Pięćdziesiąt dwa

WSTĘP

Działania podmiotów administracji publicznej w warunkach demokratycz­nego państwa prawa oznaczają poddanie ścisłej reglamentacji prawnej procesów stanowienia i stosowania prawa.

Dla pracownika administracji publicznej celem jest realizowanie potrzeb spo­łecznych, gdzie prawo ma być dla niego zarówno środkiem, jak i granicą, której nie może przekraczać.

Administracja, realizując funkcje państwa, w konsekwencji polega na bez­pośrednim realizowaniu dobra wspólnego. Dobro wspólne pełni funkcję pojęcia – narzędzia, wskazując istnienie skonkretyzowanych wartości oraz celów w obo­wiązujących regulacjach prawnych.

Funkcjonowanie administracji publicznej nie bez przyczyny oznacza proces złożony, który można określić jako komunikację społeczną, polegającą na wymia­nie informacji i dialogu władzy ze społeczeństwem.

Państwo działa poprzez aparat administracyjny, który funkcjonuje, zatrud­niając konkretnych ludzi. Jak stwierdza Tadeusz Jasudowicz, „gdy staramy się poddać indywidualizacji i personalizacji, wstawiając w miejsce masowej i enigmatycznej »administracji« konkretnego »pracownika administracji«, uzyskujemy jakoby dwa wymiary jego oceny i jego funkcjonowania”. Zauważa on dalej, że „można je określić w wymiarze »człowiek wobec praw człowieka«, czyli pracownik admi­nistracji jako jednostka ludzka i podmiot uprawniony w stosunku do innych ludzi, ale też i przede wszystkim w stosunku do państwa”. Pracownik administracji jest „podmiotem uprawnionym w stosunku do tegoż państwa, którego administracji jest pracownikiem, oraz jako nosiciel wymiaru »państwo wobec praw człowieka« znajduje się poniekąd w pozycji podmiotu zobowiązanego, albowiem m.in. za jego pośrednictwem państwo »działa« i to on staje się tym, który z perspektywy klienta czy po prostu obywatela lub mieszkańca jawi się jako tegoż państwa bezpośredni reprezentant, przedstawiciel, jakby uosobienie państwa, jego »alter ego«”[1].

W Polsce w celu wykreowania etycznych standardów postępowania administracyjnego największe znaczenie mają ogólne zasady zawarte w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, kultury administrowania i oddziaływania organów państwa na kulturę prawną obywateli. Wsparciem dla tych zasad są w szczególności zasady wpro­wadzające częściową jawność postępowania, w tym zasada informowania (art. 9 KPA) oraz zasada czynnego udziału stron i zasada przekonywania (art. 11 KPA). Poza wymienionym aktami treści odnoszące się do powinności urzędniczych za­wierają: ustawa o służbie cywilnej (szczególnie art. 67 ust. 1), ustawa o pracowni­kach samorządowych (art. 15 ust. 2) oraz ustawa o pracownikach urzędów państwowych (art. 17 ust. 2 pkt 2).

Coraz częściej w urzędach podejmuje się proetyczne działania, dokonu­jąc analiz zachowań urzędników, prowadząc szkolenia, stosując samoocenę itp. Kształtowanie sfery etycznej musi jednak obejmować wszelkie procesy zarządza­nia zasobami ludzkimi, takie jak kultura jakości i system wartości organizacyjnych. Chodzi w tym przypadku o wdrożenie dobrych praktyk administracyjnych.

Przedmiotem niniejszej pracy uczyniono zagadnienie etyki obsady pracowniczej w administracji publicznej w Polsce. Zagadnienie to ujęto w ramy trzech rozdziałów.

W rozdziale pierwszym, zatytułowanym Charakterystyka administracji publicznej w Polsce, przedstawiony został zarys podstaw terminologicznych oraz teoretycznych dotyczących administracji publicznej w Polsce. Ujęto tu takie zagadnienia jak samo pojęcie administracji publicznej, jej cechy, postacie, funkcje oraz podział.

Rozdział drugi, pt. Pracownicy organów administracji publicznej, skoncentrowany został wokół zagadnień rodzajów i kompetencji organów administracji publicznej w Polsce oraz zagadnienia zatrudniania pracowników administracji publicznej w Polsce.

Rozdział trzeci, Status wpływowej etyki administracyjnej, zawiera charakterystykę nowych idei zarządzania publicznego. Przedstawiono w nim również współczesne wyzwania etyczne administracji publicznej.

Całość pracy zwieńczona została zakończeniem, stanowiącym zwięzłe podsumowanie treści weń poruszonych.

W pracy wykorzystano publikacje wybitnych przedstawicieli nauki administracji publicznej, jak Marek Wierzbowski, Eugeniusz Ochendowski, Jan Boć czy Hubert Izdebski.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 31 maja 2016 r.

ROZDZIAŁ I

CHARAKTERYSTYKA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE

1.1.Pojęcie administracji publicznej

Etymologicznie rzecz ujmując – wyrażenia „administracja”, „admini­strować”, „administrator”, „administracyjny” i inne od nich pochodne niewąt­pliwie nawiązują do języka łacińskiego. Język ten posługiwał się określeniem ministrare dla oznaczenia działalności służebnej wykonawczej w celu speł­nienia cudzej woli albo przynajmniej według wcześniej przyjętych założeń lub dyrektyw[2]. Łacińskie pochodzenie słowa administracja nie jest przypad­kowe, bowiem to właśnie w Rzymie powstały pierwsze zarodki administracji publicznej jako administracji jednolitej, rozbudowanej przestrzennie, która pozwalała na właściwą koncentrację sił jaką dysponowało państwo. Stworzono w ten sposób system gwarancji prawnych i odpowiedzialności administracyjnej, a jej aktywność oparto o zasadę ciągłości i nakierowano na urzeczywistnianie szeroko pojętego dobra wspólnego[3]. W takim ujęciu administrację należało i należy rozumieć jako działal­ność trwałą, celową i planową.

Przedrostek ad do­dany do ministrare miał podkreślać z jednej strony, że w ramach administrare chodziło o działalność wielce zróżnicowaną, niekiedy tylko pośrednio zwią­zaną z ministrare albo pomocniczą i służebną wobec ministrare, a z drugiej strony, że administrare nie miało się kończyć na aktach jednorazowych, lecz obejmować aktywność wykonawczą systematycznie i względnie trwale podej­mowano przy pomocy mniej lub bardziej powiązanych czynności szczegó­łowych[4]. W tak ustalonym znaczeniu określenia: administracja, administrować, administrator, administracyjny – przejęte zostały przy minimalnym modyfiko­waniu ich brzmienia do wszystkich współczesnych języków europejskich.

W znaczeniu potocznym pod określeniem administracji zazwyczaj rozumie się wszelką zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia założonych celów. Stąd też mówić można o administrowaniu domem, zakładem pracy, czy też inną jednostką organizacyjną. Z kolei według Janusza Łętowskiego, administrację w języku potocznym możemy określić na dwa sposoby. Pierwszy dotyczy pewnego działania (administrowania) a drugi dotyczy jako wyodrębnionej organizacji (zespół organów i ludzi)[5]. Inaczej możemy przedstawić administrację jako organizację statyczną – czyli pewną gotowość organizacyjną (jako instytucję) oraz jako organizację dynamiczną – czyli pewne zorganizowane działanie (działalność zorganizowana wraz ze specyficznymi jej cechami).

Administracja w nowoczesnym rozumieniu tego słowa wzięła swój począ­tek z przełomu XVIII i XIX wieku z chwilą przekształcenia się państwa policyjnego w państwo konstytucyjne, a administracji terytorialnej w admini­strację państwową. Opierając się na nauce o trójpodziale władz i pod wpływem prawa natury poddano nie tylko sądownictwo, ale także administrację obowią­zującemu reżimowi norm ustawowych. Mówiono wtedy o dwustronnym zwią­zaniu normami prawnymi prawa administracyjnego, które obowiązywały już nie tylko w obrębie samej administracji, lecz również w stosunkach władza (administracja) – obywatel. Wtedy też sformułowano tzw. definicje negatywne administracji, stanowiące iż jest ona działalnością państwa, która nie jest ustawodawstwem, ani sądownictwem. Niewątpliwie administracja jest zjawiskiem dynamicznym, które odpowia­da stanowi prawnemu i poglądom, ideom politycznym i prawnym związanym z okreś­lonym historycznie etapem rozwoju państwa[6].

Współcześnie administrację można rozpatrywać w oparciu o dwa kryteria. Według kryterium pierwszego (podmiotowego) – administracja jest organizacją, która składa się z różnorodnych jedno­stek wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien za­mknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe lub publiczne, albo też jedne i drugie. Według kryterium drugiego (przedmiotowego) – administracja jest pewną działalnością, której przedmiotem są sprawy administracyjne (zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej). Gdy taką działalność prowadzi państwo jako organizacja, wówczas mówimy o administracji państwowej w ścisłym znaczeniu. Jeśli natomiast działalność taką prowadzi administracja państwowa oraz inne organy i instytucje, wtedy na­leży mówić o administracji publicznej, która obejmuję administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez inne organy i instytucje nienależące do aparatu państwowego (np. samorząd terytorialny). Jeżeli zaś mamy do czynienia z działalnością instytucji niepublicznych, które nie realizują zadań publicz­nych wynikających z ustawy, wtedy mówimy o administracji prywatnej[7].

Współcześnie różnorodne postrzeganie istoty administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego i nauce administracji powoduje, iż trudno jest pojęcie „administracji publicznej” zdefiniować w sposób uniwersal­ny i powszechnie akceptowany. Z jednej strony podejmuje się nadal próby zde­finiowania pojęcia „administracja publiczna” w oparciu o kryteria pozytywne (podmiotowe i przedmiotowe), z drugiej zaś podtrzymuje się pogląd, iż „administracji nie można zdefinio­wać, lecz można ją tylko opisać”[8]. Trudność zdefiniowania pojęcia administracji publicznej ze względu na złożoność, różnorodność i zmienność natury zjawiska społecznego, jakim jest administracja potęguje także brak legalnej definicji administracji pu­blicznej[9].

Aktualnie ten problem badawczy najtrafniej ujął Jan Boć wskazując, iż dziś należałoby tak badać administrację publiczną, by pokazywać i opisywać naj­ istotniejsze cechy przedmiotowe administracji publicznej, które łącznie czynią z administracji zjawisko osobne, całościowe i swoiste, podlegające z biegiem czasu, wbrew pozorom, niewielkim tylko zmianom[10]. Naukowe określenie admi­nistracji publicznej należałoby zatem – zdaniem Jana Bocia – budować tak, by:

a)    nie tworzyć dodatkowych, jak to określa autor, „niejako piętrowych defi­nicji”;

b)    określenie administracji publicznej obejmowało przedmiot na tyle szero­ko, aby nie zostały poza nim takie przedsięwzięcia, które są uznane za admini­strację, w jakiejś przyjętej metodzie badawczej, ale równocześnie określenie administracji publicznej powinno być na tyle wąskie, by nie obejmować przed­sięwzięć uznanych za nieswoiste dla administracji, a także nieswoistych cech działania, np. organizacyjnego charakteru działalności administracyjnej, który znamionuje dziś działalność wszelkich podmiotów zorganizowanych w pań­stwie;

c)     mieć na uwadze istotną potrzebę dostosowania pojęcia administracji pu­blicznej do całości okoliczności politycznych, ustrojowych i społecznych, panu­jących w danym czasie i miejscu;

d)      wykorzystać istotną metodę poszukiwania określenia administracji tak, by uzyskać wszechstronny opis zjawiska czy granic dzielących je z innymi zja­wiskami typu społecznego[11].

Każde określenie administracji publicznej – zda­niem Jana Bocia – odpowiada bowiem łącznie lub wybiórczo na katalog pytań do­tyczących podmiotu działania, celu działania, przedmiotu działania, cech dzia­łania, a zwłaszcza sposobu działania i czasami adresata działania[12].

Ze względu na tę różnorodność cech przypisywanych administracji publicz­nej przez autorów proponujących definicję administracji publicznej o charakte­rze pozytywnym, wykształciły się w ramach definicji pozytywnych definicje w ujęciu:

1)      podmiotowym, które jako kryterium definiujące przyjmują wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określo­nych celów o charakterze zadań publicznych;

2)      przedmiotowym, charakteryzujące administrację publiczną specjalnymi cechami, w szczególności uwidaczniającymi się w trakcie działalności podej­mowanej w ramach realizacji celów o charakterze publicznym;

3)      przedmiotowo-podmiotowym (mieszanym), w ujęciu tym administrację publiczną definiuje się równocześnie poprzez podmioty – organy administracji publicznej, jak i czynności o charakterze administracyjnym wykonywane przez te podmioty na podstawie ustaw i w określonych prawem formach;

4)      formalnym, ujęcie to proponuje definiowanie administracji publicznej ja­ko zespół ludzi zatrudnionych w strukturach organizacyjnych państwa lub sa­morządu terytorialnego (organizację administrujących)[13].

W oparciu o powyższe kryteria, przywołać należy kilka definicji administracji publicznej pochodzących z literatury krajowej:

1)      według Huberta Izdebskiego i Michała Kuleszy „administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”[14]; autorzy ci zauważają dodatkowo, iż „administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej, a jej cała działalność polega na wykonywaniu prawa i na nim się też opiera”[15];

2)      według Jana Bocia „administracja publiczna jest to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”[16]; ponadto autor ten (w swoim podręczniku Prawo administracyjne) przedstawia definicje administracji publicznej oparte na kryterium szczególnym, np. „administracja to taka bezpośrednia i konkretna działalność, którą przez czynności rzeczywiste realizuje się cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości” oraz „administracja jest to ta część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawny”[17];

3)      według Ireny Lipowicz „administracja publiczna to system złożony z lu­dzi, zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”[18];

4)      według Romana Sowińskiego „administracja publiczna to ustalony system organów i towarzyszących im struktur rzeczowo-osobowych, realizujących funkcje i zadania wykonawcze państwa, a także działających w jego obrębie samorządów terytorialnych, nakierowane na interes publiczny, prowadzące do pomnożenia korzyści i upowszechnienia dobra wspólnego, będącego urzeczywistnieniem humanistycznych wartości uniwersalnych, leżących u podstaw kulturowych państwa i struktur ponadpaństwowych, do których ono przynależy”[19];

5)      według Stanisława Cieślaka „administracja publiczna stanowi (...) zespolenie różnych rodzajów administracji, działających w zakresie spraw publicznych, a zwłaszcza administracji państwowej, administracji rządowej i administracji samorządowej. Administracja publiczna jest desygnatem na określenie struktur, działań i ludzi tych wszystkich rodzajów administracji”[20];

6)      według Elżbiety Ury „admi­nistracja publiczna jest organizacją ludzi wyodrębnioną w celu realizacji zadań wymaga­jących wspólnego działania”[21];

7)      według Patrycji J. Suwaj „administracja publiczna to działalność celowa, praktyczna, konkretna, planowa, bez­pośrednia, władcza, regulująca, twórcza, kontrolowana, oparta na prawie, trwa­ła, organizatorska, kierownicza mająca na celu realizację zadań publicznych”[22];

8)      według Eugeniusza Ochendowskiego „administracja publiczna jest to taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej”;[23]

9)      według Jacka Langa „administracja publiczna jest pewną organizacją, składającą się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe bądź publiczne, lub jedno i drugie”[24];

10)  według Piotra Sitniewskiego „administracja publiczna to ogół podmiotów administracji (rządowych, samorządowych, państwowych, centralnych, terenowych, zespolonych, niezespolonych), a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu władzy wykonawczej”[25];

11)  według Michała Możdżenia-Marcinkowskiego, „administracja publiczna stanowi zespolenie różnych administracji działających w zakresie spraw publicznych, przede wszystkim zaś administracji państwowej, administracji rządowej i administracji samorządowej – administracja publiczna jest desygnatem na określenie struktur, działań i ludzi tych wszystkich rodzajów administracji”[26];

12)  według Leszka Kaczmarskiego „administracja publiczna to zarówno określona struktura, wyodrębniona organizacja, zespół organów i ludzi, którzy w nich są zatrudnieni, jak i szczególne działania administracji uzewnętrzniające się podczas realizacji przez nią celów o charakterze publicz­nym i na rzecz interesu publicznego”[27].

