organowi administracyjnemu swoisty luz decyzyjny w sprawie sposobu rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w tej formie. Ze względu na dopuszczalność zaskarżenia zwyczajnymi środkami prawnymi postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, postanowienie to zaliczane jest do kategorii postanowień nieostatecznych, zaskarżalnych zażaleniem.

         Postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego winno spełniać określone wymagania formalne, zawarte w przepisie artykułu 124 KPA, który wymienia elementy sine qua non potrzebne do istnienia i niewadliwości postanowienia. Wymagania te dotyczą wszystkich postanowień wydawanych przez organy administracyjne i należą do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania postanowienia, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie o możliwości i trybie wniesienia zażalenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W przypadku postanowień w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, ze względu na ich zaskarżalność, postanowienie takie powinno zawierać dodatkowy element - wymienione w przepisie art. 124 § 2 KPA uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy jednocześnie zaznaczyć, iż o istocie aktu prawnego nie przesądza jego forma, a treść. Postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, spełniające wszystkie wymienione wymagania formalne uznaje się za postanowienie prawidłowe. Każde natomiast odstępstwo od wspomnianych wymagań powoduje wadliwość postanowienia.

ROZDZIAŁ II

Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego

2.1 Uwagi ogólne

Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego dzieli się powszechnie na dwie podstawowe kategorie: przesłanki niezależne od woli stron oraz przesłanki od tej woli zależne. W obrębie przesłanek niezależnych od woli stron wyróżnia się dwie subkategorie podstaw zawieszenia: o charakterze podmiotowym (a więc takie, które dotyczą osób uczestniczących w postępowaniu) oraz o charakterze przedmiotowym (wynikające z czasowej trudności załatwienia sprawy ze względu na tzw. zagadnienie prejudycjalne).[18]

Obecnie obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego podmiotowe przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego określa w przepisie artykułu 97 § 1 pkt 1-3, zaliczając do nich:

1)    śmierć strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105),

2)    śmierć przedstawiciela ustawowego strony,

3)     utratę przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych.

Przepis artykułu 97 § 1 pkt 4 KPA określa z kolei przesłankę o charakterze przedmiotowym zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym wypadku organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.[19]

Przy dokonywaniu powyższej kategoryzacji, należy podkreślić, iż wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania niezależne od woli stron są jednocześnie przesłankami o charakterze obligatoryjnym. Oznacza to, iż wystąpienie jakiejkolwiek z nich w toku postępowania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. Jednocześnie, mimo obligatoryjnego charakteru przesłanek zawieszenia niezależnych od woli stron, jedynie przesłanki podmiotowe mają charakter bezwzględny, niedopuszczający żadnych wyjątków. Mimo obowiązkowego charakteru przesłanki przedmiotowej, ma ona charakter względny, co wynika z odstępstw wskazanych przez przepisy artykułu 100 § 2 – 3 KPA. Wyjątki te wynikać jednak muszą z istniejącego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego w przypadku zawieszenia postępowania. W tym przypadku organ administracji publicznej winien rozpoznać zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Granice możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w zależności od woli strony określone są przez przepis artykułu 98 § 1 KPA. Wola tej strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, wyrażona w sposób prawem przewidziany nie jest jednak jedyną i wystarczającą przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego, choć przepis mówi wyraźnie o zależności od woli strony. Dodatkowymi dwoma przesłankami w tym przypadku są:

1)    brak sprzeciwu innych stron na zawieszenie postępowania,

2)    samo zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego nie zagraża interesowi społecznemu.

Kumulatywne spełnienie powyższych przesłanek nie stwarza jednak obowiązku zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej, a jedynie stwarza mu taką możliwość.

2.2 Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego

         Jak już wcześniej była o tym mowa, przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego definiuje przepis artykułu 97 § 1 obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego. O związaniu organu administracji publicznej obowiązkiem zastosowania tej instytucji procesowej świadczy użyte w przepisie przez ustawodawcę sformułowanie „organ administracji publicznej zawiesza postępowanie”. Oznacza to zatem, że w razie wystąpienia jednej z wyliczonych podstaw, organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Taka redakcja przepisu nakłada jednak na organ dodatkowy obowiązek – permanentnego badania w toku postępowania tego, czy nie zaistniało zdarzenie lub sytuacja, która uzasadnia zastosowanie tej instytucji. Wspomniany obowiązek nie jest związany z wnioskiem strony, a więc organ musi badać istnienie owych przesłanek z urzędu, niezależnie od fazy, w której znajduje się postępowanie.

Równocześnie, należy powtórzyć, iż same przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, związany ze stroną (stronami) postępowania lub przedmiotowy. Trzeba jeszcze raz podkreślić, iż przesłankami obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego o charakterze podmiotami jest śmierć strony lub jej przedstawiciela ustawowego, jak również utratę przez te podmioty zdolności do czynności prawnych w rozumieniu kodeksu cywilnego (np. w wypadku ubezwłasnowolnienia w odniesieniu osób fizycznych lub też likwidacji bytu osoby prawnej). Przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania o charakterze przedmiotowym jest z kolei pojawienie się w postępowaniu kwestii prejudycjalnej. Chodzi w tym przypadku o sytuacje,  gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

2.2.1      Przesłanka śmierci strony

Śmierć strony jest bezpośrednią przyczyną obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego według przepisów obowiązującego kodeksu administracyjnego. Stronę postępowania administracyjnego definiuje przepis artykuł 28 KPA, stanowiąc, iż jest nią „każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. Znamiennym jest fakt, iż przytoczony przepis zawiera w sobie zasadniczo dwie normy prawne, których zastosowanie zależy od zaistnienia odmiennego kręgu przesłanek, a zastosowanie jednej z nich wyłącza zastosowanie drugiej.[20] Pierwsza z norm związana jest z posiadaniem przez podmiot swoistego interesu prawnego lub obowiązku związanego z przedmiotem postępowania. Profesor Andrzej Matan wyróżnia cztery rodzaje przesłanek uzasadniających zastosowanie tej normy:

a)     na podstawie norm prawa materialnego i ustrojowego jest w strukturze administracji publicznej organ właściwy w sprawie indywidualnej,

b)    sprawa, pozostająca we właściwości tego organu, może być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej,

c)     rozpoznanie i załatwienie sprawy przez wydanie decyzji może nastąpić w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym,

d)    istnieje podmiot (kilka podmiotów) mający, zgodnie z przekonaniem organu, interes prawny lub obowiązek, których dotyczyć będzie postępowanie.[21]

Druga norma, zawarta w przepisie artykułu 28 KPA konstruuje inne przesłanki swojego zastosowania. Po pierwsze, musi istnieć podmiot, który uznaje się za legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, podmiot taki musi posiadać, zgodnie z własną oceną, interes prawny lub obowiązek, o którym należy rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. Po trzecie, podmiot ten musi dokonać czynności, która, w jego ocenie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego przez skierowanie żądania do odpowiedniego organu. Wreszcie po czwarte, musi istnieć przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego obowiązku lub interesu prawnego. Oczywiście, przesłanek tych nie można analizować w oderwaniu od innych przepisów administracyjnoprawnych. Dla przykładu, o podmiocie, który składa wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji, a o przedmiocie tego wniosku, na podstawie przepisów prawa, organ orzeka w innej formie prawnej niż decyzja, nie można powiedzieć, iż jest on stroną postępowania (nawet mimo tego, iż podmiot ten ma określony interes prawny lub obowiązek).

Samo pojęcie interesu prawnego nie ma swojej definicji w kodeksie. Doktryna definiuje go jako „prawo do postępowania w znaczeniu czysto procesowym”[22] lub jako „interes chroniony prawem materialnym w sensie czysto obiektywnym”[23]. Najbardziej pełną definicję interesu prawnego, w nawiązaniu do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, skonstruował profesor Borkowski, twierdząc, iż „treścią tego pojęcia jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można zrealizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.”[24] W ostatnich latach NSA stwierdził, iż interes prawny może wynikać również z „całokształtu okoliczności w zaistniałej sprawie”.[25]

Przepis artykułu 28 KPA, prócz pojęcia interesu prawnego, konstruuje również pojęcie obowiązku. Co oczywiste, obowiązek ten również musi mieć charakter prawny w tym sensie, iż musi on znajdować oparcie w przepisach prawa. Źródłem obowiązku prawnego mogą być jednakże jedynie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Termin ten należy rozumieć jako swoistą powinność określonego zachowania się określonego nakazem lub zakazem.[26]

Jeśli podmiot dysponuje interesem prawnym lub obowiązkiem i w związku z tym żąda wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do takiego postępowania w charakterze strony, oznacza to, iż ma on legitymację procesową. Legitymacja taka jest warunkiem sine qua non tego, by podmiot stał się stroną postępowania administracyjnego.

         Z uwzględnieniem powyższych rozważań dotyczących istoty strony, jako podmiotu postępowania administracyjnego, należy wrócić do śmierci strony, jako przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ prowadzący postępowanie. Sama śmierć strony należy do kategorii zdarzeń prawnych, a więc faktów niezależnych od woli podmiotu prawa.[27] Aby jednak śmierć podmiotu miała określone implikacje prawne, to przepis prawa musi z samym faktem wiązać określone skutki prawne. W sferze postępowania administracyjnego śmierć strony wywiera bezpośredni wpływ na przebieg takiego postępowania, stanowiąc przeszkodę do prowadzenia postępowania zgodnie z normalnym jego biegiem, będącym prawnie zorganizowanym działaniem zespołu określonych podmiotów. Z uwagi na fakt, iż strona jest konstytutywnym elementem podmiotowym postępowania administracyjnego (bez strony nie może zaistnieć postępowanie), śmierć strony uniemożliwia kontynuowanie procesu, co z kolei niesie za sobą konieczność określonego zachowania organu administracji publicznej, przed którym postępowanie się toczy. Innymi słowy, śmierć strony jest zdarzeniem prawnym oddziaływującym na rozwój postępowania przez zahamowanie jego toku.[28] Rolą postępowania administracyjnego staje się więc określenie konsekwencji śmierci strony, jako zdarzenia prawnego, z uwzględnieniem jego skutków w sferze prawa materialnego.[29] Doktryna procesualistów administracyjnych odwołuje się przy tym do dokonań doktryny cywilistycznej, wskazując, iż „normalną reakcją na niemożliwość (lub bezprzedmiotowość) dalszego prowadzenia procesu (postępowania) jest jego umorzenie. Gdyby jednak w każdym wypadku śmierci strony przyjąć tego rodzaju rozwiązanie, należałoby w większości przypadków oczekiwać, że po umorzeniu procesu (postępowania) zostanie on podjęty ponownie, lecz od samego początku przez następców prawnych strony, co prowadziłoby do konieczności ponownego nakładu czasu, pracy, wysiłku i kosztów w powtórnym procesie (postępowaniu).”[30] Skutek śmierci strony w postępowaniu administracyjnym ma więc charakter dwojaki, ściśle związany z charakterem i rodzajem sprawy, będącej przedmiotem konkretnego postępowania. Zasadniczym kryterium jest w tym zakresie dziedziczność danego prawa lub obowiązku, którego sprawa dotyczy. W przypadku, gdy przedmiot postępowania ma charakter dziedziczny postępowanie administracyjne musi zostać obligatoryjnie zawieszone przez organ administracji publicznej. W przypadku, gdy charakter przedmiotu postępowania jest niedziedziczny, postępowanie ulega zawieszeniu.

