Czterdzieści siedem

SPIS TREŚCI

WSTĘP

ROZDZIAŁ I: WYBORY, PRAWO WYBORCZE, SAMORZĄD

1.1.  Istota wyborów

1.2.  Istota samorządu terytorialnego i wyborów samorządowych

ROZDZIAŁ II: WYBORY SAMORZĄDOWE W ŚWIETLE KODEKSU WYBORCZEGO

2.1.  Wybory organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

2.1.1.   Informacje ogólne

2.1.2.   Organizacja wyborów

2.1.3.   Komitety wyborcze i kandydaci na radnych

2.1.4.   Okręgi wyborcze i obwody głosowania

2.1.5.   Komisje wyborcze

2.1.6. Głosowanie i ustalenie wyników głosowania

2.1.7.   Protesty wyborcze

2.2. Bezpośredni wybór wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

ZAKOŃCZENIE

BIBLIOGRAFIA

ANEKS

WSTĘP

Organizacja, przebieg i rezultaty wyborów samorządowych z 2014 roku stały się niespodziewanie źródłem głębokiego kryzysu politycznego w Polsce, zapewne najpoważniejszego od wielu lat. Niespotykana dotąd skala nadużyć towarzysząca głosowaniu i liczeniu głosów, awaria systemu informatycznego liczącego głosy, wyjątkowo długie oczekiwanie na oficjalne wyniki, wreszcie zastraszająco wysoki odsetek głosów nieważnych i bulwersująca zmiana ostatecznych rezultatów w sposób istotny podważyły zaufanie Polaków do instytucji państwowych, ich działań, ale także uczciwości samych wyborów.

Należy zaznaczyć, iż przeprowadzone one zostały po raz pierwszy według przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej: k. wyb.). Przepisy wprowadzające tę regulację uchyliły ustawę z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) oraz ustawę z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191 z późn. zm.).

Rewolucyjne zmiany dotyczyły przede wszystkim wyborów do rad gmin. Kodeks wyborczy wprowadził tam bowiem okręgi jednomandatowe. We wszystkich gminach, niebędących miastami na prawach powiatu mieszkańcy wybierali radnych w jednomandatowych okręgach wyborczych, przy zastosowaniu zasady większości względnej. W praktyce oznaczało to, że okręgi były niewielkie. Czasami obejmowały praktycznie jedno osiedle. W każdym okręgu wyborczym został wybrany jeden radny. Do tej pory mogło ich być nawet ośmiu. Nie zmieniło się natomiast głosowanie w miastach na prawach powiatu.

W praktyce nowe przepisy sprawiły, że w zdecydowanej większości jednostek (2414 z 2479 gmin) okręgi były wyłącznie jednomandatowe, a około 70 proc. uprawnionych mogło oddać głos podczas wyborów samorządowych w okręgach jednomandatowych. W ramach wyborów większościowych, które obowiązywały w większej liczbie gmin, wyborcy uzyskali większy wpływ na elekcję konkretnego kandydata, a tym samym na funkcjonowanie rady.

Celem niniejszej pracy jest przedstawienie administracyjnoprawnej, władczej, wiążącej formy wypowiadania się jednostek samorządu terytorialnego, jakimi są wybory samorządowe.

Tematyka dotycząca wyborów samorządowych, poza przybliżeniem istoty tych form demokracji bezpośredniej, wymagała omówienia procedury ich przeprowadzenia celem wykazania, w jakich warunkach głosowanie mieszkańców może być uznane za ważne i wiążące, a zatem, kiedy może stanowić skuteczną formę wyrażenia woli gminy, powiatu czy województwa.

Przedmiotem rozważań niniejszej pracy uczyniono więc podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w wyborach do organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, jak również samą procedurę wyborczą w tychże wyborach.

 Pierwszy rozdział pracy poświęcony został problematyce wyborów, zasad wyborczych, samorządu terytorialnego oraz wyborów samorządowych. Przedstawiono tu również zagadnienia wstępne odnoszące się do prawa wyborczego. Terminologia dotycząca wyborów samorządowych stosowana w doktrynie jest bardzo istotna, dlatego dla ułatwienia rozważań o charakterze szczegółowym konieczne jest scharakteryzowanie najważniejszych pojęć w ich najbardziej powszechnym znaczeniu.

Rozdział drugi, stanowiący właściwy opis problematyki badawczej w niniejszej pracy, skonstruowany został wokół dwóch podstawowych zagadnień - wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz bezpośrednim wyborze wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Poruszono tu zagadnienia związane z organizacją wyborów, scharakteryzowano instytucje komitetów wyborczych, okręgów wyborczych, obwodów głosowania, komisji wyborczych oraz protestów wyborczych, a nadto opisano w sposób szczegółowy sam tryb głosowania i ustalania jego wyników.

Rozważania przeprowadzone w pracy mają charakter teoretyczny.

ROZDZIAŁ I: WYBORY, PRAWO WYBORCZE, SAMORZĄD

1.1.  Istota wyborów

W nowoczesnych państwach wybory są zjawiskiem najbardziej upowszech­nionym, a jednocześnie spośród wszystkich zjawisk politycznych chyba właś­nie tym, którego rzeczywiste znaczenie jest najbardziej zróżnicowane.

Z wyborami powszechnie kojarzone jest wyobrażenie demokratycznego rozstrzygnięcia. Temu rozumieniu odpowiada następująca definicja; wybo­ry są demokratyczną metodą ustanawiania osób w organie przedstawiciel­skim lub na stanowiskach kierowniczych. Jest to wysoko ceniona metoda w takich obszarach życia publicznego, w których bezpośrednie uczestnic­two ludzi w konsultacjach i przeprowadzaniu rozstrzygnięć nie jest możli­we i demokratyczne obowiązki scedowane zostały na reprezentantów albo osoby na stanowiskach kierowniczych. Dzieje się tak niewątpliwie w du­żych organizmach państwowych, w których wybory są metodą demokratyczną sensu stricto.[1]

Skoro jednak wybory są demokratyczną metodą ustanowienia władzy, to dlaczego przeprowadza się je we wszystkich krajach, także tam, gdzie de­mokracja nie istnieje, gdzie ich zastosowanie nie prowadzi do żadnego de­mokratycznego rozwiązania? Odpowiedź brzmi: wybory są techniką for­mowania gremiów albo powierzania osobom stanowisk kierowniczych. To zdanie oznacza, że wybory pozbawione demokratycznej treści mogą być stosowane zamiast innych technik (ustanawiania przedstawicieli na mocy sukcesji, na mocy urzędu, na mocy mianowania). Jako technika wybory nie ograniczają się tylko do demokracji.[2]

We współczesnych demokracjach przeprowadzano zatem wybory na dłu­go przedtem, zanim zagwarantowano powszechne prawo wyborcze. W dzi­siejszym rozumieniu demokratycznej metody ustanawiania reprezentatyw­nych organów zakłada się, że wybory naturalnie powiązane są z powszech­nym prawem głosowania. Tylko wtedy wyłania się ostateczny związek wyborów i formy rządów. Stosowanie wyborów tylko jako techniki mogło natomiast daleko wyprzedzać pojawienie się nowoczesnej demokracji.[3]

Aby wyborca mógł wybierać we właściwym sensie tego słowa, musi posiadać możliwości wyboru i swobodę wyboru. Tylko ten może wybierać, kto ma wybór między przynajmniej dwoma ofertami. Wybór ten musi być swobodny, w przeciwnym razie w ogóle go nie ma. Jednak możliwość wy­boru i swoboda wyboru nie mogą być tylko zapisane na papierze. Muszą być one uczciwie zapewnione. Wybory, dla których warunki te są spełnio­ne, będziemy określać jaka wybory rywalizacyjne.

Jeżeli wyborca jest zasadniczo pozbawiony możliwości i swobody wybo­ru, mówimy o wyborach nierywalizacyjnych. Jeżeli istnieją różnego rodzaju ograniczenia, które odnoszą się do możliwości i wolności wyboru, ale nie uchylają ich całkowicie, nazwiemy takie wybory semirywalizacyjnymi.

Rywalizacyjnym wyborom w liberalno-demokratycznych państwach konstytucyjnych towarzyszą różne sformalizowane zasady (procedury), które pozwalają na uznanie, że dokonane wybory personalne i rzeczowe rozstrzyg­nięcia są zgodne z wolą stojących za nimi wyborców. Do tych zapewniają­cych legitymizację zasad, które jednocześnie konsumują normatywne zna­czenie liberalno-pluralistycznej demokracji, należą: 1) oferta wyborcza, która z jednej strony podlega równym kryteriom wyborczym (wolność agitacji wyborczej), z drugiej nie może zastępować wyborczego rozstrzygnięcia elek­toratu; 2) współzawodnictwo kandydatów, które łączy się z konkurencją między politycznymi stanowiskami i programami; 3) równość szans w za­kresie agitacji wyborczej (kandydatów i kampanii wyborczej); 4) wolność wyboru, która jest zapewniana przez tajne głosowanie; 5) system wyborczy (reguły przetwarzania głosów wyborczych w mandaty), który nie może być politycznie nieuczciwy albo sprawiać, by zostały narażone na niebezpie­czeństwo demokratyczne wyniki wyborów (przez deformowanie woli więk­szości wyborców); 6) kadencyjność rozstrzygnięcia wyborczego (możliwość i swoboda wyboru nie są ograniczane przy przyszłych wyborach przez wcze­śniej uzyskane rozstrzygnięcie).[4]

Stanowi to kanon, jeśli chodzi o normatywne cechy liberalno-pluralistycznej koncepcji demokracji, którym rzeczywistość niekoniecznie całko­wicie odpowiada. Jest to jednak możliwe do zweryfikowania. Można zapy­lać, czy tym postulatom czyni zadość mniej więcej konkurencyjny charakter wyborów w liberalnych demokracjach i realnie osiągany poziom równości  stających do współzawodnictwa podstawowych opcji politycznych. Wobec partyjnej i wyborczej rzeczywistości w reprezentatywnych demokracjach, nie należałoby zamykać oczu na empirycznie stwierdzalny stan wliczonego pluralizmu, działania grup interesu, ograniczenia jawności, wliczenie społecznego i politycznego wymiaru sformalizowanych wyborów rywalizacyjnych etc. Byłoby jednak takim samym błędem, gdyby krytycznie reagując na taki stan rzeczy, pominąć fundamentalną różnicę między rywalizacyjnymi wyborami w zachodnich demokracjach i nierywalizacyjnymi wyborami w systemach dyktatorskich, których stawką w ogóle nie jest władza polityczna.[5]

Nie ulega przeto wątpliwościom, iż wybory stanowią istotę liberalnej demokracji. Zgodnie z nią polityczne przywództwo w państwie jest rezultatem wyborów. Przesądza to o ścisłym związku między wyborami a demokracją: bez wyborów, bez otwartego współzawodnictwa sił społecznych i grup politycznych o władzę, nie ma demokracji. Wybory legitymizują polityczne przywództwo. Rząd pochodzący z powszechnych i wolnych wyborów jest uznawany za prawowity i demokratyczny. Rywalizacyjne wybory legitymizują system polityczny jako całość, i to pod dwoma względami: pierwszym z nich jest legitymiza­cji formalna, którą poprzez wybory może uzyskać system sprawowania władzy, a kolejnym – legitymizacja w sferze świadomości, która odnosi się do działań systemów politycznych, a której źródłem dla przywództwa poli­tycznego są wolne wybory. Mają one zatem zasadnicze znaczenie dla demokracji zachodnich.[6]

Przedstawione znaczenie rywalizacyjnych wyborów odpowiada liberalnej koncepcji demokracji. Zakłada się w niej, że panowanie polityczne w de­mokracji nie zostaje zniesione, lecz zostaje poddane kontroli w drodze po­działu władzy, respektowania praw człowieka, praw i szans opozycji, a tak­że w zakresie samego procesu przejęcia władzy.

Patrząc od strony teorii, rozstrzygające jest, które stanowisko teoretyczne dotyczące demokracji zostanie przyjęte. Można wybory pojmować jako akt:[7]

-           przez który zostanie wyartykułowane zaufanie wyborców do wybieranych,

-           przez który następować powinno tworzenie funkcjonalnej reprezentacji,

-           przez który powinna być wykonywana kontrola nad rządem.

W praktyce nie można mówić o jednej funkcji, którą wypełniają wybory. Raczej spełniają one jednocześnie kilka funkcji, które istnieją obok siebie i historycznie występują w różnej kompozycji. Następuje więc zarówno prze­niesienie zaufania, jak i tworzenie reprezentacji i polityczna kontrola, każ­dorazowo w różnej mierze i proporcji w przestrzeni i czasie. Ta zmienność w dostępnych funkcjach i celach jest na pewno jednym z tych czynników, które pozwalają wyborom skutecznie przystosować się do zmiennych wa­runków środowiskowych i wymogów systemu.[8]

Najważniejsze zmienne dla specyficznych funkcji wyborów tworzą spo­łeczne, instytucjonalne i polityczne warunki różnych krajów. W społecznie sfragmentaryzowanych krajach wybory albo będą mieć funkcję zapewnienia różnym socjo-kulturowym grupom politycznej reprezentacji, albo przezwy­ciężenia politycznego rozdrobnienia przez tworzenie większości.

W społeczeństwach homogenicznych wybory będą miały bardziej funkcję stymulowania walki konkurencyjnej między partiami o polityczne przy­wództwo. Konkurencja o zdobycie większości występuje jednak tylko w sys­temie partyjnym z niewielką liczbą partii. W systemie wielopartyjnym za­ostrza się natomiast współzawodnictwo o wyższy procent głosów, z tym że znaczenie udziału danej partii w ogóle głosów jest przy formowaniu rządu relatywne.[9]

W polskim systemie prawnym za podstawowe funkcje wyborów (w tym wyborów samorządowych) uznać trzeba:[10]

1.      legitymizację systemu politycznego i rządu jednej partii lub koalicji par­tyjnej;

2.      przeniesienie zaufania na osoby i partie;

3.      rekrutację elity politycznej;

4.      reprezentację poglądów i interesów głosujących;

5.      związanie politycznych instytucji z preferencjami ogółu wyborców;

6.      mobilizacja ogółu wyborców dla wartości społecznych, celów i progra­mów politycznych, interesów partii politycznych;

7.      podniesienie politycznej świadomości obywateli przez wyjaśnienie pro­blemów i alternatyw politycznych;

8.      kanalizacja politycznych konfliktów jako sposób ich łagodzenia; kształtowanie wspólnej woli politycznej;

9.      sprowadzenie walki konkurencyjnej o władzę polityczną na płaszczyznę alternatywnych, rzeczowych programów;

10.  powoływanie rządów w konsekwencji ukształtowania się parlamentar­nej większości;

11.  ustanowienie opozycji zdolnej do kontroli;

12.  możliwość zmiany władzy.

Liberalna i pluralistyczna demokracja opiera się na uznaniu powszechnego, równego, bezpośredniego i tajnego prawa wyborczego. Demokratyczne powoływanie określonych w konstytucji władz politycznych – w szczególności parlamentu, w syste­mach prezydenckich również prezydenta – stanowi, obok wolności słowa, wolności zgromadzeń, prawa do zrzeszania się i wolności prasy, jedno z pod­stawowych założeń nowoczesnej demokracji.

Prawa obywatela do udziału w życiu politycznym są dzisiaj – z norma­tywnego punktu widzenia – niekwestionowane, doszło do tego jednak w trak­cie długiego procesu historycznego. Choć prawo wyborcze, wykorzysty­wane periodycznie w celu politycznego odnowienia organów przedstawi­cielskich różnych szczebli, nie wyczerpuje praw do udziału w życiu politycznym, to – jak już wcześniej podkreślono – wybory pozostają naj­ważniejszą formą zinstytucjonalizowanego udziału obywateli w życiu poli­tycznym, a także tą formą udziału, w której najmniej uwidaczniają się nie­równości społeczne, a to dzięki podstawowym zasadom prawa wyborczego.[11]

Zasady prawa wyborczego zmieniły się z punktu widzenia historii pra­wa, zmieniły się także pojęcia, którymi ono operuje. Dlatego uwzględnić należy nie tylko to, czy prawo wyborcze było powszechne, lecz także to co rozumiano przez pojęcie „powszechne”. WXIX stuleciu pojęcie powszech­nego prawa wyborczego obejmowało jedynie prawo wyborcze mężczyzn. Dziś wybory demokratyczne cechują cztery podstawowe zasady, które są jasno zdefiniowane i które można skonfrontować z historycznymi uregulo­waniami dotyczącymi prawa wyborczego. Podstawowe zasady prawa wy­borczego: powszechność, równość, bezpośredniość i tajność mają z reguły rangę konstytucyjną.[12]

1. Powszechne prawo wyborcze.

Ta zasada wymaga, by zasadniczo wszy­scy obywatele, niezależnie od płci, rasy, języka, dochodów lub stanu posiadania, zawodu, stanu lub klasy, wykształcenia, wyznania czy przekonań politycznych, posiadali prawo do głosowania i sami mogli być wybierani. Nie są sprzeczne z tą zasadą pewne niezbędne warunki, jak określony wiek, obywatelstwo, wymóg domicylu, sprawność umysłowa i posiadanie pełnych praw obywatelskich oraz pełna zdolność do czyn­ności prawnych.

Z historycznego punktu widzenia prawo wyborcze było zasadniczo ogra­niczone trzema aspektami: 1) bezpośrednie wykluczenie określonych grup społecznych, na przykład mniejszości etnicznych czy religijnych, osób posiadających status zależności, kobiet itd.; 2) ustanowienie cenzusu, np. w for­mie wymogu określonego stanu posiadania (podatki lub dochód); 3) żąda­nie określonych kwalifikacji wynikających z wykształcenia (cenzus wykształcenia) lub wykonywania określonego zawodu (cenzus zawodowy) co prowadziło przynajmniej do wykluczenia analfabetów. Zasada powszech­nego wyboru może być ograniczona także ze względu na wiek, zwłaszcza gdy pełnoletność i granica wiekowa korzystania z czynnego prawa wybor­czego są rozbieżne. Do niedawna prawo wyborcze było również powiązane z miejscem zamieszkania.[13]

2. Równe prawo wyborcze.

Zasada ta wymaga, by waga głosu każdego uprawnionego do głosowania była równa, a nie różnicowana według stanu posiadania, dochodu, zdolności podatkowej, wykształcenia, religii, rasy, płci lub poglądów politycznych. Postulowana jest równa wartość liczonych głosów. Z zasadą równości nie godzą się wszystkie klasowe / kurialne prawa wyborcze i wzmocnione prawa wyborcze: 1) w przypad­ku klasowego lub kurialnego prawa wyborczego wyborcy są liczbowo podzieleni na silnie różniące się między sobą grupy, wybierające stałą liczbę posłów; 2) w przypadku wzmocnionego prawa wyborczego liczba głosów, jakie mają do dyspozycji uprawnieni do głosowania, różnicowa­na jest przez dodatkowe głosy dla określonych grup osób (właściciele ziemscy, ojcowie rodziny itd.).

Zasada równości jest istotna również dla techniczno-organizacyjnej strony wyborów, przede wszystkim w zakresie podziału na okręgi wyborcze. Jeże­li równość głosów ma zostać zagwarantowana, to przy podziale na okręgi wyborcze należy zadbać o równy stosunek liczby wybieranych reprezen­tantów do liczby ludności (ew. uprawnionych) w każdym z okręgów (zasada równej reprezentacji). Jak słusznie podkreśla Karl-Heinz Seifert, postulat równości wyborów „jest dziś praktycznie najważniejszą ze wszyst­kich zasad prawa wyborczego”.[14]

3. Tajne prawo wyborcze.

Zasada ta wymaga, by decyzja wyborcy w for­mie oddania głosu (dzisiaj z reguły za pomocą karty do głosowania) nie była znana innym. Zasada ta stoi w sprzeczności ze wszystkimi formami jawnego (oddanie głosu do protokołu) lub publicznego oddawania głosu (za pomocą gestu wykonanego ręką lub werbalnie). Realizacji tej zasady służy współczesna organizacja wyborów (przygotowanie kabin do gło­sowania, urzędowych kart do głosowania, zapieczętowanych urn wybor­czych itd.).[15]

4. Bezpośrednie prawo wyborcze.

W przypadku wyborów bezpośrednich wyborcy sami wskazują na swojego przedstawiciela, w przeciwieństwie do wyborów pośrednich, które przewidują istnienie gremiów pośredniczą­cych (elektorów), które w imieniu określonej grupy wyborców wybierają na określony urząd. Rozróżniać należy między wyborami formalnie po­średnimi (elektorów wiąże wotum wyborców wstępnych), a wyborami fak­tycznie pośrednimi (elektorzy nie są związani wotum wyborców wstęp­nych i wybierają reprezentantów według własnego uznania).

Niekiedy konstytucje zawierają również zasadę wolności wyborów. Jak powiedziano wyżej, wolność wyborów jest podstawowym postulatem sa­mych wyborów; bez niej wcale nie można mówić o wyborach. Jest kwestią sporną, czy zasada ta wyraża jeszcze coś ponad to, co zawierają już inne zasady. Jednakowoż zasada wolności wyborów oznacza – jeśli przypisać jej samodzielną wartość - „że akt oddania głosu pozostaje wolny od przy­musu i niedopuszczalnych nacisków”.[16]

1.2.  Istota samorządu terytorialnego i wyborów samorządowych

W rozważaniach na temat istoty samorządu terytorialnego niezbędne jest zaprezentowanie czynników determinujących stosowaną w danym ustroju państwowym koncepcję samorządu terytorialnego. Za uwarun­kowania elementarne i konieczne dla funkcjonowania samorządu teryto­rialnego należy uznać katalog gwarancji konstytucyjnych, które w sposób bezpośredni i pośredni respektują podmiotowość samorządu terytorialne­go w sferze publicznej demokratycznego państwa prawnego. W polskich uwarunkowaniach ustrojowych zasadnicze znaczenie mają wyrażone w Konstytucji KP zasady: decentralizacji władzy publicznej, subsydiarności, suwerenności narodu (w powiązaniu z zasadą demokratyzmu) oraz po­średnio zasada jednolitości i zasada podziału władz rozumiana jako wyraz dezaprobaty ustrojodawcy wobec koncentracji władzy. Zasada decentra­lizacji władzy publicznej, wyrażona w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi doniosłe założenie ustrojowe, w którym samorząd terytorialny zajmuje klu­czową pozycję i zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP uczestniczy w spra­wowaniu władzy publicznej. Jedną z cech zdecentralizowanego, w oparciu o samodzielne i niezależne jednostki samorządu terytorialnego, ustroju państwowego jest administracja uspołeczniona, a zatem jest to model ustrojowy polegający na partycypacji członków wspólnot samorządowych w sprawowaniu władzy publicznej. Uczestnictwo w sprawowaniu władzy realizuje się w sposób pośredni lub z wykorzystaniem instytucji demokracji bezpośredniej. Uspołecznienie administracji, rozumiane jako możliwość kreowania organów samorządu terytorialnego w drodze demokratycznych wyborów, jest koniecznym elementem definiowania istoty decentralizacji jako procesu przekazywania władzy publicznej. Rozwinięciem definio­wanej w tym aspekcie decentralizacji władzy są założenia konstytucyjne gwarantujące obywatelowi udział w kierowaniu i zarządzaniu sprawami publicznymi pozostającymi we właściwości wspólnot samorządowych.[17]

Przepisy konstytucyjne co prawda nie wyrażają bezpośrednio prawa oby­watela do udziału w kierowaniu sprawami publicznymi, ale odnoszą się do tego prawa w wielu przepisach dotyczących praw jednostki, co należy uznać za dobry punkt wyjścia do rozwijania przepisów konstytucyjnych w ramach innych źródeł prawa szczegółowo gwarantujących udział jednostki w życiu publicznym. Do katalogu praw obywatelskich należy z pewnością zaliczyć prawo wybierania oraz prawo wybieralności.

Ustawa zasadnicza ze swej istoty reguluje jedynie główne instytu­cje gwarantujące należyte znaczenie głosu wyborcy podczas elekcji oraz warunki uczestniczenia obywateli w sprawowaniu władzy, natomiast to Kodeks wyborczy rozwija konstytucyjne zasady prawa wyborczego, ustanawiając szereg instytucji służących realizacji praw obywatelskich. Należy jednak zaznaczyć, że regulacje prawa wyborczego rangi ustawowej oraz praktyka życia politycznego mogą w znacznym stopniu uzupełnić, ale i zmodyfikować normy konstytucyjne.