Z powyższego wywodu wynika, że spory definicyjne wokół po­jęcia „administracja publiczna” są przede wszystkim konsekwencją zróżnicowane­go spojrzenia na jej położenie i rolę w systemie władzy publicznej. Należy jednak skłonić się do akcepta­cji stanowiska Eugeniusza Ochendowskiego, że administracji publicznej nie można zdefiniować w sposób uniwer­salny, lecz w sposób „różny (...) w zależności od celu, jakiemu ma służyć dana definicja”[28].

1.2.Cechy administracji publicznej

Obok prób zdefiniowania administracji publicznej, czy to za pomocą defini­cji przedmiotowych, podmiotowych lub mieszanych, pojawiają się także próby zdefiniowania administracji publicznej poprzez wskazanie jej podstawowych cech. Cechy te nie muszą zresztą występować stale, lecz mogą pojawiać się na tyle regularnie, by można było przyjąć, że w oparciu o nie zdoła się scharakte­ryzować istotę administracji publicznej[29].

Janusz Łętowski w publikacji Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe wskazuje, iż administracja publiczna wyróżnia się szeregiem cech kształtujących jej ogólne pojęcie i charakteryzujących jej miejsce w ramach organizacji państwa. Według tego autora cechami administracji publicznej są:

1)      działa ona w imieniu i na rachunek państwa (oznacza to, że za decyzjami podejmowanymi przez administrację stoi autorytet państwa, ale także to, że w wypadku wyrządzenia szkody administracja publiczna jest obowiązana do jej naprawienia);

2)      ma ona charakter polityczny (wynika to bezpośrednio z faktu, że działa ona w imieniu i na rachunek państwa rezultaty jej działania są zaw­sze oceniane z politycznego punktu widzenia);

3)   działa ona na podstawie prawa i w tych granicach, jakie prawo dla niej przewiduje;

4)      jej cel nie jest nastawiony na zysk (niektóre świadczenia administracji mogą być jednak na mocy przepisów prawa realizo­wane na zasadzie całkowitej bądź częściowej odpłatności ze strony ich adresa­tów);

5)   jest ona organizacją o charakterze jednolitym i ogólnym (jej działania dotyczą w równym stopniu wszystkich obywateli, jak też innych podmiotów; poza tym, system organów administracji tworzy łącznie pewną wyodrębnioną, kompleksową i jednolitą organizację);

6)   ma ona charakter monopolistyczny (oznacza to, że działa ona w ramach powierzonych przez prawo kompetencji, zwykle jako wyłączny pod­miot we właściwej kategorii spraw);

7)   ma ona charakter bezosobowy (w ramach jej struk­tur działają zgodnie z prawem organy lub inne instytucje czy jednostki, nie zaś pełniące ich funkcje osoby fizyczne lub ich grupy);

8)   ma ona charakter władczy (może stosować środki przy­musu – wtedy i w tych granicach, gdy prawo to dopuszcza – w sytuacji, gdy uzna, że inną drogą osiągnięcie celu nie jest możliwe);

9)   zorganizowana jest i działa na zasadzie kierownictwa i podporządkowania;

10)  opiera się w swym działaniu z reguły na pracy zawodo­wego, fachowego personelu urzędniczego;

11)  działa ona w sposób ciągły i stabilny (jest podstawową organizacją utrzymującą i kształtującą codzienne funkcjonowanie, porządek i bezpieczeństwo państwa);

12)  może działać i działa nie tylko na wniosek zainteresowa­nych w uzyskaniu jej rozstrzygnięć obywateli lub innych podmiotów, lecz także z własnej inicjatywy (powoduje to w konsekwencji, iż działający organ administracji nie znajduje się wobec strony, tak jak sąd, w neutralnej pozycji, ponieważ sprawa, którą załatwia, jest również jego sprawą, stanowi część jego obo­wiązków, za których wykonanie ponosi zgodnie z prawem odpowiedzialność)[30].

Dopiero analiza wskazanych wyżej cech pozwala, przynajmniej częściowo, odpowiedzieć na pytanie, czym jest administracja[31]. Jak widzimy, administracja jest strukturą organizacyjną składającą się z różnych podmiotów, których podsta­wowym bądź dodatkowym celem jest wykonywanie zadań państwa, przy zasto­sowaniu zróżnicowanych form i metod działania, także z wykorzystaniem przy­musu państwowego. Jest działalnością polegającą na wykonywaniu zadań pań­stwa bezpośrednio w jego imieniu bądź w imieniu odrębnego od państwa pod­miotu, któremu zleciło ich wykonywanie, uznając, że będą skuteczniej i efektywniej wykonywane przez jednostki zdecentralizowane[32].

Eugeniusz Ochendowski wskazał z kolei, wspierając się ustaleniami niemieckiej nauki prawa administracyjnego, na trzy cechy charakterystyczne dla pojęcia administracja publiczna. Po pierwsze uznał, iż administracja publiczna jest zjawiskiem społecznym. Przedmiotem administracji jest współżycie społeczne. Administracja publiczna musi zatem zajmować się sprawami wspólnoty i jej członkami. Z tego faktu wynika ukierunkowanie administracji publicznej na realizację interesu publicz­nego[33]. Pojęcie interesu publicznego – zdaniem Eugeniusza Ochendowskiego – nie jest ustalone raz na zawsze, lecz jest zmienne w czasie, a nawet w danym czasie nie jest rozumiane jednolicie. We współczesnym pluralistycznym społeczeństwie często musimy odpowiedzieć sobie na pytanie, co leży w interesie publicznym, co powinno wyznaczać jego granice, jaką wagę należy przypisywać konfliktom występującym między interesem publicznym i interesem jednostki oraz jakie kryteria stosować przy eliminowaniu takich konfliktów[34]. Po drugie, administra­cję cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowana na przyszłość. Ta cecha uwidacznia się wyraźnie, gdy administracja wykonuje ustawy. To, co ustawodawca określa generalnie i abstrakcyjnie, administracja musi przekształ­cić w rzeczywistość. Poza tym, administracja publiczna nie ogranicza się tylko do wykonywania ustaw, ponieważ wykonuje wiele zadań, które nie są szczegó­łowo ustalone w drodze ustaw, ale wynikają ogólnie z jej istoty i zadań przypi­sanych w ten sposób administracji, np. budowa dróg publicznych, urządzeń oświatowych, popieranie kultury itd. Ta cecha odróżnia administrację publiczną od wymiaru sprawiedliwości[35]. Po trzecie, zdaniem Eugeniusza Ochendowskiego admini­stracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistnienia określonych przedsięwzięć. Ta cecha z kolei, ogólnie rzecz ujmując, odróżnia administrację od ustawodawstwa, które ukierunkowane jest na wydawanie generalnych i abstrakcyjnych regulacji prawnych, ponieważ jego zadaniem jest objęcie maksymalnie wielu przypadków, a nie „załatwianie” indywidualnych spraw czy ściśle oznaczonych przedsięwzięć. Chociaż i tu nie zapominajmy, iż często administracja załatwia pewne sprawy o dużym stopniu ogólności, zarówno w czasie, jak i w przestrzeni, a ustawodawcę wydającego ustawę cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowana na przy­szłość[36].

Większość z wymienionych cech administracji publicznej ma niezmiernie korzystny wymiar dla obywateli. Wniosek ten można wysnuć z założenia, iż ogół opisywanych cech uniemożliwia działanie administracji publicznej w sposób chaotyczny, trzymając je w określonych ryzach formalnych. Co prawda status administracji oparty na powyższych cechach wciąż nazwać można biurokratycznym, jednakże historyczna ewolucja poszczególnych cech pozwala zauważyć, iż współczesną administrację publiczną nazwać można administracją odpowiedzialną, nakierowaną na działania podejmowane w horyzoncie długookresowym.

1.3.Postacie i funkcje administracji publicznej

Podstawowe postacie współczesnej administracji publicznej korzeniami sięgają państwa liberalnego. Biorąc za punkt wyjścia teorię automatyzmu gospodarczego i nierozerwalnie z nią związaną zasadę „leseferyzmu”, doktry­na liberalna stała na stanowisku ograniczenia do minimum ingerencji państwa w życie gospodarcze. Państwo miało do spełnienia funkcje negatywne (negative state), a jego pozytywne działanie było uznawane za szkodli­we. Rolę państwa w świetle tej doktryny sprowadzano do roli „nocnego stróża”. Państwo miało się koncen­trować na „(...) zapewnieniu obrony przed wrogiem zewnętrznym (wojsko), na zapewnieniu bezpieczeństwa oraz porządku publicznego opartego na własności prywatnej (policja, wymiar sprawiedliwości), na zabezpieczeniu działania wolnokonkurencyjnego mechanizmu gospodarki kapitalistycznej oraz (...) działalności uzupełniającej w tych dziedzinach (komunikacja, poczta, waluta, miary i wagi), w których kapitał prywatny nie był bezpośrednio zainteresowany”.[37]

W „państwie dobrobytu” zmienia się rola państwa. Następuje zerwanie z pojmowaniem państwa jako „państwa negatywnego”. Uznaje się potrzebę rozwijania przez państwo „działalności pozytywnej” w celu „ogólnego do­brobytu”. Aby osiągnąć ten cel, państwo powinno aktywnie wpływać na sferę życia gospodarczego i socjalnego. W warunkach pogłębiających się sprzeczności nie wystarczają już sporadyczne interwencje, konieczny staje się ciągły udział państwa w rozwiązywaniu problemów ekonomicznych. Doktryna welfare state, znajdująca w pierw­szej połowie XX w. praktyczne zastosowanie, istotnie wpływa na przekształcenia funkcji państwa. Obok dotychczasowych pojawiają się nowe, związane z oddziaływaniem na gospodarkę, a sprowadzające się do wy­konywania wielorakich służb publicznych. Upowszechnia się świadomość, że uczestnictwo państwa w sterowaniu procesami gospodarczymi jest warunkiem stabilności systemu i zapewnienia dobrobytu[38].

Przekształcenia te istotnie rzutują na funkcje administracji publicznej, która staje się głównym realizatorem idei „państwa dobrobytu”. W rezultacie zakres zadań administracji publicznej ulega dynamicznemu rozszerze­niu. Proces ten nasila się zwłaszcza po drugiej wojnie światowej. Od administracji publicznej oczekuje się już nie tylko dbałości o porządek i bezpieczeństwo publiczne, świadczenia społeczne oraz ochronę wolności i swobód obywatelskich, ale przede wszystkim zaspokajania zbiorowych potrzeb społecznych. W rezultacie administracja publiczna w coraz szerszym zakresie przejmuje odpowiedzialność za rosnący zakres usług publicznych, i to za­równo tych o charakterze społecznym, jak i technicznym, przy czym nie ogranicza się – jak wcześniej – do działań reglamentacyjnych i policyjnych w stosunku do gospodarki prywatnej, ale bezpośrednio organizuje świadczenia usług publicznych, a nawet je prowadzi. Bezpośrednie prowadzenie niektórych rodzajów tych usług uznaje się za wykonywanie funkcji publicznych[39].

W literaturze przedmiotu, uwzględniając zadania państwa kreowane przez „państwo liberalne” i „państwo dobrobytu” wyodrębniono dwie zasadnicze postacie administracji, a mianowicie:

a)      administrację władczą,

b)      administrację niewładczą (zwaną też gestią) [40].

Administracja władcza, którą można również nazwać mianem administracji reglamentacyjnej, charakteryzuje się oddaną w ręce podmiotów administrujących możliwością stosowania różnych form przymusu. Co należy podkreślić, jest to tylko prawna możliwość stosowania przymusu, ponieważ nie zawsze wydawane nakazy czy zakazy muszą być wsparte przymusem. Przeważnie są one bowiem dobrowolnie wykonywane przez obywateli, bez potrzeby korzystania z władz­twa państwowego[41].

Dzisiaj jednak administracja władcza jest najczęściej zastępowana drugą jej postacią, tj. administracją niewładczą. Przejawia się ona w zastępowaniu wład­czych form działania formami niewładczymi o charakterze administracyjnoprawnym bądź cywilnoprawnym. W tym przypadku jednostronne nakazy i zakazy są zastępowane wzajemnymi oświadczeniami woli równorzędnych stron stosunku prawnego. Innymi słowy, jednostronność zastępuje konsensus i współdziałanie różnych podmiotów w interesie publicznym i dla dobra jednostek[42].

W tym miejscu warto również podkreślić, że w ramach administracji niewładczej wyodrębnia się administrację świadczącą, której zadaniem jest zaspo­kajanie podstawowych potrzeb obywateli w takich sferach, jak: ochrona zdrowia i środowiska naturalnego, kultura, oświata, infrastruktura techniczna (drogi, mo­sty, ścieżki rowerowe, kanalizacja itd.), usługi publiczne (transport komunalny, wywóz nieczystości, dostarczanie ciepła, energii, gazu itd.). Błędem jest jednak utoż­samianie administracji niewładczej z administracją świadczącą, ponieważ admi­nistracja niewładcza jest z pewnością pojęciem szerszym od pojęcia administracji świadczącej[43].

Oprócz postaci wyodrębnia się także funkcje administracji, takie jak:

a)      funkcję reglamentacyjno-ochronną,

b)      funkcję świadczącą (gospodarczo-organizatorską),

c)      funkcję zarządzania majątkiem,

d)      funkcję wychowawczą[44].

Wszystkie wymienione wyżej funkcje wyodrębniły się z funkcji policyjnej bądź też pojawiły się wraz z rozwojem społecznym, politycznym i gospodar­czym państwa.

Funkcja reglamentacyjno-ochronna przejawia się przede wszystkim w wy­dawaniu nakazów, zakazów, których wykonanie zagwarantowane jest możliwo­ścią stosowania władztwa państwowego, w tym przymusu bezpośredniego. Przy­kładami takiego działania mogą być np.: wydanie decyzji zakazującej odbycia zgro­madzenia publicznego, ograniczenie handlu tzw. dopalaczami, wydanie przepisów porządkowych przez samorząd na szczeblu gminy, wprowadzenie stanu klęski żywiołowej na danym obszarze itd. Funkcja świadcząca przejawia się z zaspokajaniu podstawowych potrzeb by­towych obywateli, natomiast funkcja zarządzania majątkiem polega na gospoda­rowaniu majątkiem należącym do Skarbu Państwa bądź do jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu gminy, powiatu i województwa. Ostatnia z wymie­nionych funkcji dotyczy wpływu państwa na kształtowanie moralnych i etycznych postaw obywateli. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie państwo powinno pełnić jedynie rolę pomocniczą względem rodzin i mniejszych wspól­not (organizacji pozarządowych itp.)[45].

Prócz opisanych już funkcji administracji publicznej, w literaturze przedmiotu spotkać można również wyróżnienie dziedzin (sfer działania) administracji publicznej, a wśród nich:

1. policję administracyjną, obejmującą działania polegające na ochronie bezpieczeństwa porządku i spokoju publicznego życia, zdrowia i mienia;
2. reglamentację, obejmującą różnorodną sferę działalności administracji, której istotą jest ograniczenie w dziedzinie wykorzystania składników procesu wytwarzania, świadczenia usług i obrotu towarowego, swobody działalności podmiotów gospodarujących w imię szeroko pojętego interesu społeczno-ekonomicznego;
3. świadczenia materialne, obejmujące działania polegające na zapewnieniu materialnych warunków życia w społeczeństwie; dotyczy to ingerencji administracji w dziedzinach, które zwykle pozostawione są indywidualnej inicjatywie jednostek (np. zapewnienie mieszkania), jak i w dziedzinach, które zazwyczaj pozostawione są zorganizowaniu przez administrację publiczną (np. ubezpieczenie społeczne);
4. świadczenia niematerialne, obejmujące działania polegające na regulacji niematerialnych warunków życia w społeczeństwie, czyli regulacji poddanych prawu administracyjnemu; realizacja tego prawa odbywa się głownie przez wydanie decyzji administracyjnych (np. przyjęcie chorego do szpitala), ale może też wynikać z treści samego prawa (np. realizacja obowiązku szkolnego) [46].