         Regulacja skutku procesowego śmierci strony w toku postępowania administracyjnego ma w kodeksie charakter złożony i wynika nie tylko z tego, że oparto ją na kilku przesłankach, ale nadto z zastosowania, nie zawsze precyzyjnie, odesłań do innych instytucji kodeksowych.[31] Zawieszenie postępowania administracyjnego w wyniku śmierci strony możliwe jest, gdy zaistnieją kumulatywnie cztery następujące przesłanki:

1)    śmierć strony (jednej ze stron) następuje w toku postępowania administracyjnego;

2)    nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu;

3)    nie zachodzą okoliczności, o których mowa w przepisie artykułu 30 § 5 KPA (nie działa osoba zarządzająca majątkiem masy spadkowej, ani kurator);

4)    postępowanie nie podlega bezwarunkowemu umorzeniu ze względu na bezprzedmiotowość wywołaną śmiercią strony (art. 105 § 1 KPA).

Pierwsza z omawianych przesłanek dotyczy etapu postępowania, w którym śmierć strony nastąpiła. By organ administracji publicznej mógł zawiesić postępowanie konieczne jest by śmierć ta nastąpiła w toku postępowania administracyjnego (a więc nie przed jego wszczęciem, ani po jego zakończeniu). Śmierć strony, co wynika z jej istoty, dotyczyć może tylko osób fizycznych (określone zdarzenie prawne będące w swej istocie faktem biologicznym) i z oczywistych powodów nie rozciąga się na podmioty na prawach strony. Literatura przedmiotu opowiada się jednakże za stosowaniem przepisu art. 97 § 1 pkt 1 analogicznie do ustania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, podkreślając złożony charakter tego zagadnienia.[32] Część doktryny nie uznaje jednak tego rozwiązania, twierdząc, iż ustanie bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej stanowi co prawda przesłankę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, jednakże w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 3 KPA (utrata przez stronę zdolności do czynności prawnych).[33]

Rzeczą oczywistą jest, iż samą śmierć strony osoby fizycznej utożsamić należy z rzeczywistą i naturalną śmiercią (faktem biologicznym zaistniałym bez względu na jego przyczynę) a nie tzw. śmiercią cywilną, występującą jeszcze szczątkowo w nielicznych ustawodawstwach a oznaczającą instytucję rygorystycznego ograniczenia zdolności prawnej osoby fizycznej, z reguły, w wyniku wyroku karnego.[34] Instytucja taka nie jest co prawda znana polskiemu systemowi prawnemu, lecz przepisy konstytucyjne, jak również wielu umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, wyraźnie nakazują pomijać takie orzeczenia w toku ustalania zdolności prawnej cudzoziemców, a w miarę potrzeby stosować klauzulę porządku publicznego, celem uchylenia negatywnych (i często krzywdzących) skutków orzeczeń sądów obcych przewidujących śmierć cywilną. W polskim systemie prawnym śmierć strony musi być udokumentowana. Dokumentem stwierdzającym śmierć strony (sam fakt zgonu) jest akt zgonu sporządzany przez urzędnika stanu cywilnego w księgach stanu cywilnego na skutek zgłoszenia zgonu albo na podstawie postanowień sądu o stwierdzeniu zgonu lub uznaniu za zmarłego (postanowienia te wydają wydziały cywilne sądów rejonowych w postępowaniu nieprocesowym opartym o przepisy artykułów 526 – 538 kodeksu postępowania cywilnego[35]).

Użyte przez ustawodawcę sformułowanie przepisu artykułu 97 § 1 pkt 1 „śmierć strony lub jednej ze stron” odnosi się do ilości stron w postępowaniu administracyjnym. Śmierć strony stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ administracji w przypadku, gdy jest ona jedyną stroną postępowania, śmierć jednej ze stron odnosi się natomiast do sytuacji wielości stron postępowania. Jak jednak podkreśla profesor Łaszczyca, „sam przepis nie określa relacji, w jakiej interes prawny jednej ze zmarłych stron miałby pozostawać względem interesów prawnych stron pozostałych, co uzasadnia stwierdzenie, iż relacja taka pozostaje bez znaczenia dla instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego.”[36]

Druga z wymienionych przesłanek – niemożliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu – wymaga analizy łącznie z treścią przepisu art. 30 § 4 KPA stanowiącego, iż „w sprawach dotyczących praw (…) dziedzicznych w razie (…) śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni”.[37] Z tak ujętej konstrukcji przepisu wynika, iż dla pełnego zrozumienia omawianej przesłanki należy scharakteryzować pojęcia spraw dotyczących praw dziedzicznych oraz charakter wstąpienia na miejsce dotychczasowej strony jej następców prawnych. Sprawy dotyczące praw dziedzicznych to sprawy, których przedmiotem są prawa przechodzące na spadkobierców zmarłego po jego śmierci.[38] Z istoty spraw spadkowych wynika, iż w ich zakres wchodzi ogół praw i obowiązków o charakterze cywilnym, które mogą być przedmiotem dziedziczenia. Tak rozumiejąc omawiane pojęcie, należy z zakresu omawianego przepis administracyjnego wyłączyć prawa wynikające administracyjnoprawne czy też karnoprawne (z uwzględnieniem zachodzących zależności między tymi prawami a prawami wynikającymi z regulacji cywilistycznych). W chwili spełnienia omawianych przesłanek, płynących z przepisu art. 30 § 4 KPA, miejsce zmarłej strony w postępowaniu administracyjnym zajmują jej spadkobiercy (działający jako następcy prawni). Co prawda kodeks postępowania administracyjny nie reguluje formy takiego wstąpienia, jednakże, ze względu na brak podstaw do wydania w omawianym zakresie decyzji administracyjnej, uznaje się, iż następuje ono z mocy prawa.[39] Organ administracji publicznej winien jednak poinformować następców prawnych o toczącym się postępowaniu, bo samo wejście następców prawnych zmarłej strony do postępowania ma charakter obligatoryjny. Wspomniana obligatoryjność nie wywołuje natychmiastowego wstąpienia następców prawnych w miejsce zmarłej strony postępowania, gdyż samo następstwo nie ma charakteru pewnego. Związane jest ono z regulacjami kodeksu cywilnego dotyczącymi spadków. Samo nabycie spadku następuje ipso iure, jednakże ze względu na możliwość odrzucenia spadku przez spadkobiercę, ma ono charakter warunkowy. Warunkiem (a więc zdarzeniem przyszłym i niepewnym) jest tutaj późniejsze przyjęcie spadku przez uprawniony do tego podmiot. Jeśli bowiem podmiot (podmioty) uprawniony do spadkobrania odrzuci spadek, traktuje się go jakby nie dożył otwarcia spadku.[40] Instytucją, która powoduje pewność do osoby spadkobiercy, jak również części, w której podmiot taki dziedziczy, jest cywilistyczne postanowienie stwierdzające nabycie spadku. Do momentu wydania takiego postanowienia przez sąd, organ administracji rozpatrujący określoną sprawę (toczącą się równolegle) pozostaje w stanie niepewności co do podmiotów będących spadkobiercami (a więc możliwymi następcami prawnymi w postępowaniu administracyjnym). Niniejsza przeszkoda to przeszkoda o charakterze prawnym, w przeciwieństwie do przeszkód o charakterze faktycznym, występujących, gdy krąg spadkobierców zmarłej strony jest co prawda ustalony prawomocnym postanowieniem stwierdzającym nabycie spadku, jednak nie jest znany organowi administracji publicznej.

Trzecia ze wspomnianych przesłanek ma charakter odsyłający, wymagający analizy przepisu artykułu 30 § 5 KPA. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 1 KPA, okolicznością, o której mowa w przepisie art. 30 § 5 KPA, nie jest sprawą dotyczącą spadku nie objętego.[41] W przypadku bowiem, gdy sprawa nie dotyczy takiego spadku (ściślej: praw i obowiązków wchodzących w skład spadku), omawiana przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w postaci śmierci strony ma charakter bezprzedmiotowy i nie wymaga podjęcia przez organ ustalenia wymienionych w przepisie art. 30 § 5 KPA podmiotów. Spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli spadkobiercy nie sprawują nad majątkiem spadkowym faktycznej pieczy, zwłaszcza nie wykonują czynności wchodzących w zakres zarządu w rozumieniu stosowanych odpowiednio przepisów o zarządzie rzeczą wspólną, chyba że majątek spadkowy objął w zarząd wykonawca testamentu.[42] Omawiana sytuacja musi jednak nastąpić po nadejściu terminu do złożenia przez potencjalnych spadkobierców oświadczeń woli o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Wynikający z art. 97 § 1 pkt 1 KPA wymóg, by nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 KPA, oznacza, aby w sprawach dotyczących spadków nieobjętych:

ð nie działały osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej;

ð w braku takich osób – nie działał kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.[43]

Przedmiotem kontrowersji jest charakter działania tych podmiotów w postępowaniu administracyjnym, przy brzmieniu przepisu stanowiącego, iż działają one „jako strony”. Nie są to jednak strony postępowania administracyjnego sensu stricte z uwagi na to, że ani zarządca masy spadkowej, ani kurator nie mają w toczącym się postępowaniu własnego interesu prawnego, przeto do tych podmiotów pasuje bardziej określanie ich jako przedstawicieli ustawowych spadkobierców.[44]