Artykuł 62 ust. 1 Konstytucji RP w części rozdziału II „Wolność i prawa polityczne” daje obywatelowi polskiemu prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu teryto­rialnego. Prawo to przyznaje obywatelowi kompetencję do dokonywania czynności konwencjonalnej, doniosłej prawnie, która pociąga za sobą aktualizację, zmianę bądź ustanie określonych obowiązków podmiotu pod­ległego kompetencji. Artykuł 169 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje, że wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego odbywają się w oparciu o zasadę: powszechności, równości, bezpośredniości i tajności głosowania. Artykuł 170 Konstytucji RP umożliwia też członkom wspól­not samorządowych udział w referendum i decydowanie przy użyciu tej instytucji o sprawach dotyczących tych wspólnot. Idea demokratycznego państwa prawnego jako podstawa uczestniczenia obywatela w zarządzaniu sprawami publicznymi została wyrażona expressis verbis także w takich ak­tach międzynarodowego prawa publicznego, jak Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (art. 21) oraz Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 25). Należy w tym miejscu przywołać również przepis Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, który daje społeczności lokal­nej prawo i zdolność kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na jej własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybieram w wyborach lub w każdej innej formie bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie roz­wiązanie (art. 3).[18]

Wybory oparte na pełnym katalogu zasad wyborczych stanowią jed­ną z najistotniejszych cech demokratycznego państwa prawnego, o czym była mowa w poprzednim podrozdziale. Za ich pośrednictwem realizuje się władcza rola suwerena w państwie. Wola więk­szości społeczeństwa jest uznawana za źródło władzy przy jednoczesnym poszanowaniu praw mniejszości. Respektowanie tej elementarnej zasady przez organy administracji publicznej w budowaniu struktur i metodach działania determinuje tworzenie podstaw prawnych służących zasadzie demokratyzmu. Wpisanie wyborów w ramy prawne demokratycznego państwa jest zatem niezbędnym elementem architektury normatywnej państwa prawnego.[19]

Niekwestionowana w doktrynie pozycja katalogu podstawowych zasad wyborczych (powszechność, równość, bezpośredniość, tajność gło­sowania) uzupełniana jest często o inne warunki wpływające na kształt demokratycznego państwa prawnego. Do dodatkowych warunków można zaliczyć takie elementy, jak: mechanizm kształtowania i zgłaszania list kandydatów, programy i kampanię wyborczą, zasady finansowania wyborów, mechanizm głosowania, metodę ustalania wyników wyborów oraz równość reprezentacji poszczególnych grup społecznych. W tym miejscu należy wspomnieć też o konieczności poszanowania zasady okresowego przepro­wadzania wolnych wyborów; należy jednak podkreślić, że wspomniana periodyczność wyborów często wiąże się ze zmianami prawa wyborczego, co nie służy stabilności demokratycznego państwa prawnego.[20]

Okazuje się też, że do zweryfikowania stopnia demokratyzmu prawa wyborczego nie wystarcza ustalenie, jakie podstawowe zasady są w nim uregulowane, lecz warunkiem niezbędnym jest potwierdzenie realizacji tych zasad w przepisach szczegółowych i w praktyce życia politycznego. Takie podejście powoduje, że wolne wybory stanowią nie tylko formę rea­lizacji zasady suwerenności narodu, ale również formę urzeczywistniania indywidualnego prawa do uczestniczenia w życiu publicznym. Współ­czesna teoria suwerenności musi zatem uwzględniać indywidualne prawo jednostki do udziału w sprawowaniu władzy, teoria praw wyborczych zaś musi brać pod uwagę wspólnotowy wymiar tych praw oraz ich funkcję w ustroju państwowym.[21]

Od przełomu roku 1989 polskie demokratyczne prawo wyborcze ulegało częstym zmianom spowodowanym dużą dynamiką życia poli­tycznego lat 90. Należy jednak podkreślić, że na gruncie samorządowego prawa wyborczego uchwalono trzy ordynacje wyborcze: pierwszą w 1990 r., ordynację samorządową w 1998 r. oraz „ordynację burmistrzowską” w 2002 r. Dwie pierwsze ordynacje stanowiły odpowiedź ustawodawcy na przełomowe dla procesu decentralizacji wydarzenia. Pierwsze to restytucja samorządu terytorialnego, drugie to reforma admi­nistracyjna z 1998 r. Debata na temat koncepcji samorządu terytorialnego w okresie przełomu ustrojowego w 1989 r. eksponowała potrzebę restytucji samorządu terytorialnego dysponującego pochodzącym z bezpośrednich wyborów organem stanowiącym. Odrzucano tym samym koncepcję ustro­jową, w której organy samorządu terytorialnego pełnią też funkcje organów administracji państwowej. Zerwanie z dotychczasową praktyką ustrojową rad narodowych stanowiło wyraz determinacji w praktycznym decentrali­zowaniu władzy publicznej. Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, bur­mistrza i prezydenta miasta z 2002 r. była kolejnym krokiem poszerzającym zakres partycypacji członków wspólnot gminnych w kreowaniu organów samorządu terytorialnego. Mimo że Konstytucja RP pozostawia sposób wy­boru organu wykonawczego do rozstrzygnięcia na poziomie ustawowym, to wprowadzenie bezpośrednich wyborów monokratycznego organu wy­konawczego w gminie należy uznać nie tylko za wzmocnienie legitymizacji, ale też za wzmocnienie procesu decentralizacji władzy publicznej.[22]

Kwestia decentralizacji władzy publicznej w debacie publicznej po­średnio powróciła na etapie wprowadzania do systematyki samorządowego prawa wyborczego w 2006 r. instytucji grupy list. Mimo jej szybkiego wy­eliminowania (2008 r.) z przepisów ordynacji wyborczej, może posłużyć jako ilustracja wzajemnych zależności pomiędzy systemem wyborczym a problematyką decentralizacji władzy.

Przed wyborami w roku 2006 wprowadzono – w ramach proporcjo­nalnego podziału mandatów – nową instytucję, która była wyrazem chęci budowania stabilnych większości w organach stanowiących samorządu terytorialnego, ale i tendencji do upartyjnienia samorządu terytorialnego. Zmiana ordynacji wyborczej uchwalona 6 września 2006 r. pozwalała na blokowanie list wyborczych komitetów chcących wzmocnić swoją pozycję na etapie podziału mandatów. Zmiana ordynacji wprowadziła do polskiego prawa wyborczego termin „grupowanie list”. Nowa instytucja prawa wy­borczego umożliwiła zawieranie umów politycznych pomiędzy komitetami wyborczymi startującymi w wyborach do rad gmin powyżej 20 tys. miesz­kańców, rad powiatów i sejmików województw. Instytucja blokowania list wprowadzona do samorządowego prawa wyborczego wywołała wiele sporów co do zgodności nowego rozwiązania z podstawowymi zasadami prawa wyborczego oraz zasadami demokracji.

Krytyka nowej instytucji koncentrowała się na wątpliwościach wokół wzmocnienia pozycji ugrupowań uczestniczących w bloku wyborczym kosztem ugrupowań startujących samodzielnie. Uprzywilejowanie bloku wyborczego oraz najsilniejszego komitetu w ramach grupy list spowodowa­ło kwestionowanie nowego rozwiązania jako niezgodnego z - rozumianą materialnie - zasadą równości wyborów. Kluczowym problemem okazało się dopuszczenie przesunięcia głosów oddanych na komitet wyborczy, który nie przekroczył 5-procentowego progu wyborczego, na rzecz innego zblokowanego komitetu spełniającego warunki umożliwiające przydział mandatów. W takim przypadku głos wyborcy został potraktowany nie tylko jako zadeklarowanie poparcia dla wybranego komitetu, ale też jako potencjalny arytmetyczny czynnik wsparcia innego komitetu, niekoniecznie pozostającego w sferze preferencji wyborcy. Kolejnym obszarem wątpli­wości stał się problem ustalenia procentowego poziomu klauzuli zapo­rowej, po przekroczeniu której komitety mogły korzystać z przywilejów przewidzianych dla bloków wyborczych. Dla bloków zarejestrowanych w gminach i powiatach próg został ustalony na poziomie 10%, w wyborach do sejmików zaś na poziomie 15%. Takie rozróżnienie oraz stosowanie pro­gów wyborczych umożliwiających w ogóle udział w podziale mandatów (5%) nąrażało wynik wyborów na deformacje, co w konsekwencji mogło naruszać istotę reprezentatywności wyników wyborów wynikającą z ich proporcjonalnego charakteru. Zasada proporcjonalności wyborów samo­rządowych w jednostkach, w których możliwe jest blokowanie list, mogła być również nieco zachwiana z powodu wprowadzenia równoległego stosowania dwóch metod podziału mandatów (d'Hondta i Sainte-Lague): pierwszej w celu wstępnego podziału mandatów, drugiej w celu wtórnego podziału mandatów w ramach bloku.

Wprowadzenie instytucji blokowania list niosło za sobą też niebez­pieczeństwo upartyjnienia organów samorządu terytorialnego. Większa zdolność do grupowania list oraz prowadzenia kampanii wyborczej przez partie polityczne niosła za sobą groźbę, że głównymi beneficjentami nowego rozwiązania będą stronnictwa polityczne, które zmonopolizują ośrodki de­cyzyjne również na gruncie lokalnym. Takie niebezpieczeństwo prowadziło do kwestionowania nowych przepisów jako niezgodnych z konstytucyjną zasadą decentralizacji władzy publicznej.

Podkreślenia wymaga fakt, że tak istotne zmiany w ordynacji samorzą­dowej nie zostały poddane szerokim konsultacjom, a liczne głosy krytyczne środowiska samorządowego oraz ekspertów nie znalazły właściwego od­zwierciedlenia podczas prac legislacyjnych nad projektem zmian ustawy.[23]

W budzących kontrowersje kwestiach wypowiedział się – na wniosek grupy posłów – Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 3 listopada 2006 r. sędziowie Trybunału nie podzielili jednak opinii wnioskodaw­ców i uznali wprowadzone przepisy ordynacji samorządowej za zgodne z Ustawą Zasadniczą oraz Europejską Kartą Samorządu Lokalnego.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że nowela ordynacji wyborczej była zgodna z preambułą, art. 2 i art. 169 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 EKSL. Wprowadzone przepisy nie były niezgodne z art. 15 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 EKSL. Uznał też, że były zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 119 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie były niezgodne z art. 4 ust. 6 EKSL. Trybunał nie podzielił poglądu, że wprowadzone zmiany naruszyły zasadę równości wyborów w znaczeniu materialnym, bowiem korzystanie z biernego i czynnego prawa wyborczego nadal pozostawało określone precyzyjnie i jednakowo dla wszystkich obywateli korzystających z tych praw. Odnośnie do proporcjonalności wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego Trybunał uznał, że jest to poza obszarem roz­strzygania o konstytucyjności, ponieważ o sposobie podziału mandatów decyduje regulacja ustawowa, a nie przepis Ustawy Zasadniczej. Co do wątpliwości dotyczących naruszenia trybu postępowania ustawodawcze­go uznano, że nie miało to praktycznie żadnego wpływu na fakt i treść uchwalonych przepisów. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku zasygnalizował po raz kolejny doniosłe znacze­nie władzy ustawodawczej jako naturalnego ogniwa w pełni uprawnione­go do ustawowego rozstrzygania o zasadach przeprowadzania wyborów – respektującego regulacje konstytucyjne oraz niepozostającego w kolizji z przepisami Ustawy Zasadniczej.[24]

Należy podkreślić, że wyrok Trybunału wydany został w okresie przedwyborczym, co prowadziło do komentowania wyroku jako stano­wiska, które zwalniało Trybunał z konieczności poszukiwania sposobu wyjścia z wyborczego pata.

Mimo zaprezentowanych wyżej wątpliwości, należy też zasygnali­zować zalety blokowania list. Instytucja ta – przynajmniej w swoich teo­retycznych założeniach – mogła stanowić istotny czynnik kształtowania stabilnych większości w organach stanowiących samorządu terytorialnego, zdolnych do skutecznego i trwałego rządzenia. Praktyka wyborcza z roku 2006 pokazała też, że instytucja blokowania list była wykorzystywana przez różnorodne komitety wyborcze, dużą aktywność w tym zakresie wykazały komitety niepartyjne.

W listopadzie 2007 r. zgłoszono poselski projekt zmiany ustawy - Or­dynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wniosek ten w swoim uzasadnieniu odwoływał się do argumentów zgłasza­nych na etapie postępowania w Trybunale Konstytucyjnym i koncentrował się na kwestii równości prawa wyborczego, która to zdaniem wnioskodaw­ców była naruszana przez instytucję grupy list. Uzasadnienie projektu zmiany ustawy zawierało też argument wskakujący na brak przejrzystości sposobie podziału mandatów z zastosowaniem grupy list dla przecięt­nego wyborcy. Wnioskodawcy przytoczyli też dane mówiące o odsetku nieważnie oddanych głosów w wyborach samorządowych w roku 2006, dopatrując się bezpośredniego związku takiego stanu z brakiem zrozu­mienia mechanizmu podziału mandatów. Ostatecznie 11 kwietnia 2008 r. Sejm uchwalił zmianę ordynacji do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Obecnie kwestia wyborów do ciał stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jak również wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) regulowana jest – o czym była już mowa – przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w której przepisach nie znajdziemy instytucji blokowania list.

Podsumowując, należy podkreślić, że współczesne rozumienie de­centralizacji władzy publicznej wymaga zastosowania szerokiego ujęcia, dostrzegania nie tylko tradycyjnych cech decentralizacji, jak: wyraźny za­kres powierzonych kompetencji, samodzielność i finansowe gwarancje ich wykonywania, ale też roli wspólnot samorządowych w – bezpośrednim lub pośrednim – kreowaniu polityki lokalnej. Kwestie decentralizacji władzy publicznej oraz możliwość wybierania w sposób demokratyczny organów samorządu terytorialnego stanowią nierozerwalny i konieczny element funkcjonowania zdecentralizowanego ustroju demokratycznego państwa prawnego.

ROZDZIAŁ II: WYBORY SAMORZĄDOWE W ŚWIETLE KODEKSU WYBORCZEGO

2.1.  Wybory organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

2.1.1.   Informacje ogólne

Stosownie do art. 16 ust. 1 Konstytucji RP terytorialną wspólnotę samorządową tworzy ogół mieszkańców jednostki zasadniczej podziału terytorialnego. Z mocy Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164 ust. 1). W Polsce jest 2479 gmin (1571 wiejskich, 602 wiejsko-miejskich i 306 miejskich). Pozostałe jednostki samorządu lokalnego – powiaty i województwa zostały utworzone na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm.). W Polsce jest 379 powiatów (314 ziemskich i 65 miast na prawach powiatu) oraz 16 województw.

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Poszczególne szczeble samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa) wykonują natomiast zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm. i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.).

Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne za pośrednictwem swoich organów stanowiących (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa) i wykonawczych (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu wraz ze starostą, zarządu województwa z marszałkiem województwa).

Bezpośrednio w Konstytucji RP określono zasady wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego. Wybory te są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym (art. 169 ust. 2 Konstytucji RP). Zasada powszechności wyborów jest jednak nieco zmodyfikowana do tej obowiązującej w wyborach do Sejmu i Senatu. Czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje bowiem tylko członkom danej wspólnoty samorządowej na zasadach uregulowanych przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi.

Czynne prawo wyborcze jest zróżnicowane i zależy od szczebla samorządu, do którego odbywają się wybory. W wyborach do rady gminy przysługuje ono obywatelom polskim i obywatelom Unii Europejskiej niebędącym obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania ukończyli 18 lat i stale zamieszkują obszar gminy (art. 62 ust. 1 Konstytucji i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a k. wyb.). W wyborach do rady powiatu i sejmiku województwa prawo to przysługuje tylko obywatelom Polski, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat i stale zamieszkują na obszarze danego powiatu lub danego województwa. Nie mają go natomiast osoby, które prawomocnym orzeczeniem sądu zostały ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.[25]

Bierne prawo wyborcze w wyborach do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego ma każda osoba posiadająca czynne prawo wybierania tego organu, czyli taka, która najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat i nie została pozbawiona prawa wybierania. Może kandydować jednocześnie tylko do jednego organu stanowiącego, czyli albo do rady gminy, albo do rady powiatu, albo do sejmiku województwa. Bierne prawo wyborcze nie przysługuje osobom, które nie posiadają biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu oraz obywatelom Unii Europejskiej niebędącym obywatelami polskimi pozbawionym prawa wybieralności w państwie członkowskim.[26]

Ustawodawca konstytucyjny pomija milczeniem inne zasady wyborów do ciał stanowiących, to jest zasadę proporcjonalności i większości. Należy zatem przyjąć, że pozostawił tę materię do decyzji ustawodawcy zwyczajnego, który uregulował tę kwestię następująco:

a)         w wyborach do rad gmin w gminach niebędących miastami na prawach powiatu obowiązuje system większościowy; o wyborze decyduje większość względna, czyli liczba ważnie oddanych głosów na poszczególnych kandydatów (art. 415 k. wyb.);

b)         w wyborach do rady gminy w miastach na prawach powiatu obowiązuje system proporcjonalny (podział mandatów pomiędzy listy kandydatów następuje proporcjonalnie do łącznej liczby ważnie oddanych głosów odpowiednio na kandydatów danej listy – art.. 416 § 1 k. wyb.); system proporcjonalny obowiązuje także w wyborach do rad dzielnic m.st. Warszawy (art. 416 § 2 k. wyb.);

c)         w wyborach do rad powiatów i sejmików województw obowiązuje system proporcjonalny (art. 450 i art. 459 § 1 w zw. z art. 416 § 1 k. wyb.).

W podziale mandatów stosuje się metodę d'Hondta. W wyborach do rad gmin będących miastami na prawach powiatu, do rad powiatów i sejmików wojewódzkich w podziale mandatów uczestniczą tylko te listy kandydatów komitetów wyborczych, na które oddano co najmniej 5% ważnych głosów w skali danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 416 § 2 k. wyb.).

Artykuł 370 § 1 k. wyb. ustanawia zasadę separacji personalnej w ramach organów stanowiących samorządu terytorialnego. Ustawa stanowi, że można być radnym tylko jednego organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Zakaz ma charakter horyzontalny i wertykalny. Wynika z tego, że nie można być jednocześnie radnym rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa.

Funkcjonowanie tego zakazu oznacza nie tylko niemożność jednoczesnego sprawowania funkcji radnego na różnych szczeblach samorządu terytorialnego, lecz także niedopuszczalność jednoczesnego kandydowania w wyborach organów stanowiących do kilku szczebli tego samorządu (art. 370 § 2 k. wyb.). Zakaz obowiązuje także w przypadku uzupełniania składu rady bądź wyboru danej rady przed upływem kadencji rad (art. 370 § 3 k. wyb.). Złamanie tego zakazu wywołuje różne skutki w zależności od etapu procedury wyborczej, w której wykryto jego naruszenie: w momencie rejestracji kandydatów lub list kandydatów prowadzi do odmowy rejestracji; po rejestracji – do skreślenia kandydata, a po wyborach – do wygaśnięcia mandatu. Funkcjonowanie tej zasady nie wyklucza natomiast jednoczesnego kandydowania do organu stanowiącego i wykonawczego gminy. Przepisy kodeksu wyborczego oraz ustaw samorządowych określają inne przypadki niepołączalności formalnej i materialnej oraz prawne skutki naruszenia tych zakazów. Mandatu radnego nie można łączyć z pełnieniem następujących funkcji i stanowisk oraz wykonywaniem działalności: posła lub senatora (zakaz obejmuje także funkcję posła do Parlamentu Europejskiego), wojewody lub wicewojewody , członka organu innej jednostki samorządu terytorialnego, wójta, burmistrza, prezydenta miasta, pracy na podstawie stosunku pracy albo umowy cywilnoprawnej, odpowiednio w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat, w starostwie powiatowym i w urzędzie marszałkowskim  z wyjątkami dla osób pełniących funkcje w zarządzie starostwa i zarządzie marszałkowskim, kierownika, zastępcy – odpowiedni – gminnej, powiatowej i wojewódzkiej jednostki organizacyjnej, działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, zarządzania taką działalnością, pełnienia funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika takiej działalności oraz dalszych ograniczeń w zakresie działalności gospodarczej. Skutkiem naruszenia tych zakazów jest wygaśnięcie mandatu radnego, na zasadach określonych w art. 383 k. wyb.[27]

2.1.2.   Organizacja wyborów

Sposób i tryb zarządzania wyborów ogólnokrajowych do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w związku z upływem kadencji opisany został w art. 371 k. wyb.

Kadencja rad i sejmików województw została określona w ustawach samorządowych na 4 lata, licząc od dnia wyborów, dla wszystkich organów stanowiących samorządu terytorialnego. Zasadniczo rozpoczyna się i kończy w tym samym czasie. Wyznacza ją rytm każdorazowych powszechnych wyborów do samorządu terytorialnego. Termin tych wyborów jest precyzyjnie określony, na przykład ostatnie wybory do samorządu terytorialnego przeprowadzono 16 listopada 2014 r., co oznacza że 4-letnia kadencja tego samorządu upłynie w dniu 16 listopada 2018 r. Datę kolejnych wyborów należy więc wyznaczyć na ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji, czyli na niedzielę 11 listopada 2018 r. Prawo nie przewiduje indywidualnej kadencji tych organów. Kadencje organów wybranych w wyborach przedterminowych i nowych upływa w tym samym terminie co kadencja organów wybranych w wyborach powszechnych. Podobnie jak w przypadku innych organów przedstawicielskich (Sejm, Senat, Parlament Europejski) kadencyjność organów stanowiących samorządu terytorialnego oznacza nadanie tym organom pełnomocnictwa na z góry określony okres i stabilność składu personalnego tych organów w tym okresie (wyrok TK w sprawie K 29/95, OTK 1996, nr 2, poz. 10). W pewnych sytuacjach określonych w Konstytucji RP i ustawach może jednak dochodzić do skrócenia kadencji tych organów, jak też do destabilizacji ich składu personalnego.[28]

Wybory do rad i sejmików zarządza Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia, które podaje niezwłocznie do wiadomości publicznej i ogłasza w Dzienniku Ustaw najpóźniej w 80. dniu przed dniem wyborów.

Prezes Rady Ministrów zarządza wybory nie wcześniej niż na 4 miesiące i nie później niż na 3 miesiące przed upływem kadencji rad i sejmików a jednocześnie wyznacza ich datę na ostatni dzień wolny od pracy przypadający przed upływem kadencji rad. Wprowadzenie do kodeksu wyborczego takiego terminu zarządzania wyborów jest nowym rozwiązaniem legislacyjnym, odmiennym od dotychczasowej regulacji obowiązującej w brzmieniu: „wybory do rad zarządza się nie później niż na 30 dni przed upływem kadencji rad. Datę wyborów wyznacza się na dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 60 dni po upływie kadencji”. Zapewnia ono płynne, nieprzerwane funkcjonowanie organów stanowiących („zazębianie się” kolejnych kadencji) oraz wprowadza dla wszystkich wyborów gwarancję, że kampania wyborcza będzie wynosiła od 3 do 4 miesięcy.[29]

Przed zarządzeniem wyborów Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii Państwowej Komisji Wyborczej odnośnie do daty wyborów i kalendarza wyborczego. Przepis ma charakter imperatywny, co oznacza, że w przypadku zaistnienia sytuacji opisanej w art. 371 Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany do zarządzenia wyborów z zachowaniem określonych terminów oraz procedury i formy podejmowania decyzji, a także jej ogłoszenia. Niedotrzymanie tej procedury powoduje bezskuteczność tej czynności.

            Inaczej rzecz ma się w przypadku zarządzenia wyborów przedterminowych, czyli wyborów rady przed upływem kadencji poprzedniej, oraz wyborów do nowej rady (wybory nowe) w przypadku wystąpienia przyczyn określonych w innych ustawach. Wybory przedterminowe przeprowadza się w następujących sytuacjach skrócenia kadencji organu stanowiącego:[30]

a)         rozwiązania rady przez Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w przypadku gdy rada rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (art. 171 ust. 3 Konstytucji RP);

b)         odwołania rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa w wyniku odpowiedniego referendum lokalnego (art. 12 u.s.g., art. 10 ust. 1 u.s.p. i art. 17 u.s.w. oraz art. 5 i 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 706);

c)         gdy w ważnym referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza, prezydenta miasta z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, którego inicjatorem była rada gminy, oddano więcej niż połowę ważnych głosów przeciwko odwołaniu tego organu wykonawczego gminy; referendum jest ważne, gdy wzięło w nim udział nie mniej niż 3/5 wyborców biorących udział w wyborach tego organu; w sytuacjach opisanych w punktach b) i c) działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa z chwilą ogłoszenia przez wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym protokołu wyniku referendum (art. 67 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym); wówczas Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany do wyznaczenia osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego do czasu wyboru nowych organów danej jednostki (art. 390a k. wyb.);

d)        w powiecie i województwie, gdy rada lub sejmik:

-           nie wybierze organu wykonawczego w ciągu 3 miesięcy od ogłoszenia wyników

wyborów (art. 29 ust. 1 i 3 u.s.p. oraz art. 33 ust. 1 i 3 u.s.w.),

-           odwoła zarząd lub przyjmie rezygnację całego zarządu i nie zdoła dokonać wyboru nowego zarządu w ciągu 3 miesięcy od dnia przyjęcia rezygnacji (art. 31b ust. 1 u.s.p. i art. 39 ust. 1 u.s.w.);

e)         jeżeli na skutek zmiany w podziale administracyjnym kraju skład rady zmniejszył się poniżej 3/5 ustawowej liczby radnych (rada ulega wówczas rozwiązaniu z mocy prawa).

Wybory do nowej rady zarządza się w przypadku utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego, włączenia jednostki do innej jednostki albo połączenia dwóch lub więcej jednostek w nową jednostkę (art. 390 § 8 k. wyb.).

W razie nieobsadzenia mandatu lub wygaśnięcia mandatu radnego w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu zarządza się wybory uzupełniające (zob. art. 385 k.        wyb.).

Wybory zarządza Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia, które podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, a także z uwagi na charakter lokalny wyborów – w obwieszczeniu na obszarze działania danego organu stanowiącego. W rozporządzeniu podaje się liczbę radnych wybieranych do danego organu. Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii Państwowej Komisji Wyborczej co do daty wyborów i kalendarza wyborczego. Obwieszczenie to podaje do wiadomości publicznej właściwy wojewoda.[31]

W wyborach przedterminowych lub w wyborach nowej rady terminy czynności wyborczych mogą być skrócone. Skrócenie kalendarza wyborczego nie może jednak obejmować terminów tych czynności wyborczych, które gwarantują prawa wyborców do udziału w wyborach, na przykład zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego czy też zgłaszania list kandydatów lub kandydatów.

Wybory zarządza się i przeprowadza w ciągu 90 dni od daty wystąpienia przyczyny zarządzenia wyborów przedterminowych lub nowych.

Artykuł 373 § 1 k. wyb. zawiera upoważnienie dla wojewody do ustalania liczby radnych wybieranych do rady (gminy, powiatu, sejmiku województwa), odrębnie dla każdej rady. Kompetencja wojewody jest jednak związana z obowiązkiem zachowania procedury „porozumienia się” z komisarzem wyborczym oraz respektowania zasad ustalania liczby radnych określonych w kodeksie wyborczym i ustawach ustrojowych. Komisarz wyborczy jest pełnomocnikiem Państwowej Komisji Wyborczej. Jego zadaniem (na obszarze jego właściwości) jest między innymi sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz zapewnianie we współdziałaniu z organami jednostek samorządu terytorialnego organizacji wyborów do rad na obszarze województwa (art. 167 § 1 pkt 1 i 2 k. wyb.). Stanowcza kompetencja w kwestii ustalania liczby radnych przynależy jednak wojewodzie, co oznacza, że żaden inny organ nie może go w tym zastąpić. Porozumienie z komisarzem ma więc na celu tylko wyeliminowanie błędów w ustalaniu liczby radych podlegających wyborowi w danej jednostce samorządu terytorialnego.[32]

Ustawy ustrojowe wyznaczają ustawowe, sztywne składy rad. Odstępstwo od ustawowych normatywów jest niedopuszczalne:[33]

a)         ustawa o samorządzie gminnym ustaliła następujące zasady obliczania liczby wybieranych radnych (art. 17):

-           w gminach do 20 tys. mieszkańców – 15 radnych,

-           w gminach do 50 tys. mieszkańców – 21 radnych,

-           w gminach do 100 tys. mieszkańców – 23 radnych,

-           w gminach do 200 tys. mieszkańców – 25 radnych

oraz po trzech dodatkowych radnych na kolejne rozpoczęte 100 tys. mieszkańców nie więcej jednak niż 45 radnych; wyjątkiem jest Rada miasta stołecznego Warszawy, która liczy 68 radnych (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy,

Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.); radnych dzielnic Warszawy wybiera się natomiast w liczbie ustalonej zgodnie z art. 17 u.s.g., to jest stosownie do liczby mieszkańców dzielnicy;

b)         ustawa o samorządzie powiatowym stanowi, że w powiatach do 40 tys. mieszkańców wybiera się 15 radnych oraz po dwóch radnych na każde rozpoczęte 20 tys. mieszkańców, ale nie więcej niż 29 radnych (art. 9 ust. 4);

c)         w ustawie o samorządzie wojewódzkim (art. 16 ust. 3) ustalono, że w województwach do 2 milionów mieszkańców wybiera się 30 radnych oraz do trzech radnych na każde kolejne rozpoczęte 500 tys. mieszkańców. Ustawa o samorządzie wojewódzkim nie określa maksymalnego składu sejmiku.