W literaturze opisuje się także funkcje administracji wynikające z charakteru jaki ona pełni. Funkcja administracji publicznej pochłania tutaj zarówno pojęcie postaci administracji publicznej, jak również jej dziedzinę (sferę działania). Główny podział funkcji – oparty o krajową literaturę przedmiotu – wygląda tu następująco:

1. funkcja porządkowo – reglamentacyjna związana z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, funkcja władczego oddziaływania administracji. Zwana czasem po prostu reglamentacyjną, dotyczącą regulowania życia obywateli poprzez nakazy i zakazy (np. kodeksem drogowym);
2. funkcja świadcząca, czyli świadczenia usług publicznych lub ich świadczenia za pośrednictwem instytucji świadczących, należących do sektora publicznego (przedsiębiorstw użyteczności publicznej i zakładów administracyjnych). Rozwój tej funkcji nastąpił wraz z ewolucją państwa kapitalistycznego. W ramach tej funkcji organy administracji publicznej zaspokajaj ą potrzeby społeczne, np. utrzymując szpitale, szkoły itp.;
3. funkcja regulatora rozwoju gospodarczego przejawiającej się w zastosowaniu klasycznych instrumentów policyjnych i reglamentacyjnych w postacie zezwoleń, koncesji, kontyngentów, ceł, a także udziale państwa w zarządzaniu gospodarką narodową. Administracja publiczna może nie tylko ingerować w życie gospodarcze tzw. interwencjonizm, ale i samodzielnie prowadzić działalność gospodarczą (etatyzm);
4. funkcja organizatorska, w ramach której organy administracji podejmują również działania twórcze, samodzielne i kreatywne, np. zdobywanie funduszy unijnych przez urzędy na wsparcie programowe;
5. funkcja wykonawcza, polegająca na wykonywaniu przepisów. Organy i instytucje administracji zobowiązane są przestrzegać prawa, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami legalizmu, państwa prawa, państwa prawnego, państwa praworządnego. Wykonywanie prawa ma miejsce nie tylko w ramach prawa administracyjnego materialnego (urzędnik w sposób władczy reguluje prawa i obowiązki obywateli), ale i prawa proceduralnego (organ wydaje decyzję administracyjną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). Czasem urzędnicy mogą opierać swoje decyzje na podstawie uznania administracyjnego (swobodnego uznania);
6. funkcja kontrolno – nadzorcza, w ramach której państwo kontroluje i nadzoruje obywateli, np. stowarzyszenia, fundacje;
7. funkcja prognostyczno – planistyczna, dzięki której władza publiczna formułuje koncepcje rozwojowe, np. prognozy wzrostu gospodarczego, zanieczyszczenia środowiska naturalnego itp[47].

Omawiane funkcje administracji publicznej, choć realizowane w praktyce polskiej z dość różnych skutkiem, pozwalają mówić o zmianie koncepcji administracji publicznej w naszym kraju: przejściu od pojmowania jej jako władzy publicznej do koncepcji „służby publicznej” oraz zmianie jej zasadniczej roli, którą ma być nie tyle biurokratyczne rządzenie co oparte na zupełnie innych zasadach zarządzania. Ewolucja funkcji administracji publicznej oraz ich współczesna forma umożliwiają oderwanie pojęcia administracji w rozumieniu potocznym – jako działalności służebnej, wykonawczej w celu wypełnienia cudzej woli i nadanie jej swoich własnych znamion – jako wielopłaszczyznowego pojęcia integrowanego przez prawo. W związku z tym większe niż dotychczas znaczenie przypisuje się pozaprawnym: ekonomicznym politycznym, organizacyjnym determinantom administrowania. Wszystkie one muszą jednak pozostawać w zgodzie z prawnymi funkcjami administracji publicznej oraz zasadą legalizmu.

1.4.Podział administracji publicznej w Polsce

Podmioty administracji publicznej ujmuje się często zbiorczo w ramy admi­nistracji rządowej i samorządowej. Rzeczywiście w polskim systemie prawnym administracja publiczna ma charakter dualistyczny, tzn. składa się z tych dwóch podstawowych segmentów. Jednak organy administracji rządowej i samorządo­wej nie obejmują wszystkich podmiotów administracji publicznej. W tym kon­tekście pojawia się w piśmiennictwie termin administracja państwowa, który jest nieco mylący, jako że sugeruje, iż drugi segment administracji publicznej – ad­ministracja samorządowa – jest „niepaństwowy”.

Pojęcia admini­stracji rządowej i administracji państwowej są najczęściej traktowane jako rów­noważne, choć tożsame nie są. Wśród podmiotów administracji państwowej wyróżnić można podmioty administracji rządowej oraz organy administracji poza­rządowej, tj. niepodlegające kierownictwu Rady Ministrów, np. Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Państwową Inspekcję Pracy, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, organy Narodowego Banku Polskiego. Admini­strację państwową tworzą też urzędy, które nie są podporządkowane Radzie Ministrów, lecz wykonują zadania mające charakter administracyjny. W skład administracji państwowej wchodzą ponadto – nadzorowane przez organy rządo­we – państwowe zakłady administracyjne, państwowe agencje, fundusze i fundacje, państwowe przedsiębiorstwa użyteczności publicznej czy spółki Skarbu Państwa.[48]

Administracja rządowa jest to układ organizacyjno-funkcjonalny o jednolitym, relatywnie scentralizowanym charakterze, realizujący zadania publiczne, za które odpowiedzialność ponosi rząd, i pośrednio lub bezpośrednio podlegający Radzie Ministrów[49]. W jego skład wchodzą podmioty odpowiadające następującym przesłankom:

1. wykonywanie funkcji administracji publicznej;
2. podejmowanie działań w formach prawnych właściwych organom administracyjnym, w tym w formach władczych;
3. oparcie funkcjonowania na finansowym i majątkowym zasobie państwowym;
4. pozostawanie w układzie organizacyjno-funkcjonalnym poddanym kierownictwu Rady Ministrów[50].

Administracja rządowa jest częścią administracji publicznej działającą na szczeblu centralnym i terenowym, zbudowanej na zasadzie centralizmu i hierarchicznego podporządkowania. Jej zwierzchnikiem jest prezes Rady Ministrów. Organami na szczeblu centralnym są, oprócz prezesa Rady Ministrów, ministrowie i kierownicy urzędów centralnych, a tworzą tę administrację ministerstwa i urzędy centralne. Struktura  terenowej administracji rządowej opiera się na: terenowej rządowej administracji ogólnej (wojewoda), terenowej rządowej administracji zespolonej oraz terenowej rządowej administracji  niezespolonej (podległej bezpośrednio ministrowi lub centralnym organom administracji rządowej, np. urzędy celne, skarbowe, administracja leśna itp.).

W przypadku podmiotów zaliczanych do centralnych (w tym naczelnych) podmiotów administracji rządowej charakterystyczna jest właściwość ogólnokrajowa. Dla organów naczelnych charakterystyczne jest dodat­kowo powołanie przez Sejm lub też Prezydenta RP oraz to, że stano­wią one w swoim obszarze podmiot usytuowany najwyżej w hierarchii. W przypadku terenowych podmiotów administracji rządowej ma nato­miast miejsce właściwość w ramach poszczególnych wojewódzkich jed­nostek podziału terytorialnego[51].

Zarówno wśród naczelnych i centralnych, jak i wśród terenowych podmiotów administracji rządowej występują:

a)      podmioty o właściwości ogólnej (m.in. Rada Ministrów i wojewoda),

b)      podmioty o właściwości działowej (m.in. minister kierujący działem administracji rządowej i różnego rodzaju straże, służby i inspekcje),

c)      podmioty o właściwości jednostkowej (niektórzy ministrowie wy­pełniający zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów, pełnomocnicy rządu do określonych spraw czy też pełnomocnicy wojewody do określonej sprawy),

a także:

a)      organy (m.in. Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, minister, kie­rownik centralnego urzędu administracji publicznej oraz wojewoda i wojewódzcy komendanci, inspektorzy oraz dyrektorzy),

b)      urzędy (ministerstwa, agencje i centralne urzędy administracji pub­licznej oraz urzędy wojewódzkie i wojewódzkie komendy, inspekto­raty, urzędy itp.),

oraz:

a)      organy jednoosobowe (m.in. Prezes Rady Ministrów, minister i wo­jewoda, komendant),

b)      organy kolegialne (m.in. Rada Ministrów) [52].

W przypadku podmiotów rządowej administracji w województwie wyodrębnić można:

a)      podmioty administracji zespolonej pod względem organizacyjnym, osobowym i kompetencyjnym (np. urząd wojewódzki) lub tylko pod względem podległości wojewodzie (np. komendanci policji),

b)      podmioty administracji niezespolonej, tzn. organy i urzędy admi­nistracji rządowej, które działają na terenie województwa, ale pod­legają bezpośrednio ministrom lub kierownikom centralnych urzę­dów administracji rządowej a nie wojewodzie (m.in. dowódcy okręgów wojskowych, dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzę­dów skarbowych i dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej) [53].

Co do administracji samorządowej, zauważyć należy, iż od oddzielenia w 1990 r. administracji rządowej i samorządowej, te ostatnie wypo­sażane są one w coraz liczniejsze własne kompetencje, zaś od 1999 r. obok poziomu gminnego działają one także na poziomie powiatów i województw. Ich pozycja wynika z konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą samorząd terytorialny – reprezentujący wspólnotę samorządo­wą stanowioną z mocy prawa przez ogół mieszkańców jednostek za­sadniczego podziału terytorialnego – uczestniczy w sprawowaniu wła­dzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpo­wiedzialność. Podmioty samorządu terytorialnego podejmują też rea­lizację zadań zleconych im przez państwo i jego organy na podstawie przepisów prawa, procedur kontraktowych lub porozumień. W celu za­gwarantowania warunków dla funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługuje im prawo włas­ności i inne prawa majątkowe, zapewnia się im również udział w do­chodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, zaś ich samodzielność podlega ochronie sądowej. Wśród podmiotów samo­rządu terytorialnego wyodrębnić trzeba przede wszystkim:

a)      organy stanowiące (takie jak rada gminy, rada powiatu czy też sejmik wojewódzki),

b)      organy wykonawcze (takie jak wójt, burmistrz lub prezydent w gmi­nie; starosta w powiecie oraz marszałek województwa w wojewódz­twie),

a także:

a)      urzędy samorządowe,

b)      samorządowe zakłady publiczne[54].

Na zakończenie rozważań w niniejszym rozdziale, należy zauważyć, iż określenie pojęcia administracji publicznej odpowiada  stanowi prawnemu i poglądom, ideom politycznym i prawnym związanym z określonym historycznym etapem rozwoju społeczeństwa. Nie jest to więc pojęcie statyczne, a – wręcz przeciwnie – podlega ono permanentnej ewolucji. Tak jak zmienia się samo znaczenie pojęcia administracji publicznej, zmieniają się również jej cechy i funkcje. Współcześnie różnorodne postrzeganie istoty administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego i nauce administracji powoduje, iż nadal trudno jest pojęcie „administracji publicznej” zdefiniować w sposób uniwersalny i powszechnie akceptowany. Z jednej strony podejmuje się nadal próby zdefiniowania pojęcia „administracja publiczna” w oparciu o kryteria pozytywne (podmiotowe i przedmiotowe), z drugiej zaś podtrzymuje się pogląd, iż „administracji nie można zdefiniować, lecz można ją tylko opisać”. Czy jednak podejmiemy się próby definicyjnej, czy też charakterystyki przez opis, pamiętać trzeba by podejmując się takich zabiegów traktować ją jako pewną całość z punktu widzenia organizacyjnego, funkcjonalnego i prawnego, a nadto uwzględniać pozaprawne aspekty jej działalności.

ROZDZIAŁ II

PRACOWNICY ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

2.1.      Rodzaje i kompetencje organów administracji publicznej w Polsce

Całość struktur administracyjnych składa się z dwóch tylko kategorii podmiotów, to jest organów i urzędników.

Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową admi­nistracji w sensie podmiotowym. W związku z tym należy do rzędu podstawo­wych pojęć w nauce administracji i nauce prawa administracyjnego.

Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi^ w wypadku organu kolegialnego):

1. znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samo­rządu terytorialnego,
2. powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu,„
3. działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompe­tencji[55].

W przytoczonej definicji organ administracji publicznej utożsamiany jest z człowiekiem (zwanym w literaturze pełniącym czy piastującym funkcje organu administracyjnego lub podobnie). Ujęcie niniejsze jest trafne, ponieważ organ istnieje od czasu jego powołania, natomiast od momentu utworzenia urzędu (na przykład urzędu starosty, urzędu ministra) do momentu wyboru starosty czy powołania ministra można mówić jedynie o urzędzie organu w znaczeniu zbioru kompetencji z nim związanych[56].

Poszczególne wyróżnienia rodzajów organów mogą służyć różnym ce­lom. Wyróżnienie podstawowe będące skutkiem podziału całości administracji publicznej daje kategorie:

• organów administracji państwowej,
• organów administracji rządowej,
• organów administracji samorządu terytorialnego,
• organów administracji samorządu zawodowego[57].

Dlatego we wtórnym wyróżnianiu należy użyć kryteriów odnoszących się jednocześnie do wszystkich wyżej wyróżnionych kategorii organów.

Zastosowanie pierwszego z nich – składu osobowego – daje wyróżnienie organów kolegialnych i jednoosobowych[58].

Organy kolegialne to takie, w których decyzje zapadają zespołowo, w drodze uchwały podjętej większością głosów. Do organów kolegialnych zaliczyć możemy uchwały podjętej większością głosów. Do organów kolegialnych zaliczyć możemy m.in. Radę Ministrów, Najwyższą Izbę Kontroli, Radę Radiofonii i Telewizji. W aparacie administracyjnym państwa działają oba rodzaje organów. Organy kolegialne powoływane są wszędzie tam gdzie liczy się przede wszystkim dojrzałość podejmowanych decyzji, natomiast organy jednoosobowe wykorzystywane są do zadań wymagających szybkiego podjęcia decyzji. Zarówno organy kolegialne jak też jednoosobowe posiadają wady i zalety. Organy jednoosobowe administrują sprawnie, ale istnieje duże prawdopodobieństwo podjęcia błędnej decyzji. W organach kolegialnych decyzje mogą być dopracowane merytorycznie, dokładniej przemyślane, poddane przed ich podjęciem wszechstronnej analizie, ale w skutek tego proces podejmowania decyzji może być opóźniony.

Połączenie zalet obu organów wydaje się tworzenie kolegiów przy organach jednoosobowych. Kolegium ma z reguły charakter doradczy, ale organ przed podjęciem ważniejszych decyzji obowiązany jest wysłuchać niewiążącej opinii kolegium. Działanie zespołu opiniodawczego zwiększa prawdopodobieństwo podjęcia słusznej decyzji.

Ze względu na terytorialny zasięg swojej działalności organy administracji państwowej podzielić możemy na:

• organy centralne;
• organy terenowe[59].

Organy centralne to organy obejmujące zakresem swojego działania teren całego kraju, zgodnie z przyznanymi im w konstytucji i w innych ustawach kompetencjami. Wśród organów centralnych nadrzędną pozycje zajmują organy naczelne. Wszystkie inne centralne organy są podporządkowane organizacyjnie organom naczelnym. Do organów centralnych zaliczamy m.in. Radę Ministrów, Prezydenta RP. Organy terenowe to takie, których kompetencje rozciągają się wyłącznie na część terytorium państwa odpowiadająca najczęściej jednostce podziału administracyjnego np. województwo, powiat.