         Czwarta z wymienionych przesłanek oznacza wymóg, by postępowanie, ze względu na śmierć strony (jednej ze stron), nie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na mocy przepisu artykułu 105 KPA. Wypada zauważyć, iż mamy tu do czynienia z pewnym niechlujstwem legislacyjnym, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 1 KPA odsyła do całego art. 105 KPA, co nie jest jednak precyzyjne, ze względu na fakt, iż mowa tu o bezprzedmiotowości wynikającej z powodu śmierci strony, zastosowanie znajdzie jedynie przepis art. 105 § 1 KPA (a nie art. 105 § 2, stanowiącego podstawę fakultatywnego umorzenia zależnego od woli strony). Wymieniona tam przyczyna umorzenia jest przyczyną podmiotową bezprzedmiotowości postępowania.[45] Nie każdy bowiem wypadek śmierci strony w toku postępowania uzasadnia zastosowanie tego przepisu. W tym celu właśnie ustawodawca przewiduje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji, przed którym takie postępowanie się toczy. Stąd właśnie konieczność rozróżnienia praw (i obowiązków) strony o charakterze dziedzicznym i niedziedzicznym. Ta druga kategoria praw łączy się immanentnie z pojęciem praw (obowiązków) ściśle osobistych, a więc nie przechodzących po śmierci danego podmiotu na spadkobierców. Prawa i obowiązki osobiste są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, niezbywalnych upoważnień, szczególnych indywidualnych kwalifikacji lub umiejętności.[46] Do uprawnień takich można zaliczyć staranie się o wydanie zezwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych, wniosek strony o wydanie decyzji o zmianie imienia lub nazwiska, podanie osoby zamieszkałej w Polsce o wydanie dokumentu uprawniającego do wyjazdu za granicę.[47]

2.2.2      Przesłanka śmierci przedstawiciela ustawowego strony

Artykuł 97 § 1 pkt 2 obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego określa kolejną przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, przed którym postępowanie się toczy. Zgodnie z jego brzmieniem, „organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne (…) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony”. Również tutaj chodzi o zdarzenie prawne (fakt biologiczny śmierci), który wystąpił w toku toczącego się postępowania, dlatego też wcześniejsze rozważania dotyczące śmierci strony można, na zasadzie analogii, odnieść do śmierci przedstawiciela ustawowego strony. Szerszego omówienia jednakże wymaga problematyka samego przedstawicielstwa ustawowego. Sam kodeks postępowania administracyjnego kilkukrotnie posługuje się pojęciem przedstawicielstwa ustawowego, jednakże w żadnym miejscu go nie definiuje.

Instytucja przedstawicielstwa ustawowego oparta jest przede wszystkim na przepisach prawa materialnego (materialnego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego).[48] W postępowaniu administracyjnym działanie przedstawiciela ustawowego może być oparte na jednej z trzech podstaw:

a)     przepisów prawa,

b)    orzeczenia sądu,

c)     aktu administracyjnego organu administracji publicznej.

Przedstawicielami ustawowymi umocowanymi przepisami prawa są np. rodzice dziecka podlegającego władzy rodzicielskiej, wspólnika spółki cywilnej lub jawnej. Umocowanie to zawsze wynika z ustawy. Przedstawicielami ustawowymi umocowanymi orzeczeniem sądu mogą być np. opiekun osoby małoletniej, osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, doradca tymczasowy czy kurator (osoby ubezwłasnowolnionej częściowo, osoby prawnej, ustanowiony dla nasciturusa). Przedstawicielami ustawowymi umocowanymi aktem administracyjnym organu administracji publicznej mogą być np. przedstawiciel tymczasowy dla osoby nieobecnej albo nieznanej z miejsca pobytu. Literatura przedmiotu przyjmuje, iż zawieszenie postępowania administracyjnego z powodu zaistnienia wymienionej przesłanki zaistnieć może jedynie w sytuacji śmierci przedstawiciela ustawowego osoby fizycznej, odmawiając objęcia zakresem tego przepisu przedstawicieli ustawowych lub statutowych jednostek organizacyjnych.[49] Taki stan rzeczy wynika z obowiązującej w polskiej cywilistyce teorii organów osoby prawnej zakładającej, iż osoby prawne (jak również jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, posiadające jednak zdolność prawną) działają przez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie.[50] W ujęciu kodeksu postępowania administracyjnego omawiana instytucja „działania przez organy” należy do zakresu przepisu art. 30 § 4, a więc należy je uznać za postać przedstawicielstwa (choć nie w rozumieniu cywilistycznym). Przyjąć należy, że do tworzenia i urzeczywistniania woli osoby prawnej powołane są osoby fizyczne wchodzące w skład jej organów. Mamy tu oczywiście do czynienia z pewną fikcją prawną, zakładającą, że wola wspomnianych osób fizycznych jest wolą samej osoby prawnej (analogicznie: „ułomnej osoby prawnej”). Doktryna procesualistów administracyjnych przyjmuje jednak (choć są pewne rozbieżności doktrynalne), iż na podstawie powyższych rozważań wyłączyć należy możliwość wystąpienia omawianej obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania w odniesieniu do osób prawnych.[51]

         Skutek zawieszenia postępowania administracyjnego związany ze śmiercią przedstawiciela ustawowego osoby fizycznej, nie dotyczy zaś pełnomocnika.[52] Pogląd taki bierze się z literalnej wykładni omawianego przepisu. W tym samym kierunku idzie również orzecznictwo sądowe, uznając, że „zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu może nastąpić tylko w sytuacjach wyraźnie określonych w przepisie art. 97 § 1 KPA, a skoro nieobecność w kraju uczestnika postępowania i śmierć pełnomocnika strony nie są wymienione jako podstawa zawieszenia, okoliczności te nie mogą być także podstawą zawieszenia”.[53][54] Jakiejkolwiek próbie ujęcia szerszego przesłanki, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 2 KPA, zmierzającej w istocie do stworzenia przesłanki pozaustawowej, sprzeciwia się wyjątkowy charakter instytucji zawieszenia postępowania.[55] W omawianym przypadku organ administracji publicznej musi zapewnić stronie czynny udział w sprawie, a więc np. odroczyć rozprawę, na którą wezwany był pełnomocnik, i wezwać stronę w takim terminie, aby umożliwić jej ustanowienie nowego pełnomocnika.

2.2.3      Przesłanka utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych

Kolejną przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, przed którym takie postępowanie się toczy, formułuje przepis artykułu 97 § 1 pkt 3 obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż „organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (…) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych”. Nie sposób jednak wyjaśnić znaczenie tej przesłanki w praktyce postępowania administracyjnego bez odwołania się do samej konstrukcji zdolności do czynności prawnych. Przepis artykułu 30 § 1 KPA stanowi, iż „zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Analizując więc elementy konstrukcyjne zdolności do czynności prawnych należy odwołać się do doktryny cywilistycznej. Przede wszystkim zauważyć należy, iż polski kodeks cywilny różnicuje zdolność do czynności prawnych osób fizycznych i osób prawnych (oraz tzw. „ułomnych osób prawnych”).

Z brzmienia przepisów artykułów 11 – 17 polskiego kodeksu cywilnego wynika, iż zdolność do czynności prawnych może występować w trojakiej postaci – jako zdolność pełna, ograniczona lub jej brak. Zasadnicze znaczenie ma tutaj wiek osoby fizycznej, gdyż osoba fizyczna do lat 13 nie posiada w ogóle zdolności do czynności prawnych, w wieku od 13 do 18 lat posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych, natomiast w wieku powyżej 18 roku życia – pełną zdolność do czynności prawnych (również małoletnia kobieta, która skończyła 16 rok życia i zawarła związek małżeński). Ograniczeniem zdolności do czynności prawnych jest instytucja ubezwłasnowolnienia. Polskie przepisy prawa cywilnego przewidują dwie odmiany tej instytucji:

ð ubezwłasnowolnienie całkowite – powodujące całkowitą utratę zdolności do czynności prawnych oraz konieczność ustanowienia opiekuna dla ochrony interesów osoby ubezwłasnowolnionej – następuje w drodze konstytutywnego orzeczenia sądu;

ð ubezwłasnowolnienie częściowe – powodujące częściową utratę zdolności do czynności prawnych (zakres tej zdolności jest zasadniczo tożsamy ze zdolnością do czynności prawnych małoletniego od 13 do 18 roku życia).

Ograniczona zdolność do czynności prawnych następuje już podczas toczącego się postępowania o ubezwłasnowolnienie, gdy dla osoby mającej zostać ubezwłasnowolnioną ustanowiony jest sądownie doradca tymczasowy. Zakres zdolności do czynności prawnych jest w takim przypadku tożsamy z zakresem zdolności osoby ubezwłasnowolnionej częściowo.

Zdolność do czynności prawnych osoby fizycznej ustaje wraz z jej zdolnością prawną, a więc w chwili śmierci. Skutek taki nastąpi również w przypadku ubezwłasnowolnienia całkowitego, jednakże z chwilą uchylenia ubezwłasnowolnienia ustają również jego skutki (a więc osoba fizyczna odzyskuje zdolność do czynności prawnych).

Osoby fizyczne, które nie posiadają zdolności do czynności prawnych działają przez swoich przedstawicieli ustawowych, a sama czynność prawna dokonana przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych jest nieważna. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać sama czynności prawnych, jednakże czynić to musi za zgodą przedstawiciela ustawowego.[56]

         Z brzmienia przepisu artykułu 38 polskiego kodeksu cywilnego wynika, iż osoba prawna (i tzw. „ułomna osoba prawna”, dla której przepisy o osobach prawnych stosuje się odpowiednio) ma zawsze zdolność do czynności prawnych. Związane jest to z przytoczoną już wcześniej teorią organów osoby prawnej. W przypadku braku organów osoby prawnej  działać powinien jej kurator, ustanowiony konstytutywnym orzeczeniem sądu cywilnego.[57]

         Wyjaśnienie zagadnień związanych ze zdolnością do czynności prawnych, pozwala na lepsze zrozumienie utraty zdolności do czynności prawnych strony lub jej ustawowego przedstawiciela jako obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak już wspomniano powyżej, utrata zdolności do czynności prawnych wiązać się może z utratą zdolności prawnej przez tą osobę. Przesłanka ustania zdolności prawnej osoby fizycznej, a więc de facto, ze śmiercią strony (jej przedstawiciela ustawowego), została omówiona w dwóch poprzednich podrozdziałach niniejszego opracowania i nie jest konieczne ponowne odwoływanie się do tych rozważań (ze względu na fakt, iż utrata zdolności do czynności prawnych połączona z utratą zdolności prawnej na skutek śmierci obejmują przesłanki przepisu artykułu 97 § 1 pkt 1 – 2 KPA). Największe znaczenie w omawianym zakresie przedmiotowym mieć przeto będzie utrata zdolności do czynności prawnych wskutek konstytutywnego orzeczenia sądu orzekającego całkowite ubezwłasnowolnienie strony (jej przedstawiciela ustawowego) będącej osobą fizyczną. Przesłanki całkowitego ubezwłasnowolnienia osoby fizycznej wymienia przepis artykułu 13 § 1 polskiego kodeksu cywilnego, stanowiący, iż „osoba, która ukończyła lat trzynaście, może być ubezwłasnowolniona całkowicie, jeżeli wskutek choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii, nie jest w stanie kierować swym postępowaniem”. Jak zatem widać, z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż samo stwierdzenie choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego lub zaburzeń psychicznych osoby pełnoletniej, ale nie ubezwłasnowolnionej mocą orzeczenia sądowego, nie daje podstawy do zawieszenia postępowania, ponieważ ma ona – mimo choroby – zdolność procesową.[58] Należy nadto zauważyć, iż samo postanowienie sądowe o ubezwłasnowolnieniu staje się skuteczne dopiero po jego uprawomocnieniu, a więc nawet nieprawomocne orzeczenie ubezwłasnowolnienia całkowitego nie może stanowić przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle brzmienia przepisu art. 97 § 1 pkt 3 KPA.