Zmiana liczby mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego w czasie kadencji, skutkująca przekroczeniem progu, od którego zależy liczba radnych przypadająca w danej jednostce, nie wywołuje konieczności uzupełnienia z tego powodu składu rady.

Liczbę radnych dla każdej rady (sejmiku) ustala wojewoda w porozumieniu z właściwym terytorialnie komisarzem wyborczym, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone normatywy oraz liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców na koniec roku poprzedzającego rok, w którym wybory mają być przeprowadzone. Zakładając, że następne wybory odbędą się w 2018 r., informacja komisarza wyborczego w tym zakresie będzie obejmowała stan na dzień 31 grudnia 2017 r. Zwraca uwagę, że odmiennie niż w ustawach ustrojowych, jak też w poprzednio obowiązującym art. 27 Ordynacji wyborczej do rad gmin, obecnie ustalenie liczby radnych uzależnia od liczby mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców, a nie od liczby mieszkańców zgodnej ze stanem ewidencji ludności. Liczba ta ustalana jest przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i przekazywana Państwowej Komisji Wyborczej w trybie § 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczpospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. Nr 158, poz. 941 z późn. zm.). Podnieść przy tym także należy, że przepisy samorządowych ustaw ustrojowych stanowią, iż liczbę radnych ustala się na podstawie liczby wszystkich mieszkańców, nie zaś mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze.[34]

Wojewoda podejmuje decyzje w tej materii w formie zarządzenia, czyli aktu normatywnego prawa miejscowego podlegającego kognicji sądownictwa administracyjnego, jak też nadzorowi wewnątrzadministracyjnemu. Zarządzenie ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do wiadomości publicznej w formie obwieszczenia w każdej gminie, najpóźniej na 4 miesiące przed upływem kadencji, czyli w najwcześniejszym możliwym terminie zarządzenia wyborów (art. 371 § 1 k. wyb.). Niezachowanie obowiązku ogłoszenia zarządzenia wojewody w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje tym, że ten akt prawa miejscowego nie wchodzi w życie (art. 2 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). W razie braku skutecznego zarządzenia, o którym wyżej mowa, informacje o ustaleniu liczby radnych podaje do wiadomości publicznej komisarz wyborczy. Ustawa nakłada na wojewodę obowiązek niezwłocznego doręczenia zarządzenia, po jednym egzemplarzu, każdej właściwej radzie (sejmikowi) i komisarzowi wyborczemu oraz przesłania zarządzenia Państwowej Komisji Wyborczej.[35]

Podkreślić należy, że faktyczny skład rady w czasie trwania kadencji (podobnie jak Sejmu i Senatu) może odbiegać od jej składu ustawowego (konstytucyjnego). Ten stan rzeczy może wynikać z różnych przyczyn, jak nieobsadzenie mandatu (art. 380 k. wyb.), wygaśnięcie mandatu (art. 383 § 1 k. wyb.) czy zmiana w podziale terytorialnym państwa (art. 390 § 1 k. wyb.).[36]

Wybory do rady w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu przeprowadza się w okręgach jednomandatowych, a w mieście na prawach powiatu – w okręgach wielomandatowych liczących od 5 do 10 mandatów (art. 418 § 1 i 2 k. wyb.). Okręgi wyborcze w wyborach do rad powiatów i do sejmików województw są wielomandatowe (w powiecie od 3 do 10 mandatów i w województwie od 5 do 15 mandatów). Odpowiednio do tego w wyborach do rady gminy niebędącej miastem na prawach powiatu komitet wyborczy może zgłosić w jednym okręgu wyborczym tylko jedną listę kandydatów z jednym nazwiskiem (art. 425 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 k. wyb.), natomiast w okręgach wielomandatowych w wyborach do rad gmin w miastach na prawach powiatu, rad powiatów i sejmików województw komitet wyborczy może zgłosić tylko jedną listę kandydatów z liczbą nazwisk nie mniejszą niż minimalna liczba radnych wybieranych w okręgu w danych wyborach i nie większą niż dwukrotność liczby radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym (np. art. 425 § 2 pkt 2 k. wyb.).[37]

Jeżeli zatem w okręgu wyborczym (również jednomandatowym) w wyborach do rady zarejestrowana liczba kandydatów jest równa liczbie radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym lub od niej mniejsza, głosowania nie przeprowadza się a za wybranych na radnych terytorialna komisja wyborcza uznaje zarejestrowanych kandydatów, natomiast odpowiednio pozostałe mandaty pozostają nieobsadzone. Takie konsekwencje będzie miało na przykład zarejestrowanie w okręgu jednomandatowym w wyborach do rady gminy niebędącej miastem na prawach powiatu jednej tylko listy kandydatów z jednym nazwiskiem. W tym przypadku oczywiście nie zaistnieje kwestia mandatów nieobsadzonych.[38]

O fakcie nieprzeprowadzania wyborów w określonym okręgu wyborczym i o obsadzeniu mandatów bez głosowania oraz o przyczynach tego stanu rzeczy właściwa terytorialna komisja wyborcza (odpowiednio do rodzaju wyborów: gminna, powiatowa lub wojewódzka) niezwłocznie zawiadamia wyborców danego okręgu wyborczego, w formie obwieszczenia, którego druk i rozplakatowanie zapewnia odpowiednio wójt, starosta i marszałek województwa. Jeden egzemplarz obwieszczenia przekazuje się niezwłocznie komisarzowi wyborczemu. Właściwa terytorialna komisja wyborcza sporządza odpowiedni protokół z obsadzenia mandatu radnego bez głosowania w okręgu wyborczym. Wzór takiego protokołu ustala Państwowa Komisja Wyborcza (uchwała PKW z dnia 27 września 2010 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów wyników głosowania i wyniku wyborów sporządzanych przez gminne i miejskie komisje wyborcze w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz wzoru zaświadczenia o wyborze na wójta, burmistrza i prezydenta miasta, M.P. Nr 73, poz. 925). Terytorialna komisja wyborcza sporządza protokół w trzech egzemplarzach, jeden egzemplarz tego protokołu przekazuje niezwłocznie, wraz ze wspomnianym wyżej obwieszczeniem, komisarzowi wyborczemu. Informacje o obsadzeniu w okręgu wyborczym mandatu bez głosowania są również zawarte w protokole właściwej komisji terytorialnej z wyborów do danej rady (sejmiku województwa), podawanym do publicznej wiadomości.[39]

Artykuł 382 k. wyb. nakłada na Państwową Komisję Wyborczą obowiązek sporządzenia obwieszczenia o zbiorczych wynikach wyborów do rad, ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw i podania do publicznej wiadomości. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju, ogłoszone w Dzienniku Ustaw, jest dokumentem urzędowym. Państwowa Komisja Wyborcza sporządza obwieszczenie na podstawie przekazanych jej przez komisarzy wyborczy obwieszczeń wyników wyborów rad na obszarze województwa. W obwieszczeniu podaje się zbiorcze informacje o charakterze ogólnym dotyczące między innymi liczby rad, do których wybory są przeprowadzane według rodzajów jednostek samorządu terytorialnego oraz liczby radnych w tych radach, liczby wybranych radnych, liczby nieobsadzonych mandatów oraz frekwencji w wyborach. Zakres informacji i szczegółowość danych zawartych w obwieszczeniu ustala sama Państwowa Komisja Wyborcza. Niezależnie od tego urzędowego dokumentu Państwowa Komisja Wyborcza podaje do publicznej wiadomości ogólne dane z obwieszczenia o zbiorczych wynikach wyborów do rad na konferencji prasowej z udziałem przedstawicieli komitetów wyborczych oraz przedstawicieli mediów, a także przez publikację obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej Państwowej Komisji Wyborczej. Z art. 160 § 1 pkt 8 k. wyb. wynika natomiast obowiązek Państwowej Komisji Wyborczej sporządzenia po każdych wyborach informacji o realizacji przepisów kodeksu wyborczego i przedstawienia tej informacji wraz z ewentualnymi propozycjami zmian przepisów Prezydentowi Rzeczypospolitej, Marszałkowi Sejmu, Marszałkowi Senatu i premierowi. Państwowa Komisja Wyborcza ma też obowiązek przygotowania szczegółowych informacji o wynikach głosowania i wynikach wyborów, które jako opracowanie statystyczne dotychczas były wydawane drukiem oraz w postaci zapisu elektronicznego.[40]

Charakterystyczną i zarazem konieczną cechą umocowania wybieralnych organów przedstawicielskich są nadane mu z góry określone ramy czasowe (tzw. kadencja). Kadencja organów przedstawicielskich we wszystkich jednostkach samorządowych trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Radni wykonują swoje mandaty w ramach rady (sejmiku) jako członkowie tych organów. Dlatego też upływ kadencji rady (sejmiku) stanowi najbardziej naturalną, oczywistą przyczynę ustania mandatu radnego. Z tych samych powodów mandat radnego ustaje w razie rozwiązania rady lub sejmiku przed upływem kadencji. W tych wypadkach jednak ustawodawca nie posługuje się pojęciem wygaśnięcia mandatu, mimo że wskutek tych zdarzeń mandat również kończy swój byt prawny. O wygaśnięciu mandatu radnego stanowi natomiast wprost przepis art. 383 k. wyb., wiążąc ten skutek z określonymi w nim przesłankami innymi niż zakończenie działalności (upływ kadencji lub rozwiązanie) całego organu – rady albo sejmiku. Wygaśnięcie mandatu, o którym mowa w art. 383 k. wyb., nie dotyczy więc całego składu organu, lecz pojedynczego radnego. Wygaśnięcie mandatu w każdym przypadku ma w zasadzie skutek konkretny odnoszący się wyłącznie do mandatu aktualnie sprawowanego, co oznacza, że nie ogranicza biernego prawa wyborczego osoby sprawującej ten mandat. Nie pozbawia jej możliwości ubiegania się o kolejny mandat, poza sytuacją, gdy mandat wygasa z powodu utraty biernego prawa wyborczego. Według art. 11 § 1 pkt 5 k. wyb. bierne prawo wyborcze przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady, określonej w art. 10 § 1 pkt 3 k. wyb. Nie mają jednak prawa wybieralności następujące osoby:

1)         osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe,

2)         osoba, wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy lustracyjnej,

3)         obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim pozbawiony prawa wybieralności w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem.

Prawa wybierania nie mają również osoby kandydujące do więcej niż jednej rady lub sejmiku województwa (art. 370 § 2 k. wyb.). Warto podkreślić, że przesłanką wygaśnięcia mandatu jest nie tylko utrata prawa wybieralności po wyborze, ale również brak tego prawa w dniu wyborów. Wynika z tego, że ustawodawca nie uznaje wyboru osoby nieposiadającej biernego prawa wyborczego za nieważny czy bezskuteczny z mocy prawa. Taki wybór jest zatem skuteczny, dopóki rada nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.[41]

Mandat nieobsadzony lub opróżniony w okręgu jednomandatowym może być objęty w trybie wyborów uzupełniających. W ten sposób może być dopełniony skład rady w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu. Wybory uzupełniające do rady gminy w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu zarządza wojewoda, podając w zarządzeniu liczbę wybieranych radnych oraz ustalając po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej datę wyborów przypadającą na dzień wolny od pracy i kalendarz wyborczy. Wybory uzupełniające przeprowadza się na zasadach i w trybie przepisów kodeksu wyborczego, co oznacza, że do tych wyborów mają zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, a także przepisy szczególne dotyczące wyborów do rad gmin.

Kodeks wyborczy wyznacza terminy przeprowadzenia wyborów uzupełniających. Wybory przeprowadza się w ciągu 3 miesięcy od daty stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (stwierdzenia nieobsadzenia mandatu w wyborach). Rozpoczęcie biegu tego terminu ulega zawieszeniu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie stwierdzające wygaśnięcie mandatu. Wybory uzupełniające są również uzupełniającymi w tym sensie, że powierzony w tych wyborach mandat jest wpisany w bieżącą kadencję rady. Trwa do końca kadencji rady wybranej w wyborach zarządzonych w zwykłym trybie. W razie wygaśnięcia mandatu radnego powierzonego w wyborach przeprowadzonych w okręgu wielomandatowym (w wyborach do rady w mieście na prawach powiatu, w wyborach do rady powiatu oraz w wyborach do sejmiku województwa) uzupełnienie składu rady nie wymaga przeprowadzenia wyborów uzupełniających. Wówczas bowiem opróżniony mandat zostaje obsadzony, na zasadzie pierwszeństwa, przez kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Jeżeli kolejni kandydaci na tej liście uzyskali w wyborach równą liczbę głosów uprawniającą do uzyskania mandatu z danej listy, o pierwszeństwie rozstrzyga większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów uzyskał więcej głosów, a jeżeli liczba tych obwodów byłaby równa, o pierwszeństwie rozstrzyga losowanie. O obsadzeniu w tym trybie mandatu postanawia komisarz wyborczy. Postanowienie komisarza ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.[42]

2.1.3.   Komitety wyborcze i kandydaci na radnych

W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta komitety wyborcze mogą być tworzone przez partie polityczne i koalicje partii politycznych, stowarzyszenia i organizacje społeczne oraz przez wyborców. Prawo zgłaszania list kandydatów na radnych przysługuje komitetom wyborczym, które otrzymały odpowiednio od Państwowej Komisji Wyborczej lub od właściwego komisarza wyborczego postanowienie o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego i zamiarze zgłaszania kandydatów na radnych. Nie ma możliwości dokonania samodzielnego zgłoszenia się jako niezależnego kandydata na radnego, a w dalszej kolejności zgłoszenia – przez tego kandydata – kandydatów na członków komisji wyborczych.[43]

Czynności określone w kodeksie wyborczym, związane z utworzeniem komitetu wyborczego mogą być wykonywane od dnia ogłoszenia aktu o zarządzeniu wyborów. Czynności podjęte przed tym dniem są nieważne.

Kandydatem na radnego może być osoba mająca prawo wybierania do danej rady. Dowodem posiadania prawa wybierania jest objęcie kandydata stałym rejestrem wyborców w gminie, na obszarze której dana osoba zamieszkuje (art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 k. wyb.).

Prawo wyborcze jest ściśle związane z istotą funkcji radnego. Radny bowiem jest reprezentantem interesów lokalnych a jednocześnie pełni rolę łącznika między radą a wyborcami i ich organizacjami.

Kandydatami na radnych mogą być także osoby wchodzące w skład komitetów wyborczych jak również osoby pełniące funkcje pełnomocników wyborczych lub finansowych.

Z prawnego punktu widzenia zgłaszanie list kandydatów wywiera ten skutek, że wyborcy mogą głosować na osoby, które zostały oficjalnie zgłoszone i zarejestrowane. Zdaniem J. Buczkowskiego na tym etapie procesu wyborczego dochodzi w istocie do przesądzenia składu osobowego wybieranego organu. Innymi słowy, funkcja kreacyjno-selekcyjna wyborów realizowana jest wyłącznie wśród ważnie zgłoszonych list.[44]

Kandydatów na radnych zgłasza się zawsze w formie list kandydatów, nawet wtedy gdy lista obejmuje jedną kandydaturę. Listy kandydatów na radnych mogą zgłaszać komitety wyborcze partii politycznych wpisanych do ewidencji partii politycznych prowadzonej w Sądzie Okręgowym w Warszawie, stowarzyszeń oraz organizacji społecznych wpisanych do rejestru prowadzonego przez właściwe sądy okręgowe, a także wyborcy. Czynności wyborcze w imieniu partii politycznych, stowarzyszeń i organizacji społecznych wykonują organy statutowe upoważnione do ich reprezentowania.[45]

Partie polityczne mogą tworzyć koalicje wyborcze w celu zgłaszania wspólnych list kandydatów na radnych. Koalicję wyborczą mają prawo utworzyć tylko organy statutowe partii politycznych uprawnione do ich reprezentowania przy czynnościach prawnych. Nie mogą uczestniczyć w tworzeniu koalicji inne organy lub struktury terenowe tych partii.

Koalicja wyborcza może być utworzona w celu zgłoszenia wspólnych list do wszystkich rad na obszarze kraju bądź do rad poszczególnych szczebli lub w określonych województwach, powiatach czy gminach. Co do zasady partia polityczna może wchodzić w skład tylko jednej koalicji wyborczej utworzonej do zgłoszenia list kandydatów do wszystkich rad na obszarze całego kraju. Istnieje natomiast możliwość, aby partia polityczna wchodziła w skład wielu koalicji wyborczych, ale pod warunkiem, że koalicje te zostały utworzone do zgłaszania list kandydatów na różnych obszarach lub do różnych rad. Oznacza to, że partia polityczna nie może wchodzić w skład dwóch lub więcej koalicji wyborczych, z których zakresu działania wynika, że mogą zgłaszać listy kandydatów do tej samej rady.[46]

W razie utworzenia koalicji wyborczej partia polityczna wchodząca w skład koalicji nie może samodzielnie zgłaszać list kandydatów na radnych do danej rady, jeżeli została zgłoszona wspólna lista kandydatów. Partia wchodząca w skład koalicji wyborczej może zgłaszać kandydatów do rad nieobjętych zakresem działania wynikającym z umowy koalicyjnej, natomiast koalicja nie może zgłaszać kandydatów do takich rad.

Podmioty uprawnione do zgłaszania kandydatów na radnych do organów jednostek samorządu terytorialnego, tj. komitety wyborcze, o których mowa w art. 399 k. wyb., mają obowiązek powołania pełnomocnika wyborczego uprawnionego do występowania na rzecz i w imieniu komitetu oraz pełnomocnika finansowego odpowiedzialnego za gospodarkę finansową komitetu. Pełnomocnik wyborczy jest osobą uprawnioną do występowania na rzecz i w imieniu komitetu, a zatem mającą ogólne pełnomocnictwo do reprezentowania komitetu wyborczego i dokonywania w jego imieniu czynności wyborczych, a w szczególności związanych z prowadzeniem kampanii wyborczej oraz zgłaszaniem kandydatów (list kandydatów) w wyborach i wyznaczaniem mężów zaufania. Pełnomocnik finansowy ponosi odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego . Bez pisemnej zgody pełnomocnika finansowego nie można zaciągać żadnych zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego.[47]

Pełnomocnika wyborczego i pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego wyborców powołuje się spośród osób wchodzących w skład tego komitetu. W przypadku pozostałych komitetów wyborczych nie występuje tożsame zastrzeżenie, co dowodzi, że osoby pełniące funkcje pełnomocników w tych komitetach mogą pochodzić spoza ich grona. Można być pełnomocnikiem wyborczym lub pełnomocnikiem finansowym tylko jednego komitetu wyborczego. Przepisy Kodeksu wyborczego nie stawiają żadnych wymagań kwalifikacyjnych pełnomocnikom wyborczym i finansowym. Należy podkreślić, że na podstawie art. 127 § 2 i 3 w zw. z art. 403 § 4 pkt 2 k. wyb. pełnomocnik finansowy musi oświadczyć, że nie jest:

1) kandydatem na posła, kandydatem na senatora, kandydatem na posła do Parlamentu Europejskiego albo kandydatem na Prezydenta Rzeczypospolitej,

2) pełnomocnikiem wyborczym (zakaz nie dotyczy pełnomocnika komitetu wyborczego wyborców, który został utworzony jedynie w celu zgłoszenia kandydatów na radnych do rady gminy w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu),

3) funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 k.k.,

4) pełnomocnikiem finansowym innego komitetu wyborczego.

W przypadku zamiaru zgłaszania kandydatów na radnych komitet wyborczy partii politycznej, pełnomocnik wyborczy koalicyjnego komitetu wyborczego, komitet wyborczy organizacji (stowarzyszenia), która będzie zgłaszać kandydatów na radnych w więcej niż w jednym województwie, oraz pełnomocnik wyborczy komitetu wyborczego wyborców są zobowiązani zawiadomić Państwową Komisję Wyborczą o utworzeniu komitetu. Czynności tej dokonuje się w okresie od dnia ogłoszenia rozporządzenia o zarządzeniu wyborów do 70. dnia przed dniem wyborów. Wskazany termin ma charakter zawity. Stosownie do postanowień art. 9 k. wyb. zawiadomienie o utworzeniu komitetu wyborczego musi być doręczone do siedziby Państwowej Komisji Wyborczej najpóźniej do 70. dnia przed dniem wyborów. Oznacza to, że w przypadku przekazania zawiadomienia za pośrednictwem poczty decyduje data wpływu przesyłki do wskazanego organu wyborczego.[48]

Jeżeli komitet wyborczy organizacji (stowarzyszenia) zgłasza kandydatów na radnych w jednym województwie, wówczas zobowiązany jest zawiadomić komisarza wyborczego właściwego ze względu na siedzibę organizacji o utworzeniu komitetu. W tym przypadku zawiadomienia dokonuje się tak, jak w przypadku Państwowej Komisji Wyborczej, tj. w okresie od dnia ogłoszenia rozporządzenia o zarządzeniu wyborów do 70. dnia przed dniem wyborów. O skutecznym doręczeniu zawiadomienia decyduje data wpływu do siedziby komisarza wyborczego.

Komitet wyborczy wyborców utworzony przez obywateli w liczbie co najmniej 15 musi zebrać minimum 1000 podpisów obywateli mających prawo wybierania popierających utworzenie takiego komitetu, aby pełnomocnik wyborczy mógł zawiadomić Państwową Komisję Wyborczą o utworzeniu tego komitetu. Wskazany wymóg jest przedmiotem słusznej krytyki przedstawicieli doktryny, gdyż pogłębia uprzywilejowanie partii politycznych i organizacji społecznych wobec niezrzeszonych wyborców. Ponadto uzależnienie działalności komitetów wyborczych wyborców od zebrania podpisów wspierających ich powstanie stawia pod znakiem zapytania realizację zasady równości podmiotów zgłaszających kandydatów, ponieważ spycha wyborców do roli drugoplanowego podmiotu.[49]

Zawiadomienie o utworzeniu komitetu wyborczego wyborców, podobnie jak w przypadku komitetów wyborczych tworzonych przez inne podmioty, może być dokonane do 70. dnia przed dniem wyborów.

Jeżeli komitet wyborczy wyborców został utworzony w celu zgłoszenia kandydatów tylko w jednym województwie, wymagana liczba obywateli mających prawo wybierania, którzy mogą utworzyć komitet wyborczy wyborców, jest niższa, gdyż wynosi 5. Niższa jest również niezbędna liczba podpisów obywateli popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców, ponieważ wymaga się ich tylko 20. Zawiadomienie o utworzeniu takiego komitetu składa się komisarzowi wyborczemu właściwemu ze względu na siedzibę komitetu.

Pełnomocnik wyborczy zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu wyborczego wyborców (tj. Państwową Komisję Wyborczą względnie komisarza wyborczego właściwego ze względu na siedzibę komitetu, jeśli zgłoszenie kandydatów odbywać się będzie tylko w jednym województwie). W zgłoszeniu o utworzeniu komitetu wyborczego wyborców, poza wskazanymi powyżej dokumentami wymienionymi w pkt 1-6, podaje się imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne PESEL obywateli tworzących komitet wyborczy wyborców. Wskazani obywatele nie muszą być mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego, z której terenu zgłaszani będą kandydaci na radnych.[50]

Do zawiadomienia załącza się również:

1) oświadczenie o utworzeniu komitetu wyborczego;

2) wykaz obywateli mających prawo wybierania popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców, zawierający ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne PESEL, a także własnoręcznie złożone podpisy obywateli.

W przypadku gdy komitet wyborczy wyborców został utworzony jedynie w celu zgłoszenia kandydatów na radnych do rady gminy w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu, pełnomocnik wyborczy jest jednocześnie pełnomocnikiem finansowym tego komitetu. W takim przypadku zawiadomienie o utworzeniu komitetu nie wymaga zebrania podpisów obywateli popierających utworzenie komitetu.

Komitet wyborczy może wykonywać czynności wyborcze po wydaniu przez właściwy organ wyborczy postanowienia o przyjęciu zawiadomienia. Po przyjęciu przez Państwową Komisję Wyborczą względnie komisarza wyborczego zawiadomienia o utworzeniu koalicyjnego komitetu wyborczego zmiany składu koalicji wyborczej są niedopuszczalne. Oświadczenie jednostronne uczestnika koalicji wyborczej o wystąpieniu z koalicji wyborczej nie powoduje skutków prawnych.

Zdaniem K. Czaplickiego z przepisów ustawy można wywieść, że po wydaniu przez właściwy organ wyborczy postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego nie są dopuszczalne zmiany:[51]

1)  nazwy komitetu wyborczego i skrótu nazwy;

2)   celu, w jakim komitet wyborczy został utworzony, co oznacza, że:

                  a)   komitet wyborczy utworzony do zgłaszania kandydatów tylko w jednym województwie nie może skutecznie zgłaszać kandydatów w innych niż to województwach,

b) komitet utworzony w celu zgłoszenia kandydatów tylko w jednej gminie nie jest uprawniony do zgłaszania kandydatów do innych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (dotyczy to komitetów wyborczych organizacji i komitetów wyborczych wyborców), w innym bowiem przypadku prowadziłoby to do omijania przepisów określających właściwość organu przyjmującego zawiadomienia, a w odniesieniu do komitetu wyborców - również do omijania warunku o wymaganej liczbie podpisów wyborców popierających utworzenie danego komitetu wyborczego;

3)   składu koalicji wyborczej i postanowień umowy koalicyjnej.

Nie ma natomiast przeszkód, aby komitet wyborczy ograniczał w praktyce swój zakres działania (cel) deklarowany w zawiadomieniu o utworzeniu komitetu wyborczego i o zamiarze zgłaszania kandydatów na radnych .

            W literaturze przedmiotu wskazuje się, że komitety wyborcze są podmiotami działającymi w ściśle określonym czasie (tj. temporalnymi). Wykonują czynności wyborcze od dnia przyjęcia przez właściwy organ zawiadomienia o ich utworzeniu do dnia wyborów, a kończą swój byt z dniem rozwiązania. Obowiązujące regulacje przewidują dwa sposoby rozwiązania komitetu wyborczego utworzonego w celu zgłaszania kandydatów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego: z mocy prawa (art. 100 k.wyb.) albo w trybie przepisów o utworzeniu komitetu. W przypadku gdy komitet wyborczy zostaje rozwiązany z mocy prawa, do zaistnienia tego faktu dochodzi automatycznie, wskutek zaistnienia wskazanych powyżej przesłanek, bez konieczności składania jakichkolwiek oświadczeń woli przez komitety wyborcze (względnie ich pełnomocników).[52]

Rozwiązanie komitetu wyborczego następuje z mocy prawa po upływie 60 dni od dnia:

1)   przyjęcia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez właściwy organ wyborczy, któremu komitet złożył zawiadomienie o utworzeniu komitetu, albo

2)   bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi, albo odwołania od postanowienia o odrzuceniu sprawozdania finansowego, albo

3)   wydania orzeczenia Sądu Najwyższego, albo sądu okręgowego w sprawie skargi, o której mowa w pkt 2, uwzględniającego skargę albo odwołanie na postanowienie właściwego organu wyborczego w przedmiocie odrzucenia sprawozdania.