Przed omówieniem kolejnego podziału, którego kryterium stanowi rodzaj kompetencji organu, należy wyjaśnić samo pojęcie kompetencji. Kompetencjami organu administracyjnego określamy właściwości prawem przypisane organom administracyjnym: uprawnienia lub pełnomocnictwa do załatwiania określonych spraw administracyjnych, a także zadania tych organów przewidziane prawem administracyjnym[60]. Wyróżnić można kompetencje miejscowe (terytorialne), rzeczowe (podmiotowe) oraz instancyjne[61]. Ze względu na kompetencje organy administracji podzielić można na:

• organy o kompetencji ogólnej – te, które zarządzają wszystkimi lub prawie wszystkimi dziedzinami życia na danym terenie np. wojewoda;

• organy o kompetencji szczególnej – te, którym podlega tylko jedna dziedzina zarządu np. minister[62].

Według zakresu kompetencji do podejmowania samodzielnych decyzji dzielimy organy na:

• organy decydujące, czyli takie, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty;
• organy pomocnicze zwane doradczymi, zajmujące się tylko badaniem spraw i wyrażaniem opinii[63].

Na podstawie sposobu podporządkowania wyróżnić możemy:

• organy zdecentralizowane;
• organy podległe hierarchicznie[64].

Decentralizacja jest sposobem organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Przykładem organów zdecentralizowanych są organy samorządu terytorialnego, czy Państwowa Akademia Nauk, której powierzono szereg zadań z dziedziny nauki.

Hierarchiczne podporządkowanie oznacza taką zależność organu niższego od organu wyższego stopnia, w której ten ostatni ma prawo kierowania pracą organu niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu niższego.

2.2.      Zatrudnianie pracowników administracji publicznej

Zagadnienia związane z zatrudnianiem pracowników administracji publicznej znajdują się obecnie w trzech – podstawowych dla tej materii – aktach prawnych, a mianowicie: w ustawie o pracownikach urzędów państwowych[65] (dalej jako: u.p.u.p.), ustawie o służbie cywilnej[66] (dalej jako: u.s.c.) oraz ustawie o pracownikach samorządowych[67].

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych dotyczy – między innymi – stosunków pracy na stanowiskach urzędniczych (stosunków pracy urzędników państwowych) w innych urzędach państwowych niż urzędy administracji rządowej i samorządowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.u.p., podlegają jej stosunki pracy urzędników państwowych oraz innych pracowników zatrudnionych w: Kancelariach Sejmu, Senatu, Prezydenta RP; Sądzie Najwyższym; Biurach Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Rzecznika Interesu Publiczne­go, Generalnego Inspektora Danych Osobowych; Krajowym Biurze Wyborczym; Państwowej Inspekcji Pracy; Regionalnych Izbach Obrachunkowych; Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Pol­skiemu. Ustawa określa też obowiązki i prawa osób zatrudnionych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, Rządowym Centrum Legislacji, komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, także Centralnym Biurze Śledczym Policji oraz Biurze Nasiennictwa Leśnego, wobec których nie mają zastosowania przepisy ustawy z 2008 r. o służbie cywilnej.

Z mocy art. 2 pkt 2 u.p.u.p. Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć w całości lub w części przepisy ustawy na pracowników innych urzędów państwowych niż wyżej wymienione. Przepis ten jest przykładem zbyt hierarchicznego budowania administracji państwowej, ponieważ decyzje, które mogłyby być podejmowane przez kierowników urzędów są prerogatywą Rady Ministrów. Należy tu zauważyć, iż Rada Ministrów jest hierarchicznie zbyt odległym organem, aby decydować w sprawie zarządzania zasobami ludzkimi w poszczególnych urzędach.

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych przewidywała trzy kategorie pracowników. Pierwsza to osoby, z którymi nawiązywany był stosunek pracy na podstawie mianowania. Druga to pracownicy zatrudnieni na podstawie powołania i wyjątkowo pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę. Nowela tej ustawy w 1995 r. zniosła mianowanie jako podstawową formę zatrudniania urzędników państwowych, choć nadal w urzędach pozostały osoby zatrudnione na podstawie mianowania dokonanego przed 1995 r. oraz na podstawie odrębnych przepisów. Obecnie urzędnicy państwowi mogą być zatrudniani wyłącznie na podstawie umowy o pracę, chyba że przepis odrębnej ustawy przewiduje zatrudnienie na określonym stanowisku na podstawie powołania (art. 2 ustawy nowelizującej)[68].

W myśl u.p.u.p., urzędnikiem państwowym może być osoba, która spełnia następujące przesłanki: jest obywatelem polskim, jest pełnoletnia i posiada pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych, jest nieskazitelnego charakteru, ma odpowiednie wykształcenie i odbyła aplikację administracyjną, jej stan zdrowia pozwala na zatrudnienie na określonym stanowisku. Jak widać nacisk został położony na wymogi formalne i brak jest tu elementów, które są równie istotne w doborze urzędników – doświadczenie i osobowość. Kandydat na urzędnika przechodzi 12 miesięczną aplikację administracyjną zakończoną oceną kwalifikacyjną. Celem aplikacji jest teoretyczne i praktyczne przygotowanie kandydata, który podejmuje po raz pierwszy pracę w urzędzie państwowym, do należytego wykonywania obowiązków urzędnika państwowego. Zachodzi obawa, że część teoretyczna może być powtórzeniem wiedzy, którą niektórzy aplikanci uzyskali w trakcie studiów (na przykład prawniczych). W takim przypadku administracja ponosi zbędne koszty. Aplikacja może być skrócona do 6 miesięcy z uwagi na uprzednie zatrudnienie aplikanta. Aplikant, który otrzymuje pozytywną ocenę kwalifikacyjną powinien być zatrudniony na stanowisku, do którego został przygotowany w toku aplikacji. Aplikant, który otrzymał negatywną ocenę kwalifikacyjną może być zatrudniony na stanowisku, na którym nie jest wymagane odbycie aplikacji przez pracownika.

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie reguluje problematyki zawie­rania umów o pracę na stanowiskach urzędniczych, podobnie zresztą jak na pozosta­łych stanowiskach. Oznacza to, że w tym zakresie stosuje się w pełni przepisy Ko­deksu pracy o nawiązywaniu umów o pracę. Strony mają więc swobodę wyboru rodzaju umowy o pracę. Może to być umowa o pracę na czas nieokreślony, jak i na czas określony, w tym umowa o pracę na zastępstwo, jak i na czas wykonania określonej pracy. Każda z tych umów może być poprzedzona umową o pracę na okres próby[69].

Ustawa odrębnie reguluje zatrudnienie pracowników w gabinecie politycznym Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra, innego członka Rady Ministrów oraz doradców lub pełniących funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Osoby takie zatrudnione są na podstawie umowy o pracę zawartej na czas pełnienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe. Wcześniejsze rozwiązanie ich umowy o pracę może być dokonane za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Budzi zastrzeżenie umieszczenie przepisów regulujących zatrudnianie takich osób w ustawie o pracownikach państwowych, ponieważ osoby te spełniają funkcję aparatu politycznego[70].

Kolejnym aktem prawnym regulującym kwestię zatrudniania pracowników administracji publicznej jest ustawa o służbie cywilnej. Ustawa ta, w powszechnej ocenie doktryny administracyjnej, jest tworem niedoskonałym i ułomnym, przede wszystkim ze względu na politykę kolejnych rządów, w myśl której zamiast usprawniania i ulepszania istniejącego prawa urzędniczego, a w szczególności przedmiotowej ustawy, dokonuje się poważnych zmian w tym zakresie. Przykładem mogą być zmiany zawarte w nowej ustawie o służbie cywilnej wprowadzone ustawą z dnia 30 grudnia 2015 r.[71] Ustawa ta zdaje się być z resztą wynikiem politycznej decyzji Prawa i Sprawiedliwości, opartej na tezie, że rząd musi mieć większą kontrolę nad doborem i działaniami wyższych urzędników, aby wprowadzać w życie polityczne decyzje.

Zatrudnienie w charakterze pracownika korpusu służby cywilnej odbywa się na podstawie naboru. Nabór do służby cywilnej jest – zgodnie z art. 6 u.s.c. – otwarty i konkurencyjny, a każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej. Ustawa o służbie cywilnej w art. 4 stanowi, że w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba, która: jest obywatelem polskim (z wyjątkami), korzysta z pełni praw publicznych, nie była prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne, posiada kwalifikacje wymagane na dane stanowisko pracy, cieszy się nieposzlakowaną opinią. Jest to sztywny katalog wymagań pod adresem kandydatów do służby cywilnej. Nie można im stawiać dodatkowych wymagań ani zwalniać od któregokolwiek z tych wymagań ustawowych, w innym trybie niż ustawowy (z uwzględnieniem aktów wykonawczych do ustawy)[72].

Nabór do służby cywilnej organizują dyrektorzy generalni (art. 25). Nie jest to nabór do służby cywilnej „w ogóle”, lecz dyrektor generalny urzędu organizuje nabór na konkretne wolne stanowi­sko lub stanowiska w służbie cywilnej w danym urzędzie. Nabór ten dotyczy także absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (dalej jako: KSAP), którzy mają szereg preferencji przy zatrud­nianiu w służbie cywilnej. Przede wszystkim mają pewność zatrudnienia, gdyż zgodnie z art. 39 ustawy Prezes Rady Ministrów ma obowiązek wskazać absolwentom kolejnych roczników KSAP pierwsze stano­wisko pracy w służbie cywilnej, przedstawione mu przez Szefa Służby Cywilnej[73].

Dyrektor generalny urzędu ma obowiązek upowszechnić informacje o wolnych sta­nowiskach w urzędzie, z wyjątkiem stanowisk przeznaczonych dla absolwentów KSAP, poprzez umieszczenie ogłoszenia w miejscu powszechnie dostępnym w budynku urzędu oraz przez opublikowanie go w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu (Biu­letynie urzędu) oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa RM (Biu­letynie Kancelarii). Ogłoszenie w Biuletynie Kancelarii zamieszcza się drogą elektro­niczną, za pomocą formularzy znajdujących się na jego stronach internetowych. Termin do składania dokumentów nie może być krótszy niż 10 dni, a w przypad­ku naboru w celu zastępstwa nieobecnego członka korpusu służby cywilnej – 5 dni, od dnia ogło­szenia o naborze w Biuletynie Kancelarii[74].

Usta­wa nie określa wprost sposobu ani trybu wyłaniania najlepszych kandydatów, pozosta­wiając to dyrektorowi generalnemu (bądź kierownikowi urzędu) organizującemu nabór. Przesądza tylko pośrednio (w określeniu treści protokołu z naboru) o tym, że nabór ma przeprowadzić powołana w tym celu przez dyrektora generalnego komisja, która powinna stosować jakieś bliżej nieokreślone „metody i techniki naboru”[75].

Z przeprowadzonego naboru sporządza się protokół. Protokół z naboru nie podlega publikacji, a członkowie komisji mają obowiązek za­chowania w tajemnicy informacji o kandydatach, uzyskanych w trakcie naboru (art. 32 u.s.c.). Dyrektor generalny jest natomiast obowiązany, niezwłocznie po zakończe­niu naboru, upowszechnić informację o jego wyniku przez umieszczenie jej w miej­scu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu oraz w Biuletynie urzędu i w Biule­tynie Kancelarii. Informacja ta powinna zawierać: nazwę i adres urzędu, określenie stanowiska pracy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania (w rozumieniu przepi­sów Kodeksu cywilnego) wybranego kandydata (art. 31 u.s.c,).

Nawet osoba, która została jako jedyna wyłoniona w wyniku naboru, nie ma roszczenia o nawiązanie stosunku pracy, gdyż żaden przepis prawny takiego roszczenia nie ustanawia. Dyrektor generalny może zatrudnić którąkolwiek spośród wymienio­nych w protokole osób, gdy wyłoniono więcej niż jednego kandydata, a może też nie zatrudnić żadnej z nich i ogłosić ponowny nabór na to samo stanowisko[76].

Osobę wstępującą z zewnątrz do korpusu służby cywilnej, w tym także absolwenta KSAP, zatrudnia się w charakterze pracownika służby cywilnej na podstawie umowy o pracę. Przy tym w grę wchodzą tylko dwa rodzaje umowy o pracę – na czas określony i na czas nieok­reślony, w zależności od okoliczności dotyczących zatrudnianej osoby, określonych w ustawie. Nie wchodzi w grę umowa na okres próbny. Ustawa nie reguluje wprost zatrudnienia w służbie cywilnej na podstawie umowy o pracę na zastępstwo, jednakże dopusz­cza stosowanie tego rodzaju umowy (stanowiącej wszak odmianę umowy na czas okre­ślony), skoro określa odrębnie (krótszy) termin do składania dokumentów przez kan­dydatów w przypadku naboru w celu zatrudnienia na zastępstwo (art. 21 ust. 3 u.s.c.)[77].

Uzyskanie z kolei statusu mianowanego urzędnika służbie cywilnej może, w zasadzie, nastąpić tyl­ko w drodze „awansu” z pozycji pracownika tej służby (art. 40). Nie jest możliwe wejście wprost do podkorpusu urzędników z zewnątrz korpusu służby cywilnej, z wyjątkiem ponownego zatrudnienia na podstawie mianowania osoby, która wcześniej uzyskała mianowanie w służbie cywilnej (art. 35 ust. 7 u.s.c.).

Ustawa budżetowa określa limit (maksymalną liczbę) nowych mianowań urzędni­ków w służbie cywilnej na dany rok budżetowy oraz limity finansowe na wynagrodzenia i szkolenia członków korpusu służby cywilnej. Szef Służby Cywilnej w terminie 14 dni od opublikowania ustawy bu­dżetowej ogłasza limit mianowań w Biuletynie Kancelarii[78].

Z dniem mianowania dotychczasowy pracownik służby cywilnej uzyskuje status urzędnika służby cywilnej.

Od 22 lutego 2016 r. obowiązują nowe zasady doboru i selekcji kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Ustawa, jako wyższe stanowiska w służbie cywilnej wymienia: dyrektora generalnego urzędu; kierującego departamentem lub komórką równorzędną w  Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędzie ministra, urzędzie obsługującym przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, urzędzie centralnego organu administracji rządowej oraz kierującego wydziałem lub komórką równorzędną w urzędzie wojewódzkim, a także zastępcy tych osób; wojewódzkiego lekarza weterynarii i jego zastępcy; kierującego komórką organizacyjną w Biurze Nasiennictwa Leśnego, a także zastępcy tej osoby.

Stosownie do art. 53 u.s.c. wyższe stanowisko w służbie cywilnej może zajmować osoba, która: posiada tytuł zawodowy magistra lub równorzędny; nie była skazana prawomocnym wyrokiem orzekającym zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych w urzędach organów władzy publicznej lub pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi; posiada kompetencje kierownicze oraz spełnia wymagania określone w opisie stanowiska pracy oraz w przepisach odrębnych.

Zgodnie z nowelizacją ustawy o służbie cywilnej wyższe stanowiska obsadzane będą teraz na drodze powołania, a nie, jak do tej pory, konkursu. Stosownie do zapisów ustawowych, dyrektora generalnego urzędu powołuje i odwołuje właściwy minister, kierownik urzędu centralnego, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub wojewoda; kierującego departamentem lub komórką równorzędną w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędzie ministra, urzędzie obsługującym przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, urzędzie centralnego organu administracji rządowej oraz kierującego wydziałem lub komórką równorzędną w urzędzie wojewódzkim, a także zastępców tych osób powołuje i odwołuje dyrektor generalny urzędu; wojewódzkiego lekarza weterynarii i jego zastępcę powołuje i odwołuje Główny Lekarz Weterynarii (w porozumieniu z właściwym wojewodą); kierującego komórką organizacyjną w Biurze Nasiennictwa Leśnego, a także zastępcę tej osoby powołuje i odwołuje dyrektor Biura Nasiennictwa Leśnego. Powołanie na wyżej wskazane stanowiska jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, z późn. zm.).