         Ze względu na fakt immamentnego związania zdolności do czynności prawnej osób prawnych („ułomnych osób prawnych”) z ich zdolnością prawną, o tej ostatniej decyduje sam byt danej jednostki, jak również fakt posiadania przez nią organów. W związku jednak z utratą bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, której odmienne przepisy nadają zdolność prawną zastosowanie powinien znaleźć przepis artykułu 97 § 1 pkt 3 KPA (nie zaś punktu pierwszego tegoż artykułu).[59] Podobnie należy rozpatrywać sytuację, gdy osoba prawna nie może działać z powodu braku umocowanych do działania organów.

2.2.4      Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego

Obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego o charakterze przedmiotowym konstruuje przepis artykułu 97 § 1 pkt 4 obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej jest w tym przypadku powodowane koniecznością wydania uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oczywiście konieczność takiego rozstrzygnięcia musi pojawić się przed wydaniem decyzji przez organ. Wskazana przesłanka, choć również zaliczana do kategorii przesłanek obligatoryjnych, ma jednak charakter względny, co wynika z wykładni przepisu artykułu 100 § 2 – 3 KPA, wskazującego na możliwe odstępstwa od zasady obowiązkowego zawieszenia. W przypadkach określonych w tych przepisach, mimo wystąpienia zagadnienia wstępnego, organ nie ma ani uprawnienia, ani obowiązku zawieszenia postępowania.[60] W omawianej sytuacji powstaje jednak szczególny rodzaj obowiązku nałożonego kodeksowo na organ administracji publicznej, przed którym sprawa się toczy, a mianowicie musi on we własnym zakresie rozstrzygnąć zagadnienie wstępne. Ten wyjątkowy tryb rozpoznania kwestii wstępnej powoduje, że organ administracyjny bada sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości, oczywiście rozstrzyga w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie postępowania, aby usunąć przeszkodę w jego prowadzeniu, ale mimo wszystko jest to sytuacja wyjątkowa, bo naruszająca podział kompetencji pomiędzy organy państwowe.[61]

Wspomniany obowiązek nałożony przez ustawodawcę na organ administracji publicznej obejmuje dwa odmienne stany faktyczne, w sposób zróżnicowany wpływające na obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego. Pierwszą sytuacją jest ta wskazana przez przepis artykułu 100 § 3 zdanie 1 KPA, dotycząca zawieszonego postępowania, gdzie doktryna wskazuje na szczególny charakter względności przedmiotowej przesłanki zawieszenia postępowania. W tym bowiem przypadku, postępowanie jest już zawieszone ze względu na pojawiające się zagadnienie wstępne, przy czym przepis nie stoi na przeszkodzie, by w przewidzianej sytuacji, organ rozstrzygnął je we własnym zakresie, eliminując jednocześnie przesłankę zawieszenia. Gdy strona, mimo wezwania organu do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie, nie wystąpiła o to, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.[62] Ze względu na to, iż sytuacja taka ma miejsce w czasie zawieszenia postępowania, należy traktować ją jako skutek zawieszenia, przyjmując, iż sam fakt zaniechania działania strony w zakresie wystąpienia do odpowiedniego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nakłada na organ administracji publicznej, przed którym postępowanie się toczy, szereg obowiązków. Po pierwsze, organ taki zobligowany jest do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W toku podjętego już postępowania organ winien we własnym zakresie rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, a następnie dążyć do merytorycznego zakończenia postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej.

Druga z omawianych sytuacji odnosi się do sytuacji, w której postępowanie administracyjne toczy się już przed właściwym organem administracji publicznej, a organ, ze względu na potrzebę ochrony określonych dóbr (art. 100 § 2 i § 3 zd. 2), musi we własnym zakresie rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, nie zawieszając przy tym postępowania. Pierwszy z omawianych przypadków, mieszczących się w zakresie normy art. 100 § 2 obejmuje sytuacje, w których zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 KPA mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego.[63] Sytuacja wskazana przez normę art. 100 § 3 zdanie 2 KPA odnosi się do przypadków, kiedy to zawieszenie postępowania administracyjnego mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony, przy czym organ, przed którym postępowanie się toczy, może w takiej sytuacji uzależnić rozstrzygnięcie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia. Warto podkreślić, iż użyte przez ustawodawcę kryteria mają charakter czysto ocenny, co oznacza, iż samo stwierdzenie czy zawieszenie postępowanie spowoduje (może spowodować) określone konsekwencje, zależy od uznania organu administracji publicznej, właściwego dla rozpoznania sprawy. Profesor Łaszczyca zwraca uwagę na fakt, iż sam przepis, choć posługuje się formułą potencjalną („mogłoby spowodować”), ogranicza ją jednak stopniowaniem wartości podlegających ochronie.[64] Co oczywiste, zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, jako wartości nadrzędnych, chronionych już przez same normy konstytucyjne, wymuszające swoje zastosowanie, powodować musi określone działania organu, bez względu na stopień niebezpieczeństwa. Profesor Adamiak uważa, że w odniesieniu do szkody dla interesu społecznego, jej charakter musi być poważny, natomiast szkoda dla strony musi mieć walor szkody niepowetowanej.[65] Co zgodnie podkreślają wszyscy przedstawiciele doktryny procesualistów administracyjnych (w tym m.in. profesorowie Adamiak, Borowski, Łaszczyca, Matan czy Przybysz), tryb nadzwyczajny rozstrzygania zagadnienia wstępnego w omawianych przypadkach ograniczony jest do stanów wyższej konieczności rodzących wymóg szybkiego działania organów administracji publicznej.

Aby jednak w pełni odzwierciedlić zakres działania omawianej przesłanki w praktyce organów administracji publicznej, należy spróbować zdefiniować samo pojęcie zagadnienia wstępnego. Obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego posługuje się tym określeniem w kilku przypadkach, nie definiując go jednak nigdzie wprost. Literatura przedmiotu zalicza owo sformułowanie do kategorii języka prawnego, przytaczając równocześnie określenia z języka prawniczego, stanowiące swoiste synonimy „zagadnienia wstępnego” (takie jak: kwestia wstępna, kwestia prejudycjalna, zagadnienie prejudycjalne, prejudykat, kwestia wpadkowa).[66] Z punktu widzenia kodeksu postępowania administracyjnego, szczególną uwagę należy zwrócić właśnie na przepis artykułu 97 § 1 pkt 4, w którym to ustawodawca, choć nie zdefiniował w sposób wyraźny pojęcia zagadnienia wstępnego, wskazał na podstawowe jego elementy. Przepis ten stanowi bowiem o obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego, „gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”. Użyta formuła dookreślająca pozwala na wskazanie czterech istotnych elementów konstrukcyjnych zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym:

a)     zagadnienie takie musi wyłonić się w toku postępowania (a więc nie przed jego wszczęcie, ani po wydaniu decyzji administracyjnej przez organ właściwy w sprawie);

b)    jego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu (niż rozpatrujący sprawę) lub sądu;

c)     wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia (musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji);

d)    istnieć musi zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.[67]

Pierwszy ze wspomnianych elementów konstrukcyjnych zagadnienia wstępnego wynika już z samej istoty instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, która to może zostać zastosowana jedynie do postępowania będącego w toku. Bazując na tej przesłance, oczywistym wydaje się, że również samo zagadnienie wstępne wyłonić się musi w toku postępowania administracyjnego. Nie jest przy tym istotne rodzaj postępowania, w którym owo zagadnienie wstępne się wyłoni, tj. czy będzie to postępowanie zwykłe czy postępowanie nadzwyczajne. Kodeks bowiem nie czyni w tej mierze żadnych zastrzeżeń. Co więcej, samo wystąpienie zagadnienia wstępnego jest zupełnie uniezależnione od inicjatywy wszczęcia postępowania administracyjnego, nie będąc w żadnej mierze ograniczone tylko do postępowania toczącego się przed organem I instancji. Użyte sformułowanie „w toku postępowania” oznacza, iż zagadnienie wstępne może pojawić się aż do uzyskania przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Istotna jest przy tym jednak data wydania decyzji w danej instancji, jako wskazująca stan prawny i faktyczny, w którym zapadło rozstrzygnięcie, co jednoznacznie eliminuje możliwość powstania zagadnienia wstępnego po tej dacie.[68] „Skoro więc zawieszenie postępowania administracyjnego może nastąpić w przypadkach prawem przewidzianym przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu, to taka jest także granica powstania zagadnienia wstępnego jako przypadku prawem przewidzianego”.[69] I choć w przepisie jest mowa o zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, samo postępowanie, w którym takie zagadnienie wstępne się wyłoni, nie musi zakończyć się wydaniem decyzji.[70] Chodzi tu w głównej mierze o sytuacje, w których zawierana jest ugoda administracyjna. Nie istnieje również przeszkoda ku temu, by zagadnienie wstępne wyłoniło się w toku postępowania przed organem współdziałającym, gdyż, mimo tego, iż jest to postępowanie szczególne, merytorycznie pozostaje w nierozerwalnym związku z postępowaniem głównym, stanowiąc jego istotną część.[71] Jednocześnie, co podkreśla profesor Borkowski, kodeksowa formuła przesłanki pojawienia się zagadnienia wstępnego jako podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, sprawia, iż nie może się ono pojawić w postępowaniu incydentalnym.