Zgodnie z art. 101 k. wyb. dopuszczalne jest rozwiązanie komitetu wyborczego przed dniem wyborów w trybie przepisów o jego utworzeniu. Rozwiązanie komitetu wyborczego w tym trybie jest ograniczone w czasie, gdyż może nastąpić jedynie przed dniem wyborów. W celu skutecznego rozwiązania komitetu wyborczego konieczne jest oświadczenie:

1) organu partii upoważnionego do jej reprezentowania na zewnątrz - w przypadku komitetu wyborczego partii politycznej;

2) organu organizacji (stowarzyszenia) upoważnionego do jej reprezentowania na zewnątrz - w przypadku komitetu wyborczego organizacji (stowarzyszenia);

3) obywateli, którzy utworzyli komitet – w przypadku komitetu wyborczego wyborców.

Do rozwiązania przed dniem wyborów koalicyjnego komitetu wyborczego wymagane jest oświadczenie złożone przez osoby tworzące komitet, wskazane na etapie jego tworzenia przez organy partii politycznych upoważnione do reprezentowania partii na zewnątrz. Zdaniem K. Czaplickiego do rozwiązania koalicyjnego komitetu wyborczego wymagane jest rozwiązanie (unieważnienie) umowy koalicyjnej. [53]

O rozwiązaniu komitetu wyborczego zawiadamia się niezwłocznie organ wyborczy, który przyjął zawiadomienie o jego utworzeniu, tj. Państwową Komisję Wyborczą względnie komisarza wyborczego, a jeżeli rozwiązanie komitetu nastąpiło po zarejestrowaniu listy kandydatów lub kandydata, także właściwą komisję wyborczą. Konsekwencją prawną rozwiązania komitetu wyborczego jest unieważnienie przez właściwą komisję wyborczą listy kandydatów na radnych, która została zarejestrowana przez ten komitet wyborczy.

Kandydaci na radnych muszą mieć bierne prawo wyborcze. Zgodnie z art. 370 § 2 k. wyb. można kandydować tylko do jednego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa reguła obowiązuje także w przypadku wyborów uzupełniających i przedterminowych. Przepisy prawa nie sprzeciwiają się jednak równoczesnemu kandydowaniu na radnego oraz na wójta (względnie burmistrza bądź prezydenta miasta). Jeżeli terytorialna komisja wyborcza stwierdzi, że zgłoszony do niej (zarejestrowany przez nią) kandydat został zarejestrowany do dwóch lub więcej rad, w dwóch lub więcej okręgach lub na dwóch lub więcej listach, wówczas pozostaje on na tej liście, która została zgłoszona jako pierwsza, a z pozostałych zarejestrowanych list jest skreślany.[54]

Zgłoszenia kandydatów na radnych dokonują komitety wyborcze w formie list kandydatów. Komitet wyborczy może zgłosić w każdym okręgu wyborczym tylko jedną listę kandydatów. W przypadku utworzenia koalicji wyborczej i powołania koalicyjnego komitetu wyborczego w celu zgłoszenia wspólnych list kandydatów do danej rady lub sejmiku województwa komitet wyborczy partii politycznej wchodzącej w skład koalicji nie może samodzielnie albo w innej koalicji wyborczej zgłaszać list kandydatów do tej rady, jeżeli w okręgu wyborczym została zgłoszona wspólna lista kandydatów. Prawo zgłaszania list przysługuje tym komitetom wyborczym, które uzyskały od Państwowej Komisji Wyborczej względnie od komisarza wyborczego postanowienie o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego. Przez listę kandydatów rozumie się również zgłoszenie jednego kandydata. Listy zawierające tylko jedną kandydaturę na radnego mogą być jednak zgłaszane wyłącznie w gminach niemających statusu miast na prawach powiatu. Przepisy Kodeksu wyborczego wprowadzają minimalne i maksymalne ograniczenia w zakresie liczebności kandydatów zamieszczanych na listach wyborczych. Lista kandydatów w wyborach do rady (sejmiku) w mieście na prawach powiatu nie może zawierać mniej niż 5 nazwisk kandydatów, ponadto liczba ta nie może być większa niż dwukrotność liczby radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym. Liczba kandydatów w wyborach do rady powiatu nie może być mniejsza niż 3 i większa niż dwukrotność liczby radnych wybieranych w danym okręgu.[55]

W zgłoszeniu listy kandydatów podaje się:

1) nazwę komitetu wyborczego oraz dokładny adres jego siedziby;

2) nazwę organu stanowiącego oraz numer okręgu wyborczego, do którego dokonuje się zgłoszenia;

3)   nazwiska i imiona, wiek oraz miejsce zamieszkania kandydatów; nazwiska kandydatów umieszcza się w kolejności ustalonej przez komitet wyborczy.

Do każdego zgłoszenia należy dołączyć pisemne oświadczenia kandydatów o wyrażeniu zgody na kandydowanie oraz o posiadaniu prawa wybieralności do danej rady (sejmiku). Deklaracja składana przez kandydata na radnego co do wyrażenia zgody na kandydowanie oraz posiadania prawa wybieralności, a więc także co do niekaralności, stanowi oświadczenie składane przez kandydata we własnym imieniu i we własnej sprawie, a zatem w wypadku podania w niej fałszywych danych nie stanowi poświadczenia nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne, przez „inną osobę uprawnioną do wystawienia dokumentu” w rozumieniu art. 271 § 1 k.k.. Zgoda kandydata na kandydowanie w wyborach powinna zawierać dane: imię (imiona), nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo oraz numer ewidencyjny PESEL kandydata, a także wskazanie jego przynależności do partii politycznej; zgodę na kandydowanie kandydat opatruje datą i własnoręcznym podpisem. Wyjątkiem od zasady posiadania prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) w dacie zgłoszenia jest wynikający z przesłanek ustawowych, a niezależny od działań kandydata przypadek uzyskania tego prawa wyborczego po zgłoszeniu listy, a przed dniem wyborów, tj. ukończenia 18 lat, zatarcia skazania, upływu okresu pozbawienia praw publicznych itd.[56]

Kandydować można tylko w jednym okręgu wyborczym i tylko z jednej listy kandydatów. Wycofanie zgody na kandydowanie otwiera możliwość kandydowania z innej listy wyborczej.

Każda zgłaszana lista kandydatów powinna być poparta podpisami:

1) co najmniej 25 wyborców - jeżeli dotyczy zgłoszenia kandydatów do rady gminy w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu;

2) co najmniej 150 wyborców - jeżeli dotyczy zgłoszenia kandydatów do rady miasta w mieście na prawach powiatu;

3) co najmniej 200 wyborców - jeśli dotyczy zgłoszenia kandydatów do rady powiatu;

4) co najmniej 300 wyborców - jeżeli dotyczy zgłoszenia kandydatów do sejmiku województwa.

Obowiązek zbierania podpisów popierających listy kandydatów na radnych jest środkiem mającym na celu przeciwdziałanie zgłaszaniu przypadkowych kandydatów. Przedstawiciele doktryny zgłaszają jednak zastrzeżenia wobec wymogu zgromadzenia określonej liczby podpisów pod wnioskiem o zarejestrowanie kandydatów. Za główne wady tego rozwiązania uważa się: brak jego koherencji z zasadą dokonywania preferencji w sposób tajny, częste oddawanie głosów w wyborach na inne osoby niż te, które wspierano wcześniej, podpisując się pod ich kandydaturami, nadmierne komplikowanie postępowania wyborczego w omawianej fazie, gdy jest wymagane zebranie dużej liczby podpisów. Zwraca się również uwagę na to, że sprawdzanie wyrywkowo wiarygodności podpisów lub w ogóle niedokonywanie tej czynności może zachęcać do dokonywania fałszerstw na listach wyborców popierających kandydatów. Ponadto zasada udokumentowania poparcia podpisami stawia w uprzywilejowanej pozycji zorganizowane grupy wyborców, takie jak partie polityczne lub organizacje społeczne, którym jest o wiele łatwiej uzyskać podpisy niż niezorganizowanym wyborcom.[57]

Wyborca może udzielić poparcia dowolnej liczbie list kandydatów. W literaturze przyjmuje się, że wyborcy udzielający poparcia nie muszą stale zamieszkiwać na obszarze okręgu wyborczego, w którym zgłaszana jest lista kandydatów na radnych, lecz muszą stale zamieszkiwać na obszarze działania danej rady (sejmiku województwa). Wycofanie udzielonego poparcia nie powoduje skutków prawnych. Wyborca udzielający poparcia liście składa podpis obok czytelnie wpisanego jego nazwiska i imienia, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL. W opinii Państwowej Komisji Wyborczej brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania skutkuje uznaniem poparcia za złożone wadliwie.

Wykaz podpisów musi zawierać na każdej stronie nazwę komitetu wyborczego zgłaszającego listę, numer okręgu wyborczego, w którym lista jest zgłaszana, nazwiska i imiona zgłaszanych kandydatów oraz adnotację: „Udzielam poparcia liście kandydatów zgłaszanej przez .... (nazwa komitetu wyborczego) w okręgu wyborczym nr.... (numer okręgu) w wyborach do rady (sejmiku) .... (nazwa rady/sejmiku) zarządzonych na .... (dzień, miesiąc, rok)”.

Począwszy od 3 marca 2011 r., polskie prawo wyborcze wprowadziło parytet wyborczy przy zgłaszaniu kandydatów na radnych do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego . Samo pojęcie parytetu (łac. paritas - równość) oznacza równy udział podmiotów lub kategorii osób wchodzących w skład określonego gremium. W literaturze przedmiotu parytet wyborczy określany mianem kwoty wyborczej to pojęcie stosowane na oznaczenie równego udziału na listach kandydatów różniących się ze względu na przynależność do określonej kategorii lub grupy społecznej (np. rasa, narodowość, wykształcenie, zawód). Współcześnie pojęcie parytetu wyborczego stosuje się przede wszystkim w odniesieniu do kategorii płci i jest definiowane jako równy udział obu płci w gremiach decyzyjnych . W prawie przez parytet rozumie się najczęściej ustalony ustawowo lub umownie sposób reprezentacji podmiotów prawnych (reprezentowanych przez osoby fizyczne) na zasadzie równości w składzie osobowym, ustalonych umową lub ustawą instytucji wyłanianych wspólnie przy udziale tych dwóch podmiotów prawnych, lub po prostu - zrównanie na podstawie prawa. Aktualnie obowiązujące przepisy Kodeksu wyborczego, a wcześniej regulacje Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nakazują stosować parytet wyborczy właśnie w odniesieniu do kategorii płci. W mieście na prawach powiatu liczba kandydatów - kobiet oraz liczba kandydatów - mężczyzn nie może być bowiem mniejsza niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście. Jeżeli zgłoszenie dotyczy kandydatów na radnych do rad powiatów, w przypadku rejestracji listy zawierającej 3 kandydatów, zarówno liczba kandydatów – kobiet, jak i liczba kandydatów – mężczyzn nie może być mniejsza niż 1. Powyższe reguły obowiązują także przy zgłaszaniu kandydatów na radnych do sejmików województw. Kwot wyborczych nie wprowadzono w wyborach do rad w gminach niebędących miastami na prawach powiatu oraz w wyborach do Senatu (wynika to z przyjęcia okręgów jednomandatowych). Przepisy Kodeksu wyborczego określają wprost konsekwencje prawne naruszenia obowiązku stosowania parytetu płci, traktując niedopełnienie tego obowiązku jako wadę zgłoszenia listy kandydatów. Zgodnie bowiem z art. 431 § k. wyb. w sytuacji wystąpienia tej wady właściwa terytorialna komisja wyborcza wzywa pełnomocnika do jej usunięcia w terminie 3 dni. W przypadku nieusunięcia wady w terminie komisja postanawia o odmowie rejestracji zgłoszenia listy kandydatów w całości.[58]

Wprowadzając parytety płci przy zgłaszaniu kandydatów na radnych, powoływano się na art. 33 Konstytucji RP, ustanawiający zasadę równości mężczyzn i kobiet we wszystkich dziedzinach życia, a także prawo kobiet do równego z mężczyznami zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych. W opinii projektodawców omawianego rozwiązania: „Liczba kobiet na listach kandydatów w wyborach do Sejmu, rad gmin, miast, powiatów i sejmików województw jest zdecydowanie zbyt mała w proporcji do wielkości żeńskiego elektoratu, a także zdolności, potencjału intelektualnego i moralnego kobiet. Dlatego też wydaje się słuszne, aby zachęcić kobiety do uczestnictwa w wyborach oraz skłonić siły polityczne decydujące o tworzeniu list wyborczych do odpowiedniego uwzględnienia kobiet jako kandydatek do stanowisk w niektórych przynajmniej organach władzy publicznej. Wprowadzając tzw. parytet płci do swojego prawa wyborczego, Polska nie będzie ani jedynym, ani pierwszym krajem europejskim, który to uczynił. Postawi natomiast dzięki temu kolejny krok na drodze, która przed wielu laty otwarta została nadaniem kobietom polskim praw obywatelskich, w tym wyborczych [...]. Wprowadzenie parytetu płci na listach kandydatów nie ogranicza praw wyborczych obywateli; nie narzuca im, na kogo mają głosować. Wybór pozostaje w dalszym ciągu nieskrępowany. Pozostaje to m.in. w związku z pozostawieniem komitetom wyborczym swobody ustalania kolejności kandydatów (kandydatek) na listach. Oznacza to, że również od woli komitetów wyborczych zależy, czy pierwszą osobą na liście będzie kobieta czy mężczyzna. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że osoby umieszczane na pierwszym miejscu listy mają największe szansę na bycie wybranym, można oczekiwać, że te partie polityczne, które nie tylko deklarują gotowość realizacji zasady równości pod względem płci, lecz rzeczywiście dążą do zapewnienia równych szans w wyborach swoim kandydatkom i kandydatom będą przyjmowały dobrowolne zobowiązanie do przestrzegania zasady, żeby na miejscach »jedynkowych« na partyjnych listach wyborczych nie było mniej kobiet niż mężczyzn [...]. Parytet daje więc kobietom szansę wybrania, w żadnym zaś razie nie daje im takiej pewności. Nie jest też przywilejem, którego wprowadzenie dyskryminowałoby mężczyzn”.[59]

Listy kandydatów, odrębnie dla każdego okręgu wyborczego, zgłasza się właściwej terytorialnej komisji wyborczej najpóźniej w 40. dniu przed dniem wyborów do godziny 24.00, wraz z wykazem podpisów. Terytorialną komisją wyborczą jest:

1)   gminna, miejska, dzielnicowa komisja wyborcza – właściwa do przyjęcia zgłoszeń i rejestracji list kandydatów na radnych w wyborach odpowiednio do rady gminy, rady miejskiej, rady miasta na prawach powiatu, Rady m.st. Warszawy, rady dzielnicy m.st. Warszawy;

2)   powiatowa komisja wyborcza - właściwa do przyjęcia zgłoszeń i rejestracji list kandydatów na radnych do rady powiatu;

3)   wojewódzka komisja wyborcza - właściwa do przyjęcia zgłoszeń i rejestracji list kandydatów na radnych do sejmiku województwa.

Nadzór nad działalnością terytorialnych komisji wyborczych sprawuje właściwy komisarz wyborczy . Terytorialne komisje wyborcze są traktowane w doktrynie jako organy wyborcze o niestałym charakterze, które powoływane są ad hoc, a więc w związku z zarządzonymi już wyborami.

Zgłoszenia listy dokonuje pełnomocnik wyborczy komitetu wyborczego lub upoważniona przez niego osoba. Do zgłoszenia załącza się dokument, wydany przez komitet wyborczy, stwierdzający ustanowienie pełnomocnika wyborczego, z podaniem jego nazwiska i imienia oraz dokładnego adresu i numeru ewidencyjnego PESEL. Jeżeli zgłoszenia listy dokonuje osoba upoważniona przez pełnomocnika wyborczego, do zgłoszenia załącza się również upoważnienie wydane przez pełnomocnika wyborczego. Zgłoszenie może być nadesłane pocztą lub kurierem, jednakże o skuteczności doręczenia będzie decydować nie data nadania, lecz data wpływu zgłoszenia do siedziby właściwej terytorialnej komisji wyborczej. Po dokonaniu zgłoszenia uzupełnienie listy o nazwiska kandydatów lub zmiany kandydatów albo ich kolejności na liście są niedopuszczalne.[60]

Właściwa terytorialna komisja wyborcza, przyjmując zgłoszenie, niezwłocznie bada, czy zgłoszenie jest zgodne z przepisami Kodeksu. Na każdym zgłoszeniu komisja odnotowuje datę i godzinę oraz liczbę porządkową jego wpływu. Sformułowanie wskazujące, że komisja „niezwłoczne bada”, sugeruje, że prawidłowość zgłoszenia powinna być dokonana jeszcze w obecności pełnomocnika wyborczego względnie upoważnionej przez niego osoby. Jeżeli komisja wyborcza stwierdzi, na podstawie dostępnych urzędowo dokumentów, a w razie potrzeby również wyjaśnień wyborców, że zgłoszenie nie uzyskało wymaganego poparcia wyborców, wówczas odmawia jego przyjęcia, wskazując stwierdzone wady, i zwraca zgłoszenie osobie zgłaszającej listę. W takim przypadku komisja nie zakreśla terminu do uzupełnienia braku, gdyż termin ten wynika z art. 428 § 1 k. wyb. Na podstawie tego przepisu należy stwierdzić, że pełnomocnik wyborczy względnie upoważniona przez niego osoba może ponownie dokonać zgłoszenia tej samej listy najpóźniej w 40. dniu przed dniem wyborów do godziny 24.00, jeżeli uzupełnione zostaną brakujące podpisy wyborców. Jeżeli usunięcie wskazanych wad zgłoszenia nie jest możliwe przed upływem tego terminu, komisja odmawia przyjęcia zgłoszenia i niezwłocznie zawiadamia o tym osobę zgłaszającą listę. Odmowa przyjęcia zgłoszenia następuje w formie uchwały właściwej terytorialnej komisji wyborczej.[61]

W przypadku stwierdzenia innych wad komisja wyborcza wzywa osobę zgłaszającą listę do ich usunięcia w terminie 3 dni. Bezskuteczny upływu terminu do usunięcia wad wskazanych przez komisję skutkuje odmową rejestracji zgłoszenia przez ten organ wyborczy w całości lub co do poszczególnych kandydatów. W razie odmowy rejestracji w odniesieniu do niektórych kandydatów zgłoszenie rejestruje się w zakresie nieobjętym odmową pod warunkiem, że liczba kandydatów nieobjętych odmową nie jest niższa niż minimalna wymagana liczba kandydatów na liście. Odmowa rejestracji zgłoszenia następuje w formie uchwały właściwej terytorialnej komisji wyborczej.[62]

Wskazane powyżej uchwały właściwej terytorialnej komisji wyborczej wraz z uzasadnieniem doręcza się niezwłocznie osobie zgłaszającej listę. Od uchwały osobie zgłaszającej listę przysługuje prawo wniesienia odwołania do komisarza wyborczego w terminie zawitym 3 dni od daty jej doręczenia, który rozpatruje odwołanie w terminie 3 dni i wydaje postanowienie w sprawie odwołania.

Na postanowienie komisarza wyborczego uznające odwołanie za nieuzasadnione osobie zgłaszającej listę przysługuje prawo wniesienia skargi do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie zawitym 3 dni od daty doręczenia postanowienia komisarza wyborczego. Państwowa Komisja Wyborcza rozpatruje skargę i wydaje postanowienie w terminie 3 dni. Od postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny. Treścią postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej może być albo oddalenie odwołania, albo uchylenie uchwały komisji i przekazanie sprawy tejże komisji do ponownego rozpoznania. W kontekście art. 160 § 1 k. wyb. wydaje się niedopuszczalne podjęcie postanowienia reformatoryjnego. Państwowa Komisja Wyborcza nie może w zakresie rejestracji zgłoszenia zastąpić właściwej komisji wyborczej.[63]

Właściwa terytorialna komisja wyborcza niezwłocznie rejestruje we wskazanym okręgu wyborczym zgłoszenie listy kandydatów dokonane zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego, sporządzając protokół rejestracji. Po jednym egzemplarzu protokołu doręcza się osobie zgłaszającej listę i przesyła komisarzowi wyborczemu. Obowiązkiem Komisji jest także niezwłoczne przekazanie do oddziałowego biura lustracyjnego Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata, złożonego przez niego oświadczenia lustracyjnego lub informacji o jego uprzednim złożeniu w związku z kandydowaniem do pełnienia funkcji publicznej bądź wykonywaniem takiej funkcji.[64]

            W przypadku gdy w terminie przewidzianym dla zgłoszenia list kandydatów nie zostanie w danym okręgu wyborczym zgłoszona żadna lista albo zostanie zgłoszona tylko jedna lista, a liczba zgłoszonych kandydatów jest równa liczbie radnych wybieranych w okręgu bądź mniejsza od niej, właściwa terytorialnie komisja wyborcza niezwłocznie wzywa, przez rozplakatowanie obwieszczeń, do dokonania dodatkowych zgłoszeń. W takim przypadku termin zgłaszania list kandydatów ulega przedłużeniu o 5 dni, licząc od dnia rozplakatowania obwieszczenia. Do wskazanego terminu nie wlicza się dnia rozplakatowania. Jeżeli w danym okręgu wyborczym mimo przeprowadzenia tego postępowania nie została zarejestrowana żadna lista kandydatów albo została zarejestrowana tylko jedna lista kandydatów, wyborów w tym okręgu się nie przeprowadza. O przyczynach nieprzeprowadzenia wyborów komisja niezwłocznie powiadamia wyborców w drodze obwieszczenia, którego druk i rozplakatowanie zapewnia wójt.[65]

Właściwa terytorialna komisja wyborcza zarządza wydrukowanie obwieszczenia o zarejestrowanych listach kandydatów zawierającego ich numery, skróty nazw komitetów oraz dane o kandydatach umieszczone w zgłoszeniach list. W przypadku gdy w zgłoszeniu listy kandydatów wnoszono o oznaczenie określonej kandydatury nazwą lub skrótem nazwy partii politycznej lub organizacji popierającej kandydata, w obwieszczeniu zamieszcza się także to oznaczenie. W obwieszczeniu podaje się również treść oświadczeń lustracyjnych. Omawiane obwieszczenie przekazuje się wójtowi, który zapewnia jego druk i rozplakatowanie na obszarze gminy najpóźniej w 20. dniu przed dniem wyborów. Jeden egzemplarz obwieszczenia przesyła się niezwłocznie komisarzowi wyborczemu.[66]

Właściwa terytorialna komisja wyborcza po zarejestrowaniu list kandydatów zarządza wydrukowanie, odrębnie dla każdego okręgu wyborczego, kart do głosowania i zapewnia ich przekazanie obwodowym komisjom wyborczym w trybie określonym przez komisarza wyborczego.

Jeżeli po wydrukowaniu kart do głosowania komisja skreśli z listy kandydatów nazwisko kandydata, pozostawia się je na wydrukowanych kartach do głosowania, jednakże informacje o skreśleniu oraz o warunkach ważności głosu oddanego na takiej karcie komisja podaje do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia i zapewnia jego rozplakatowanie w lokalach wyborczych w dniu wyborów. W analogiczny sposób postępuje się w przypadku, gdy komisja wyborcza unieważnia rejestrację listy kandydatów, jeżeli pozostaje na niej mniej nazwisk kandydatów niż minimalna wymagana liczba kandydatów na liście, lub jeżeli komitet wyborczy powiadomi komisję o swoim rozwiązaniu.[67]

2.1.4.   Okręgi wyborcze i obwody głosowania

Wybory do organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w utworzonych okręgach wyborczych. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że okręg wyborczy to całość lub określona część terytorium państwa albo jednostki podziału terytorialnego, w której wyborcy w drodze głosowania dokonują wyboru przedstawicieli na określone stanowiska lub do pełnienia określonych funkcji. Do okręgów wyborczych przypisane są konkretne mandaty, które są rozdzielane za pomocą określonej metody podziału mandatów między rywalizujące w wyborach partie polityczne – w zależności od ich wyników.[68]

W wyborach do rad gmin okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy. W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (zwykle sołectwo). Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa okręgi lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się w ten sposób również wtedy, gdy:

1)         w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1;

2)         w mieście na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 10.

W miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze (zwykle osiedla i dzielnice).

Dla wyboru rady w mieście na prawach powiatu tworzy się okręgi wyborcze, w których wybiera się od 5 do 10 radnych.

Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy w formie uchwały według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 417 i 419 k. wyb. Wniosek wójta o dokonanie podziału gminy na okręgi stanowi niezbędną przesłankę do podjęcia przez radę uchwały w przedmiotowej sprawie, jednakże podział zawarty we wniosku nie jest wiążący dla rady. Zmiany w podziale w stosunku do zaproponowanego we wniosku są zatem możliwe pod warunkiem, że ustalony podział na okręgi wyborcze odpowiada zasadom określonym w Kodeksie wyborczym. Przy ustalaniu podziału rady zmiany powinny uwzględnić liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym dokonuje się podziału na okręgi wyborcze. Przez liczbę mieszkańców należy rozumieć sumę liczb:

1)         wyborców ujętych w rejestrze wyborców z urzędu;

2)         wyborców wpisanych do rejestru wyborców na wniosek;

3)         pozostałych osób zameldowanych w gminie na pobyt stały, z wyjątkiem osób, co do których otrzymano zawiadomienie o wpisaniu do rejestru wyborców w innej gminie.[69]

Przeprowadzenie wyborów do rady powiatu wymaga dokonania podziału powiatu na okręgi wyborcze. W każdym okręgu wyborczym wybiera się od 3 do 10 radnych. Podziału powiatu na okręgi wyborcze dokonuje rada powiatu w formie uchwały podejmowanej na wniosek starosty. Zasadniczo okręgiem wyborczym jest jedna gmina wchodząca w skład powiatu, choć przepisy Kodeksu wyborczego przewidują odstępstwa od tej reguły. W celu tworzenia okręgów możliwe jest bowiem łączenie gmin, jeżeli liczba radnych przypadająca na którąkolwiek gminę, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiłaby mniej niż 3. Przepisy Kodeksu wyborczego przewidują też możliwość podziału gminy na dwa okręgi lub więcej okręgów w sytuacji, gdyby liczba radnych przypadających na tę gminę wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów wynosiła więcej niż 10. Utworzenie na obszarze gminy dwóch lub więcej okręgów wyborczych wymaga porozumienia z radą tej gminy, ponadto należy przy tym uwzględnić podział danej gminy na okręgi wyborcze dla wyborów do rad gmin. Przepisy prawa nie przewidują procedury na okoliczność braku porozumienia w przedmiotowej sprawie.[70]

Łączenie dwóch lub więcej gmin w celu utworzenia okręgu wyborczego wymaga zasięgnięcia opinii rad tych gmin. Opinia ma charakter niewiążący.

W miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze.