Ostatnim ogniwem, a zarazem – zdaje się – najsłabszą częścią systemu regulacji prawnych dotyczących urzędników jest bez wątpienia ustawa o pracownikach samorządowych. Ustawa do 2005 r. nie posiadała praktycznie żadnych rozwiązań zmierzających do profesjonalizacji administracji samorządowej. Nie tworzy też wystarczających ram zmierzających do ograniczenia upolitycznienia tego aparatu. Literatura jest praktycznie jednomyślna w negatywnej ocenie tych regulacji. Ustawa o pracownikach samorządowych wyróżnia cztery kategorie pracowników, kierując się kryterium sposobu nawiązania z nimi stosunku pracy, na podstawie: wyboru, mianowania, powołania i umowy o pracę[79].

Do lipca 2005 r. kandydat na pracownika samorządowego musiał spełniać wymagania formalne stawiane w procesie rekrutacji (wymóg obywatelstwa polskiego, pełnoletniości, pełnej zdolności do czynności prawnych), a ponadto posiadać odpowiedni staż pracy i kwalifikacje zawodowe, których ustawa nie precyzowała. Dopiero ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 122, poz. 1020) wprowadziła opis i rozróżnienie wymaganych kwalifikacji wobec pracowników samorządowych. Precyzyjnie określone zostały dodatkowe (poza uprzednio istniejącymi) minimalne wymagania wobec kandydatów na pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, od których zaczęto wymagać co najmniej wykształcenia średniego, niekaralności za przestępstwa popełnione umyślnie oraz nieposzlakowanej opinii[80].

Ustawa określiła ponadto wymagane kwalifikacje wobec osób zatrudnianych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Od takich pracowników wymaga się dodatkowo wyższego wykształcenia oraz co najmniej dwuletniego stażu pracy na stanowiskach urzędniczych w administracji samorządowej, służbie cywilnej, służbie zagranicznej, innych urzędach państwa lub na kierowniczych stanowiskach państwowych. Radzie Ministrów ustawa powierza wypracowanie szczegółowych rozporządzeń w zakresie kwalifikacji pracowników samorządowych. Nabór kandydatów na stanowiska urzędnicze i kierownicze jest otwarty i konkurencyjny. Informacje dotyczące przebiegu, stosowanych w postępowaniu metod i technik oraz oceny kandydatów podawane są do wiadomości publicznej. Zmiany te należy ocenić pozytywnie, gdyż stwarzają większe możliwości profesjonalizacji urzędników samorządowych, a przepisy dotyczące jawności procesu mają szansę doprowadzić do wzrostu zaufania obywateli w stosunku do procesu rekrutacji i jego wyników. Zmiany są spójne z zaleceniami w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi wypracowanymi przez kierunek nowego zarządzania publicznego[81].

Ustawa o pracownikach samorządowych stanowi, że wobec pracowników mianowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Pomimo wprowadzanych zmian, w literaturze istnieje opinia, że ustawa jest przestarzała i „nie stoi na przeszkodzie dokonywania zasadniczych zmian personalnych w urzędach i innych jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego wskutek zmiany orientacji politycznej w organie wykonawczym z reguły w wyniku wyborów”[82]. Istnieje też pogląd, że można mówić o „faktycznym stanie łupów w polskich samorządach”[83]. Pracownik samorządowy nie może wykonywać zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami lub mogłyby wywoływać podejrzenie o jego stronniczości lub interesowności. Niedostateczne są mechanizmy kontrolne ograniczające się do przewidzianego w art. 18 obowiązku złożenia przez pracownika oświadczenia o ewentualnym prowadzeniu działalności gospodarczej. Rozwiązanie to należy uznać za potencjalnie korupcjogenne. W literaturze coraz częściej podnosi się potrzebę zastosowania wobec pracowników samorządowych rozwiązań prawnych podobnych do tych, jakie znajdujemy w ustawie o służbie cywilnej[84].

ROZDZIAŁ III

STATUS WPŁYWOWEJ ETYKI ADMINISTRACYJNEJ

3.1.      Nowe idee zarządzania publicznego

Pomiędzy latami osiemdziesiątymi a dziewięćdziesiątymi ubiegłego stulecia w wielu krajach parlamenty lub sama administracja sporządziła raporty całościowo oceniające administrację publiczną. Raporty takie powstawały przede wszystkim w krajach anglosaskich, przy czym zauważyć należy, iż miały one z reguły bardzo krytyczny wydźwięk, wskazując przy tym na konieczność poważnych, o ile nie radykalnych reform administracji publicznej[85]. Krytyka ówczesnego modelu administracji publicznej opierała się zasadniczo na dwóch przesłankach[86]:

1. generującym wysokie koszty budżetowe rozroście administracji publicznej (wskazywano, że sektor publiczny nie powinien zajmować się dostarczaniem takich towarów i usług, które mogą być lepiej zapewnione przez sektor prywatny – pogląd ten opierał się na założeniu, że administracja w tych dziedzinach jest monopolistą i wobec tego nie musi dbać o obniżanie kosztów, a nawet o jakość);
2. utrudnianiu przez administrację publiczną działalności organizacji rynkowych (w myśl tej przesłanki, nadmiar regulacji, wysokie podatki stanowiły poważne bariery utrudniające działalność rynku, a problemy obserwowane w działalności rynku w tym czasie były w dużej mierze spowodowane przez samą administrację).

Wskazywano dodatkowo, iż administracja powinna wycofywać się z pewnych obszarów swojej działalności, które z powodzeniem mogłyby być realizowane przez sektor prywatny. Ograniczanie zakresu działalności administracji miało osiągnąć dwa zasadnicze efekty. Po pierwsze, zmniejszenie zakresu działania administracji miało spowodować obniżenie kosztów sektora publicznego[87]. Po drugie, miało stworzyć większą swobodę działania i otwarcie nowych rynków dla podmiotów gospodarczych, które to podmioty – przynajmniej w teorii – miały być znacznie lepiej zorganizowane i w wielu aspektach działania przewyższać organizacje administracyjne[88].

Większość raportów zawierała jeden wspólny wniosek, zakładający, iż administracja publiczna powinna przejść reorganizację wprowadzającą zasady menedżeryzmu i przestać być skierowaną na przepisy, a w większym stopniu koncentrować się na wynikach. Jak bowiem wskazywano, najważniejszym celem zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, jest dobre zarządzanie pieniędzmi. Sektor prywatny powinien przynosić możliwie największe zyski akcjonariuszom, natomiast to samo zadanie stoi przed administracją, bowiem w sektorze publicznym to obywatele są akcjonariuszami[89].

Wymienione powyżej postulaty stanowiły (i wciąż stanowią) trzon pojęcia nowego zarządzania publicznego (New Public Management), które w połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku przeniknęło do kontynentalnej myśli administracyjnej. Wspólnymi mianownikami nowego zarządzania publicznego były tu:

1. dążenie do zmniejszenia liczby pracowników zatrudnionych w administracji publicznej (urzędników),
2. podniesienie efektywności struktur biurokratycznych poprzez wdrażanie menedżerskiego zarządzania w sektorze publicznym,
3. zastępowanie szczególnych regulacji prawnych zarządzaniem strategicznym[90].

Za modelowy przykład wdrażania koncepcji nowego zarządzania publicznego uznać należy realizowaną w Republice Federalnej Niemiec, począwszy od 1995 r., „politykę chudszego państwa”. Bezpośrednim przyczynkiem dla omawianej polityki była pogarszająca się sytuacja budżetowa ówczesnych Niemiec, spowodowana w dużej mierze rosnącym bezrobociem i słabym wzrostem PKB. Zakres reform w ramach omawianej polityki opierał się przede wszystkim na zastosowaniu strategicznego zarządzania w miejsce kierowania przy pomocy szczegółowych regulacji formalno-prawnych, zastępowaniu kontroli administracji oceną jej wyników, ze szczególnym naciskiem na analizę kosztów/zysków i wyników, oraz wprowadzaniu decentralizacji i zwiększaniu swobody działania menedżerów[91]. Zadaniem nowej niemieckiej administracji miało być zbliżenie się ku obywatelom[92].

W tym samym roku we Francji sformułowanych zostało pięć fundamentalnych celów reformy administracji publicznej: po pierwsze dostarczenie lepszych usług obywatelom; po drugie wdrożenie sprawniejszych mechanizmów zarządzania zasobami ludzkimi; po trzecie wprowadzenie większej swobody decyzyjnej dla menedżerów; po czwarte zmniejszenie ilości i szczegółowości przepisów; po piąte zwiększenie kontroli nad wydatkami[93].

Podobne cele realizowano również w innych krajach, np. we Włoszech, gdzie w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych wprowadzono decentralizację, uproszczenie i ograniczanie regulacji z zakresu prawa administracyjnego, zmianę kierowników na menedżerów, zwiększenie racjonalności i kontroli zarządzania zasobami finansowymi, zmniejszanie liczby urzędników[94].

Omawiane idee nowego zarządzania publicznego nie ominęły również Polski. W latach dziewięćdziesiątych XX w. zidentyfikowane zostały, jako główne postulaty programu reform administracji publicznej w naszym kraju, wprowadzenie nowych standardów zarządzania sprawami publicznymi, mających służyć decentralizacji i podniesieniu efektywności państwa, a także przebudowie aparatu biurokratycznego na bardziej przyjazny obywatelom. Jako przykłady realizacji ww. postulatów wskazać należy: odbudowanie w Polsce administracji samorządowej we wszystkich podstawowych jednostkach podziału terytorialnego kraju (1990 i 1998 r.), zmiany w systemie finansów publicznych i kontroli dysponowania środkami publicznymi (1994 r.), reforma struktur centralnej administracji rządowej (1996 r.) czy wreszcie wprowadzenie nowoczesnych metod zarządzania zasobami ludzkimi i systemu szkolenia kadr, czego pierwszym krokiem było utworzenie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (1991 r.), a drugim ustanowienie korpusu służby cywilnej (1996 r.)[95].

Jak wynika z powyższych uwag, koncepcja nowego zarządzania publicznego zakładała zasadniczą przebudowę modelu administracji publicznej. Przebudowa ta miała na celu taką reorganizację, aby urzędy funkcjonowały w podobny sposób jak korporacje. Zaczęto szukać sposobów na to, aby przedsiębiorczość stała się normą, a „biurokracja” wyjątkiem[96].

Wskazywano przy tym, że administracja publiczna nie może być wierną kopią organizacyjnych rozwiązań stosowanych w wielkich korporacjach opartą o ślepe naśladownictwo, bowiem znaczące różnice między sektorem publicznym a prywatnym po prostu na to nie pozwalają[97]. Chodzi tu raczej o adaptację – tam gdzie jest to możliwe i odpowiednie – analogicznych rozwiązań[98]. Nie wszędzie jest to oczywiście możliwe. Często bowiem z góry wiadomo, że w sensie ekonomicznym pewne polityki administracyjne są nieopłacalne. Tym niemniej w imię wartości norm demokratycznych, na przykład równości obywateli czy domniemania niewinności, demokratyczne państwo prawa powinno lub musi pewne koszty ponosić bez względu na ich rentowność. Tak, jak zadaniem państwa opiekuńczego było zwiększanie zakresu opieki, tak w założeniach New Public Management analiza opiera się na podążaniu w kierunku minimalizowania takich polityk. Władze w wielu obszarach muszą traktować wszystkich jednakowo i zapewnić im identyczne świadczenia i usługi. Stąd niemożliwe jest uzyskanie takiego samego stopnia skuteczności rynkowej jak w przedsiębiorstwach prywatnych. Ponadto organizacje publiczne muszą działać zgodnie z zasadami jawności i transparentności co sprawia, że działają wolniej i ponoszą wyższe koszty niż sektor komercyjny, w którym menedżerowie korzystają z przywileju poufnego podejmowania decyzji kierując się przesłanką szybkości rozstrzygania problemów[99].

Trend upodabniania urzędów do korporacji można najlepiej zauważyć w słownictwie i technikach, które coraz częściej używane są w administracji, a które przeniesione są ze świata korporacyjnego[100]. Na przykład kierownik staje się menedżerem spraw publicznych, petent klientem. Sporządza się biznes plany, używa technik badania rynku zapożyczonych z sektora prywatnego, przeprowadza sondaże i wywiady (bezpośrednie i zogniskowane), bada poziom satysfakcji klienta z wykonanej usługi, wprowadza system obsługi skarg i wniosków, ustala dyżury telefoniczne, tworzy działy Public Relations, wykorzystuje konkursy. Obecnie techniki badawcze zaczerpnięte z sektora prywatnego coraz bardziej upowszechniają się w administracji publicznej.

W ramach reform współczesnych systemów administracji w duchu New Public Management postuluje się tworzenie instytucji elastycznych, łatwo przystosowujących się do zmian oraz zapewniających wysoką jakość możliwie jak najniższym kosztem. Instytucje takie mają nie tylko służyć obywatelom, ale i dawać możliwość zaspokojenia ich potrzeb[101].

W polskiej nauce administracji publicznej pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w – przywołanej w rozdziale pierwszym pracy – definicji administracji sformułowanej przez Jana Bocia, utożsamiającej administrację z „zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”[102]. Na kanwie przytoczonej definicji można sformułować postulat, aby „administracja była bardziej rynkowa, a mniej administracyjna”[103]. Rynkowość administracji powinna być przy tym oceniana pod kątem gospodarności („kapitał sektora publicznego to pieniądze powierzone mu przez obywateli”), a instytucje publiczne w swoim działaniu powinny skupiać się na rezultatach[104].   

Przejście od administracji procedur do administracji rezultatów, głoszącej postulat koncentracji działań wokół potrzeb i oczekiwań obywatela – klienta, jest współczesnym trendem, za którym podąża większość administracji na świecie. New Public Management, jako wzorzec i imperatyw przemian zachodzących w sektorze publicznym wymaga nie tylko optymalizacji warunków dostępu do informacji i komunikacji z obywatelami, ale również stworzenia bardziej horyzontalnych, a w mniejszym stopniu wertykalnych struktur organizacyjnych, w których zarówno obywatele, jak i urzędnicy średniego i niższego szczebla uczestniczą w procesie zarządzania sprawami publicznymi[105]. Rozbudowane hierarchiczne struktury administracji nie sprzyjają szybkiemu przepływowi informacji. Im więcej hierarchicznych ogniw, przez które informacja przepływa tym większe prawdopodobieństwo błędu. Nurt nowego zarządzania publicznego formułuje myśl, że organizacje kierujące się poczuciem misji pracują sprawniej i wydajniej[106]. Są bardziej – niż organizacje kierujące się przepisami – skuteczne, efektywne i elastyczne oraz skłonne do nowatorskich rozwiązań[107]. W związku z tym nowy model zarządzania publicznego postuluje pozbycie się (w miarę możliwości) balastu niepotrzebnych przepisów, regulaminów i instrukcji. Z drugiej strony wskazuje się na konieczność wypracowywania strategicznych planów, które zapewniałyby takie działanie administracji, aby była ona konkurencyjna, profesjonalna, skuteczna i efektywna[108].

Planowanie strategiczne w sektorze publicznym powinno składać się z ośmiu etapów[109]:

1. podejmowania inicjatywy i osiągania porozumienia w zakresie metody podejmowanego planowania;
2. ustalenia podstawowych funkcji organizacji;
3. wyjaśnienia misji i wartości organizacji;
4. oceny zewnętrznego środowiska;
5. oceny wewnętrznego środowiska, czyli elementów organizacji wspomagających lub utrudniających osiągniecie celów przewidzianych planem strategicznym;
6. zidentyfikowania problemów organizacji w trakcie realizacji celów przewidzianych planem strategicznym;
7. wypracowywania alternatywnych działań skierowanych na zarządzanie problemami zidentyfikowanymi w poprzednim punkcie;
8. stworzenia efektywnej wizji urzędu na przyszłość.

Należy pamiętać, że planowanie strategiczne musi opierać się na technicznie możliwych do realizacji przesłankach, które istnieją w konkretnym urzędzie i w danym systemie prawa[110].