Drugim elementem konstrukcyjnym zagadnienia wstępnego jest konieczność rozstrzygnięcia o nim przez inny organ lub sąd. Co prawda i w tym przypadku kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje wyraźnie na zakres pojęć „inny organ” oraz „sąd”, jednak daje istotną wskazówkę co do charakteru tych podmiotów, jako, że winny one mieć charakter podmiotów rozstrzygających (skoro samo zagadnienie wstępne wymaga rozstrzygnięcia). Również Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń zwrócił uwagę na to, iż tak właśnie należy rozumieć te pojęcia, stwierdzając, iż „sąd lub inny organ, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA, to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie stanowienia prawa. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4”.[72] Profesor Łaszczyca, w oparciu o cytowane orzeczenie, trafnie zwraca ponadto uwagę, iż innym organem w rozumieniu omawianej regulacji nie może być organ wykonujący w zakresie przepisów wyznaczających podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy funkcję stanowienia prawa. Zwraca się również uwagę, iż określając czy dany organ jest „innym organem” w rozumieniu omawianego przepisu, użyć należy wykładni funkcjonalnej, zwracając uwagę, że samego pojęcia „organ” nie należy ograniczać do organu administracji publicznej w rozumieniu KPA. Organem takim może być więc każdy organ państwowy uprawniony na podstawie przepisów prawa lub porozumienia do podejmowania rozstrzygnięć, zasadniczo indywidualnych, w formach prawem przewidzianych.[73] Podobny pogląd przyjmuje również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego[74], choć warto wspomnieć, iż pogląd ten jest również w literaturze przedmiotu poddawany krytyce.[75] Jednocześnie, na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, „pod pojęciem innego organu może również występować ten sam organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, w sytuacji gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie”.[76] Ze względu na funkcjonalne traktowanie tego pojęcia, do kategorii „innych organów” nie można zaliczyć organów udzielających pomocy prawnej (ponieważ nie wydają one rozstrzygnięć a jedynie udzielają pomocy). Zdefiniowanie pojęcie sądu użytego w tym przepisie nie czyni już większego problemu. Przepis artykułu 175 obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje bowiem wyraźnie na kategorie sądów sprawujących w Polsce wymiar sprawiedliwości: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Jednakże, jak słusznie zauważa się w literaturze przedmiotu, użyte sformułowanie „sąd” nie może, i wręcz nie powinno być, ograniczone jedynie do sądów państwowych. Poza nimi chodzić tu może o każdy inny sąd, którego rozstrzygnięcie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ma po spełnieniu określonych warunków moc równą rozstrzygnięciu sądu państwowego.[77] Przez zastosowanie wykładni funkcjonalnej, samo pojęcie sądu można z całą pewności rozciągnąć również na trybunały.

Trzeci z wymienionych elementów konstrukcyjnych zagadnienia wstępnego odnosi się do relacji temporalnej pomiędzy rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, konstruując wymóg uprzedniości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Profesor Graczyk, podkreślając owy wymóg uprzedniości, używa na określenie zagadnienia wstępnego terminu zagadnienie otwarte, czyli takie, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. W podobnym kierunku idzie również linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie podkreśla się, iż „zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialno prawnego, które nie było wcześniej prawomocnie przesądzone na właściwej drodze”.[78] Zwraca się jednakże uwagę na fakt, iż ogólność użytej przez ustawodawcę formuły „od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego” powoduje, że dla samego pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma znaczenia, czy postępowanie, którego ma być ono przedmiotem, zostało już w ogóle wszczęte.[79] Stanowisko takie jest przyjęte ogólnie przez znakomitą większość polskich procesualistów administracyjnych, a samego jego wykształcenia się należy upatrywać w dorobku polskich cywilistów. Dla uargumentowania tej tezy przytacza się również treść artykułu 100 § 1 KPA, nakazującego by „organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpił równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwał stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu”. Innym ważnym kryterium jest to, iż „przy rozstrzyganiu zagadnienia wstępnego nie chodzi o jego jakiekolwiek rozstrzygnięcie, lecz o takie, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowania wykazuje charakter trwały (prawomocny)”.[80] Prawomocność nie może być jednak uważana za jedyny wyznacznik trwałości rozstrzygnięcia, gdyż trwałość (a niekoniecznie prawomocność) jest również przymiotem ostatecznych decyzji organów administracji publicznej (w rozumieniu KPA), które wszak mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. W sytuacji rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jego trwałość należy zatem ustalać na podstawie przepisów regulujących tryb jego podejmowania.[81]

Ostatnim już, czwartym elementem konstrukcyjnym zagadnienia wstępnego jest konieczność istnienia zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego w żadnym miejscu nie określa charakteru prawnego wspomnianej zależności, jednak przyjmuje się, iż chodzi tutaj o bezpośredni związek. Profesor Łaszczyca uważa, że związek taki musi być związkiem bezpośrednim ze względu na samą istotę zawieszenia postępowania administracyjnego, jako instytucji tamującej bieg postępowania, opóźniającej wydanie rozstrzygnięcia, stanowiącej wyjątek od zasady ciągłości postępowania administracyjnego.[82] Podobny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swych orzeczeń, uznając, że, aby brać pod uwagę przesłankę wymienioną w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 konieczne jest „bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”.[83] Co za tym idzie, zagadnieniu, które wykazuje jedynie pośredni oraz luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji należy odmówić uznania go za zagadnienie wstępne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a więc, mimo, iż zagadnienie takie może wywoływać określone skutki procesowe, to jednocześnie nie może uzasadniać zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle art. 97 § 1 pkt 4. „Wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można jednak utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji”.[84] Jeszcze raz trzeba zwrócić uwagę, iż obowiązujący kodeks nie przesądza o podstawach prawnych analizowanej zależności, jednakże – jak się powszechnie uważa – przesądzać winna o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje jej poszukiwać. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że takie przepisy prawa procesowego wyznaczać będą wyłączną podstawę zależności, o której mowa w omawianym przepisie.[85] Chodzi tutaj zatem o sytuacje, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uczyni postępowanie główne bezprzedmiotowym, powodując jego umorzenie. Samo zagadnienie wstępne jest zawsze zagadnieniem o charakterze prawnym, na co wskazuje już konieczność jego rozstrzygnięcia (a więc podjęcia przez „inny organ lub sąd” władczej czynności prawnej o charakterze orzeczniczym lub rejestracyjnym). Rozstrzygnięcie takie może mieć charakter konstytutywny, jak i deklaratoryjny, jak również może być uzależnione od czynności samych stron postępowania (np. w przypadku ugody administracyjnej), jednakże mianem tym nigdy nie można określić czynności techniczno – procesowych organu (lub sądu). Zwrócić jednocześnie należy uwagę, iż, choć samo orzecznictwo, nakazuje traktować zagadnienie wstępne jako kwestię o charakterze materialnoprawnym, to sam kodeks nie czyni żadnych ograniczeń w tym względzie. Fakt ten zdaje się wskazywać na to, iż samo zagadnienie może dotyczyć również kwestii proceduralnych – wszak zdarzyć się może, iż to właśnie od rozstrzygnięcia zagadnienia proceduralnego zależeć może rozpoznanie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji przez organ. Rzecz jasna zagadnienie takie musi w ogóle nadawać się do rozstrzygnięcia i wykazywać bezpośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Jednocześnie, od zagadnienia wstępnego, odróżnić należy samo rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Większość doktryny przyjmuje, iż wspomniany bezpośredni związek zagadnienia wstępnego może być ograniczony do związku jedynie z wydaniem decyzji.[86] Pogląd taki jest krytykowany jednak przez profesora Łaszczycę, który uważa go za nietrafny z co najmniej dwóch powodów:

a)     „pozostaje on w sprzeczności z brzmieniem przepisu, który wyraźnie posługuje się łącznikiem koniunkcyjnym „i”, a nadto samego pojęcia rozpatrzenia sprawy nie można utożsamiać z pojęciem rozstrzygnięcia sprawy (konkretyzacją określonego uprawnienia lub obowiązku”;[87]

b)    „analizowany przepis używa pojęcia decyzji, bez jej bliższego dookreślenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że chodzi o każdy rodzaj decyzji”.[88]

Decyzja administracyjna w postępowaniu administracyjnym może mieć charakter rozstrzygnięcia merytorycznego i niemerytorycznego. Nierzadki przypadek wydania decyzji niemerytorycznej w związku z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego wyłania się przy zbiegu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oznaczonej decyzji administracyjnej ostatecznej z postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania zakończoną tą samą decyzją. Wobec tego, że zastosowanie tryby stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie tryby wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega na podstawie art. 105 § 1 KPA umorzeniu.[89]

2.3 Przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego

Możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, przed którym postępowanie się toczy, została przewidziana w przepisie artykułu 98 obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszczalność zawieszenia postępowania administracyjnego w tym trybie została przez ustawodawcę uzależniona od pięciu przesłanek:[90]

a)     postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony;

b)    postępowanie pozostaje w toku;

c)     o zawieszenie zwróciła się strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte;

d)    inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania;

e)     zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu.

Pierwsza z omawianych przesłanek ogranicza dopuszczalność fakultatywnego zawieszenie postępowania przez organ do sytuacji, w których wszczęcie postępowania oparte jest na zasadzie skargowości. Omawianą przesłankę należy zatem analizować w świetle przepisu artykułu 61 kodeksu postępowania administracyjnego przewidującego, jak również wyznaczającego granice zasadzie skargowości. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony. Warto zaznaczyć, iż to przepisy prawa administracyjnego materialnego (a więc nie procesowego) decydują o tym czy postępowanie wszczynane jest na wniosek czy też z urzędu. Domniemywa się jednocześnie, iż jeśli przepis materialny nie wskazuje w sposób wyraźny podmiotu, z inicjatywy którego postępowanie jest wszczynane, to postępowania dotyczące uprawnień jednostek wszczynane są na wniosek zainteresowanego (a contrario, jeśli chodzi o obowiązek, postępowanie powinno być wszczęte z urzędu). Jak jednak wyraźnie zaznacza profesor Łaszczyca, analizowaną przesłankę fakultatywnego zawieszenia postępowania realizuje również postępowanie wszczęte w oparciu o przepis artykułu 61 § 2 obowiązującego kodeksu, stanowiący, iż: „Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.”. Zawieszenie postępowania przez organ w tym wypadku możliwe jest jednak dopiero od momentu uzyskania zgody strony.[91] Przyjęcie odmiennego stanowiska stałoby bowiem w sprzeczności z zasadą równości procesowej. Po raz kolejny należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu może zostać zawieszone przez organ administracji publicznej jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w przepisie artykułu 97 § 1 KPA.