W celu przeprowadzenia wyborów do sejmiku województwa obszar województwa dzieli się na okręgi wyborcze. Podział na okręgi wyborcze, ich numery, granice oraz liczbę radnych wybieranych w okręgu wyborczym ustala, na wniosek marszałka, sejmik województwa w formie uchwały według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców województwa przez liczbę radnych wybieranych do danej rady. W okręgu wyborczym wybiera się od 5 do 15 radnych wojewódzkich. Jeżeli okręgiem wyborczym jest jeden powiat, liczba radnych wybieranych w tym okręgu nie może być równa lub większa niż 3/5 ogólnej liczby radnych sejmiku. W literaturze podkreśla się, że warunek ten ma uniemożliwić dominację radnych województwa pochodzących z wyborów w tym samym okręgu wyborczym w powiecie . Okręgiem wyborczym jest jeden powiat lub jego część, jednakże przepisy Kodeksu wyborczego przewidują możliwość odstępstwa od tej zasady. Łączenie powiatów w celu utworzenia okręgu wyborczego jest bowiem dopuszczalne w przypadku, gdyby liczba radnych wybieranych w danym powiecie do sejmiku województwa była mniejsza niż 5. Łączenie powiatów nie może naruszać więzi społecznych łączących wyborców należących do mniejszości narodowych lub etnicznych zamieszkujących na terytorium łączonych powiatów. Odstępstwo od zasady, w myśl której okręgiem wyborczym w wyborach do sejmiku województwa jest powiat, jest także możliwe przez podział powiatu na dwa lub więcej okręgów. Sytuacja taka jest dopuszczalna jedynie w przypadku, gdyby liczba radnych przypadająca na ten powiat wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów wynosiła więcej niż 15. Utworzenie na obszarze powiatu dwóch lub więcej okręgów wyborczych wymaga porozumienia z radą tego powiatu; należy przy tym uwzględnić podział danego powiatu na okręgi wyborcze dla wyborów do rad powiatów. Przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują procedury na okoliczność braku porozumienia w przedmiotowej sprawie. Łączenie dwóch lub więcej powiatów w celu utworzenia okręgu wyborczego wymaga zasięgnięcia opinii rad tych powiatów. Wskazana opinia nie ma charakteru wiążącego.[71]

Uchwałę rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa w sprawie okręgów wyborczych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu. Na ustalenia organów stanowiących w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały w przedmiotowej sprawie. Informacja o prawie do wniesienia skargi powinna być zawarta w treści uchwały rady (sejmiku) o podziale na okręgi wyborcze . Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz właściwemu organowi stanowiącemu. Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Legitymacja do złożenia odwołania przysługuje zarówno wnoszącym skargę wyborcom, jak i jednostce samorządu terytorialnego, której organ podjął zaskarżoną uchwałę. Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny.[72]

Podział na okręgi wyborcze gminy, powiatu i województwa jest co do zasady stały. Przepisy Kodeksu wyborczego mocą art. 421 dopuszczają jednak możliwość zmiany granic okręgów wyborczych, jeżeli taka konieczność wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Zmiany te mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji organów stanowiących. Wskazane przypadki dopuszczające możliwość zmiany granic okręgów wyborczych mają charakter wyliczenia enumeratywnego, a zatem zmiana granic okręgów wyborczych nie może mieć miejsca ani w sytuacjach nieobjętych dyspozycją art. 421 k. wyb., ani w terminie krótszym niż 3 miesiące przed upływem kadencji rady (sejmiku).[73]

Ograniczenie czasowe dopuszczalności wprowadzania zmian w granicach okręgów wyborczych do najpóźniej 3 miesięcy przed upływem kadencji organów stanowiących wiąże się z koniecznością zapewnienia ochrony stabilności prawa wyborczego. Na aspekt ten zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, w którego opinii istotny wpływ na ostateczny wynik wyborczy z punktu widzenia kształtu prawa wyborczego ma mierzalny czynnik, jakim jest wielkość okręgów wyborczych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego: „Każda więc zmiana normatywna w powyższym zakresie powinna być wprowadzana z takim wyprzedzeniem, aby wszyscy potencjalni »aktorzy« procesu wyborczego zdołali przeanalizować zmiany dotychczasowego stanu prawnego, a przede wszystkim dostosować swoje zachowania do nowych »reguł gry«. Między innymi to właśnie wzgląd na wpływ podziału na okręgi wyborcze na wynik wyborczy zdecydował o wprowadzeniu ustawowego zakazu co do zasady dokonywania zmian w podziale na okręgi wyborcze [...] na trzy miesiące przed upływem kadencji danej rady”.[74]

W wyborach do organów stanowiących głosowanie przeprowadza się w stałych i odrębnych obwodach głosowania utworzonych na obszarze gminy. Obwód głosowania to, co do zasady, wyodrębniona na potrzeby głosowania część gminy (miasta). Obwód utworzony na podstawie kryterium terytorialnego i w celu przeprowadzania głosowania we wszystkich kolejnych wyborach nazywany jest stałym obwodem głosowania. Tworzenie takich obwodów jest obligatoryjne.[75]

Podziału gminy na stałe obwody głosowania dokonuje rada gminy na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stały obwód głosowania powinien obejmować od 500 do 3000 mieszkańców. W przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami obwód może obejmować mniejszą liczbę mieszkańców. Wójt przedkłada radzie gminy wnioski w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania, jeżeli konieczność taka wynika ze zmian granic gminy, zmiany liczby mieszkańców w gminie lub w obwodzie głosowania. Wskazane wyliczenie przypadków uzasadniających wprowadzenie przedmiotowych zmian jest zamknięte . Zmian w podziale na stałe obwody głosowania dokonuje rada gminy najpóźniej w 45. dniu przed dniem wyborów. Wprawdzie przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują sankcji za naruszenie wskazanego terminu, jednakże wydaje się, że jest to termin o charakterze zawitym. Skoro bowiem zmiana w podziale na stałe obwody głosowania może być dokonana jedynie w uzasadnionych przypadkach, o czym świadczy enumeratywny wykaz tych przypadków, należy uznać, że ustawowe ograniczenie czasowe do podjęcia uchwały wprowadzającej omawiane zmiany jest uzasadnione koniecznością podania ich do wiadomości publicznej jak najszerszej grupy wyborców. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania z naruszeniem ustawowo zakreślonego terminu do dokonania tej czynności powinno skutkować podjęciem działań o charakterze władczym. Powstaje jednak pytanie, w jakim trybie – czy w trybie nadzorczym przez wojewodę, który w takim przypadku wyda rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały, czy też w trybie art. 17 k. wyb., a więc przez właściwego komisarza wyborczego. Na to pytanie przepisy Kodeksu nie udzielają odpowiedzi. Aktualność zachowują poczynione wyżej rozważania na temat sprawowania nadzoru nad uchwałami dotyczącymi podziału na okręgi wyborcze oraz uchwałami dotyczącymi tworzenia obwodów głosowania.[76]

Rada gminy w drodze uchwały na wniosek wójta tworzy odrębne obwody głosowania. Odrębne obwody głosowania są tworzone doraźnie, w celu przeprowadzenia głosowania w konkretnych wyborach . Celem tworzenia obwodów odrębnych jest zagwarantowanie jak największej liczbie wyborców możliwości wzięcia udziału w głosowaniu, co wynika z zasady powszechności wyborów . Odrębny obwód głosowania tworzy się w zakładzie opieki zdrowotnej, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym oraz w oddziale zewnętrznym takiego zakładu i aresztu, jeżeli w dniu wyborów będzie w nim przebywać co najmniej 15 wyborców. Nieutworzenie obwodu, mimo przebywania w nim wskazanej ustawowo liczby wyborów, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach na wniosek osoby kierującej daną jednostką. Jeśli natomiast we wskazanych jednostkach w dniu wyborów będzie przebywać mniej niż 15 wyborców ujętych w rejestrze wyborców prowadzonym w gminie, na której terenie położona jest dana jednostka, utworzenie odrębnego obwodu głosowania wymaga zasięgnięcia opinii osoby kierującej daną jednostką.[77]

Utworzenie odrębnych obwodów głosowania następuje najpóźniej w 35. dniu przed dniem wyborów.

Rada gminy, tworząc obwody głosowania, ustala ich numery, granice oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych. Uchwałę rady gminy o utworzeniu obwodów głosowania ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż posiada ona przymiot aktu prawa miejscowego , oraz podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu.

Na omawiane uchwały rady gminy wyborcom w liczbie co najmniej 15 przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania ich do publicznej wiadomości. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni i wydaje postanowienie, od którego nie przysługuje żaden środek prawny.

Uchwały rady gminy dotyczące podziału gminy na stałe obwody głosowania i dotyczące tworzenia odrębnych obwodów głosowania podlegają, podobnie jak uchwały dotyczące okręgów wyborczych, nadzorowi prawnemu wojewody.

2.1.5.   Komisje wyborcze

Wybory do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików przeprowadzane są przez właściwe terytorialne i obwodowe komisje wyborcze działające pod nadzorem Państwowej Komisji Wyborczej. W gminach wybory przeprowadzają gminne i obwodowe komisje wyborcze, w powiatach – powiatowe i obwodowe komisje wyborcze, w województwach zaś – wojewódzkie, powiatowe i obwodowe komisje wyborcze.

Terytorialne komisje wyborcze powołuje najpóźniej w 55. dniu przed dniem wyborów komisarz wyborczy spośród wyborców zgłoszonych przez pełnomocników wyborczych, z zastrzeżeniem, że w skład wojewódzkiej i powiatowej komisji wyborczej oraz komisji wyborczej w mieście na prawach powiatu wchodzi z urzędu, jako jej przewodniczący, sędzia wskazany przez prezesa właściwego miejscowo sądu okręgowego. Zgłoszenia kandydatów na członków terytorialnej komisji wyborczej dokonuje się najpóźniej w 60. dniu przed dniem wyborów. Obsługę administracyjną właściwej terytorialnej komisji wyborczej oraz wykonanie zadań wyborczych odpowiednio na obszarze województwa, powiatu lub gminy zapewnia marszałek województwa, starosta lub wójt jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W tym celu marszałek województwa, starosta lub wójt może ustanowić pełnomocnika do spraw wyborów - urzędnika wyborczego. Zasady współdziałania urzędnika wyborczego z Krajowym Biurem Wyborczym określa porozumienie zawarte odpowiednio między marszałkiem, starostą lub wójtem a Szefem Krajowego Biura Wyborczego lub upoważnioną przez niego osobą. Regulacje prawne dotyczące funkcjonowania terytorialnych komisji wyborczych zostały umiejscowione w art. 178-181 k. wyb., a także w wyjaśnieniach Państwowej Komisji Wyborczej z 29 września 2010 r. w sprawie zgłaszania kandydatów na członków terytorialnych komisji wyborczych i obwodowych komisji wyborczych.[78]

Obwodowe komisje wyborcze stanowią najniższy szczebel w strukturze polskich organów wyborczych. Obwodową komisję wyborczą powołuje najpóźniej w 21. dniu przed dniem wyborów spośród wyborców właściwa terytorialna komisja wyborcza. W razie zarządzenia wyborów do rad powiatów i sejmików województw na ten sam dzień, na który zarządzono wybory do rad gmin, głosowanie przeprowadzają obwodowe komisje wyborcze powołane dla wyborów do rad gmin, na podstawie tych samych spisów wyborców. W takim przypadku obwodowa komisja wyborcza sporządza oddzielnie protokoły głosowania w obwodach dla wyborów do rady gminy, oddzielnie dla wyborów do rady powiatu i oddzielnie dla sejmiku województwa, przekazując je odpowiednio gminnej, powiatowej i wojewódzkiej komisji wyborczej.[79]

2.1.6. Głosowanie i ustalenie wyników głosowania

Głosowanie stanowi czynność wyborczą uzewnętrzniającą decyzję wyborczą osoby głosującej co do wyboru kandydata (lub kandydatów) na określone stanowisko lub do pełnienia określonej funkcji. Podstawową zasadą prawa wyborczego jest głosowanie osobiste w lokalu obwodowej komisji wyborczej. Przepisy Kodeksu wyborczego utrzymały jednak istniejące wcześniej i wprowadziły dodatkowe odstępstwa od tej reguły przez utworzenie nowych instytucji, tj. pełnomocnika działającego w imieniu osób niepełnosprawnych, a także możliwości głosowania korespondencyjnego przez wyborców niepełnosprawnych oraz możliwości głosowania korespondencyjnego w obwodach głosowania utworzonych za granicą. Wprowadzenie nowych rozwiązań ma za zadanie zmniejszyć dostrzegany kryzys uczestnictwa obywateli w wyborach, a w przypadku osób niepełnosprawnych – dodatkowo pozwolić im na aktywny udział w życiu publicznym. W ocenie projektodawców Kodeksu wyborczego korzyści społeczne płynące z tego rozwiązania uzasadniają to rozwiązanie, które jest odstępstwem od zasady osobistego głosowania przez każdego wyborcę. Ponadto dokonana analiza wcześniejszego stanu prawnego dowiodła, że osoby niepełnosprawne były w Polsce wielokrotnie pozbawione możliwości realizacji swojego konstytucyjnego prawa, jakim jest prawo wyborcze, a podstawową przyczyną tego stanu była ułomność przepisów ustawowych – fakt, że były one tworzone bez uwzględnienia szczególnych uwarunkowań wynikających z niepełnosprawności. Na aspekt ten zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w wyroku z 20 lipca 2011 r., że przepisy prawa wyborczego nie są, co naturalne, niezmienialne. Powinny one być – w miarę pojawiania się nowych okoliczności – stopniowo dostosowywane do zmian zachodzących w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym. Procesom zwiększania się liczby osób w podeszłym wieku i niepełnosprawnych nie mogą nie towarzyszyć zmiany prawne uwzględniające rzeczywiste możliwości ich udziału w wyborach. Prawo wyborcze nie może ignorować wzrastającej mobilności społeczeństwa i tego, że znaczna część obywateli mieszka obecnie poza granicami kraju. Prawo wyborcze nie może ignorować również zachodzących obecnie fundamentalnych zmian w technikach komunikowania się ludzi. Niezauważanie przez prawodawcę powyższych zmian istotnych z punktu widzenia prawa wyborczego oznaczałoby przyzwolenie na wyłączenie pewnych grup obywateli z udziału w podejmowaniu ważnych decyzji, które ich dotyczą. Adekwatność prawa wyborczego do warunków, w których obowiązuje, jest zatem tak samo istotną wartością konstytucyjną, jak jego stabilność. Spośród wymienionych alternatywnych sposobów głosowania w wyborach bezpośrednich do organów jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie mają głosowanie przez pełnomocnika oraz głosowanie korespondencyjne przez wyborców niepełnosprawnych.

Prawo głosowania przez pełnomocnika ma wyborca niepełnosprawny o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także wyborca, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 75 lat. Głosowanie przez pełnomocnika nie ma charakteru powszechnego, gdyż jest wyłączone w przypadku głosowania w odrębnych obwodach głosowania oraz w obwodach głosowania utworzonych za granicą i na polskich statkach morskich, a także w przypadku zgłoszenia przez wyborcę niepełnosprawnego zamiaru głosowania korespondencyjnego. Procedura głosowania przez pełnomocnika przewiduje, że pełnomocnik na podstawie udzielonego i potwierdzonego stosownym aktem pełnomocnictwa udaje się do lokalu wyborczego, pobiera kartę do głosowania, wypełnia ją zgodnie z wolą udzielającego pełnomocnictwa i wrzuca do urny.[80]

Kolejną formą głosowania nieznaną polskiemu prawu wyborczemu przed wejściem w życie przepisów Kodeksu wyborczego jest głosowanie korespondencyjne. Wskazany tryb głosowania występuje jako głosowanie korespondencyjne w obwodach głosowania utworzonych za granicą oraz jako głosowanie korespondencyjne przez wyborców niepełnosprawnych. Głosowanie korespondencyjne jest w myśl art. 38 § 2 k. wyb. głosowaniem osobistym. Głosowanie korespondencyjne traktowane jest jako najbardziej rozpowszechniona nietradycyjna technika wyborcza.

Mocą nowelizacji Kodeksu wyborczego z 27 maja 2011 r. do polskiego prawa wyborczego wprowadzona została trzecia forma głosowania alternatywnego, tj. głosowanie korespondencyjne przez wyborców niepełnosprawnych. Jednocześnie wskutek tej nowelizacji do Kodeksu wyborczego wprowadzono legalną definicję wyborcy niepełnosprawnego. Zgodnie z art. 5 pkt 11 tej ustawy przez wyborcę niepełnosprawnego należy rozumieć wyborcę o ograniczonej sprawności fizycznej, psychicznej, umysłowej lub w zakresie zmysłów, która utrudnia mu wzięcie udziału w wyborach. Głosowanie korespondencyjne przez wyborców niepełnosprawnych jest wyłączone w przypadku głosowania w odrębnych obwodach głosowania oraz w obwodach głosowania utworzonych za granicą i na polskich statkach morskich, a także w przypadku udzielenia przez wyborcę niepełnosprawnego pełnomocnictwa do głosowania. Do celów głosowania korespondencyjnego wójt wyznacza co najmniej jedną obwodową komisję wyborczą na terenie gminy. Instytucja omawianego głosowania została uregulowana w dziale I, rozdziale 7a Kodeksu wyborczego. Uzasadnieniem wprowadzenia tej alternatywnej formy głosowania była chęć dania osobom niepełnosprawnym realnej możliwości głosowania bez pomocy osób trzecich.[81]

Przepisy Kodeksu wyborczego przewidują możliwość przeprowadzenia głosowania do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) w ciągu jednego albo dwóch dni.

Zagadnienie dotyczące wyborów dwudniowych było przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 lipca 2011 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 4 § 2 i 35, art. 39 § 35, art. 435 k. wyb. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Parlamentu Europejskiego, organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, nie są niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednakże, iż art. 4 § 2 k. wyb. narusza zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażone w art. 2 Konstytucji RP. W myśl art. 4 § 2 k. wyb. organ zarządzający wybory może postanowić, że głosowanie w wyborach przeprowadzone zostanie w ciągu dwóch dni. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego: „przepisy prawa wyborczego powinny być jednoznaczne i stwarzać wszystkim uczestnikom wyborów poczucie pewności co do istotnych elementów systemu wyborczego. Takiej pewności nie daje art. 4 § 2 k. wyb., który uzależnia to, czy głosowanie odbędzie się w ciągu jednego dnia czy też w ciągu dwóch dni, od decyzji organu zarządzającego wybory. Decyzja ta nie jest przy tym uwarunkowana jakimikolwiek obiektywnymi przesłankami, a to znaczy, że może być podjęta arbitralnie. Zaskarżony przepis nie wskazuje w szczególności, czy postanowienie w tej sprawie powinno być zawarte w zarządzeniu o przeprowadzeniu wyborów, czy też powinno lub może stanowić odrębny akt organu zarządzającego. Nie przesądza także o tym, czy – jeżeli stanowiłoby odrębny akt – powinien on być wydany w tej samej dacie co zarządzenie wyborów, czy też może być wydany w innym dniu, w szczególności później. Budzi to obawę, że organ zarządzający wybory może wydać postanowienie o dwudniowym głosowaniu tuż przed terminem wyborów, co może być przy tym w niejednakowym stopniu zaskakujące dla wszystkich komitetów wyborczych. Tymczasem zgodnie z zasadą pewności prawa to, czy głosowanie w wyborach określonego rodzaju ma być przeprowadzone w ciągu jednego dnia czy dwóch dni powinno wynikać z ustawy, a nie być wynikiem decyzji organu władzy wykonawczej”. Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 4 § 2 k. wyb. w odniesieniu do wszystkich rodzajów wyborów, to znaczy także do wyborów do Parlamentu Europejskiego i do organów samorządu terytorialnego, w których uznał za nienaruszające Konstytucji RP głosowanie w ciągu dwóch dni. Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 4 § 2 k. wyb. nie zmienia tego, że w dwóch ostatnio wymienionych rodzajach wyborów dwudniowe głosowanie jest dopuszczalne. O takim głosowaniu powinien jednak przesądzić sam ustawodawca.[82]

Głosowanie odbywa się bez przerwy od godziny 7.00 do 21.00. Jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu dwóch dni, głosowanie odbywa się pierwszego i drugiego dnia bez przerwy od godziny 7.00 do 21.00; przerwa następuje od godziny 21.00 pierwszego dnia do godziny 7.00 drugiego dnia. Głosowanie w obwodach odrębnych może rozpocząć się o godzinie późniejszej. Obwodowa komisja wyborcza może zarządzić wcześniejsze zakończenie głosowania w odrębnych obwodach głosowania, jeżeli wszyscy wyborcy wpisani do spisu wyborców oddali swe głosy. Zarządzenie wcześniejszego zakończenia głosowania może nastąpić nie wcześniej niż o godzinie 18.00, a jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu dwóch dni – nie wcześniej niż o godzinie 18.00 drugiego dnia.[83]

O zarządzeniu zakończenia głosowania przewodniczący obwodowej komisji wyborczej niezwłocznie zawiadamia osobę kierującą jednostką, w której utworzono odrębny obwód głosowania, wójta oraz właściwą komisję wyborczą wyższego stopnia.

Głosowania nie wolno przerywać. Gdyby wskutek nadzwyczajnych wydarzeń głosowanie było przejściowo uniemożliwione, obwodowa komisja wyborcza może zarządzić jego przerwanie, przedłużenie albo odroczenie do dnia następnego. Nadzwyczajne wydarzenie to takie, które realnie uniemożliwia przeprowadzenie głosowania, np. pożar budynku w czasie trwania głosowania, zawalenie się budowli itp., ale nawet wtedy wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest wskazać zastępczy lokal wyborczy. Nie są nadzwyczajnymi wydarzeniami uniemożliwiającymi głosowanie przejściowe przeszkody techniczno-organizacyjne, np. brak klucza do budynku lub lokalu wyborczego, brak klucza do sejfu, w którym znajdują się pieczątki lub karty do głosowania. Takie przeszkody łatwo usunąć przy użyciu dostępnych środków technicznych w czasie poprzedzającym głosowanie, tj. między godziną 7.00, od której obwodowa komisja rozpoczyna pracę, a godziną 8.00, w której rozpoczyna się głosowanie. Uchwałę w sprawie przedłużenia albo odroczenia do dnia następnego głosowania obwodowa komisja wyborcza podejmuje po uzyskaniu zgody właściwej komisji wyborczej wyższego stopnia. Uchwała w tej sprawie powinna być natychmiast podana do publicznej wiadomości, przekazana właściwej komisji wyborczej wyższego stopnia, wójtowi oraz przesłana Państwowej Komisji Wyborczej za pośrednictwem komisji wyborczej wyższego stopnia. W razie przerwania lub odroczenia głosowania obwodowa komisja wyborcza zapieczętowuje otwór urny wyborczej i oddaje urnę wraz z zapieczętowanym spisem wyborców na przechowanie przewodniczącemu komisji. Pieczęć komisji oddaje się w takim przypadku na przechowanie zastępcy przewodniczącego lub innemu członkowi komisji. Komisja ustala również liczbę kart niewykorzystanych, umieszcza je w opieczętowanym pakiecie i oddaje na przechowanie przewodniczącemu komisji. Przed podjęciem przerwanego głosowania obwodowa komisja wyborcza ma obowiązek protokolarnego stwierdzenia, czy pieczęcie na wejściu do lokalu komisji, na urnie, a także na pakietach z kartami do głosowania oraz ze spisem wyborców są nienaruszone.[84]

Głosować może tylko wyborca wpisany do spisu wyborców, jego pełnomocnik, a także wyborca dopisany do spisu, jednakże obwodowa komisja wyborcza dopisuje w dniu głosowania do organów jednostek samorządu terytorialnego do spisu wyborców:

1)         osobę przedkładającą zaświadczenie o prawie do głosowania, załączając zaświadczenie do spisu, jeżeli przepisy dotyczące danych wyborów przewidują możliwość uzyskania takiego zaświadczenia;

2)         osobę pominiętą w spisie, jeżeli udokumentuje, iż stale zamieszkuje na terenie danego obwodu głosowania, a urząd gminy potwierdzi, że nie otrzymał zawiadomienia o utracie przez nią prawa wybierania lub o wpisaniu do spisu wyborców w innym obwodzie;

3)         osobę skreśloną ze spisu dla danego obwodu głosowania w związku z wpisaniem tej osoby do spisu wyborców w jednostce, w której utworzono odrębny obwód głosowania, jeżeli udokumentuje, iż opuściła tę jednostkę w przeddzień wyborów.

Analogicznie, obwodowa komisja wyborcza przeprowadzająca wybory w odrębnym obwodzie głosowania dopisuje do spisu wyborców wyborcę przyjętego w przeddzień wyborów do zakładu opieki zdrowotnej, domu pomocy społecznej, zakładu karnego i aresztu śledczego oraz do oddziału zewnętrznego takiego zakładu i aresztu.

Przed przystąpieniem do głosowania wyborca okazuje obwodowej komisji wyborczej dokument umożliwiający stwierdzenie jego tożsamości. Po wykonaniu tej czynności wyborca otrzymuje od komisji kartę do głosowania właściwą dla przeprowadzanych wyborów, opatrzoną jej pieczęcią. Wyborca potwierdza otrzymanie karty do głosowania własnym podpisem w przeznaczonej na to rubryce spisu wyborców.

Jeżeli w spisie wyborców jest zaznaczone, że do wyborcy został wysłany pakiet wyborczy służący głosowaniu korespondencyjnemu w obwodzie głosowania utworzonym za granicą, wyborca, do którego został wysłany taki pakiet, może do czasu zakończenia głosowania osobiście dostarczyć kopertę zwrotną do właściwej obwodowej komisji wyborczej.

Wyborcę przedkładającego komisji zaświadczenie o prawie do głosowania dopuszcza się do głosowania po uprzednim wpisaniu go do spisu wyborców. Zaświadczenie o prawie do głosowania załącza się do spisu wyborców.[85]

Po otrzymaniu karty do głosowania wyborca udaje się do miejsca w lokalu wyborczym zapewniającego tajność głosowania. Wyborca wrzuca kartę do urny znajdującej się w dostępnym i widocznym miejscu lokalu wyborczego. Kartę do głosowania wyborca wrzuca do urny w taki sposób, aby strona zadrukowana była niewidoczna.

Wyborcy niepełnosprawnemu, na jego prośbę, może pomagać inna osoba, z wyłączeniem członków komisji wyborczych i mężów zaufania.

Przed rozpoczęciem głosowania obwodowa komisja wyborcza sprawdza, czy urna jest pusta, po czym zamyka się urnę wyborczą i opieczętowuje ją pieczęcią komisji oraz sprawdza, czy na miejscu znajduje się spis wyborców i potrzebna liczba kart do głosowania właściwych dla przeprowadzanych wyborów, jak również czy w lokalu wyborczym znajduje się odpowiednia liczba łatwo dostępnych miejsc zapewniających tajność głosowania. Od chwili opieczętowania do końca głosowania urny wyborczej nie wolno otwierać. Jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu dwóch dni, obwodowa komisja wyborcza po zakończeniu głosowania w pierwszym dniu:

1)         zapieczętowuje otwór urny;

2)         ustala protokolarnie:

a)         liczbę niewykorzystanych kart do głosowania,

b)         liczbę osób uprawnionych do głosowania, czyli liczbę osób ujętych w spisie wyborców,

c)         liczbę kart wydanych - na podstawie podpisów osób w spisie wyborców.