Konieczne jest dodatkowo zwrócenie uwagi na fakt, że nastawienie na wydajność administracji w ramach nowych idei zarządzania publicznego nie może odbywać się kosztem jakości[111]. Obniżanie jakości usług jest bowiem stosunkowo łatwym sposobem na obniżanie kosztów. W jakimś punkcie usługa może być tak niskiej jakości, że lepiej żeby jej w ogóle nie było. W tym kontekście niebagatelnego znaczenia w ramach New Public Management nabiera zarządzanie jakością, rozumiane jako zaspokajanie aktualnych i przyszłych potrzeb obywateli – klientów[112]. Pomocą w tworzeniu systemów dostarczających usług o coraz lepszej jakości są normy wypracowane przez Międzynarodową Organizację Normalizacyjną, która jest ogólnoświatową federacją krajowych jednostek normalizacyjnych (organizacji członkowskich ISO). Należy do niej 150 krajów, w tym Polska. Organizacja zajmuje się standardami jakościowego zarządzania. Podstawowym standardem w tym zakresie jest norma ISO 9000, która opiera się o jakościowe: wymagania klientów, systemy regulacyjne zwiększające satysfakcję klientów, stałe zwiększanie satysfakcji klienta i podnoszenie osiągnięć w tym kierunku[113]. Standard ten może być zastosowany w odniesieniu do administracji publicznej niezależnie od kraju. Coraz częściej też urzędy w wielu krajach wypracowują te standardy. Analogiczne wypracowywanie i uzyskiwanie takich certyfikatów przez urzędy stanowi narzędzie całościowego zarządzania, a po określeniu takiej normy narzędzie oceny działania urzędu. Proces ten wymaga diagnozowania potrzeb i oczekiwań obywateli w zakresie usług dostarczanych przez konkretny urząd[114]. Drugą częścią tego procesu jest tworzenie systemu dostarczania usług na wymaganym poziomie. W miarę uzyskiwania założonych wyników należy udoskonalać wszelkie działania tak, aby obniżać koszty i podnosić jakość usług[115]. System ten można również stosować w odniesieniu do czynności skierowanych nie na obywatela, lecz na wewnętrzne potrzeby administracji. Należy pamiętać, że klientem urzędu nie zawsze musi być obywatel, może nim być prywatna lub publiczna instytucja, a także wydzielona jednostka urzędu lub inny urząd. Wypracowanie takich norm tworzy system, w którym urzędnicy mają konkretne zadania, realizowane w konkretnych terminach weryfikowane doraźnie tak, aby stale poprawiać pracę indywidualnego urzędnika i urzędu[116]. Jeszcze raz należy podkreślić, że chodzi tu o wymierzalne cele, a nie o ogólne stwierdzenia typu „należy pracować dobrze”.

Całościowe zarządzanie jakością wymaga, aby działania organizacji podlegały stałej ocenie na podstawie wymierzalnych wskaźników. W przypadku administracji publicznej władze z reguły opierały się i nadal opierają na stosowaniu formalnych środków celem osiągania i sprawdzania poziomu sprawności[117]. Zwolennicy nowej szkoły zarządzania publicznego chcą sposób funkcjonowania urzędów przestawiać z administrowania na zarządzanie[118]. Wymaga to innych niż formalno-prawne metod oceny sprawnego i wysokiej jakości działania służb publicznych. Zbyt wielką wagę przywiązywano do określania celów działań urzędów, niedostateczną zaś do oceny wykonania zadań[119]. Pomiar sprawności działania urzędu jest niesłychanie skomplikowanym problemem. Standardy używane do oceny powinny być jasno zdefiniowane, podlegające kwantyfikacji, realistyczne i zorientowane na konkretne wyniki w konkretnym czasie. Mierniki są odzwierciedleniem trzech płaszczyzn: wydajności, skuteczności i dostępności[120]. Poza tym mierzy się też satysfakcję obywateli z kontaktów z urzędem. Szczególnie ma to znaczenie tam, gdzie mamy do czynienia z działaniami nastawionymi na przyszłość lub działaniami, które są wynikiem pracy wielu zespołów lub urzędów. Kulturę zarządzania administracji należy przestawiać na działania oceniane przez pryzmat ich skuteczności. Wymaga to stworzenia systemu motywacyjnego, zapewnienia środków finansowych i upodmiotowienia urzędników tak, aby mogli być nastawieni na rezultaty.

Nowoczesne idee zarządzania publicznego wskazują, iż administracja publiczna staje się coraz ważniejszą częścią codzienności biorąc na siebie zapewnienie obywatelom wielu dóbr i usług. Staje ona bowiem przed dylematem wyboru pomiędzy poszerzaniem obszaru swojej działalności zgodnie z oczekiwaniami społecznymi a racjonalną oceną swoich możliwości efektywnego zaspokajania oczekiwań społecznych w oparciu o posiadane zasoby materialne i ludzkie[121]. Zauważyć jednak należy, iż rola administracji publicznej może ewoluować od bezpośredniego dostawcy usługi, przez organizację jej świadczenia, aż po kontrolę lub nadzór nad zasadami jej dostarczania i podmiotami ją realizującymi. Zakres merytoryczny i funkcjonalny prywatyzacji zadań administracji publicznej jest różny w odniesieniu do poszczególnych funkcji administracji[122].

Sferę, w której prywatyzacja zadań publicznych jest najbardziej ograniczona lub wręcz całkowicie wykluczona stanowi administracja reglamentacyjno-ochronna[123]. Wiąże się ona bowiem ze sferą ciężarów ponoszonych przez społeczeństwo, ingerencją w sferę zagwarantowanych prawem praw i wolności oraz stosowaniem władztwa administracyjnego. Ponadto realizowane w jej ramach zadania państwa mają charakter strategiczny i utrata kontroli nad nimi mogłaby zagrażać podstawom jego suwerenności lub wręcz stawiać pod znakiem zapytania zasadność jego bytu[124].

W przypadku administracji świadczącej prywatyzacja polega najczęściej na przekazaniu realizacji funkcji administracji podmiotom prywatnym, które działają w jej imieniu przy zachowaniu przez nią odpowiedzialności nie tylko za jakość, ale również za dostępność tego rodzaju świadczeń (prywatyzacja sensu largo)[125].

W przypadku funkcji zarządzania majątkiem państwa komercjalizacja zadań publicznych przybiera formę najdalej idącą, polegającą na całkowitym wyłączeniu się państwa z jej realizacji i przekazaniu jej w ręce prywatnych podmiotów (prywatyzacja sensu stricto)[126].

W polskiej literaturze zjawisko prywatyzacji administracji publicznej prezentowane jest jako perspektywa, do której polska administracja publiczna będzie zmierzać w wyniku kolejnych etapów wprowadzanych reform[127]. Prezentowane stanowiska cechuje duża zachowawczość i formułowanie ostrzeżeń przed negatywnymi konsekwencjami, jakie może nieść ze sobą wyprowadzanie realizacji funkcji publicznych poza aparat administracyjny. Adam Błaś, Jan Boć i Jan Jeżewski zwracają uwagę na wątpliwości, jakie niesie problematyka prywatyzacji zadań publicznych z punktu widzenia zasad państwa prawa. Według tych autorów, prywatyzacja oznacza przede wszystkim redukcję zadań publicznych wykonywanych przez organy administracji publicznej, bowiem w wyniku tego procesu zadania publiczne przekształcane są w usługi publiczne świadczone przez podmioty prywatne[128]. Oznacza więc zmianę w sytuacji prawnej obywatela, gdyż w miejsce dotychczasowego stosunku administracyjno-prawnego wkracza jako strona podmiot prywatny i w konsekwencji przekształca się on w stosunek prywatno-prawny. Podkreślają oni również, że w ujęciu prawnym zadania administracji publicznej to inaczej obowiązki prawne tych organów, którym odpowiadają prawa podmiotowe obywateli. „Prawa podmiotowe, przyznane obywatelom konstytucyjnie realizowane przez podmioty prywatne, nie przez państwo mogą zostać zinterpretowane jako prawa nierównych i niejednakowych możliwości obywateli w korzystaniu ze swych praw. [...] O ile bowiem prawo chroni równość dostępu do usług publicznych, powszechność i przede wszystkim ciągłość świadczenia usług publicznych, o tyle trzeba stwierdzić, że reguły wolnego rynku osłabiają albo przekreślają wszystkie te prawnie chronione wartości. [...] Obywatel chroniony jest nadto praktycznie jedynie jako konsument, świadczeniobiorca. Korzystając z usług publicznych świadczonych przez podmioty prywatne nie zachowuje sytuacji prawnej obywatela chronionego prawem publicznym, a praktycznie jedynie prawem prywatnym [...] oraz powinien być przygotowany na sytuację zaprzestania świadczenia usług publicznych [...], gdy okaże się to dla tych podmiotów nierentowne”[129]. Pogląd ten może budzić kontrowersje zarówno ze względów formalnych jak i praktycznych.

Administracja publiczna jako taka nie może zwolnić się z realizacji konkretnego zadania publicznego, gdyż pełni ona funkcje wykonawcze, to znaczy działa na podstawie i w granicach prawa, będąc nim bezwzględnie związana. Z realizacji konkretnego zadania publicznego może więc administrację publiczną zwolnić jedynie ustawodawca zmieniając obowiązujące prawo. Działa on w tym zakresie w ramach legitymacji przyznanej przez społeczeństwo w drodze wolnych i demokratycznych wyborów. Warto zauważyć, że legitymacja społeczna ma wiele źródeł i form. Państwo obywatelskie używa coraz szerszego wachlarza metod określania woli obywateli. Sama administracja może podejmować działania mające na celu reformę jej struktury wewnętrznej lub sposobu dostarczania usług, pod warunkiem, że dopuszcza to prawo określające jej byt prawny. To ustawodawca decyduje o tym, czy administracja publiczna do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne może włączać organizacje inne niż ona sama. Nikt chyba nie kwestionuje poglądu, co do konieczności dekoncentracji i decentralizacji administracji publicznej jako trendu mającego dostosować struktury biurokratyczne do wyzwań stojących przed nowoczesnym demokratycznym państwem prawa.

Nowe zarządzanie publiczne, poza postulatami prywatyzacji, nie głosi haseł bezwzględnego ograniczania obszaru zadań administracji przez jej struktury, jeśli są one przez nie realizowane w sposób efektywny i wydajny. Wskazuje jedynie, że obszar ten rozrasta się i w konsekwencji struktury administracyjne muszą podnieść profesjonalizm działań gwarantujący ich skuteczną realizację, albo przekazać je do wykonania podmiotom spoza swojej struktury, zachowując jedynie nadzór i ogólną koordynację podejmowanych w tym zakresie działań[130]. Ideą prywatyzacji jest bowiem przekazywanie uprawnień do świadczenia usług podmiotom prywatnym, aby poprawić efektywność, skuteczność i jakość takich usług[131]. Jest to jedynie przekazywanie wykonywania zadań administracji publicznej, nie zaś odpowiedzialności za nie[132]. Odpowiedzialność władzy jest istotnym i niezbędnym elementem, aby obywatele byli zadowoleni.

Tak jak zmieniło się postrzeganie zakresu merytorycznego funkcji świadczącej administracji, tak samo uległy zmianie formy jej działania w ramach realizacji tej funkcji. Mając na uwadze różnorodne formy aktywności struktur administracyjnych rola administracji publicznej w tym zakresie może być różna. Patrząc na kazus Polski, jako podstawową formę realizacji funkcji administracji świadczącej można wymienić dostarczanie usług publicznych za pośrednictwem instytucji świadczących należących do sektora publicznego. Do tej kategorii możemy zaliczyć między innymi zakłady administracyjne i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej[133]. O ile realizacja pewnych usług publicznych jest możliwa tylko przy wykorzystaniu tej formy organizacyjnej, to badania przeprowadzone przez teoretyków nowego zarządzania publicznego udowodniły, że zazwyczaj jest to najbardziej kosztowna forma zaspokajania potrzeb społecznych, niegwarantująca wysokiego standardu usług oraz nie zawsze przyjazna obywatelom[134]. Stąd coraz częściej rola administracji publicznej ograniczana jest do organizacji świadczenia usług publicznych przez różne podmioty, zarówno prywatne jak i publiczne. Korzystając z rozwiązań prawnych administracja publiczna rozbudowuje system przetargów, koncesji i zezwoleń, w wyniku których wyłania podmioty oferujące najwyższy standard usług realizowanych zgodnie z zasadami rozsądnego rachunku ekonomicznego oraz efektywnie z punktu widzenia ich potencjalnych odbiorców-obywateli[135].

W ostatnim czasie w dyskusjach akademickich i w praktyce dużo uwagi poświęca się koncepcji good governance[136]. O ile koncepcję New Public Management cechuje próba urynkowienia administracji publicznej, promowania konkurencji, swobody działania podmiotów czy decentralizacji kompetencji, to koncepcja good govemance w punkcie wyjścia zakłada, że zarządzanie sprawami publicznymi w zasadniczy sposób różni się od zarządzania prywatnym przedsiębiorstwem. Przede wszystkim administracja publiczna koncentruje swoje działania na wykonywaniu powierzonych jej zadań publicznych określonych w konstytucji i w innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego[137]. Działanie na rzecz interesu publicznego nie pokrywa się z podejściem stosującym jedynie kryteria ekonomiczne[138]. Ponadto koncepcja good governance uwzględnia też takie standardy działania, jak: przejrzystość, osobista uczciwość i rzetelność postępowania urzędników, deklarowanie wysokich standardów etycznych, respektowanie zasady praworządności, zaufanie, otwartość i solidarność z obywatelami[139]. Zatem koncepcja good governance, chociaż bywa różnie rozumiana i interpretowana, wykracza tak poza tradycyjne ujęcia zarządzania w sferze publicznej, jak i poza koncepcję New Public Management[140].

Istotny komponent zarządzania publicznego w duchu good governance stanowi partnerstwo publiczno-społeczne, a główną rolę odgrywają takie czynniki, jak: inicjatywa obywatelska, autonomiczny i różnorodny sektor obywatelski, komplementarność funkcji rządu i sektora obywatelskiego w wypełnianiu usług publicznych, partnerstwo w działaniu na rzecz wspólnych celów, idea „rządu otwartego”, który wspiera organizacje obywatelskie[141].

Idea good governance łączy się z „odchodzeniem od traktowania obywateli jako tylko wyborców, wolontariuszy i konsumentów do upatrywania w nich, dzięki temu, że daje się im do rozwiązania problemy, które ich dotyczą, współdecydentów i współkreatorów wspólnego dobra, z odchodzeniem od interesowania się liderami publicznymi: profesjonalistami z zakresu spraw publicznych czy politykami, czy dostawcami usług publicznych do zainteresowania partnerami, nauczycielami i organizatorami działań obywatelskich, z odchodzeniem od demokracji wyborczej do społeczeństwa demokratycznego – przy pogłębianiu obywatelskiego, horyzontalnego, pluralistycznego i produktywnego wymiaru polityki”[142].

Jerzy Hausner podkreśla, że możliwy jest model, który łączy elementy skuteczności i efektywności „nowego zarządzania publicznego” oraz zasady „dobrego zarządzania”[143]. Należy zgodzić się ze zdaniem tego autora, wskazując, że model taki byłby najoptymalniejszy w praktyce.

3.2.      Wyzwanie etyczne administracji publicznej

Problematyka etyki w działalności administracji coraz częściej stanowi przedmiot analiz, także w polskiej literaturze[144]. Następuje to w dużej mierze pod wpływem krajów anglosaskich, poczynając od Stanów Zjednoczonych Ameryki, gdzie problematyką tą i politycy, i przedstawiciele doktryny zajmują się od dość dawna i gdzie nigdy nie doszło do rozerwania więzi między polityką i – traktowaną jako szczególny aspekt polityki – administracją, z jednej strony, i etyką, z drugiej strony[145].