Druga z przytoczonych przesłanek stanowi, iż warunkiem fakultatywnego zawieszenia postępowania jest pozostawanie tego postępowania w toku. Już literalna wykładnia tego przepisu sprowadza do wniosków oczywistych – zawiesić można jedynie takie postępowanie, które jest w toku. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż formuła „tok postępowania” obejmuje całe postępowanie, od jego wszczęcia aż po uzyskanie przez decyzję cechy ostateczności.

Trzecia przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego związana jest z warunkiem, by o zawieszenie takie wystąpiła strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Sama formuła „wystąpi o to strona” oznacza podjęcie przez stronę czynności procesowej przybierającej postać oświadczenia woli o wyraźnym charakterze. W przypadku, gdy oświadczenie takie składane jest w sposób dorozumiany, jak również w przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości co do treści oświadczenia strony, organ administracji publicznej, przed którym postępowanie się toczy, winien zwrócić się do strony o rozstrzygnięcie zachodzących zastrzeżeń. Sam kodeks nie przesądza o formie takiego wystąpienia, toteż należy w tym zakresie odwołać się do postanowień przepisu artykułu 63 KPA, przyjmując, iż wystąpienie takie winno przyjąć postać podania. Również w świetle przytoczonego przepisu winno się oceniać wymagania formalne co do samej formy, jak i treści wystąpienia. Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, iż samo prawo do złożenia podanie o zawieszenie postępowania przysługuje wyłącznie stronie. Oznacza to, iż nie może zostać ono wniesione przez podmiot na prawach strony.[92] Sam przepis dotyczący fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego nie wprowadza wymogu podania przyczyn wystąpienia z podaniem o zawieszenie. Powszechnie przyjmuje się, że strona występująca z takim żądaniem nie jest zobowiązana do przytaczania żadnych motywów swojego działania – decydujące jest samo wystąpienie.

Czwartą przesłanką fakultatywnego zawieszenia postępowania jest brak sprzeciwu innych stron dotyczącego zawieszenia. Rzecz jasna, wprowadzony mocą przepisu artykułu 98 § 1 KPA zakaz wystąpienia sprzeciwu odnosi się jedynie do tych przypadków, gdy w postępowaniu biorą udział inne jeszcze strony, aniżeli ta, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte. Odnosi się zatem do sytuacji wielości stron w postępowaniu. W przeciwnym razie omawiany wymóg staje się bowiem nieaktualny. Sam przepis nie określa relacji, w jakich mają pozostawać względem siebie ich interesy prawne.[93] Taka konstrukcja przepisu nakazuje traktować te relacje w sposób indyferentny, niezależnie od tego czy inne strony popierają czy też sprzeciwiają się interesowi strony występującej z żądaniem wszczęcia postępowania (a następnie zawieszenia). Co ważne, sam przepis wyraźnie wskazuje na brak sprzeciwu innych stron. Warunku tego nie można interpretować w sposób rozszerzający poprzez wskazanie na obowiązek uzyskania zgody na zawieszenie wyrażonej przez inne strony. Taka redakcja omawianego przepisu nakłada jednakże na organ administracji publicznej, przed którym postępowanie się toczy, stworzenia dla innych stron warunków prawidłowej realizacji przysługującego im uprawnienia. Sama instytucja sprzeciwu (w zasadzie jego wniesienie) stanowi czynność procesową strony, przeto winna być oceniana przez pryzmat wymagań określonych w przepisie art. 63 KPA.

Ostatnią przesłanką uzasadniającą fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego jest brak zagrożenia interesu społecznego przez zawieszenie postępowania. Samo sformułowanie „interes społeczny” zaliczyć należy do tzw. klauzul generalnych, czyli zwartych w aktach normatywnych pojęć niedookreślonych, umożliwiających zastosowanie pewnego stopnia dowolności w wykładni prawa. Samego rozwinięcia tej przesłanki, jak również swoistego dookreślenia pojęcia interesu społecznego na gruncie omawianego przepisu upatrywać należy w dorobku judykatury, a szczególnie Naczelnego Sądu Administracyjnego. „Gdy w ocenie organu zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu, ma on obowiązek wskazać o jaki interes chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Dopiero tak dokonana ocena, oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy nie będzie nosić cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego”.[94] Uzależnienie możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego od uprzedniego stwierdzenia, iż nie zagraża to interesowi społecznemu należy uznać za pozytywne. Chodzi tu bowiem o ochronę pewnego dobra społecznego, jakim jest ciągłość postępowania administracyjnego i jak najszybsze rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania.[95] Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, każdy przypadek fakultatywnego zawieszenia postępowania wymaga wcześniejszego zbadania wpływu takiego zawieszenia na interes społeczny oraz określenia relacji między oboma zdarzeniami. Tylko więc w sytuacji, gdy omawiana relacja wykazuje brak zagrożenia interesu społecznego, organ może podjąć czynności pozytywne.[96][97] Przyjąć można jednocześnie, iż choć omawiana przesłanka została wymieniona przez ustawodawcę w przepisie jako ostatnia, to organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o zawieszenie postępowania na mocy art. 98 § 1 KPA, winien rozpatrzyć ją w pierwszej kolejności. Jednocześnie w przypadku, w którym organ stwierdzi zagrożenie interesu społecznego, jakie wywołać może ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego, odmówi zastosowania tej instytucji, bez konieczności zbadania pozostałych przesłanek. Jak jednak słusznie zauważa profesor Adamiak, jeżeli strona żąda czasowego wstrzymania postępowania w sprawie autorytatywnego określenia jej uprawnień, a do takich sytuacji przepisy prawa materialnego ograniczają wszczęcie postępowania na wniosek strony (będący kolejną przesłanką fakultatywnego zawieszenia postępowania), wskazanie konfliktu z interesem społecznym jest niezmiernie trudne, o ile w ogóle możliwe.[98]

ROZDZIAŁ III

Następstwa zawieszenia postępowania administracyjnego

3.1 Skutki zawieszenia postępowania administracyjnego

Jak już wcześniej była o tym mowa, zawieszenie postępowania administracyjnego jest czynnością procesową organu administracji publicznej przybierającą postać postanowienia. Jak każda czynność procesowa, i ta musi wywoływać określone konsekwencje w sferze formalnej. Z resztą już semantyczne rozumienie instytucji zawieszenia postępowania wskazuje na podstawowy skutek, jaki za sobą niesie – zatamowanie normalnego toku postępowania. Z niniejszych rozważań wynika więc wyraźnie, iż zawieszenie postępowania administracyjnego nie unicestwia takiego postępowania (jak to się dzieje w przypadku umorzenia postępowania) a postępowanie nadal istnieje, w tym stan zawisłości sprawy przed organem, jednakże samo postępowanie nie postępuje naprzód.

Regulacje kodeksowe nie wymieniają wprost wszystkich skutków zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazując – przede wszystkim – najbardziej symptomatyczny skutek w postaci wstrzymania biegu terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (przepis art. 103 KPA). Nie wolno jednak przytoczonego unormowania traktować jako jedynego skutku zawieszenia postępowania (jak może sugerować literalne brzmienie tego przepis). Wskazać tutaj należy szereg innych skutków – zarówno określonych bezpośrednio, jak i pośrednio w przepisach rozdziału szóstego, działu drugiego obowiązującego kodeksu. Na szczególną uwagę zasługują w tym wypadku przepisy określające granice możliwości dokonywania określonych czynności procesowych podczas zawieszenia postępowania.

Doktryna procesualistów administracyjnych dzieli skutki zawieszenia postępowania administracyjnego na ogólne oraz szczególne.[99] Rozróżnienie to opiera się na wpływie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego na konsekwencje zawieszenia. I tak, skutkami ogólnymi nazywa się takie skutki, które powstają bez względu na podstawę zawieszenia postępowania. A contrario, skutkami szczególnymi określa się takie konsekwencje procesualne, które dotyczą niektórych tylko kategorii przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego (a czasami nawet tylko jednej przesłanki).

Profesor Łaszczyca, za profesorem Borowskim, wyróżnia następujące skutki ogólne zawieszenia postępowania:

a)     wstrzymanie dalszego biegu postępowania (jako podstawowy skutek zawieszenia, wynikający już z samego celu tej instytucji procesowej); określony pośrednio w przepisach artykułów 99, 100 § 1 oraz 102 KPA;

b)    wstrzymanie biegu terminów przewidzianych przez przepisy kodeksu; skutek ten wynika expressis verbis z postanowień przepisu artykułu 103 KPA, a uzasadnia go w pełni skutek wymieniony w podpunkcie a) (warto przy tym zauważyć, iż wstrzymanie dotyczy jedynie terminów procesowych).[100] Istotne ograniczenie grupy terminów, których skutek ten może dotyczyć, wynika z konieczności, by rozpoczęły one bieg przed zawieszeniem postępowania.[101]

Co zaś tyczy się skutków szczególnych, to ich analizę i interpretację należy dokonywać oddzielnie dla obligatoryjnego i fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego.