Wskazane dane obwodowa komisja wyborcza zawiera w protokole, który podaje do publicznej wiadomości. Protokół podpisany przez wszystkie osoby wchodzące w skład obwodowej komisji wyborczej obecne przy jego sporządzaniu opatruje się pieczęcią komisji i wywiesza się w miejscu łatwo dostępnym dla zainteresowanych w budynku, w którym mieści się siedziba komisji. Wzór protokołu ustala Państwowa Komisja Wyborcza. Przed sporządzeniem wskazanego protokołu obwodowa komisja wyborcza umieszcza w opieczętowanych pakietach odrębnie karty niewykorzystane i spis wyborców, które wraz z urną pozostają w lokalu komisji. Po zakończeniu głosowania w pierwszym dniu przewodniczący obwodowej komisji wyborczej zamyka lokal komisji i opieczętowuje wejście do lokalu pieczęcią komisji. Do zadań wójta należy zapewnienie ochrony lokalu komisji w czasie przerwy w głosowaniu.[86]

Przed rozpoczęciem głosowania w drugim dniu obwodowa komisja wyborcza stwierdza protokolarnie, czy pieczęcie na wejściu do lokalu komisji, na urnie, a także na pakietach z kartami do głosowania oraz ze spisem wyborców są nienaruszone. Szczegółowy sposób wykonywania przez obwodową komisję wyborczą wskazanych czynności dokonywanych w przypadku głosowania dwudniowego określa, w drodze uchwały, Państwowa Komisja Wyborcza, zapewniając poszanowanie zasad przeprowadzania wyborów oraz ochronę urny, pakietów i dokumentów związanych z wyborami.[87]

Obwodowa komisja wyborcza po uzgodnieniu z właściwą komisją wyborczą wyższego stopnia może zarządzić stosowanie w głosowaniu drugiej urny wyborczej, która jest urną pomocniczą przeznaczoną wyłącznie do wrzucania kart do głosowania przez wyborców w obwodach głosowania w zakładach opieki zdrowotnej i w domach pomocy społecznej. W przypadku wyrażenia przez wyborcę woli skorzystania z urny pomocniczej wrzucenie do niej karty do głosowania wymaga obecności przy tej czynności co najmniej dwóch osób wchodzących w skład obwodowej komisji wyborczej, zgłoszonych przez różne komitety wyborcze. Postępowanie z użyciem urny pomocniczej w trakcie głosowania i podczas jej otwarcia oraz liczenia głosów jest takie samo jak w przypadku zastosowania urny podstawowej. W przypadku zapełnienia urny wyborczej kartami do głosowania komisja obwodowa powinna wlot tej urny opieczętować, a następnie użyć drugiej urny do głosowania, której dostarczenie jest zadaniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Urna pierwsza musi pozostać w lokalu wyborczym, to jest w pomieszczeniu, w którym jest przeprowadzane głosowanie – do czasu zakończenia głosowania. [88]

Z chwilą rozpoczęcia głosowania aż do jego zakończenia w lokalu wyborczym muszą być równocześnie obecne co najmniej 3 osoby wchodzące w skład obwodowej komisji wyborczej, przy czym jedną z nich powinien być przewodniczący komisji lub jego zastępca.

W dniu głosowania w lokalu wyborczym podczas wszystkich czynności obwodowej komisji wyborczej mają prawo być obecni mężowie zaufania, na podstawie zaświadczenia wydanego zgodnie z przepisami Kodeksu. Mężem zaufania jest upoważniony przez pełnomocnika komitetu wyborczego lub osobę przez niego upoważnioną obserwator mający prawo do obecności w dniu głosowania w lokalu wyborczym podczas wszystkich czynności obwodowej komisji wyborczej, a w szczególności podczas przeprowadzania głosowania i ustalania jego wyników. Mąż zaufania reprezentuje w komisji interesy kandydata lub listy kandydatów. W ramach swoich funkcji kontrolnych ma on prawo zgłaszania uwag z wymienieniem konkretnych zarzutów do protokołu głosowania w obwodzie, a obwodowa komisja wyborcza ma obowiązek ustosunkowania się do tych zarzutów w formie pisemnego wyjaśnienia dołączonego do protokołu. Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, instytucja mężów zaufania ma istotne znaczenie z punktu widzenia przestrzegania podstawowych zasad prawa wyborczego, a w szczególności zasady wolnych wyborów i zasady tajności głosowania. Nie zmienia to jednak faktu, że w literaturze przedmiotu pojawiły się też uwagi krytyczne pod adresem mężów zaufania. Mankamentem może bowiem okazać się chociażby to, że w jednym lokalu wyborczym spotykają się członek komisji i mąż zaufania reprezentujący ten sam komitet wyborczy. Ponadto wskazuje się, że mężowie zaufania często ograniczają się do odnotowania wyników głosowania swojego komitetu wyborczego, co w praktyce w istotny sposób spowalnia pracę związaną z przyjmowaniem i sprawdzaniem protokołów. Z reguły wszyscy mężowie zaufania tracą zainteresowanie pracą komisji czy komisarza z chwilą, gdy z innych źródeł uzyskują wiedzę o wynikach głosowania bądź wyborów. Z tych względów, zdaniem przedstawicieli doktryny, obecność mężów zaufania w niewielkim jedynie stopniu wpływa na jakość pracy komisji wyborczych.[89]

Mężowie zaufania nie mogą być członkami komisji wyborczych. Osoby mające status męża zaufania nie mogą także pomagać przy głosowaniu osobom niepełnosprawnym, co jest pokłosiem faktu reprezentowania określonej listy kandydatów.

Przepisy Kodeksu wyborczego dopuszczają możliwość obserwowania przebiegu wyborów oraz pracy organów wyborczych, w tym obwodowych komisji wyborczych, przez międzynarodowych obserwatorów wyborów. Międzynarodowe obserwowanie wyborów wzmacnia zaufanie do procesów demokratycznych oraz instytucji przez nie wybieranych. Obecność obserwatorów jest czynnikiem powstrzymującym od naruszania prawa wyborczego. W polskim prawie wyborczym obserwatorzy mają uprawnienia mężów zaufania, z wyjątkiem prawa do wnoszenia uwag do protokołów. Międzynarodowi obserwatorzy wyborów są zapraszani przez Państwową Komisję Wyborczą po porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zagranicznych. Państwowa Komisja Wyborcza wydaje obserwatorom zaświadczenia poświadczające ich status.[90]

Zabroniony jest wstęp do lokalu wyborczego osobom uzbrojonym. Wyjątkiem od tej reguły jest pojawienie się w lokalu wyborczym funkcjonariusza Policji. Zgodnie bowiem z art. 49 § 3 k. wyb. na żądanie przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej komendant właściwego miejscowo komisariatu Policji obowiązany jest zapewnić konieczną pomoc. Ze wskazanym żądaniem może wystąpić przewodniczący obwodowej komisji wyborczej w celu zapewnienia porządku i spokoju w czasie głosowania.[91]

W Polsce głosowanie we wszystkich rodzajach wyborów odbywa się za pomocą urzędowych kart do głosowania. Na karcie do głosowania zamieszcza się informację o sposobie głosowania. Karta do głosowania może być zadrukowana tylko po jednej stronie. Wielkość i rodzaj czcionek oraz wielkość kratek przeznaczonych na postawienie znaku „x” powinny być jednakowe dla oznaczeń wszystkich list i nazwisk kandydatów. W wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego na karcie do głosowania oznacza się miejsce na umieszczenie pieczęci obwodowej komisji wyborczej oraz drukuje się odcisk pieczęci terytorialnej komisji wyborczej. Wzór kart do głosowania ustala Państwowa Komisja Wyborcza.

Na karcie do głosowania w okręgu wyborczym umieszcza się listy kandydatów zarejestrowane w danym okręgu według nadanych im numerów, wymieniając nazwiska i imiona kandydatów każdej z list w kolejności ich umieszczenia na liście, wraz ze skrótami nazw komitetów wyborczych.

Nazwisko i imię (imiona) kandydata jest poprzedzone z lewej strony kratką przeznaczoną na postawienie znaku „x” oznaczającego głos oddany na danego kandydata.

W wyborach radnych w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu wyborca głosuje na określonego kandydata, stawiając znak „x” (dwie przecinające się linie w obrębie kratki) w kratce z lewej strony obok nazwiska tego kandydata. Za nieważny uznaje się głos, jeżeli na karcie do głosowania postawiono znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska więcej niż jednego kandydata lub nie postawiono znaku „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska żadnego kandydata. Głos jest również nieważny, jeżeli znak „x” postawiono w kratce wyłącznie przy nazwisku kandydata skreślonego z listy przez komisję wyborczą przed dniem wyborów.[92]

W wyborach radnych w mieście na prawach powiatu wyborca głosuje tylko na jedną listę kandydatów, stawiając znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska jednego z kandydatów z tej listy, przez co wskazuje jego pierwszeństwo do uzyskania mandatu. Za nieważny uznaje się głos, jeżeli na karcie do głosowania postawiono znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwisk dwóch lub większej liczby kandydatów z różnych list lub nie postawiono tego znaku w kratce z lewej strony obok nazwiska żadnego kandydata z którejkolwiek z list.

Jeżeli znak „x” postawiono w kratce z lewej strony wyłącznie przy nazwisku kandydata z jednej tylko listy, jednakże skreślonego z listy przez komisję wyborczą przed dniem wyborów, głos taki uznaje się za ważny i oddany na tę listę. Jeżeli znak „x” postawiono w kratce z lewej strony obok nazwisk dwóch lub większej liczby kandydatów, ale z tej samej listy, głos uznaje się za ważny i oddany na wskazaną listę z przyznaniem pierwszeństwa do uzyskania mandatu temu kandydatowi, przy którego nazwisku znak „x” jest umieszczony w pierwszej kolejności. Analogiczne reguły obowiązują w przypadku oddawania głosu na kandydata na radnego powiatu oraz kandydata na radnego województwa.[93]

W orzecznictwie sądowym na kanwie wyborów parlamentarnych przyjęto, że umieszczenie na karcie do głosowania w kratce z lewej strony obok nazwiska kandydata na posła jakiegokolwiek innego znaku niż „X” (symbolu, zapisku, rysunku, zakreślenia, przekreślenia, zaznaczenia itp.) powoduje nieważność oddanego na niej głosu . Wydaje się, że pogląd ten można odnieść także do wyborów przeprowadzanych do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dopisanie na karcie do głosowania jakichkolwiek nazwisk, adnotacji itp. nie wpływa na ważność oddanego głosu.

Na podstawie protokołów otrzymanych od obwodowych komisji wyborczych gminna komisja wyborcza ustala wyniki głosowania i wyniki wyborów do rady gminy odrębnie dla każdego okręgu wyborczego. Jeżeli w tym samym dniu odbywają się wybory do rady powiatu i sejmiku województwa, głosowanie przeprowadzają obwodowe komisje wyborcze powołane dla wyborów do rad gmin, na podstawie tych samych spisów wyborców. W takim przypadku obwodowa komisja wyborcza sporządza oddzielnie protokoły głosowania w obwodach dla wyborów do rady gminy i dla wyborów do rady powiatu oraz dla wyborów do sejmików województw, przekazując je odpowiednio gminnej i powiatowej komisji wyborczej.[94]

Powiatowa komisja wyborcza, na podstawie otrzymanych od obwodowych komisji wyborczych protokołów głosowania w obwodach w wyborach do sejmików województw, ustala wynik głosowania na poszczególne listy kandydatów i sporządza, w trzech egzemplarzach, protokół wyniku głosowania na obszarze powiatu. Miejskie komisje wyborcze w miastach na prawach powiatu sporządzają protokoły zbiorczych wyników głosowania w mieście dla wyborów do sejmiku województwa.[95]

Właściwa terytorialnie komisja wyborcza sporządza zestawienie wyników głosowania w okręgu wyborczym na urzędowym formularzu w trzech egzemplarzach. W zestawieniu wymienia się odpowiednio liczby:[96]

1)         osób uprawnionych do głosowania;

2)         wyborców, którym wydano karty do głosowania;

3)         wyborców głosujących przez pełnomocnika;

4)         kart wyjętych z urny, w tym:

a)         kart nieważnych,

b)         kart ważnych;

5)         głosów nieważnych;

6)         głosów ważnie oddanych łącznie na wszystkie listy kandydatów, a w przypadku gmin niebędących miastami na prawach powiatu - na wszystkich kandydatów;

7)         głosów ważnie oddanych na każdą z list kandydatów - w przypadku wyborów do rad w miastach na prawach powiatu;

8)         głosów ważnie oddanych na poszczególnych kandydatów.

Na podstawie wskazanych zestawień właściwa terytorialna komisja wyborcza ustala wyniki wyborów radnych w okręgach wyborczych.

W polskim prawie wyborczym występuje zróżnicowanie systemu wyborczego. W wyborach do rad, w gminach będących miastami na prawach powiatu, do rad powiatów oraz do sejmików województw obowiązuje proporcjonalny system wyborczy, w wyborach zaś do rad, w gminach niebędących miastami na prawach powiatu, obowiązuje system większościowy względny. Tradycyjnie wybory większościowe i proporcjonalne są definiowane następująco: wybory większościowe mają miejsce, kiedy zwycięża ten kandydat, który otrzymuje większość (absolutną albo względną). Wybory są proporcjonalne wtedy, kiedy polityczna reprezentacja możliwie najdokładniej odzwierciedla podział głosów między partie.

Zdaniem M. Chmaja do zasadniczych zalet stosowania systemów proporcjonalnych należy zaliczyć:[97]

1)         zapobieżenie zbyt dużym deformacjom wyników wyborów, jak ma to miejsce w systemie większościowym;

2)         zapewnienie odzwierciedlenia w organach przedstawicielskich aktualnego układu sił politycznych w społeczeństwie, co stwarza możliwość reprezentowania różnorodnych poglądów i interesów;

3)         umożliwienie przedstawicielowi i jego ugrupowaniu (partii) lepszego rozpoznawania potrzeb i interesów całego społeczeństwa, a nie tylko wyborców z jednego okręgu;

4)         konieczność powstawania rządów koalicyjnych, mających większą podatność na potrzeby i postulaty różnych sił politycznych związane z przekształcaniem się sytuacji gospodarczej, politycznej i społecznej.

Najistotniejszą wadą takiego sytemu jest niejednokrotnie trudność w wyłonieniu większościowej, stabilnej koalicji rządzącej. Może to prowadzić do kryzysu rządowego i pociągać za sobą konieczność rozpisania przedterminowych wyborów.

W przypadku systemu większościowego przyjmuje się, że jego stosowanie sprzyja budowaniu osobistych więzi między wyborcami a kandydatami, którzy nie muszą legitymować się partyjną przynależnością, by móc wystartować w wyborach i mieć realną szansę na mandat. Niepodważalną zaletą większościowych systemów wyborczych jest ich prostota i intuicyjność zarówno dla wyborców, kandydatów i partii, jak i, co nie jest pozbawione istotnego praktycznego znaczenia, zwłaszcza w kontekście opracowywania i podawania do wiadomości publicznej wyników wyborów, administracji wyborczej i członków komisji wyborczych. W literaturze przedmiotu podkreśla się również, że zastosowanie systemu większości zwykłej w okręgach jednomandatowych w wyborach do rad gmin pozwala wydobyć wszystkie zalety (wady są niewielkie) systemu większościowego, zalety prowadzące do stworzenia czytelnego, łatwego, zrozumiałego sposobu wyłaniania lokalnych przedstawicieli, sposobu preferującego jakościowy wybór radnych, reprezentujących obywatelsko-samorządowe, a nie partyjne interesy społeczności lokalnych.[98]

Zróżnicowanie polskiego systemu wyborczego w zakresie wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ponadto dokonanie tego w akcie prawnym rangi niższej niż Konstytucja RP, było przedmiotem skargi konstytucyjnej. W wyroku z 8 lutego 2005 r. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się jednak ani niekonstytucyjności samego zróżnicowania systemu wyborczego do omawianych organów, ani też niekonstytucyjności dokonania tego zróżnicowania w przepisach ustawy zwykłej. Zdaniem Trybunału ustrojodawca konstytucyjny nie przesądził w ustawie zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r. pierwszeństwa jednego z systemów wyborczych (w znaczeniu ścisłym), w odniesieniu zaś do wyborów samorządowych pozostawił ustawodawcy swobodę w wyborze zasad ustalania wyników wyborów (systemu wyborczego w znaczeniu ścisłym). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego spotkało się z aprobatą przedstawicieli doktryny, którzy - odnosząc się do określenia metody alokacji mandatów w poszczególnych wyborach samorządowych – wskazali, że: „Ustrojodawca celowo nie określił wyborów jako proporcjonalnych czy większościowych, nie zamierzając ingerować w tę kwestię, uznając słusznie, że system ten musi być dostosowany do specyfiki konkretnych jednostek samorządu terytorialnego. Inaczej bowiem wygląda sytuacja w gminach małych, gdzie kandydaci są powszechnie znani i o wyborze bardzo często decydują cechy osobiste kandydata i jego poglądy społeczno-polityczne, a inaczej w dużych gminach miejskich, gdzie głównym, a czasem jedynym, determinantem wyboru kandydata staje się jego przynależność partyjna czy, mówiąc szerzej, polityczna”. Inaczej oceniła przedmiotowe zagadnienie T. Rabska. W opinii tej autorki odmienne traktowanie podmiotów należących do tej samej kategorii organów i wprowadzenie zasady większości w gminach poniżej 20 000 mieszkańców (obecnie w gminach niebędących miastami na prawach powiatu) i zasadę proporcjonalności w gminach powyżej 20 000 mieszkańców (obecnie w wyborach rad w miastach na prawach powiatu, do rad powiatów i sejmików województw) narusza jednolitość zasad wyboru organów stanowiących, określoną w art. 169 ust. 2 Konstytucji RP, który wprowadza równe dla wszystkich organów zasady wyborów – bez względu na liczbę mieszkańców czy stopień organizacyjny jednostek samorządu terytorialnego.[99]

Podział mandatów w wyborach do organów stanowiących w okręgach wyborczych (z wyłączeniem rad gmin w gminach niebędących miastami na prawach powiatu) następuje za pomocą metody d'Hondta, z pominięciem list, które nie przekroczyły 5% progu wyborczego. Jest to metoda podziału mandatów w ramach proporcjonalnych systemów wyborczych, w której mandaty są przyznawane sekwencyjnie. Rozdział mandatów przy zastosowaniu tej metody polega na tym, że liczbę ważnie oddanych głosów na każdą z uprawnionych list kandydatów dzieli się kolejno przez 1, 2, 3, 4, 5 i dalsze kolejne liczby, aż zostanie uszeregowany ciąg tylu liczb, ile wynosi liczba mandatów do rozdzielenia w okręgu wyborczym. W konsekwencji, każda lista wyborcza uzyskuje tyle mandatów, ile spośród uszeregowanego w ten sposób ciągu (lub szeregu ilorazów) przypadło jej liczb kolejno największych. Stosownie do art. 443 § 1 k. wyb. w wyborach do rady w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu za wybranych w danym okręgu wyborczym uważa się tych kandydatów, którzy otrzymali kolejno największą liczbę ważnie oddanych głosów (zasada większości względnej). Jeżeli dwóch lub więcej kandydatów otrzyma równą liczbę głosów uprawniającą do uzyskania mandatu, o wyborze decyduje większa liczba obwodów, w których kandydaci otrzymali największą liczbę głosów, a gdyby i liczby obwodów były równe - rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję. Tryb przeprowadzenia losowania, o którym mowa, określa Państwowa Komisja Wyborcza.[100]

W podziale mandatów do organów stanowiących w miastach na prawach powiatu, w powiatach i w województwach, wskutek ustalenia progów wyborczych (tzw. klauzul zaporowych), uczestniczą tylko listy tych komitetów wyborczych, które uzyskały co najmniej 5% głosów z ogólnej liczby głosów oddanych na listy wszystkich komitetów wyborczych odpowiednio w skali miasta na prawach powiatu, powiatu i województwa. Klauzule zaporowe (określane też jako: klauzula progowa, próg wyborczy, próg ustawowy czy próg minimalnego poparcia) to stosowany w wyborach o formule proporcjonalnej mechanizm uzależniający uczestnictwo komitetów wyborczych biorących udział w wyborach w podziale mandatów od uzyskania wyznaczonej prawem liczby głosów w skali okręgu wyborczego, jednostki podziału terytorialnego lub państwa. Wprowadzenie tego mechanizmu, budzące pewne wątpliwości z punktu widzenia zasady równości prawa wyborczego, uzasadnione jest dążeniem do uniknięcia nadmiernego rozczłonkowania wybieranego organu i zapewnienia możliwości powstania w nim stabilnej większości. Ten ważny element systemu wyborczego stosowany jest obecnie dość powszechnie w państwach demokratycznych przyjmujących proporcjonalny system wyborczy, choć wysokość progów jest bardzo różna (od 0,67% do 15%). Najczęściej jednak występuje klauzula zaporowa na poziomie 5%.[101]

Jeżeli kilka list uzyskało ilorazy równe ostatniej liczbie z liczb uszeregowanych w podany wyżej sposób, a tych list jest więcej niż mandatów do rozdzielenia, pierwszeństwo mają listy w kolejności ogólnej liczby oddanych na nie głosów. Gdyby na dwie lub więcej list oddano równą liczbę głosów, o pierwszeństwie rozstrzyga liczba obwodów głosowania, w których na daną listę oddano większą liczbę głosów. Jeżeli i te liczby byłyby równe, wówczas o pierwszeństwie rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję. Tryb przeprowadzenia losowania określa Państwowa Komisja Wyborcza.[102]

Mandaty przypadające danej liście kandydatów uzyskują kandydaci w kolejności wynikającej z otrzymanej liczby głosów w ramach listy. Przy równej liczbie głosów o pierwszeństwie w uzyskaniu mandatu radnego rozstrzyga większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów uzyskał więcej głosów. W przypadku gdyby także liczba obwodów była równa, o pierwszeństwie rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez przewodniczącego okręgowej komisji wyborczej w obecności członków komisji oraz pełnomocników wyborczych. Tryb przeprowadzania losowania, o którym mowa, określa Państwowa Komisja Wyborcza.[103]

Analogiczna zasada podziału mandatów obowiązuje w wyborach do rad powiatów oraz w wyborach do sejmików województw.

2.1.7.   Protesty wyborcze

Aby wola uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, powiatu czy województwa tworzących wspólnoty samorządowe w zakresie określenia osobowych składów organów samorządowych i udzielenia ich członkom mandatu przedstawicielskiego mogła być poczytana za wolę danej jednostki samorządu terytorialnego, musi być wyrażona w wyborach, które są ważne. Zagadnienie ważności wyborów samorządowych charakteryzuje się innymi cechami niż zagadnienie ważności omówionego wcześniej referendum lokalnego. Podstawowa różnica wynika bowiem z tego, że ważność wyborów nie jest uzależniona od frekwencji wyborczej.

Ustalenie ważności wyborów jest istotnym elementem demokratycznych procesów wyborczych. Nawiązuje bowiem do takiej wartości, jaką są wybory uczciwe, tzn. prawidłowo przeprowadzone. Czynnikiem umożliwiającym zapewnienie wyborów uczciwych jest instytucja protestów wyborczych.

Protest wyborczy może dotyczyć dwóch aspektów przeprowadzonych wyborów: ważności wyborów względnie ważności wyboru określonego radnego.

Wniesienie protestu wyborczego zostało obwarowane przez ustawodawcę trzema warunkami. Po pierwsze, skuteczne wniesienie protestu może nastąpić, jeśli został zachowany ustawowy termin do jego wniesienia. Zgodnie z art. 392 § 1 k. wyb. protest wyborczy wnosi się na piśmie do właściwego sądu okręgowego w terminie 14 dni od dnia wyborów. Bieg tego terminu nie rozpoczyna się zatem ani w dniu ustalenia wyników wyborów przez obwodową komisję wyborczą, ani też w dniu podania do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia w Dzienniku Ustaw zbiorczych wyników wyborów do rad (sejmików) na obszarze kraju przez Państwową Komisję Wyborczą. Czternastodniowy termin do wniesienia protestu ma charakter zawity. Funkcją tego terminu jest – w kontekście wykładni systemowej wewnętrznej – określenie granicy czasowej do możności ubiegania się przez osoby uprawnione do wzruszenia w formie protestu wyników wyborów. Ma to istotne znaczenie dla stabilności organów samorządowych, ponieważ dopiero zakończenie procesu wyborczego daje podstawę do ustabilizowania pracy tych organów. Wniesienie protestu z naruszeniem tego terminu skutkuje zatem jego pozostawieniem bez dalszego biegu przez właściwy sąd okręgowy. Termin do wniesienia protestu uznaje się za zachowany, jeżeli najpóźniej 14. dnia zostanie złożony w sądzie w godzinach jego urzędowania. Jeżeli koniec tego terminu przypada na sobotę albo na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa pierwszego roboczego dnia po tym dniu.[104]

Po drugie, skuteczne wniesienie protestu może nastąpić, jeżeli protest zostanie złożony przez osobę mającą w tym zakresie legitymację prawną. W myśl art. 82 § 2 k. wyb. protest przeciwko ważności wyborów z powodu: dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników głosowania lub wyników wyborów lub naruszenia przepisów Kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów, może wnieść wyborca, którego nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania. Wyborca, którego nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze danego okręgu wyborczego, jest także uprawniony do wniesienia protestu w przypadku naruszenia przez właściwy organ wyborczy przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów. Temu samemu wyborcy przysługuje również prawo wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów w okręgu wyborczym lub przeciwko wyborowi radnego lub wójta. Wskazane warunki, jakie musi spełnić osoba chcąca wnieść protest wyborczy, dowodzą, że warunkiem oprotestowania wyniku wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest faktyczne uczestnictwo w tej formie demokracji bezpośredniej. Legitymację do wniesienia protestu wyborczego ma również przewodniczący właściwej komisji wyborczej i pełnomocnik wyborczy. Wniesienie protestu przez osobę do tego nieuprawnioną skutkuje pozostawieniem przez sąd protestu wyborczego bez dalszego biegu.[105]

Kolejną przesłanką skutecznego wniesienia protestu wyborczego jest to, że wnoszący protest powinien sformułować w nim zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty, pod rygorem pozostawienia przez sąd wniesionego protestu bez dalszego biegu. Ciężar udowodnienia faktów przesądzających o naruszeniu ustawowym mogącym mieć istotny wpływ na wynik wyborów samorządowych spoczywa na wnoszącym protest. W szczególności zatem wnoszący protest powinien wykazać, że w trakcie wyborów doszło do takiego naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów, które miało wpływ na wynik tych wyborów. Wniesienie protestu może także opierać się na wykazaniu, że podczas wyborów do organów samorządowych dopuszczono się przestępstwa przeciwko tym wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników głosowania lub wyników wyborów. Skuteczne wniesienie protestu nie może opierać się na wykazaniu, że podczas wyborów do organów samorządowych popełniono wykroczenie.