Rozerwanie to było długo typowe dla kontynentu europejskiego, gdzie uważano, że te kwestie etyki, które mają praktyczne znaczenie dla administracji publicznej (lub dla polityki), rozstrzygane są przez twarde prawo, a zatem także w odniesieniu do administracji występują one o tyle, o ile stanowią przedmiot regulacji w przepisach prawa – przede wszystkim w przepisach karnych, starających się zwalczać korupcję urzędników[146]. Ponieważ ustawowo zobowiązano urzędników do kierowania się interesem publicznym, do bezstronności oraz neutralności politycznej, nawet problem korupcji uważano za marginesowy. Współcześnie tego rodzaju podejście – wzbogacone jednak dostrzeżeniem wagi etyki w administracji, a więc i rozbudową odpowiednich norm „twardego prawa” – określa się jako zarządzanie etyczne w oparciu o przestrzeganie prawa (compliance-based ethics management)[147].

W krajach anglosaskich panowała natomiast aksjologiczna wrażliwość na kwestię potencjalnego konfliktu interesów, wskutek czego poszukiwano mechanizmów jego instytucjonalnego i proceduralnego uniknięcia. W rezultacie, kształtowała się także koncepcja kodeksu etycznego postępowania w polityce czy w administracji publicznej jako katalogu norm odrębnych od norm prawnych, lecz tak samo obowiązujących w sferze polityki i administracji – z sankcjami w postaci dezaprobaty społecznej, ale również uruchomienia określonych procedur[148]. Kodeksy te czy inne podobne akty miały zatem często cechy miękkiego prawa, choć mogły też być owocem samoregulacji zainteresowanych środowisk, a zatem należeć już do dziedziny „nieprawa”. W odniesieniu do krajów anglosaskich można mówić o pewnej już tradycji zarządzania etycznego opartego o zasady moralne (integrity-based ethics management), co nie oznacza rezygnacji ze stosowania także w tej dziedzinie „twardego prawa”[149].

Standardy życia publicznego odgrywają złożoną rolę. Z jednej strony, są one dyrektywami właściwego postępowania zarówno dla polityków, jak i dla urzędników, a w tym ostatnim zakresie stanowią one podstawowe zasady, na których może opierać się orzecznictwo dyscyplinarne Z drugiej strony, zawierają one dyrektywy dla ustawodawcy, stające się coraz bardziej nakazami, należąc jednak przede wszystkim do sfery miękkiego prawa.

Standardy wpływają też coraz bardziej na ustawodawstwo, podstawową formułę twardego prawa. Skutkiem tego nieliczne tradycyjne przepisy kamę są uzupełniane – niezależnie od regulowania zagadnień zamówień publicznych, procedury administracyjnej czy dostępu do dokumentów administracyjnych – o obszerne przepisy antykorupcyjne[150]. Te ostatnie regulują takie sprawy, jak zakres łączenia stanowisk publicznych – państwowych i samorządowych – ze stanowiskami w sektorze prywatnym, dopuszczalność prowadzenia przez osoby piastujące stanowiska publiczne oraz ich najbliższych działalności gospodarczej oraz posiadania akcji i udziałów spółek, dopuszczalność przyjmowania korzyści majątkowych w różnej postaci oraz obowiązek ich rejestrowania, obowiązek składania deklaracji majątkowych przy obejmowaniu funkcji, w trakcie jej pełnienia i po jej zakończeniu, jak również zasady działania profesjonalnych grup nacisku (lobbystów)[151].

Przepisy wcielające w życie standardy życia publicznego formułuje się również w ustawach o służbie cywilnej. Ustawy te zawierają przecież katalog podstawowych obowiązków urzędników, który nie może być zasadniczo odmienny w różnych państwach. Polska ustawa o służbie cywilnej nakazuje członkom korpusu służby cywilnej w szczególności: przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; chronić interesy państwa oraz prawa człowieka i obywatela; racjonalnie gospodarować środkami publicznymi; rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania; dochowywać tajemnicy ustawowo chronionej; rozwijać wiedzę zawodową; godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią.

Ustawowa regulacja obowiązków urzędniczych, także mających przede wszystkim wymiar etyczny (jak godne zachowywanie się), uzupełniona o kształtowanie standardów właściwego zachowania się poprzez orzecznictwo dyscyplinarne może być uznana za tradycyjne, kontynentalne podejście do zagadnienia etyki zawodowej urzędników (tzw. zarządzanie etyczne w oparciu o przestrzeganie prawa)[152]. Jego przeciwstawieniem jest anglosaska tradycja obszernych profesjonalnych kodeksów etycznych, także dotyczących urzędników (ogólnie lub określonych ich kategorii), ugruntowana wobec generalnego powstrzymywania się przez długi czas od formułowania przepisów o obowiązkach urzędniczych w ustawodawstwie o służbie cywilnej, a ciesząca się uznaniem również w sytuacji popularności instytucji kodeksów etycznych tworzonych na zasadzie samoregulacji przez coraz liczniejsze grupy zawodowe (poczynając od prawników i lekarzy)[153].

Ilustracją coraz większego nastawienia administracji kontynentalnej na działania skierowane na upodmiotowienie obywateli stają się również wprowadzane wzorem krajów anglosaskich kodeksy etycznego postępowania urzędników. Mają one stanowić specyficzne kompendium zawodowe, pomagające urzędnikowi w dobrym wykonywaniu obowiązków zawodowych na konkretnym stanowisku oraz przy wykonywaniu konkretnych działań[154]. Zasady takie mogą, a nawet powinny stanowić część składową opisów stanowisk i być jedną z podstaw oceny pracownika. W Polsce normy te zawarte są w Kodeksie Etyki Korpusu Służby Cywilnej^[155], który określa zasady etyki korpusu służby cywilnej, a wśród nich:

1. zasadę godnego zachowania, polegającą na wykonywaniu pracy z respektem dla reguł współżycia społecznego i kultury osobistej, poszanowania godności innych osób, w tym podwładnych, kolegów i przełożonych; życzliwości wobec ludzi i zapobieganiu powstawaniu konfliktów w pracy, w relacjach z obywatelami oraz współpracownikami; właściwym zachowaniu się również poza pracą, unikaniu niepożądanych zachowań mających negatywny wpływ na wizerunek państwa, służby cywilnej i urzędu;
2. zasadę służby publicznej, polegającą na służebnym charakterze pracy wobec obywateli, mającej na celu urzeczywistnianie wartości leżących u podstaw prawa Rzeczypospolitej Polskiej; służbie państwu, której podstawowym elementem jest ochrona jego interesów i rozwoju; współtworzeniu wizerunku służby cywilnej oraz wpływaniu na postrzeganie Rzeczypospolitej Polskiej w kraju i w świecie; przedkładaniu dobra wspólnego obywateli nad interes osobisty, jednostkowy lub grupowy; nieuchylaniu się od podejmowania trudnych rozstrzygnięć oraz odpowiedzialności za swoje postępowanie, ze świadomością, że interes publiczny wymaga działań rozważnych, ale skutecznych i realizowanych w sposób zdecydowany;
3. zasadę lojalności, polegającą na lojalności wobec Rzeczypospolitej Polskiej; lojalnym i rzetelnym realizowaniu programu Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na własne przekonania i poglądy polityczne; lojalności wobec urzędu oraz przełożonych, kolegów i podwładnych, gotowości do wykonywania służbowych poleceń, dbając, aby nie zostało naruszone prawo lub popełniona pomyłka; udzielaniu przełożonym obiektywnych, zgodnych z najlepszą wolą i wiedzą porad i opinii podczas przygotowywania propozycji działań administracji rządowej; wykazywaniu powściągliwości w publicznym wypowiadaniu poglądów na temat pracy swego urzędu oraz innych urzędów, zwłaszcza jeżeli poglądy takie podważałyby zaufanie obywateli do tych instytucji;
4. zasadę neutralności politycznej, polegającą na niemanifestowaniu publicznym poglądów i sympatii politycznych, zwłaszcza nieprowadzeniu jakiejkolwiek agitacji o charakterze politycznym w służbie oraz poza nią; dystansowaniu się od wszelkich wpływów i nacisków politycznych mogących prowadzić do działań stronniczych; niepodejmowaniu żadnych publicznych działań bezpośrednio wspierających działania o charakterze politycznym; niestwarzaniu podejrzeń o sprzyjanie partiom politycznym i przestrzeganiu obowiązujących ograniczeń; dbałości o jasność i przejrzystość relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne, przy uwzględnieniu, że relacje te nie mogą podważać zaufania do politycznej neutralności członka korpusu służby cywilnej;
5. zasadę bezstronności, polegającą na niedopuszczaniu do podejrzeń o konflikt między interesem publicznym i prywatnym; niepodejmowaniu żadnych prac ani zajęć, które kolidują z obowiązkami służbowymi; jednakowym traktowaniu wszystkich uczestników w prowadzonych sprawach administracyjnych i nieuleganiu przy tym jakimkolwiek naciskom; niedemonstrowaniu zażyłości z osobami publicznie znanymi ze swej działalności zwłaszcza politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej oraz niepromowaniu jakichkolwiek grup interesu;
6. zasadę rzetelności, polegającą na sumiennym, rozważnym wykonywaniu powierzonych zadań; dotrzymywaniu zobowiązań, zgodnie z przepisami prawa; twórczym podejmowaniu zadań i aktywnym realizowaniu obowiązków, z najlepszą wolą i w interesie społecznym, nieograniczającym się jedynie do przestrzegania przepisów.

Współczesnym wyzwaniem etycznym administracji publicznej jest zbudowanie modelu etycznych standardów odpowiedzialności (etyki odpowiedzialności) administracji publicznej, zarówno jako pewnej całości organizacyjnej, jak i odpowiedzialności jej pracowników. W tym względzie za najważniejsze uznać należy zestawienie standardów odpowiedzialności w tradycyjnym znaczeniu jako odpowiedzialności prawnej ex post, głównie dyscyplinarnej i porządkowej, z poszukiwaniem nowych, bardziej efektywnych rozwiązań[156]. Jedni przekonani są, że sytuację poprawić może zaostrzenie osobistej odpowiedzialności urzędników, tak od strony materialnej za szkody wyrządzone w ramach wykonywania władzy, jak i etycznej[157]. Można oczywiście próbować zastępować reguły etyczne sformalizowanymi prawnie procedurami działań, jednakże droga uzupełniania prawa etyką może być skuteczniejsza. Co więcej, za poglądem tym mogą przemawiać określone argumenty, jak choćby to, że pewnych reguł postępowania etycznego nie da się przełożyć na język prawa[158]. Argumenty te są jednak o tyle obosieczne, że nakazują tym większą ostrożność we wszelkiej formalizacji standardów właściwego zachowania się urzędnika publicznego.

Na zakończenie należy zauważyć, iż podejście systemowe do kwestii etyki w administracji publicznej zdaje się być najwłaściwsze, to jednak głównie od czynnika ludzkiego – urzędnika uzależniona jest sprawność i efektywność działania administracji oraz przestrzeganie przez nią zasad praworządności. Zatem konieczne staje się przygotowanie pracowników administracji zawodowo i moralnie, aby umieli oceniać zagadnienia społeczne, a także indywidualne potrzeby ludzi oraz zdawali sobie sprawę z konsekwencji podejmowanych decyzji. Tak przygotowani pracownicy będą rozumieli istotę i cel wykonywanych zadań administracyjnych.

ZAKOŃCZENIE

Systemy administracyjne demokratycznych państw w XX wieku, które służyły państwom i społeczeństwom opartym na założeniu prymatu państwa i ścisłego rozdziału pomiędzy życiem publicznym a życiem prywatnym, zaczęły – od lat osiemdziesiątych – przechodzić swoisty kryzys.

Administrowanie wielkimi środkami finansowymi i stale rosnącym aparatem państwowym przerastało możliwości organizacyjne państwa i doprowadziło do nadmiernego obciążenia podatników. Politycy tracili kontrolę nad aparatem wykonawczym i coraz częściej, nawet bardzo zasadnicze cele i strategie, były produktem technokratów coraz bardziej niezależnych od wybieralnych elit. Na tym tle pojawiła się nowa koncepcja administracji pracującej w sposób analogiczny do wielkich korporacji, zwanej popularnie New Public Management.

Urzędnik w tej koncepcji miał być menedżerem spraw publicznych wypracowującym jak najlepsze rezultaty jak najskromniejszymi środkami, miał być nastawiony na wyniki, a nie na proces.

Omawiana koncepcja wprowadziła wiele rozsądnych i niezbędnych zmian. Urzędy i urzędnicy nauczyli się (i w dalszym ciągu się uczą) od sektora prywatnego szybkiej restrukturyzacji, precyzyjnej analizy kosztów, zysku i ryzyka, sporządzania biznesplanów, mierzenia wyników, zarządzania informacją nowoczesnego zarządzania zasobami ludzkimi włączając w to szkolenie pracowników na każdym szczeblu.

Z czasem jednak idea nowego zarządzania publicznego ujawniała swoje słabości. Po pierwsze tradycyjna teoria ekonomiczna opierała się na założeniu prymatu państwa. Obecny system ekonomiczny składa się z czterech zespołów zmiennych: państwo, struktury regionalne, autonomiczne światowe rynki pieniężne i wielkiej skali międzynarodowe korporacje. Zarządzanie czy administrowanie na poziomie państwa tym systemem jest poza możliwościami New Public Management. Najpoważniejsza ułomność tego podejścia to jednak koncentracja niemal wyłącznie na zagadnieniach bezpośrednio dotyczących usług dostarczanych przez państwo obywatelom czy grupom obywateli. Podnoszenie jakości usług, obniżanie kosztów, ustalanie standardów, strukturalne lub procesowe zagadnienia dostarczania usług, to wszystko przykłady pierwszoplanowych zadań menedżerów.\Nie negując wagi dobrego administrowania systemem usług dostarczanych społeczeństwu – społeczeństwa i państwa potrzebują czegoś więcej.

Wskazuje się tu przede wszystkim na potrzebę instytucjonalnej odpowiedzialności za dobro i interes publiczny. Ktoś musi ponosić odpowiedzialność za społeczeństwo. Nie można oczekiwać tego od rynku, na którym ścierają się sprzeczne ze sobą interesy.

Stąd też,  współcześnie, pojawiła się nowa koncepcja administrowania, opisana w pracy jako good governance. Nie neguje ona osiągnięć New Public Management, wręcz przeciwnie, większość narzędzi i technik wypracowanych przez teoretyków i praktyków tego kierunku będzie zawsze miało zastosowanie w pracy urzędniczej. Tyle, że krytyczne decyzje, wyznaczanie i wybór drogi na przyszłość wymaga myślenia w kategoriach dobra społecznego w oparciu o wartości etyczne akceptujące i tolerujące różnice poglądowe i aspiracyjne poszczególnych jednostek, a jednocześnie pozwalające na balansowanie konfliktów indywidualnych i społecznych. Najlepszą formą kontroli jest kontrola wewnętrzna – wartości etyczne, które nie pozwalają urzędnikowi działać w pewien sposób i nakazują podejmować pewne działania. To właśnie główne założenia opisywanej koncepcji.

Koncepcja ta znana jest z włączania do procesów zarządzania publicznego elementów zarządzania wartościowego. We wdrażaniu tej koncepcji najczęściej stosuje się dwie, uzupełniające się metody. Jedną z nich stanowi adoptowanie standardów zawartych w kodeksach etycznych przez urzędników i na ich podstawie podnoszenie ich wrażliwości na problemy związane z ochroną interesu publicznego. Drugą metodą zapewnienia nowej kultury administrowania jest praktyczne wdrażanie uniwersalnych wartości prawidłowego administrowania.

Teoria zarządzania opartego o wartości prowadzi do nowoczesnego wypracowywania i kodyfikowania nowych zasad stosowania prawa administracyjnego i bezpośredniego wdrażania ich do praktyki działań administracyjnych. Powrót do bezpośredniego stosowania zasad prawa administracyjnego wynika również z tego, że New Public Management ukierunkowany na ekonomiczne, efektywne, ale i oszczędne gospodarowanie środkami publicznymi stworzył niebezpieczeństwo dokonywania wszelkich wyborów publicznych tylko na podstawie rachunku ekonomicznego co spowodowało jednocześnie zagrożenie jakości usług publicznych. Dlatego więc do nowoczesnych metod „właściwego rządzenia” włącza się tzw. „wartościowe” lub „etyczne” administrowanie sprawami publicznymi.