         Poza skutkami ogólnymi obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego wywołuje skutek w zakresie samej dopuszczalności oraz granic czynności procesowych. Można tutaj mówić o dwojakim charakterze tego skutku: pozytywnym oraz negatywnym. Skutkiem pozytywnym o charakterze bezwzględnym jest powstanie obowiązku organu administracji publicznej, przed którym postępowanie się toczy (ergo: który zawiesił postępowanie) do podjęcia działań w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 99 KPA) lub wykonania innych czynności procesowych (art. 100 § 1 i 3 KPA). Przepis art. 99 zdanie pierwsze KPA nakłada na organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu ze względu na przesłankę podmiotową, obowiązek poczynienia niezbędnych działań w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania (np. wystąpienie do sądu o wyznaczenie przedstawiciela ustawowego dla strony, która utraciła zdolność do czynności prawnych).[102] Taki sam obowiązek spoczywa na organie w sytuacji, gdy także ze względu na przesłankę podmiotową zawiesił postępowanie wszczęte na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy.[103] Zawieszenie postępowania ze względu na zagadnienie wstępne nakłada na organ obowiązek wystąpienia do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu (art. 100 § 1 KPA).[104] Przepisy prawa materialnego, zwłaszcza regulujące kwestię inicjatywy wszczęcia postępowania, mogą jednak ograniczać wspomniany obowiązek organu. W przypadku bowiem postępowań wszczynanych wyłącznie na wniosek strony, organ administracji publicznej ograniczony jest jedynie do wezwania strony do wystąpienia o rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w wyznaczonym terminie. W przypadku jednak, gdy strona nie wypełni nałożonego na nią obowiązku, organ administracji publicznej ma obowiązek rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Negatywny skutek zawieszenia postępowania administracyjnego związany jest z zakazem podejmowania czynności procesowych (poza wymienionymi powyżej) przez organ administracji publicznej. Oznacza to bezwzględne wstrzymanie biegu toczącego się postępowania, choć odstępstwa przewiduje sam kodeks. Przede wszystkim są to przepisy rangi iuris cogentis, wynikające wprost z kodeksu, jednakże w niektórych przypadkach sam charakter czynności procesowej może stanowić uzasadnione odstępstwo. Jak zatem wskazuje przepis artykułu 102 KPA, w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu publicznego. Choć przepis ten operuje czasownikiem probabilistycznym „może” to wydaje się, że organ ma obowiązek podjęcia wspomnianych „niezbędnych czynności”. Do pozostałych czynności procesowych, jakie mogą być dokonane w czasie zawieszenia postępowania zaliczyć można przykładowo ustanowienie przez stronę pełnomocnika lub też zawiadomienie organu przez stronę o zmianie adresu zamieszkania. Jak wskazuje literatura przedmiotu, szczególny skutek zawieszenia obligatoryjnego może powstać w przypadku wystąpienia podstaw podmiotowych. Ze względu bowiem na deklaratoryjny charakter aktu zawieszającego postępowanie w tych sytuacjach wystąpić może konieczność uchylenia bądź uznania za bezskuteczne czynności procesowych podjętych po powstaniu podstawy zawieszenia, a przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania.[105] Ciążący na organie administracyjnym obowiązek podejmowania czynności procesowych wobec podmiotów żyjących może w tym zakresie modyfikować ogólną regułę, według której zawieszenie postępowania nie niweczy samego postępowania, nie uchyla też dotychczasowych czynności procesowych.

Nieco inaczej wygląda sytuacja w przypadku postępowania zawieszonego fakultatywnie. Związane jest to z główną zasadą zawieszenie postępowania w ten sposób, a mianowicie z zasadą dyspozycyjności stron. Zasada ta wywiera również mocny wpływ na podjęcie zawieszonego postępowania przez organ, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron. Zatem w przypadku, gdy strona zwróci się z wnioskiem do organu o podjęcie zawieszonego postępowania, organ ten winien je podjąć. Na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy bowiem stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (oczywiście po wyczerpaniu drogi administracyjnej).Warto zwrócić uwagę na konsekwencje związane z dyspozycją normy przepisu artykułu 98 § 2 KPA, regulującego przypadek niepodjęcia zawieszonego fakultatywnie postępowania w okresie trzech lat. W tym przypadku kodeks przewiduje fikcję prawną, iż żądanie strony w przedmiocie wszczęcia postępowania zostało wycofane. Z pewnym uproszczeniem można przyjąć, iż ustawodawca w tej mierze nakazuje organowi administracji traktowanie zawieszonego postępowania (sprawy) jako niebyłego, a więc nie mamy na mocy tego przepisu do czynienia ani z pozostawieniem sprawy bez rozpoznania, ani też z umorzeniem postępowania. Następuje tu bowiem powrót do stanu pierwotnego, tj. sprzed wszczęcia postępowania w danej sprawie. Sam skutek w tym przypadku następuje ipso iure, tj. z mocy samego prawa i nie są potrzebne w tym względzie żadne dodatkowe czynności organu.[106] Zasadniczym skutkiem fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej jest więc rozpoczęcie biegu trzyletniego terminu na zwrócenie się przez stronę o podjęcie postępowania. Po upływie bowiem tego terminu następuje umorzenie postępowania. W okresie zawieszenia (wywołanego przesłanką fakultatywną) niedopuszczalne jest również podejmowanie przez organ czynności procesowych (w szczególności jakichkolwiek, które zmierzałyby do usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania). Wymieniona tutaj zasada ma charakter względny, acz patrząc na uzasadnione od niej wyjątki – jest ona zasadą trwałą.

3.2 Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego

Prócz omówionego już przepisu artykułu 100 § 3 zdanie pierwsze regulujące problematykę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, problem ten podjęty jest również przez przepisy artykułów 97 § 2 oraz 98 § 2 KPA.

Pierwszy z przepisów, umieszczony bezpośrednio obok wskazanych przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, określa dwa elementy konstrukcyjne podjęcia zawieszonego postępowania. Należy zauważyć, iż ze względu na usytuowanie tego przepisu, możemy w tym wypadku mówić, że normy tego przepisu wyrażają zasady podjęcia postępowania zawieszonego obligatoryjnie.[107] Pierwszy z wymienionych elementów konstrukcyjnych określa jedną, aczkolwiek bardzo szeroko ujętą, przesłankę podjęcia zawieszonego postępowania – uzależnia je od ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego. Takie sformułowanie nakazuje określać przesłankę podjęcia w odniesieniu do każdej z osobna przesłanek obligatoryjnego zawieszenia. W przypadku zatem pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania (śmierci strony lub jednej ze stron)  ustąpi, gdy zaistnieje możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu. Gwoli ścisłości chodzi tutaj o zawiadomienie tych podmiotów przez organ, przed którym postępowanie się toczy, o prawie udziału w postępowaniu.[108] Jak zasygnalizowano już we wcześniejszych rozważaniach dotyczących omawianej przesłanki zawieszenia postępowania, samo wstąpienie następców prawnych zmarłej strony ma charakter obowiązkowy, jednakże nie oznacza natychmiastowego udziału tych podmiotów w postępowaniu (uzależnione jest to od prawomocnego postanowienia sądu cywilnego w sprawie nabycia spadku). Dopiero bowiem w chwili  uprawomocnienia się postanowienia sądu cywilnego, możemy mówić o ustaniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania przez organ. Ustanie przesłanki śmierci przedstawiciela ustawowego strony związane jest natomiast z momentem ustanowienia dla strony nowego przedstawiciela ustawowego (z tą chwilą omawiana przesłanka ustaje). Gdy zaś chodzi o przesłankę utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych to dla jej ustąpienia niezbędne jest ustanowienie przez sąd przedstawiciela dla strony, która utraciła zdolność do czynności prawnych, lub innego przedstawiciela, gdy zdolność do czynności prawnych utracił przedstawiciel ustawowy.[109] W sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, ze względu na przepisy regulujące określone postępowanie, uzyskuje charakter trwały.[110] Chodzi tu o prawomocność orzeczeń lub też ostateczność decyzji.

Poza zasadami podjęcia postępowania zawieszonego obligatoryjnie, w przepisie artykułu 97 § 2 znajdziemy też jeszcze jedną normę – normę regulującą podmiotu, z inicjatywy którego następuje podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Postępowanie takie podejmuje bowiem organ administracji publicznej, przed którym sprawa zawisła, bądź to z urzędu, bądź na żądanie strony. Wznowienie następujące z inicjatywy organu oznacza nałożenie na organ administracji obowiązku badania aktualności przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a w przypadku stwierdzenia jej ustąpienia – obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania.[111] Formą prawną, w jakiej organ administracji publicznej zobligowany jest podjąć zawieszone postępowanie jest forma postanowienia. Również w formie postanowienia organ administracji publicznej podejmie zawieszone postępowanie, jeśli wniosek o jego podjęcie pochodzić będzie od strony lub podmiotu na prawach strony.[112]

Podjęcie fakultatywnie zawieszonego postępowania administracyjnego znajduje się w odrębnej regulacji – znajduje się ona w przepisie art. 98 § 2 KPA. Wskazuje on, iż samo podjęcie fakultatywnie zawieszonego postępowania administracyjnego oparte jest na zasadzie dyspozycyjności stron. To wola strony, uzewnętrzniona zwróceniem się o podjęcie postępowania, jest przesłanką podjęcia zawieszonego postępowania.[113] Wypada jednak podkreślić, iż, jako że sama zasada dyspozycyjności odnosi się do stron postępowania, samą wolę wznowienia zawieszonego postępowania administracyjnego wyrazić może jedynie strona (a więc nie podmiot na prawach strony). Strona ma trzy lata na zwrócenie się o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego na podstawie przesłanek fakultatywnych, licząc od daty doręczenia lub ogłoszenia postanowienia organu o zawieszeniu postępowania. Stronie służy również zażalenie na postanowienie organu administracji publicznej dotyczące podjęcia, jak i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skutkiem niewystąpienia strony (stron) o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w przewidzianym terminie, na mocy przepisu art. 105 § 1 KPA, jest umorzenie takiego postępowania, ze względu na zastosowanie fikcji prawnej, w której to „żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane”.

Zakończenie

         Samo postępowanie administracyjne stanowi przewidziany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych organu administracji publicznej (oraz inne podmioty postępowania) podejmowanych w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej (wyznaczonej przez przepisy administracyjnego prawa materialnego) w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż samo postępowania winno toczyć się bez przerw – od momentu jego wszczęcia, aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi jednak wyłom od omówionej tutaj zasady. Zakłada ona, iż w pewnych okolicznościach (faktycznych lub prawnych) przerwanie toku postępowania staje się nieuniknione.

         Zawieszenie postępowania administracyjnego stanowi zatem kompromis pomiędzy zasadą ciągłości postępowania a koniecznością uwzględnienia pewnych okoliczności uniemożliwiających zachowanie tej zasady w pełnym wymiarze. Instytucja zawieszenia nie eliminuje jednakże toczącego się postępowania a jedynie powoduje wstrzymanie jego biegu – stan zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej bowiem nie ustaje, a powstałe stosunki prawnoprocesowe zostają utrzymane.

         Kodeksowe postanowienia nie są jedynymi, które mogą mieć wpływ na instytucje zawieszenia postępowania, bowiem normy dotyczące tej instytucji wynikać mogą, bądź wprost, bądź pośrednio z przepisów prawa materialnego. Najbardziej symptomatycznym przykładem będzie tutaj wprowadzenie przesłanek terminu dopuszczalnego przerwania toku postępowania.