Nie ulega wątpliwości, że warunkiem uwzględnienia protestu jest to, że między naruszeniem przepisów Kodeksu wyborczego względnie między faktem popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, a wynikiem wyborczym musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Określenie „wpływ na wynik wyborów” oznacza, że bez tego naruszenia wynik wyborów byłby inny. Należy zatem uznać, że nie każde naruszenie prawa będzie skutkować uwzględnieniem protestu.[106]

Jeżeli okoliczności stanowiące podstawę protestu zostały dowiedzione i miały wpływ na wyniki wyborów, sąd okręgowy orzeka o nieważności wyborów lub o nieważności wyboru radnego. W takim przypadku sąd ten stwierdza wygaśnięcie mandatów oraz postanawia o przeprowadzeniu wyborów ponownych lub o podjęciu niektórych czynności wyborczych, wskazując czynność, od której należy ponowić postępowanie wyborcze. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że bez orzeczenia o nieważności wyborów do danej rady niedopuszczalne jest, w wyniku uwzględnienia protestu, zamieszczenie w sentencji postanowienia wyłącznie obowiązku podjęcia niektórych czynności wyborczych.

Sąd okręgowy rozpoznaje protesty wyborcze w postępowaniu nieprocesowym, w ciągu 30 dni po upływie terminu do wnoszenia protestów, w składzie 3 sędziów, z udziałem komisarza wyborczego, przewodniczących właściwych komisji wyborczych lub ich zastępców.

Sąd okręgowy pozostawia bez dalszego biegu protest wyborczy dotyczący sprawy, co do której w Kodeksie przewiduje się możliwość wniesienia skargi lub odwołania do sądu lub właściwego organu wyborczego przed dniem głosowania.

Na orzeczenia sądu okręgowego dotyczące nieważności wyborów lub nieważności wyboru radnego oraz postanowienia o przeprowadzeniu wyborów ponownych lub o podjęciu niektórych czynności wyborczych, a także orzeczenia o pozostawieniu protestu wyborczego bez dalszego biegu, wnoszącym protest wyborczy, komisarzowi wyborczemu, przewodniczącemu właściwej komisji wyborczej lub jego zastępcy przysługuje, w ciągu 7 dni od daty doręczenia, zażalenie do właściwego sądu apelacyjnego. Sąd apelacyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 30 dni. Od postanowienia tego sądu nie przysługuje środek prawny. Wygaśnięcie mandatów radnych następuje nie z dniem wydania prawomocnego orzeczenia sądu, lecz z dniem podania zarządzenia wojewody o tym fakcie do publicznej wiadomości. Przyjęte rozwiązanie prawne zostało negatywnie ocenione w literaturze przedmiotu, gdzie przyjmuje się, że: „Skoro orzeczenie sądu ma charakter konstytutywny, to powinno ono decydować o wygaśnięciu mandatu radnego. Zarządzenie wojewody powinno jedynie stwierdzać fakt wygaśnięcia mandatu”.[107]

O zakończeniu postępowania w sprawie protestów przeciwko ważności wyborów do danego organu stanowiącego lub ważności wyboru radnego tego organu i o treści ostatecznych orzeczeń właściwy sąd zawiadamia niezwłocznie wnoszącego protest, wojewodę, komisarza wyborczego i przewodniczącego właściwej komisji wyborczej.

2.2. Bezpośredni wybór wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

W obowiązującym prawie samorządu terytorialnego wybory bezpośrednie przeprowadza się do organów stanowiących oraz do organów wykonawczych gmin. Bezpośredni wybór wójta, burmistrza, prezydenta miasta został wprowadzony w związku z likwidacją kolegialnych organów wykonawczych gmin, które po przeprowadzeniu wyborów samorządowych 27 października 2002 r. zastąpiono organami monokratycznymi w postaci wójtów, burmistrzów i prezydentów miast .

W wyniku wprowadzenia zasady bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sposób zasadniczy wzmocniona została pozycja tych organów, zwłaszcza wobec rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego. Na mocy ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta doszło do ustanowienia w Polsce modelu ustrojowego gminy, który można by określić jako model dualistycznej równowagi. Obydwa organy gminy – stanowiący (rada gminy, rada miejska) i wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydenta miasta) – pochodzą z wyborów bezpośrednich i każdy z nich ma znaczący zakres działania oraz zasób doniosłych dla wykonywania wszystkich zadań samorządowych kompetencji. Istotne jest to, iż z punktu widzenia ustrojowoprawnego organy gminy są niezależne od siebie pod względem osobowym - wójt nie jest radnym . Wójt jest de facto organem wykonawczym gminy, rada gminy zaś dysponuje jedynie ograniczonym zakresem prawnych form ingerowania w jego działalność. Wskazany organ utracił posiadany przed dniem 27 października 2002 r. status przewodniczącego zarządu gminy.

Wybory wójta (burmistrza, prezydenta miasta) są powszechne, równe, bezpośrednie oraz odbywają się w głosowaniu tajnym.

Zgodnie z art. 470 k. wyb. do wyborów wójta w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 10, działu VII, tj. przepisy dotyczące wyborów rad gmin, chyba że przepisy działu VIII Kodeksu wyborczego stanowią inaczej. Wskazana regulacja prawna budzi wątpliwości, ponieważ nie zawiera ona odesłania do przepisów dotyczących możliwości oprotestowywania wyników wyborów wójta. Normy prawne dotyczące protestów wyborczych w wyborach samorządowych zostały bowiem umiejscowione w rozdziale 6, działu VII zatytułowanym „Ważność wyborów”.

Ustawodawca konstytucyjny, inaczej niż w przypadku wyborów organów stanowiących, zasady i tryb wyborów organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego przekazał do uregulowania ustawodawcy zwykłemu (art. 169 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawodawca wykonał to upoważnienie w ten sposób, że zróżnicował wybory organów wykonawczych gminy oraz jednostek pozostałych stopni samorządu terytorialnego. Wybory wójta, burmistrza, prezydenta miasta są przeprowadzane przy zastosowaniu takich samych zasad jak wybory organów stanowiących, to jest zasady powszechności, równości, bezpośredniości oraz odbywają się w głosowaniu tajnym. Natomiast organy wykonawcze pozostałych stopni samorządu terytorialnego są wybierane w wyborach pośrednich. Zarząd powiatu wybiera rada powiatu (art. 27 u.s.p.), a zarząd województwa - sejmik województwa (art. 32 u.s.w.).

Prawo wybieralności na wójta bowiem posiada każdy obywatel polski, mający prawo wybierania w wyborach do samorządu gminy i niepozbawiony prawa wybieralności, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat. Ustawodawca zwalnia kandydata z obowiązku stałego zamieszkania na obszarze gminy, w której kandyduje na wójta (art. 11 § 1 pkt 6 k. wyb.).

Kandydat na wójta w jednej gminie nie może jednocześnie kandydować w wyborach bezpośrednich na wójta innej gminy. Nie może także oczywiście jednocześnie pełnić funkcji wójta innej gminy. Przepis art. 472 k. wyb. wyraża dyrektywę, że w każdych wyborach (powszechnych, przedterminowych, nowych) można kandydować tylko na wójta jednej gminy.

Wybory tego organu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odbywają się według systemu większościowego. Ustawodawca zastosował w tym przypadku, podobnie jak w wyborach na Prezydenta RP, system większości bezwzględnej. Za wybranego na wójta, burmistrza, prezydenta miasta, uważa się więc tego kandydata, który w pierwszym głosowaniu (zwanym potocznie I turą) otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów (art. 473 § 1). Uzyskanie takiej większości głosów dotyczy także sytuacji, gdy w wyborach został zarejestrowany tylko jeden kandydat (art. 482 § 3).

W przypadku gdy w wyborach na wójta, burmistrza, prezydenta miasta nie zarejestrowano żadnego kandydata bądź zarejestrowano tylko jednego kandydata, który w I turze nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, wyboru wójta dokonuje rada gminy bezwzględną większością głosów.

Jeżeli żaden z kandydatów nie otrzymał w I turze bezwzględnej większości głosów, 14. dnia po pierwszym głosowaniu (I turze) przeprowadza się ponowne głosowanie (zwane potocznie II turą). W ponownym głosowaniu uczestniczy dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie oddanych głosów. W takiej sytuacji gminna komisja wyborcza, w drodze uchwały, niezwłocznie informuje wyborców o konieczności i przyczynie przeprowadzenia ponownego głosowania, a także nazwiskach i imionach kandydatów biorących udział w ponownym głosowaniu (art. 473 § 2 i 6).

Przepis art. 473 § 3 rozstrzyga kolizję, gdy więcej niż dwóch kandydatów otrzymało liczbę ważnie oddanie głosów uprawniających do udziału w II turze. W takiej sytuacji decyduje większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów otrzymał większą liczbę głosów. Gdyby zaś liczba obwodów była równa, to problem rozstrzyga się w drodze publicznego losowania. Tryb losowania określa Państwowa Komisja Wyborcza w drodze uchwały obowiązującej organy wyborcze.[108]

Jeżeli przed głosowaniem w II turze którykolwiek z dwóch kandydatów uprawnionych do udziału w ponownym głosowaniu wycofa zgodę na kandydowanie, utraci prawo wyborcze albo umrze, to w ponownym głosowaniu bierze udział tylko jeden kandydat (art. 473 § 4). Gdyby taka sytuacja dotyczyła obu kandydatów, to zarządza się wybory ponowne.

W II turze głosowania obowiązuje system większości zwykłej. Za wybranego na urząd wójta (burmistrz, prezydenta miasta) uważa się tego kandydata, który otrzymał większą liczbę ważnie oddanych głosów.

Przepis art. 473 § 7 reguluje sytuację, w której w ponownym głosowaniu (II turze) obaj kandydaci otrzymali tę samą liczbę ważnie oddanych głosów. O wyborze decyduje wówczas większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z nich otrzymał większą liczbę głosów, a gdyby to kryterium nie doprowadziło do rozstrzygnięcia, przeprowadza się publiczne losowanie.

Przepis art. 474 § 1 k. wyb. rozstrzyga kilka kwestii istotnych dla zarządzania wyborów wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Po pierwsze, określa kompetencje Prezesa Rady Ministrów. Po drugie, wskazuje, że aktem zarządzającym wybory jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów. Po trzecie, oznacza termin wyborów – wybory są zarządzane łącznie z wyborami do rad gmin i po czwarte, stanowi, że stosuje się do nich tryb zarządzania wyborów określony w art. 371 k. wyb.

Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, że czteroletnia kadencja organów stanowiących i wykonawczych samorządu terytorialnego została określona bezpośrednio w ustawach samorządowych. Z tych względów ustrojowych wynika konieczność łącznego traktowania obu akcji wyborczych (do organów stanowiących i wykonawczych).

Także w przypadku wyborów przedterminowych do organu wykonawczego gminy przeprowadzanych z różnych przyczyn określonych w ustawach (wygaśnięcie mandatu, odwołanie w drodze referendum) wybory zarządza Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia w trybie określonym w art. 372 k. wyb., gdyż przepis ten odnosi się do wyborów przedterminowych. W rozporządzeniu wyznaczana jest data wyborów na dzień wolny od pracy oraz określany kalendarz wyborczy po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej.[109]

Wybory przedterminowe organów wykonawczych gminy zarządza w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów i wyznacza termin wyborów na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 60 dni od dnia, w którym nastąpiła przesłanka uzasadniająca przeprowadzenie takich wyborów. Jeżeli uchwała rady albo postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, wybory zarządza się i przeprowadza w ciągu 60 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę.

Organami organizującymi wybory są Państwowa Komisja Wyborcza i jej pełnomocnicy – komisarze wyborczy. Te organy sprawują także nadzór nad organami przeprowadzającymi wybory, czyli gminnymi i obwodowymi komisjami wyborczymi. Wybory terminowe po zakończeniu kadencji przeprowadzają gminne i obwodowe komisje wyborcze, powołane do przeprowadzania wyborów do rad gmin. Gminne komisje wyborcze powołuje komisarz wyborczy spośród wyborców danej gminy (art. 178 § 1 k. wyb.). Obwodowe komisje wyborcze powołuje spośród wyborców gminna komisja wyborcza (art. 182 § 1 pkt 2 k. wyb.). W wyborach przedterminowych, gdy wybiera się tylko wójta, burmistrza i prezydenta miasta, komisarz wyborczy powołuje gminną komisję wyborczą do przeprowadzenia takich wyborów przedterminowych, a ta z kolei powołuje obwodowe komisje wyborcze.[110]

Prawo zgłaszania kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przysługuje komitetom wyborczym: partii politycznych, koalicji partii politycznych, organizacji oraz wyborców.

W wyborach bezpośrednich wójtów przeprowadzanych łącznie z wyborami do rad gmin uprawnienie to przysługuje tym samym komitetom wyborczym, które utworzono w celu zgłaszania kandydatów na radnych i które spełniają następujące warunki:

-           zarejestrują listy kandydatów na radnych w wyborach do rady gminy w co najmniej

połowie okręgów wyborczych w danej gminie,

-           w każdym z tych okręgów zarejestrują nie mniej kandydatów niż wynosi liczba radnych

wybieranych w danym okręgu wyborczym.

W wyborach bezpośrednich wójta przeprowadzanych łącznie z wyborami do rad gmin przepis art. 478 § 4 przewidujący konieczność poparcia kandydata na wójta określoną liczbą podpisów nie ma zastosowania, ponieważ dotyczy on wyłącznie wyborów przedterminowych wójta, w których nie jest wybierana rada gminy, przeprowadzanych w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta w toku kadencji.

Powyższe zasady w większym stopniu uprzywilejowują partie polityczne, ich koalicje oraz organizacje społeczne niż wyborców, którzy nie mają podobnego stopnia zorganizowania i trudniej im jest zarejestrować kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych, zwłaszcza w gminie (mieście) liczącej wielu mieszkańców. Zdaniem M. Jastrzębskiego wynika to z faktu, że partie, jako organizacje działające permanentnie, powinny się charakteryzować pewnym poparciem społecznym, a tworzone ad hoc listy obywatelskie muszą w jakiś sposób swoje poparcie uprawdopodobnić.[111]

Komitet wyborczy dokonuje zgłoszenia kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po zarejestrowaniu list kandydatów na radnych, najpóźniej w 30. dniu przed dniem wyborów do godziny 24.00. Termin ten ma charakter materialny.

Gminna komisja wyborcza zobowiązana jest do przyjęcia zgłoszenia kandydata na wójta (burmistrza i prezydenta miasta), w sytuacji gdy komitet wyborczy zgłosił w ustawowym terminie, tj. najpóźniej w 30. dniu przed dniem wyborów do godziny 24.00, listy kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych tej gminy i liczba zgłoszonych kandydatów nie była mniejsza niż liczba radnych wybieranych w tych okręgach, jednak do dnia upływu terminu zgłaszania kandydatów na wójta gminna komisja wyborcza odmówiła rejestracji części list kandydatów na radnych zaś komitet wyborczy wniósł skargę do komisarza wyborczego. W takim wypadku komisja powinna dokonać sprawdzenia zgłoszenia kandydata na wójta dopiero w momencie prawomocnego zakończenia postępowania skargowo-odwoławczego w zakresie list kandydatów na radnych; w razie wydania negatywnej decyzji przez komisarza wyborczego komisja powinna odmówić rejestracji kandydata na wójta z uwagi na niespełnienie warunku określonego art. 478 § 2.[112]

Zgłoszenia kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwej gminnej (miejskiej) komisji wyborczej dokonuje pełnomocnik komitetu wyborczego bądź osoba upoważniona przez pełnomocnika.

Jeżeli w wyborach przedterminowych wybiera się tylko wójta, przepisów art. 478 § 2 nie stosuje się. W takim przypadku w celu zgłoszenia kandydata na wójta komitet wyborczy musi uzyskać poparcie, ujętych w rejestrze wyborców, co najmniej:

1)         150 wyborców - w gminie liczącej do 5000 mieszkańców;

2)         300 wyborców - w gminie liczącej do 10.000 mieszkańców;

3)         600 wyborców - w gminie liczącej do 20.000 mieszkańców;

4)         1500 wyborców - w gminie liczącej do 50.000 mieszkańców;

5)         2000 wyborców - w gminie liczącej do 100.000 mieszkańców;

6)         3000 wyborców - w gminie liczącej powyżej 100.000 mieszkańców.

Wykaz podpisów wyborców popierających zgłoszenie kandydata na wójta musi zawierać na każdej stronie wykazu nazwę komitetu wyborczego zgłaszającego kandydata oraz adnotację: „Udzielam poparcia kandydatowi na wójta .... (nazwa jednostki samorządu terytorialnego) .... (imię (imiona) i nazwisko kandydata) w wyborach zarządzonych na .... (dzień, miesiąc, rok)”. Nie zmienia się natomiast tryb tworzenia komitetów wyborczych. Poprzez odesłanie zawarte w art. 470 k. wyb. odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy art. 399-407 oraz art. 389 k. wyb.

W zgłoszeniu kandydata na wójta podaje się:

-           imię (imiona), nazwisko, wiek, wykształcenie i miejsce zamieszkania zgłaszanego

kandydata, wraz ze wskazaniem jego przynależności do partii politycznej;

-           oznaczenie komitetu dokonującego zgłoszenia oraz imię (imiona), nazwisko i adres

działającego w jego imieniu pełnomocnika.

Wykształcenie kandydata należy określić, podając poziom wykształcenia (podstawowe, średnie, wyższe) i ewentualnie jego kierunek (ekonomiczne, techniczne, rolnicze, humanistyczne), a nie przez podawanie tytułów (np. inż. budownictwa lądowego, dr ekonomii, technik mechanik). Przepisy kodeksu wyborczego nie regulują sytuacji, gdy informacja o wykształceniu kandydata jest nieprawdziwa. Gminna komisja wyborcza, która dokonuje rejestracji kandydatów, może podjąć działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, wyłącznie gdy poweźmie wiadomość, że przedłożone informacje są niezgodne z prawdą. Natomiast kwestia oceny, czy w takim przypadku – podania nieprawdziwych informacji – doszło do naruszenia przepisów karnych, należy do organów ścigania.[113]

Pełnomocnik może wnosić w zgłoszeniu o oznaczenie kandydata na wójta nazwą partii politycznej lub organizacji popierającej kandydata. Oznaczenie takie nie może liczyć więcej niż 45 znaków drukarskich, wliczając spacje. W takim przypadku do zgłoszenia należy dołączyć pisemne potwierdzenie pochodzące od właściwego organu statutowego partii lub organizacji, która popiera kandydata. Zgłaszający może także wnioskować o oznaczenie kandydata na urzędowych obwieszczeniach oraz na karcie do głosowania nazwą lub skrótem nazwy komitetu wyborczego, który zgłosił kandydata.

Zgłoszenia kandydata dokonuje w imieniu komitetu wyborczego pełnomocnik wyborczy komitetu wyborczego lub osoba przez niego upoważniona. Osobami upoważnionymi przez pełnomocnika wyborczego do dokonania zgłoszenia kandydatów na wójtów mogą być te same osoby, które pełnomocnik upoważnił do zgłoszenia list kandydatów na radnych, lub inne osoby. Osoba upoważniona nie może upoważnić innej osoby. Zgłaszający musi, dokonując czynności, do których jest uprawniony, podać swoje imię (imiona), nazwisko i adres. Wskazane jest podanie wszystkich danych (adres zamieszkania, mail, telefon stacjonarny, komórkowy), które umożliwią w razie konieczności szybki i łatwy kontakt z osobą zgłaszającą kandydata.

Do zgłoszenia dołącza się:

-           oświadczenia kandydata o wyrażeniu zgody na kandydowanie;

-           oświadczenie o posiadaniu prawa wybieralności;

-           oświadczenie lustracyjne albo informację kandydata urodzonego przed dniem 1 sierpnia 1972 r., o których mowa w ustawie lustracyjnej;

-           w przypadku wyborów przedterminowych - wykaz wyborców popierających kandydata.

Oświadczenie kandydata na wójta o wyrażeniu zgody na kandydowanie powinno zawierać: imię (imiona), nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo, numer ewidencyjny PESEL, a także wskazanie przynależności do partii politycznej. Ponadto powinno być opatrzone datą i własnoręcznym podpisem kandydata. Forma sporządzenia oświadczenia spełniającego te warunki ustawowe nie ma znaczenia prawnego, a zatem oświadczenie może być złożone w formie pisma napisanego odręcznie, maszynopisu lub wcześniej przy pomocy przygotowanego druku. Własnoręcznie na zgodzie musi kandydat jedynie wpisać datę i złożyć podpis. Ocena zgodności składanego oświadczenia z przepisami kodeksu wyborczego należy do gminnej komisji wyborczej właściwej do przyjmowania zgłoszenia. Kodeks wyborczy nie przewiduje wymogu składania oświadczeń o wyrażeniu zgody na kandydowanie pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Posiadanie praw wyborczych ocenia się na dzień wyborów. Stosownie do wyroku TK z dnia 24 listopada 2008 r., K 66/07, OTK-A 2008, nr 9, poz. 158, w przypadku prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego pozbawienie prawa wybieralności następuje na czas określony okresem ewidencjonowania w rejestrze karnym.[114]

Przepisy kodeksu wyborczego dopuszczają możliwość jednoczesnego kandydowania na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i na radnego (gminy, powiatu lub województwa) przez osobę posiadającą prawo wybieralności na obie funkcje, także zgłoszoną przez różne komitety wyborcze.[115]

Wydanie zarządzenia o wydrukowaniu obwieszczenia o zarejestrowanych kandydatach na wójta należy do obowiązków gminnej komisji wyborczej. Obwieszczenie wyszczególnia wszystkich kandydatów w kolejności alfabetycznej. W razie wystąpienia jednakowych nazwisk należy uszeregować je w kolejności alfabetycznej imion.

Przy nazwiskach kandydatów umieszcza się adnotację: „zgłoszony przez ....” z nazwą lub skrótem nazwy komitetu wyborczego, który zgłosił kandydata, oraz nazwę lub skrót nazwy partii lub organizacji popierającej danego kandydata. Skrót nazwy komitetu wyborczego i skrót nazwy partii lub organizacji popierającej danego kandydata nie może się składać z więcej niż 45 znaków drukarskich.

Praktyczne wykonanie tego zarządzenia spoczywa na wójcie. Również na nim spoczywa obowiązek rozplakatowania obwieszczenia. Rozplakatowanie obwieszczeń na terenie całej gminy powinno nastąpić najpóźniej w 20. dniu przed dniem wyborów. Obwieszczenie ma stanowić integralną całość. Jeden egzemplarz obwieszczenia komisja przesyła komisarzowi wyborczemu.[116]

Jeżeli w ustawowym terminie zgłaszania kandydatów nie został zgłoszony żaden kandydat lub zgłoszono tylko jednego kandydata, gminna komisja wyborcza wzywa niezwłocznie, przez rozplakatowanie obwieszczeń, do dokonania dodatkowych zgłoszeń; termin zgłaszania kandydatów ulega wówczas przedłużeniu o 5 dni.

Wezwanie do dokonania dodatkowego zgłoszenia ma miejsce również wtedy, jeżeli tylko jeden komitet wyborczy dokonał zgłoszenia w terminie określonym w art. 478 § 3 k. wyb., a inny komitet (inne komitety) dopiero może (mogą) nabyć to uprawnienie w związku z trwaniem postępowania skargowo-odwoławczego.

Przepis art. 482 § 2 wprowadza odstępstwo od zasady bezpośredniości wyborów. Jeżeli bowiem mimo postępowania, o którym mowa w § 1, nie zostanie zarejestrowany żaden kandydat, wyboru wójta dokonuje rada gminy.

Wybory są natomiast przeprowadzane w razie zarejestrowania tylko jednego kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z tym że kandydata uważa się za wybranego, jeżeli w głosowaniu uzyskał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Fakt zarejestrowania tylko jednego kandydata komisja stwierdza w podjętej uchwale, którą podaje do wiadomości publicznej w sposób zapewniający możliwie powszechne poinformowanie wyborców.[117]

Jeżeli jedyny kandydat na wójta nie uzyskał wymaganej prawem liczby ważnie oddanych głosów (więcej niż połowę ważnie oddanych głosów), wyboru wójta dokonuje rada gminy.

Wyboru wójta przez radę gminy dokonuje się według następujących zasad:

-           prawo zgłoszenia kandydata na wójta przysługuje grupie radnych stanowiącej co najmniej 1/3 ustawowego składu rady (art. 482 § 7 pkt 1);

-           zgłoszenie kandydata na wójta musi mieć formę pisemną (art. 482 § 7 pkt 2);

-           radnemu przysługuje prawo poparcia w zgłoszeniu tylko jednego kandydata (art. 482 §

7 pkt 3);

-           kandydat na wójta nie może jednocześnie kandydować na wójta w innej gminie (art.

472 k. wyb.);

-           kandydat na wójta musi dopełnić wszystkich formalności, o których mowa w art. 479

k. wyb.;

-           wybranym może zostać tylko ten, kto w głosowaniu tajnym uzyskał bezwzględną

większość głosów ustawowego składu rady (por. art. 482 § 2 i 4).

W wypadku gdy nie dokonano wyboru wójta w wyborach powszechnych ani też przez radę gminy (w terminie dwóch miesięcy od dnia wyborów), obowiązki wójta do końca kadencji pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Gminna komisja wyborcza skreśla z listy kandydatów kandydata na wójta, który:

-           zmarł;

-           utracił prawo wybieralności;

-           złożył nieprawdziwe oświadczenie, o którym mowa w art. 479 § 2 k. wyb.;

-           jednocześnie kandyduje na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w innej gminie;

-           złożył oświadczenie na piśmie o wycofaniu zgody na kandydowanie.

O skreśleniu z listy kandydatów na wójta komisja niezwłocznie zawiadamia pełnomocnika wyborczego oraz podaje tę informację do publicznej wiadomości. Jeżeli skreślenie nastąpiło bezpośrednio przed wyborami i nie jest możliwe sporządzenie obwieszczeń - informację o tym fakcie podaje się w środkach masowego przekazu oraz wywiesza w lokalach wyborczych, przy czym, w przypadku gdy na niezmienionej karcie do głosowania pozostało nazwisko skreślonego kandydata, podaje się również informację o sposobie głosowania. Na kartach do głosowania nie dokonuje się natomiast wówczas żadnych skreśleń, uzupełnień ani zmian dotyczących kandydatów. Treść karty pozostaje taka, jaką ustaliła komisja, zanim nastąpiło skreślenie kandydata.[118]

Zgłoszenie nowego kandydata jest możliwe tylko w przypadku śmierci wcześniej zgłoszonego kandydata jednak nie później niż w 15. dniu przed dniem wyborów. Komisja rejestruje uzupełnione zgłoszenie wniesione w terminie i spełniające warunki zgłoszenia przewidziane w ustawie (takie same jak przy pierwszym zgłoszeniu) oraz dopisuje do listy kandydatów nazwisko tego nowego kandydata.