W ramach tej koncepcji potrzebne są więc osoby rozumiejące swoją odpowiedzialność za dobro wspólne i interes publiczny, osoby, które potrafią wyważać konflikty indywidualne i grupowe, które właściwie rozwiązują dylematy, osoby o odpowiedniej wrażliwości etycznej. Model ten postrzegany jest jako sposób na odbudowę motywacji urzędników do najlepszej jakościowo pracy a także jako pomoc w odzyskaniu zaufania publicznego.

Wysokie standardy etycznego postępowania będą coraz bardziej powszechne, o ile nastąpi konsekwentne wdrażanie infrastruktury etycznej do organizacji i metod administrowania sprawami. Potrzebne jest do tego wdrożenie następujących rozwiązań jako założeń wyjściowych:

1. zapewnienie jawności i transparentności działań, dokumentów i posiedzeń organów samorządowych,
2. zapewnienie mechanizmów wewnętrznego audytu, które polegają na stałej analizie mechanizmów, struktur i procedur według kryteriów rzetelności, racjonalności i efektywności gospodarowania środkami publicznymi,
3. upowszechnianie standardów etycznych poprzez kodeksy etyki urzędników,
4. bezwzględne kierowanie funkcjonariusza publicznego do odpowiedzialności karnej, dyscyplinarnej, porządkowej i politycznej za naruszenie prawa i etyki.

Wrażliwość na kwestie odpowiedzialności etycznej monitorują kodeksy etyki ustalające zasady pożądanego postępowania w działaniach publicznych. Ale zasady etyki funkcjonariuszy publicznych, sformułowane w kodeksach etyki, większe znaczenie mieć powinny w codziennej pracy urzędnika, w jego kontaktach z obywatelami, we współpracy z różnymi partnerami i organami różnego rodzaju i szczebla, od tego – jak są sformułowane na papierze. Dlatego formułowanie zasad etyki ma sens tylko wówczas, gdy związane jest z konsekwentnym stosowaniem odpowiedzialności za ich naruszenie. Praktyczne egzekwowanie tych zasad jest kryterium weryfikacyjnym, wykazującym, czy przedsięwzięcia związane z etycznym, odpowiedzialnym administrowaniem są prawdziwe czy tylko pozorne. Dopiero wówczas, gdy zasady etyczne są egzekwowane, pełnią funkcję dyscyplinującą i kontrolną a także stymulującą prewencyjną i ochronną. W przeciwnym razie są przedmiotem żartów i tylko pogłębiają kryzys zaufania do organów publicznych. A zatem zasady etyczne są konieczne, ale same nie są skuteczne w zmniejszaniu działań niepożądanych, nieetycznych. Takimi mogą stawać się wówczas, gdy będą powiązane z pozostałymi przedsięwzięciami kształtującymi infrastrukturę etyczną takimi jak jawność i transparentność działań, wewnętrzny audyt i szkolenia kształtujące wysoką wrażliwość etyczną oraz wskazujące na ekonomiczne, socjologiczne i prawne skutki działań nieetycznych.

BIBLIOGRAFIA

1. Barankiewicz T., W poszukiwaniu modelu standardów etycznych administracji publicznej w Polsce, Lublin 2013.
2. Biernat S., Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994.
3. Błaś A., Boć J., Jeżewski J., Administracja publiczna, Wrocław 2004.
4. Błaś A., Kuta T., Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia terminologiczno-pojęciowe, Poznań–Wrocław 1998.
5. Boć J. (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004.
6. Boć J. (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007.
7. Bogucka I., Pietrzykowski T., Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2009.
8. Buchacz T., Wysocki S., Zarządzanie jakością w administracji – europejskie wzorce, polskie doświadczenia, Służba Cywilna, 2002-2003, nr 5.
9. Chmaj M. (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2007.
10. Cieślak S., Praktyka organizowania administracji publicznej, Warszawa 2004.
11. Czaputowicz J. (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008.
12. Czaputowicz J., Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, Służba Cywilna, 2005, nr 10.
13. Dębicka A., Dmochowski M., Kudrycka B. (red.), Profesjonalizm w administracji publicznej, Białystok 2004.
14. Dębicka A., Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009.
15. Dębicki M., Służby publiczne w świecie korporacji. Ograniczenia i niebezpieczeństwa menedżeryzmu jako narzędzia administracji publicznej, Służba Cywilna, 2002-2003, nr 5.
16. Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne (cz. 1), Kraków 2003.
17. Górzyńska T., Standardy europejskie dotyczące pracowników administracji publicznej, Studia Prawnicze, 2001, nr 3-4.
18. Gronowska B., Jasudowicz T. i in., Prawa człowieka i ich ochrona, Toruń 2005.
19. Hauser R., Wróbel A., Niewiadomski Z., System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015.
20. Hausner J. (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2008.

21.  Hausner J., Kukiełka M. (red.), Studia z zakresu zarządzania publicznego, tom II, Kraków 2002.

22. Hausner J., Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008.
23. Izdebski H., Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007.
24. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.
25. Izdebski H., Machińska H. (red.), W poszukiwaniu dobrej administracji, Warszawa 2007.

26.  Kieżun W., Kubin J. (red.), Dobre państwo, Warszawa 2004.

27. Kudrycka B. (red.), Rozwój kadr administracji publicznej, Białystok 2001.
28. Kudrycka B., Peters B.G., Suwaj P.J. (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009.
29. Leoński Z., Nauka administracji, Warszawa 2010.
30. Lipowicz I. (red.), Prawo Administracyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2010.
31. Liszcz T., Borek-Buchajczuk R., Perdeus W., Prawo urzędnicze, Lublin 2010.
32. Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.
33. Łukasiewicz J., Wrzosek S. (red.), Dobra administracja – teoria i praktyka, Radom 2007.
34. Łukasiewicz J., Zarys nauki administracji, Warszawa 2007.
35. Miłek M., Wybrane problemy administracji publicznej, Sulechów 2004.
36. Możdzeń-Marcinkowski M., Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego, Warszawa 2006.
37. Niewiadomski Z. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011.
38. Ochendowski E., Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 2006, s. 19-24;
39. Ruczkowski P., Bielecki L., Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011.
40. Serafin S., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa-Lublin 2007.
41. Sługocki J., Prawo administracyjne, Kraków 2003.
42. Sowiński R., Administracja publiczna RP, Poznań 1998.
43. Stahl M. (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002..

44.  Supernat J., Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe, Białystok 2003, nr 2.

45.  Supernat J., Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka, 2008, nr 1 (10).

46. Suwa P.J. (red.), Prawo administracyjne. Ćwiczenia, Warszawa 2008.
47. Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Białystok 2002.
48. Ura E., Prawo urzędnicze, Warszawa 2007.
49. Ura E., Ura E,, Prawo administracyjne, Warszawa 2008.
50. Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 1999.
51. Władek Z., Organizacja i zarządzanie w administracji publicznej, Warszawa 2013.
52. Ziemski K., Prawo administracyjne, Warszawa 2008.
53. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2006.

---

[1] T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, [w:] Prawa człowieka i ich ochrona, red. B. Gronowska, T. Jasudowicz i in., Toruń 2005, s. 472–479.

[2] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 5.

[3] Ibidem.

[4] Ibidem, s. 6.

[5] J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 8.

[6] R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 9.

[7] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 15.

[8] E. Ochendowski, Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 2006, s. 19.

[9] Ibidem.

[10] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 11.

[11] Za: J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 13-14.

[12] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 12.

[13] Za: P. Ruczkowski, L. Bielecki, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 19.

[14] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 22.

[15] Ibidem.

[16] J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 13.

[17] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 11.

[18] I. Lipowicz (red.), Prawo Administracyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2010, s. 10.

[19] R. Sowiński, Administracja publiczna RP, Poznań 1998, s. 7.

[20] S. Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, Warszawa 2004, s. 14.

[21] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 21.

[22] P.J. Suwaj (red.), Prawo administracyjne. Ćwiczenia, Warszawa 2008, s. 19.

[23] E. Ochendowski, Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 2006, s. 19.

[24] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 13.

[25] S. Serafin, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa-Lublin 2007, s. 15.

[26] M. Możdzeń-Marcinkowski, Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego, Warszawa 2006, s. 17.

[27] K. Ziemski, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 23.

[28] E. Ochendowski, Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 2006, s. 19.

[29] J. Sługocki, Prawo administracyjne, Kraków 2003, s. 13.

[30] Za: J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 12-14.

[31] Ibidem, s. 14.

[32] Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2010, s. 16.

[33] E. Ochendowski, Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 2006, s. 22.

[34] Ibidem.

[35] Ibidem, s. 23.

[36] Ibidem.

[37] R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 15.

[38] Ibidem, s. 16.

[39] Ibidem, s. 17.

[40] Za: H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 24.

[41] J. Łukasiewicz, Zarys nauki administracji, Warszawa 2007, s. 54.

[42] Ibidem, s. 55.

[43] E. Ochendowski, Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 2006, s. 25.

[44] Za: J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne (cz. 1), Kraków 2003, s. 17.

[45] Ibidem, s. 17-19.

[46] J. Hausner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2008, s. 28.

[47] Na podstawie: E. Ochendowski, Prawo administracyjne: część ogólna, Toruń 2006, s. 27; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 25; E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 24; Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 18.

[48] P. Ruczkowski, L. Bielecki, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 31.

[49] I. Lipowicz (red.), Prawo Administracyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2010, s. 23.

[50] Ibidem.

[51] M. Miłek, Wybrane problemy administracji publicznej, Sulechów 2004, s. 29.

[52] Wyliczenie za: J. Hausner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2005, s. 26; J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 24.

[53] J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 25.

[54] Wyliczenie za: J. Hausner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2005, s. 28; J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 26.

[55] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 33.

[56] Ibidem.

[57] Ibidem, s. 34.

[58] Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2010, s. 26.

[59] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 29.

[60] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 43.

[61] Ibidem.

[62] Ibidem, s. 44.

[63] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 30.

[64] Ibidem.

^[65] Ustawa z dnia 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych

(tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.)

^[66] Ustawa z dnia 21.11.2008 r. o służbie cywilnej

(tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm.)

^[67] Ustawa z dnia 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych

(tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.)

[68] B. Kudrycka (red.), Rozwój kadr administracji publicznej, Białystok 2001, s. 63.

[69] T. Liszcz, R. Borek-Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2010, s. 138.

[70] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 164.

^[71] Ustawa z dnia 30.12.2015 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 34).

[72] T. Liszcz, R. Borek-Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2010, s. 30.

[73] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 168.

[74] Ibidem.

[75] Ibidem.

[76] T. Liszcz, R. Borek-Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2010, s. 41.

[77] E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s. 187.

[78] Ibidem, s. 188.

[79] T. Liszcz, R. Borek-Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2010, s. 203.

[80] Ibidem.

[81] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 174.

[82] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 271.

[83] Ibidem.

[84] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 175.

[85] J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka, 2008, nr 1 (10), s. 68.

[86] J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe, Białystok 2003, nr 2, s. 53.

[87] J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka, 2008, nr 1 (10), s. 68.

[88] Ibidem.

[89] Za: A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 136.

[90] R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 202.

[91] J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe, Białystok 2003, nr 2, s. 55.

[92] Ibidem.

[93] Ibidem, s. 56.

[94] Ibidem.

[95] Ibidem, s. 56-57.

[96] J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka, 2008, nr 1 (10), s. 69.

[97] R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 207.

[98] Ibidem.

[99] Ibidem, s. 208.

[100] J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe, Białystok 2003, nr 2, s. 59.

[101] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 143.

[102] J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 13.

[103] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 10.

[104] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 149.

[105] J. Hausner, M. Kukiełka (red.), Studia z zakresu zarządzania publicznego, tom II, Kraków 2002, s. 188.

[106] Ibidem.

[107] Ibidem, s. 189.

[108] W. Kieżun, J. Kubin (red.), Dobre państwo, Warszawa 2004, s. 117.

[109] Ibidem, s. 117-118.

[110] J. Hausner, M. Kukiełka (red.), Studia z zakresu zarządzania publicznego, tom II, Kraków 2002, s. 190.

[111] T. Buchacz, S. Wysocki, Zarządzanie jakością w administracji – europejskie wzorce, polskie doświadczenia, Służba Cywilna, 2002-2003, nr 5, s. 31.

[112] Ibidem.

[113] Ibidem.

[114] Ibidem, s. 32.

[115] Ibidem.

[116] Ibidem, s. 33.

[117] A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka (red.), Profesjonalizm w administracji publicznej, Białystok 2004, s. 69.

[118] J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, Służba Cywilna, 2005, nr 10, s. 49.

[119] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 115.

[120] J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, Służba Cywilna, 2005, nr 10, s. 51.

[121] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 141.

[122] S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994, s. 33.

[123] Ibidem.

[124] Ibidem.

[125] Ibidem, s. 34.

[126] Ibidem.

[127] Przykładowo: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 15; B. Kudrycka, B.G. Peters, P.J. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009, s. 184; J. Łukasiewicz, S. Wrzosek (red.), Dobra administracja – teoria i praktyka, Radom 2007, s. 227.

[128] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 15.

[129] Ibidem, s. 17.

[130] H. Izdebski, H. Machińska (red.), W poszukiwaniu dobrej administracji, Warszawa 2007, s. 21.

[131] A. Dębicka, Sprawne państwo. Współczesne koncepcje i instrumenty zarządzania publicznego a administracja publiczna, Warszawa 2009, s. 156.

[132] Ibidem.

[133] J. Hausner, M. Kukiełka (red.), Studia z zakresu zarządzania publicznego, tom II, Kraków 2002, s. 193.

[134] Za: J. Hausner, M. Kukiełka (red.), Studia z zakresu zarządzania publicznego, tom II, Kraków 2002, s. 194.

[135] J. Łukasiewicz, S. Wrzosek (red.), Dobra administracja – teoria i praktyka, Radom 2007, s. 231.

[136] H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 69.

[137] T. Barankiewicz, W poszukiwaniu modelu standardów etycznych administracji publicznej w Polsce, Lublin 2013, s. 70.

[138] Ibidem.

[139] H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 70.

[140] H. Izdebski, H. Machińska (red.), W poszukiwaniu dobrej administracji, Warszawa 2007, s. 21.

[141] B. Kudrycka, B.G. Peters, P.J. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009, s. 184.

[142] H. Izdebski, H. Machińska (red.), W poszukiwaniu dobrej administracji, Warszawa 2007, s. 20.

[143] J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, s. 403.

[144] B. Kudrycka, Dylematy urzędników w administracji publicznej, Białystok 1995; B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne administrowanie. Wyzwanie dla samorządu terytorialnego, Warszawa 2000; M. Małecka-Łyszczek, Wybrane zagadnienia z problematyki etycznych problemów funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2001.

[145] T. Górzyńska, Standardy europejskie dotyczące pracowników administracji publicznej, Studia Prawnicze, 2001, nr 3-4, s. 64.

[146] I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 74.

[147] Ibidem.

[148] A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka (red.), Profesjonalizm w administracji publicznej, Białystok 2004, s. 229.

[149] Ibidem.

[150] T. Górzyńska, Standardy europejskie dotyczące pracowników administracji publicznej, Studia Prawnicze, 2001, nr 3-4, s. 66.

[151] Z. Władek, Organizacja i zarządzanie w administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 195.

[152] I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 74.

[153] A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka (red.), Profesjonalizm w administracji publicznej, Białystok 2004, s. 231.

[154] I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 88.

[155] § 13 i n. Zarządzenia Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej

(M.P. z 2011 r., Nr 93, poz. 953)

[156] T. Barankiewicz, W poszukiwaniu modelu standardów etycznych administracji publicznej w Polsce, Lublin 2013, s. 83.

[157] J. Hausner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2008, s. 108.

[158] I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 97.