         Kodeks przewiduje dychotomiczny podział przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania przez organ: na przesłanki obligatoryjnego zawieszenia (wymienione w przepisie art. 97 § 1 KPA) oraz fakultatywnego zawieszenia (wymienione w przepisie art. 98 § 1 KPA). W zależności od istniejących przesłane, jak również ich charakteru, samo zawieszenie postępowania może powodować zróżnicowane konsekwencje w zakresie dynamiki postępowania. Niezależnie jednak od podstaw zawieszenia, wszelkie rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie, podejmowane przez organ administracji publicznej, przed którym sprawa się toczy, winne być podejmowane w formie postanowień. O każdym postanowieniu organ winien zawiadomić strony, gdyż przysługuje na nie każdorazowo zażalenie i skarga do sądu administracyjnego.

Bibliografia

Publikacje książkowe:

1. Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa, 2008.
2. Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa, 2009.
3. Bigo T., Ochrona interesu indywidualnego w projekcie KPA, PiP 1960, Nr 3.
4. Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa, 1989.
5. Dolecki H., Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, LexisNexis, Warszawa, 2008.
6. Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987.
7. Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Zakamycze, Kraków, 2005.
8. Kałuski W., Postępowanie administracyjne. Podręcznik systematyczny z dołączeniem tekstu obowiązującego rozporządzenia oraz wzorów podań i załatwień, Związek Pracowników Administracji Gminnej Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, 1929.
9. Łaszczyca G., Przerwanie toku postępowania administracyjnego, Katowice, 2002.
10. Łaszczyca G., Matan  A., Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze, Kraków, 2002.
11. Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa, 2003.
12. Matan A., Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, UŚ, Katowice, 2001.
13. Nowacki J., Tobor Z., Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze, Kraków, 2004.
14. Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym. Wybór orzecznictwa., Toruń, 1995.
15. Pazdan M., Prawo międzynarodowe prywatne, LexisNexis, Warszawa, 2008.
16. Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., LexisNexis, Warszawa, 2007.
17. Radwański Z., Prawo cywilne. Część ogólna., C.H. Beck, Warszawa, 2005.
18. Resich Z., Zawieszenie i umorzenie postępowania, w: System prawa procesowego cywilnego, t. II, Wrocław, 1987.
19. Rott – Pietrzyk E., Niedziedziczne prawa osobiste, UŚ, Katowice, 2007.
20. Skowrońska – Bocian E., Prawo spadkowe, C.H. Beck, Warszawa, 2005.
21. Trammer H., Następcza bezprzedmiotowość procesu cywilnego, Kraków, 1950.
22. Waligórski M., Polskie prawo procesowe cywilne. Dynamika procesu, Gebethner Wolff, Kraków, 1947.
23. Włodyka S., Podmiotowe przekształcenie powództwa, Wydawnictwo prawnicze, Warszawa, 1963.
24. Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, PWN, Warszawa 1986.
25. Zimmermann J., Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP, Warszawa, 1983.
26. Zimmermann M., Z rozważań nad postępowaniem i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa – Wrocław, 1967.

Akty prawne i regulacje międzynarodowe

1.      Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483.

2.      Ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 1960, Nr 30, poz. 168, z późniejszymi zmianami (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami).

Witam serdecznie Pani Mileno!

Mam bardzo, ale to naprawdę BARDZO WAŻNĄ WIADOMOŚĆ.

Z góry przepraszam za wykorzystanie multipłaszczyznowych kanałów kontaktu, ale naprawdę zależy mi by niniejsza wiadomość dotarła do Pani na czas.

W związku z podwyżką opłat bankowych przez ING Bank Śląski zdecydowałem się dezaktywację swojego rachunku w tym banku. Konto przestanie być aktywne 25.03 (tj. w najbliższy piątek) o północy, stąd – jeżeli zleciła już Pani umówiony przelew na dotychczasowy numer konta – nic się nie dzieje, pieniądze będą normalnie zaksięgowane.

Jeśli jednak ma Pani zamiar przelać umówioną kwotę "na dniach", proszę o jej przelanie na następujący numer rachunku bankowego:

69 2490 1044 0000 4200 9768 5354

Dane adresowe pozostają bez zmian, tj.:

Tomasz Kowalczyk

ul. Piekarska 14

42-400 Zawiercie

W miarę możliwości, proszę o wiadomość zwrotną.

Pozdrawiam!

https://www.facebook.com/paulina.czepielewicz/photos?source_ref=pb_friends_tl

---

[1] W. Kałuski, Postępowanie administracyjne. Podręcznik systematyczny z dołączeniem tekstu obowiązującego rozporządzenia oraz wzorów podań i załatwień, Związek Pracowników Administracji Gminnej Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, 1929, s. 8.

[2] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa, 2003, s. 10.

[3] ibidem, s. 590.

[4] H. Starczewski, Komentarz do wyroku NSA z 23. 9. 1986 r., IV SAB 12/86, GAP 1986, Nr 12, s. 46.

[5] Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, w: System prawa procesowego cywilnego, t. II, Wrocław, 1987, s. 67.

[6] H. Trammer, Następcza bezprzedmiotowość procesu cywilnego, Kraków, 1950, s. 21.

[7] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 591.

[8] Uchwała SN z 10. 10. 1964 r. (III CO 53/64, OSNC 1965, Nr 6, poz. 94).

[9] G. Łaszczyca, Przerwanie toku postępowania administracyjnego, Katowice, 2002, s. 7.

[10] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa, 2008, s. 467.

[11] Uchwała NSA z 22.5.2000 r. (OPS 4/00, ONSA 2000, Nr 4, poz. 137).

[12] W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa, 1989, s. 131.

[13] Wyrok NSA z 22.10.1991 r. (SA/Wr 936/91, ONSA 1991, Nr 3 – 4, poz. 90).

[14] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 616.

[15] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 533.

[16] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2001, s. 224.

[17] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 683.

[18] M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Dynamika procesu, Gebethner Wolff, Kraków, 1947, s. 307.

[19] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 592.

[20] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 198.

[21] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 277.

[22] M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, 1967, Warszawa – Wrocław, s. 442.

[23] T. Bigo, Ochrona interesu indywidualnego w projekcie KPA, PiP 1960, Nr 3, s.467.

[24] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 229.

[25] Wyrok NSA z 13. 9. 2000 r. (V SA 618/99, LEX Nr 49947).

[26] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 281.

[27] J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze, Kraków, 2004, s. 31.

[28] H. Dolecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, LexisNexis, Warszawa, 2008, s. 172.

[29] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 594.

[30] S. Włodyka, Podmiotowe przekształcenie powództwa, Wydawnictwo prawnicze, Warszawa, 1963, s. 146.

[31] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 594.

[32] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Zakamycze, Kraków, 2005, s. 531.

[33] A. Matan, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, UŚ, Katowice, 2001, s. 67.

[34] M. Pazdan, Prawo międzynarodowe prywatne, LexisNexis, Warszawa, 2008, s. 89.

[35] H. Dolecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, op. cit., s. 275.

[36] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 595.

[37] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., LexisNexis, Warszawa, 2007, s. 225.

[38] E. Skowrońska – Bocian, Prawo spadkowe, C.H. Beck, Warszawa, 2005, s. 64.

[39] Wyrok NSA z 04.01.200 r. (I SA 344/99).

[40] E. Skowrońska – Bocian, Prawo spadkowe, op. cit., s. 118.

[41] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 595.

[42] E. Skowrońska – Bocian, Prawo spadkowe, op. cit., s. 121.

[43] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 598.

[44] A. Matan, Kurator jako zastępca procesowy strony w postępowaniu administracyjnym, UŚ, Katowice, 2000, s. 76.

[45] G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze, Kraków, 2002, s. 75.

[46] E. Rott – Pietrzyk, Niedziedziczne prawa osobiste, UŚ, Katowice, 2007, s. 3.

[47] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 600.

[48] ibidem

[49] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 418.

[50] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna., C.H. Beck, Warszawa, 2005, s. 56.

[51] G. Łaszczyca, Przerwanie toku postępowania administracyjnego, UŚ, Katowice, 2001, s. 34.

[52] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 600.

[53] Wyrok NSA z 02.09.1999 r. (IV SA 1577/98).

[54] Wyrok SN z 03.04.2000 r. (I CKN 572/98, OSNC 2000, Nr 10, poz. 184).

[55] ibidem

[56] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna., op. cit., s. 66.

[57] ibidem, s. 73.

[58] Wyrok SN z 26.08.1970 r. (I CZ 84/70, OSNCP 1971, Nr 5, poz. 90).

[59] A. Matan, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, UŚ, Katowice, 2001, s. 67.

[60] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 603.

[61] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 431.

[62] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 604.

[63] ibidem

[64] ibidem

[65] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 431.

[66] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 231.

[67] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 605.

[68] ibidem

[69] Wyrok NSA z 20.09.1982 r. (I SA 717/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 88).

[70] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 606.

[71] J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP, Warszawa, 1983, s. 62.

[72] Wyrok NSA z 29.01.1996 r. (I SA 1843/94, ONSA 1996, Nr 4, poz. 191).

[73] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 606.

[74] Postanowienie NSA z 13.12.1991 r. (IV SA 569/91, ONSA 1992, Nr 1, poz. 130).

[75] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 231.

[76] Wyrok NSA z 25.01.2000 r. (I SA 1725/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 44).

[77] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 607.

[78] Postanowienie NSA z 21.11.1996 r. (I SA/Kr 519/96).

[79] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 608.

[80] Wyrok NSA z 22.12.1993 r. (SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 21).

[81] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 609.

[82] ibidem

[83] Wyrok NSA z 07.03.2001 r. (III SA 32/00)

[84] Wyrok NSA z 08.06.1998 r. (II SA 555/98)

[85] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 610.

[86] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 436.

[87] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 612.

[88] ibidem

[89] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 464.

[90] ibidem, s. 616.

[91] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 613.

[92] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 461.

[93] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 614.

[94] Wyrok NSA z 20.11.1990 r. (II SA 759/90, OSP 1991, Nr 7 – 8, poz. 178).

[95] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, PWN, Warszawa, 1983, s. 194.

[96] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 615.

[97] M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, PWN, Warszawa 1986, s. 141.

[98] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 461.

[99] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 618.

[100] ibidem

[101] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 434.

[102] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 620.

[103] ibidem

[104] W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa, 1989, s. 132.

[105] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 620.

[106] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 462.

[107] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 620.

[108] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 456.

[109] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 621.

[110] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 335.

[111] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 621.

[112] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 456.

[113] ibidem, s. 426.