Komisja unieważnia rejestrację kandydata i skreśla nazwisko kandydata zgłoszonego przez komitet wyborczy, który uległ rozwiązaniu.

Istotną czynnością wyborczą, która należy do obowiązków gminnej (miejskiej) komisji wyborczej, jest ustalenie treści kart do głosowania według wzoru określonego przez Państwową Komisję Wyborczą, a następnie zarządzenie ich wydrukowania i przekazania obwodowym komisjom wyborczym w trybie określonym przez komisarza wyborczego.

Do wykonania tej czynności gminne komisje wyborcze powinny podejść z nadzwyczajną starannością, ponieważ od prawidłowego ustalenia treści karty wyborczej i jej wydrukowania zależy ważność wyborów.

Karty do głosowania drukuje się w nakładzie równym liczbie osób uprawnionych do głosowania w danej gminie.

Na urzędowej karcie do głosowania:

1)         wymienia się w kolejności alfabetycznej nazwiska i imiona zarejestrowanych kandydatów na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wraz ze skrótami nazw komitetów wyborczych,

2)         nazwisko i imię (imiona) kandydata poprzedza się kratką wyborczą przeznaczoną na postawienie znaku „x”,

3)         oznacza się miejsce na umieszczenie pieczęci obwodowej komisji wyborczej,

4)         drukuje się odcisk pieczęci terytorialnej komisji wyborczej,

5)         umieszcza się informację o sposobie głosowania.

Karta do głosowania może być zadrukowana tylko po jednej stronie. Wielkość i rodzaj czcionek powinny być jednakowe dla oznaczeń wszystkich nazwisk i imion kandydatów.

Jeżeli po wydrukowaniu kart do głosowania gminna komisja wyborcza skreśli z listy kandydatów nazwisko kandydata z powodu:

1)         śmierci kandydata,

2)         utraty przez niego prawa wybieralności,

3)         jednoczesnego jego kandydowania na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w innej gminie,

4)         złożenia przez niego oświadczenia na piśmie o wycofaniu zgody na kandydowanie i brakuje wystarczającego czasu lub warunków na wydrukowanie nowych kart do głosowania – nazwisko tego kandydata pozostawia się na wydrukowanych kartach do głosowania.

Informację o skreśleniu nazwiska kandydata oraz o warunkach decydujących o ważności głosu oddanego na takiej karcie:

1)         podaje się do publicznej wiadomości w formie obwieszenia, które rozplakatowuje się w lokalach wyborczych w dniu głosowania,

2)         podaje się do publicznej wiadomości w mediach społecznego przekazu; możliwe jest także skorzystanie - w sytuacjach mających swoje uzasadnienie merytoryczne – z mediów elektronicznych (regionalne radio i telewizja) w formie osobistego wystąpienia komisarza wyborczego (lub w przypadku kandydata na prezydenta dużego miasta – upoważnionej osoby z Państwowej Komisji Wyborczej), w trybie określonym w art. 122 § 1 i 2 k. wyb.

W wyborach wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) nazwiska i imiona zarejestrowanych kandydatów uszeregowuje się w kolejności alfabetycznej wraz ze skrótami nazw komitetów wyborczych, które zgłosiły poszczególnych kandydatów. W razie wystąpienia jednakowych nazwisk należy uszeregować je w kolejności alfabetycznej imion.

W trakcie wykonywania tej czynności trzeba jeszcze raz upewnić się, czy uszeregowanie jest właściwe i czy w pisowni nazwisk i imion kandydatów nie ma błędów, porównując pisownię każdego nazwiska i imion z protokołem rejestracji kandydata oraz złożonym przez niego oświadczeniem o zgodzie na kandydowanie.

W przypadku skreślenia kandydata przed wydrukowaniem kart do głosowania pomija się w treści karty do głosowania jego nazwisko, zmieniając odpowiednio numery przy nazwiskach pozostałych kandydatów.

Karty do głosowania wykonuje się w sposób określony aktualną uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie ustalenia wzorów kart do głosowania w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Wydrukowanie kart do głosowania zarządzają gminne (miejskie) komisje wyborcze, a ich wykonanie i dostarczenie obwodowym komisjom wyborczym, w ramach obsługi administracyjnej, zapewnia wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Nadzór nad prawidłowym wykonaniem i dostarczeniem obwodowym komisjom wyborczym kart do głosowania sprawuje właściwy komisarz wyborczy, a bezpośrednio – gminne (miejskie) komisje wyborcze. Do wykonania tych zadań niezbędne jest współdziałanie wszystkich wymienionych organów odpowiedzialnych za prawidłowy druk, przechowanie i dostarczenie kart do głosowania obwodowym komisjom wyborczym.[119]

Każda gminna (miejska) komisja wyborcza ustala:

1)         zasady kontroli poprawności ustalenia treści kart do głosowania,

2)         nakład drukowanych kart,

3)         termin druku kart do głosowania, z uwzględnieniem korekty składów drukarskich kart,

4)         sposób i termin dostarczenia obwodowym komisjom wyborczym kart do głosowania wraz z innymi materiałami wyborczymi, z uwzględnieniem ustaleń komisarza wyborczego w tym zakresie.

Do zadań wójtów, burmistrzów, prezydentów miast należy:

1)         zamówienie druku kart,

2)         zabezpieczenie kart do głosowania w procesie druku oraz zapewnienie ich zapakowania według obwodów głosowania,

3)         ustalenie terminów i sposobu odbioru kart z drukarni, przygotowanie paczek z kartami dla poszczególnych obwodowych komisji wyborczych oraz miejsca ich przechowywania do czasu dostarczenia obwodowym komisjom wyborczym.

Wskazane jest, aby komisarz wyborczy, przy pomocy dyrektora delegatury Krajowego Biura Wyborczego, sprawdził w trybie nadzoru prawidłowość ustalenia przez gminne komisje wyborcze treści kart do głosowania. Gminna komisja wyborcza jest zobowiązana do sprostowania omyłek lub innych uchybień stwierdzonych przez komisarza wyborczego.

Druk kart do głosowania powinien się odbywać z zachowaniem warunków najwyższej staranności, ponieważ przy dużej liczbie nazwisk kandydatów możliwe jest popełnienie błędów. W celu wykluczenia takich sytuacji należy wprowadzić następujące zasady kontroli druku kart do głosowania:

1)         korekty składu kart do głosowania dokonują dwa działające niezależnie od siebie zespoły wyznaczonych pracowników urzędu gminy (miasta); oba zespoły wzajemnie konfrontują stwierdzone błędy i przekazują korekty kierownikowi drukarni, zatrzymując po 1 egzemplarzu odbitki poprawionej karty; po usunięciu błędów zespoły dokonują ponownej korekty na podstawie materiału wyjściowego, tj. ustalonej treści karty;

2)         ostatecznej kontroli jakości składu karty do głosowania dokonują wyznaczeni członkowie gminnej (miejskiej) komisji wyborczej, którzy stwierdzają, że można uruchomić druk pełnego nakładu karty i wspólnie podpisują zatwierdzoną kartę do druku.[120]

Jeżeli w pierwszym głosowaniu nie dokonano wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gminna (miejska) komisja wyborcza ustala treść karty do głosowania w ponownym głosowaniu (dla II tury wyborów). Procedury postępowania w kwestii ustalenia treści karty, jej kontroli oraz druku są takie same jak podczas pierwszego głosowania.

Głos w wyborach na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest ważny, jeżeli:

1)         wyborca na karcie do głosowania postawił znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska i imion jednego z kandydatów,

2)         wyborca postawił znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska i imion skreślonego kandydata, a następnie drugi znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska nieskreślonego kandydata; głos taki zalicza się nieskreślonemu kandydatowi (znak „x” przy nazwisku skreślonym uważa się za niebyły).

Za nieważny uznaje się głos, jeżeli:

1)         wyborca postawił znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwisk i imion dwóch lub więcej kandydatów,

2)         wyborca nie postawił znaku „x” w kratce z lewej strony nazwiska żadnego kandydata (puste kratki),

3)         wyborca postawił znak „x” w kratce z lewej strony tylko obok nazwiska skreślonego kandydata.

Dopisanie na karcie do głosowania dodatkowych nazwisk lub nazw albo poczynienie innych dopisków poza kratką nie wpływa na ważność oddanego głosu.

W przypadku gdy w wyborach na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kandyduje tylko jedna osoba, wyborca głosuje za wyborem kandydata albo przeciw wyborowi. Tryb postępowania jest wówczas następujący:

1)         za głos ważny uznaje się głos oddany na karcie ważnej, na której wyborca:

-           postawił znak „x” w kratce oznaczonej słowem „TAK” z lewej strony obok nazwiska

i imion kandydata, czyli za wyborem kandydata,

-           postawił znak „x” w kratce oznaczonej słowem „NIE” z lewej strony obok nazwiska

i imion kandydata, czyli przeciwko wyborowi kandydata;

2)         za nieważny uznaje się głos oddany na karcie ważnej, na której wyborca:

-           postawił znak „x” jednocześnie w kratce za wyborem kandydata i w kratce przeciw

wyborowi kandydata,

-           nie postawił znaku „x” ani w kratce za wyborem kandydata, ani w kratce przeciw

wyborowi kandydata.

Gminne (miejskie) komisje wyborcze w pierwszej kolejności ustalają wyniki głosowania i wyniki wyborów wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), a następnie ustalają wyniki głosowania i wyniki wyborów do rad gmin. Taka kolejność uzasadniona jest koniecznością niezwłocznego poinformowania wyborców o ewentualnej konieczności przeprowadzenia ponownego głosowania w wyborach na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) za dwa tygodnie.[121]

Po otrzymaniu protokołów głosowania z obwodów na kandydatów na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gminna (miejska) komisja wyborcza, korzystając ze wspomagania informatycznego, bada prawidłowość sporządzenia tych protokołów. Poza badaniem poprawności arytmetycznej protokołów konieczne jest sprawdzenie, czy obwodowe komisje wyborcze podpisały i opieczętowały protokoły oraz czy dołączyły do protokołów swoje stanowisko dotyczące zarzutów mężów zaufania i członków komisji (o ile zostały one wniesione). O stwierdzonych nieprawidłowościach gminna komisja wyborcza informuje przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej i wnosi o ich usunięcie.[122]

Protokoły otrzymane z obwodowych komisji wyborczych stanowią podstawę do ustalenia przez gminną komisję wyborczą wyniku głosowania na poszczególnych kandydatów i wyniki wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Po otrzymaniu prawidłowo sporządzonych protokołów z obwodów gminna komisja wyborcza sporządza wydruk komputerowy projektu protokołu z wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta), po czym bada prawidłowość jego sporządzenia w sposób określony w wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. Sporządzając protokół bez wspomagania informatycznego, komisja sumuje dane z protokołów wszystkich obwodowych komisji wyborczych i wpisuje je w odpowiednich rubrykach formularza protokołu właściwego dla określonej sytuacji faktycznej (np. gdy w wyborach uczestniczy dwóch lub więcej kandydatów bądź tylko jeden kandydat) i na podstawie zasad określonych w kodeksie wyborczym ustala wynik głosowania i wynik wyborów, który niezwłocznie podaje do publicznej wiadomości.[123]

Protokół wyników głosowania i wyniku wyborów winien zawierać liczby wyszczególnione w art. 488 § 3, a ponadto imię (imiona) i nazwisko wybranego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz (o ile do niego doszło) przebieg losowania, o którym mowa w art. 473 § 3 i 7 k. wyb. W praktyce wyborczej wszystkie możliwe sytuacje i warianty związane z procedurą wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) są opracowane jako schemat przez Państwową Komisję Wyborczą i znajdują się w stosownej aplikacji komputerowej.[124]

Jeżeli w wyborach uczestniczył i brał udział w głosowaniu tylko jeden zarejestrowany kandydat, to uważa się, że został wybrany na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wtedy gdy w głosowaniu uzyskał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów; fakt ten gminna komisja wyborcza stwierdza w protokole.

W razie stwierdzenia, że w wyborach żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów i nie został wybrany na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), fakt ten komisja podaje do publicznej wiadomości w drodze uchwały wraz z informacją o konieczności i przyczynach przeprowadzenia ponownego głosowania za dwa tygodnie, wskazując nazwiska i imiona dwóch kandydatów, którzy otrzymali kolejno największe liczby ważnie oddanych głosów. Wzór uchwały gminnej komisji wyborczej w tej materii określa Państwowa Komisja Wyborcza.[125]

Gminna komisja wyborcza wydaje wybranemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zaświadczenie o wyborze. Wręczenie tego dokumentu powinno się odbyć w sposób godny i uroczysty.

ZAKOŃCZENIE

W związku z tym, że kodeks wyborczy stanowi bardziej zespolenie dotychczas obowiązujących aktów prawnych aniżeli akt wprowadzający nowe regulacje, zasadne jest na zakończenie wskazanie jedynie zmian, jakie kodeks wprowadza do regulacji prawnej wyborów samorządowych w stosunku do poprzednio obowiązującej ordynacji samorządowej. W pierwszej kolejności należy wskazać na przepisy kodeksu znajdujące się w części ogólnej, co oznacza, że odnoszą się one do wszystkich typów wyborów, w tym również wyborów samorządowych:

 – wybory dwudniowe – organowi zarządzającemu wybory (w wyborach samorządowych jest to prezes Rady Ministrów) przyznano uprawnienie do zarządzenia głosowania w wyborach na dwa dni (art. 4 § 2). Wynika z tego, że prezes Rady Ministrów, zarządzając wybory do rad oraz na urząd wójta (burmistrza, prezydenta miasta), może postanowić, że głosowanie w wyborach przeprowadzone zostanie w ciągu jednego lub dwóch dni. Na gruncie ordynacji samorządowej nie ma on takiej możliwości i może zarządzić wybory tylko na jeden dzień.

– bierne prawo wyborcze – zmieniono przesłanki pozbawienia prawa do kandydowania (art. 11 § 2). Według ordynacji samorządowej biernego prawa wyborczego nie posiadają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Natomiast zgodnie z nowym kodeksem, takiego prawa nie posiadają osoby skazane prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

– obwieszczenie o wyborach – nałożono na wójta obowiązek zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej, najpóźniej na 30 dni przed wyborami, obwieszczenia zawierającego podstawowe informacje dotyczące wyborów – art. 16 § 2. Obecnie obwieszczenie rozplakatowywane jest zwykle w przypadkowych, mało widocznych miejscach, np. na słupach oświetleniowych.

Ponadto:

1)         zmieniono termin, w którym dyrektorzy szpitali i zakładów pomocy społecznej mają obowiązek przekazania do urzędu gminy spis wyborców sporządzanych dla kierowanych przez nich jednostek – ma to być najpóźniej 5. dzień przed dniem wyborów – art. 29 § 3. Zgodnie z ordynacją samorządową, wskazany obowiązek aktualizuje się już w 10. dniu przed dniem wyborów.

2)         głosowanie będzie odbywać się pomiędzy godziną 7 a 21, niezależnie od tego, czy będzie ono przeprowadzane w ciągu jednego czy też dwóch dni – art. 39 § 2. Obecnie głosowanie przeprowadzane jest w godzinach 8–22.

3)         uregulowano status międzynarodowych obserwatorów wyborów – art. 50 § 1–3. Obserwatorzy wyborczy zgodnie z kodeksem mają prawo obserwować przebieg wyborów oraz pracę organów wyborczych, w tym obwodowych komisji wyborczych. Posiadają oni uprawnienia mężów zaufania, z wyjątkiem prawa do wnoszenia uwag do protokołów. Wymienione uprawnienia posiadają obserwatorzy legitymujący się zaświadczeniem wydanym przez Państwową Komisję Wyborczą.

4)         ustanowiono nowy termin zarządzenia wyborów. Kodeks stanowi, że datę wyborów wyznacza się na ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji rady. Natomiast zgodnie z ordynacją samorządową, wybory wyznacza się w ciągu 60 dni po upływie kadencji rad.

Jeśli chodzi o części szczególne kodeksu (Dział VII „Wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego”), należy wymienić następujące zmiany:

1)         z trzech do jednego miesiąca zostanie skrócony termin na podjęcie przez radę uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego – art. 383 § 2.

2)         dokonano zmiany zasad ustalania systemu wyborczego w wyborach do rad gmin – art. 415 i 416 § 1. Zgodnie z ordynacją samorządową, w gminach do 20 tysięcy mieszkańców obowiązywał system większościowy, zaś w gminach większych system proporcjonalny. Zgodnie z kodeksem we wszystkich gminach, oprócz miast na prawach powiatów (jest ich 65) stosowany jest system większościowy (jednomandatowe okręgi wyborcze). Dla wyborów do rad powiatów i sejmików województwa kodeks, podobnie jak ordynacja, przewiduje system proporcjonalny.

3)         wprowadzono instytucję parytetów (kwot płci) – art. 425 § 3, art. 457 § 2. Zgodnie kodeksem na liście kandydatów w wyborach do rad gmin liczba kobiet, jak i liczba mężczyzn, nie może być mniejsza aniżeli 35%. Podobna regulacja dotyczy wyborów do rad powiatów i sejmików województw, przy czym w związku z tym, że w wyborach do rad powiatów najmniejszy okręg wyborczy może liczyć jedynie 3 mandaty, postanowiono, że w przypadku zgłoszenia listy zawierającej 3 kandydatów liczba kobiet i liczba mężczyzn nie może być mniejsza niż 1.

Komentując wprowadzone zmiany, należy zauważyć, że cele ich wprowadzenia są różne:

1)         ujednolicenie przepisów: zmiana przesłanki pozbawiającej biernego prawa wyborczego,

2)         usunięcie luk w prawie: uregulowanie statusu międzynarodowych obserwatorów wyborów,

3)         ułatwienie wyborcom oddanie głosu w wyborach: zmiana godzin głosowania i wprowadzenie możliwości zarządzenia dwudniowych wyborów,

4)         zwiększenie udziału kobiet w polityce: kwoty płci,

5)         odpolitycznienie wyborów: rozszerzenie stosowania większościowego systemu wyborczego w wyborach do rad gmin.

Finalnego, podsumowującego komentarza wymagają dwie ostatnie zmiany, gdyż mają one zasadnicze znaczenie i stanowią nowość w polskim prawie wyborczym.

W kodeksie wyborczym nałożono na startujące w wyborach komitety wyborcze obowiązek, aby na wystawianych listach kandydatów znajdowało się po 35% kandydatów każdej płci. W konstrukcji prawnej kwot wyborczych bardzo ważny jest mechanizm dyscyplinujący podmioty wystawiające listy kandydatów.

Polski ustawodawca przyjął, jak się wydaje, najlepsze rozwiązania, tj. odmowa rejestracji listy w przypadku niedochowania kwoty wyborczej. Skuteczność przyjętej konstrukcji znacznie obniża fakt, iż nie przewidziano obowiązku naprzemiennego umieszczania kobiet i mężczyzn na liście, co może spowodować że mimo iż kobiety znajdą się na listach w znaczącej liczbie, to zostaną one umieszczone na ostatnich miejscach listy, co bardzo utrudnia zdobycie mandatu. W przypadku wycofania się kandydata już po zarejestrowaniu listy, nie straci ona ważności, choć 35-procentowa kwota nie zostanie zachowana.

Co do zasadności wprowadzenia kwot wyborczych, jak również ich skuteczności w zwiększaniu udziału kobiet w polityce zdania są podzielone. Wydaje się, że w wyborach samorządowych kobiety nie mają jednak takiej trudności w dostaniu się na listę kandydatów, jak w przypadku wyborów parlamentarnych.

Partie polityczne w samorządach, przynajmniej tych gminnych i powiatowych, nie odgrywają bowiem tak dużej roli, dlatego też komitety wyborcze wyborców mają znacznie większe szanse na uzyskanie mandatów wystawiając niezależną kandydaturę. W wyborach parlamentarnych natomiast zdobycie mandatu przez kandydata niezależnego jest możliwe tylko w wyborach do Senatu, a i to jest bardzo trudne (w wyborach w 2007 r. jedynym kandydatem niezależnym, który zdobył mandat był Włodzimierz Cimoszewicz).

Od początku restytucji samorządu terytorialnego przyjęto, że większych gminach wybory przeprowadzane będą według systemu większościowym, a w mniejszych według systemu proporcjonalnego. Na gruncie ustawy z 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin przyjęto, że granicą pomiędzy wyborami większościowymi i proporcjonalnymi będzie liczba mieszkańców – w gminach powyżej 40 tysięcy mieszkańców obowiązywać będzie system proporcjonalny, a w mniejszych system większościowy.

W obecnie obowiązującej ordynacji samorządowej zdecydowano się obniżyć tę granicę do 20 tysięcy mieszkańców i mimo licznych prób zmian systemu wyborczego, a szczególnie ponownego podwyższenia granicy, na której przebiega podział na wybory większościowe i proporcjonalne do 40 tysięcy mieszkańców, nie licząc krótko obowiązującej instytucji blokowania list, nie zaszły znaczne zmiany w tym zakresie.

Kodeks wyborczy przywraca system wyborczy obowiązujący już w wyborach do rad gmin w latach 1990–1998. Trudno oceniać zasadność rozszerzenia stosowania systemu większościowego, gdyż od dawna toczony jest spór pomiędzy zwolennikami przeciwstawnych sobie systemów wyborczych co do ich zalet i wad. Warto może tylko wskazać na najczęściej wymieniane zalety systemu większościowego, tj.: prostota (system ten jest zrozumiały dla wyborcy), personalizacja wyborów (walka odbywa się przede wszystkim pomiędzy ludźmi, a nie ugrupowaniami), związanie kandydatów z wyborcami (kandydat musi zabiegać o poparcie wśród mieszkańców, a przez to czuje się bardziej związany ze swoim okręgiem).

Warto również zwrócić uwagę na inne nowe regulacje zawarte w kodeksie wyborczym, które co prawda nie dotyczą wyborów samorządowych, ale których znajomość jest niezbędna do prawidłowego przeprowadzenia procesu wyborczego przez administrację samorządową:

1)         wprowadzono możliwość tworzenia obwodowych komisji wyborczych w domach studenckich we wszystkich typach wyborów. Zgodnie z kodeksem, obwody głosowania w domach studenckich tworzy rada gminy, w drodze uchwały, na wniosek wójta zgłoszony po uzyskaniu zgody rektora uczelni. Utworzenie odrębnych obwodów głosowania następuje najpóźniej w 35. dniu przed dniem wyborów. Obecnie takie rozwiązanie przewiduje tylko ustawa o referendum ogólnokrajowym – art. 12 § 7.

2)         wyborca przebywający czasowo na obszarze gminy w okresie obejmującym dzień wyborów jest dopisywany do spisu wyborców na jego wniosek wniesiony do urzędu gminy najpóźniej w 5. dniu przed dniem wyborów (na gruncie obecnie obowiązujących przepisów jest to 10 dni) – art. 28 § 1.

3)         wyborca zmieniający miejsce pobytu przed dniem wyborów będzie mógł otrzymać z urzędu gminy zaświadczenie o prawie do głosowania w miejscu pobytu w dniu wyborów już nie tylko na wniosek złożony pisemnie, ale również telefaksem lub w formie elektronicznej – art. 32 § 1.

Ustawa wprowadzająca wprowadziła z kolei zmiany do ustaw samorządowych. Należy wspomnieć przede wszystkim o przepisie stanowiącym, że pierwszą sesję nowo wybranej rady ma zwoływać komisarz wyborczy, a nie przewodniczący rady poprzedniej kadencji, jak ma to miejsce obecnie.

BIBLIOGRAFIA

1.        Augustyniak M., Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012.

2.        Boć J. (red.), Prawo administracyjne, Kolonia 2004.

3.        Boć J., Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz, Kolonia 2001.

4.        Buczkowski J. (red.), Prawo konstytucyjne RP (Instytucje wybrane), Przemyśl-Rzeszów 2011.

5.        Chmaj M., Skrzydło W., System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011.

6.        Chmielnicki P. (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005.

7.        Chmielnicki P. (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2005.

8.        Chmielnicki P. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010.

9.        Chmielnicki P., Płażek S., Powszechne wybory wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uwagi krytyczne wobec niektórych aspektów obecnej regulacji, Prz.Pr.Publ. 2007, nr 4.

10.    Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014.

11.    Ćwiertniak B.N. (red.), Prawne problemy samorządu terytorialnego, t. I, Sosnowiec 2013.

12.    Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010.

13.    Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Kraków 2005.

14.    Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2012.

15.    Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Warszawa 2012.

16.    Dolnicki B., Wpływ nowych zasad wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na relacje z radą gminy, Prz.Pr.Publ. 2007, nr 1-2.

17.    Gurdek M., Wybory uzupełniające do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ST 2012, nr 4.

18.    Jaskiernia J., Ogólne przepisy wyborcze mające zastosowanie do wyborów do organów samorządu terytorialnego w świetle Kodeksu wyborczego z 5.1.2011 r., w: Administracja publiczna, Tom III, Ustrój administracji samorządowej. Komentarz, red. B. Szmulik, K. Miaskowska-Daszkiewicz, Warszawa 2012.

19.    Jastrzębski M., Instytucjonalizacja prawna funkcji wyborczej partii politycznych w wyborach samorządowych w Polsce, „Studia Wyborcze” 2007, t. III.

20.    Kisiel W., Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003.

21.    Kotulski M., Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, ST 2000, nr 1-2.

22.    Kurowski K., Prawa wyborcze osób niepełnosprawnych - zagadnienia teorii i praktyki, „Studia Wyborcze” 2011, t. XI.

23.    Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002.

24.    Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000.

25.    Łączkowski W., Prawo wyborcze a ustrój demokratyczny, RPEiS 2009, nr 2.

26.    Mordwiłko J., Wybrane problemy prawa wyborczego do organów jednostek samorządu terytorialnego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011.

27.    Niewiadomski Z., w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011.

28.    Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004.

29.    Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012.

30.    Rakowska A., Postępowanie w sprawach z protestów wyborczych, PiP 2010, nr 3.

31.    Rakowska A., Skotnicki K., Kodeks wyborczy jako szansa na stabilizację prawa wyborczego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011.

32.    Rakowska A., Skotnicki K., Zmiany w prawie wyborczym wprowadzone przez Kodeks wyborczy, PS 2011, nr 4.

33.    Rymarz F. (red.), Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i Praktyka, Warszawa 2005.

34.    Sanetra W., Ważność wyborów w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Sądowy” 2012, nr 7-8.

35.    Skotnicki K. (red.), Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, Warszawa 2011.

36.    Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007.

37.    Sokala A., Michalak B., Uziębło P., Leksykon prawa wyborczego i referendalnego oraz systemów wyborczych, Warszawa 2013.

38.    Stec M., Wybory i referenda lokalne. Aspekty prawne i politologiczne, Warszawa 2010.

39.    Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013.

40.    Wlaźlak K., Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2012, nr 3.

ANEKS – WYKAZ SKRÓTÓW

1.      EKSL - Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r.

2.      k. wyb. - ustawa z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.)

3.      k.p.a. - ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.)

4.      k.p.c. - ustawa z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 101)

5.      Konstytucja RP - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

6.      NSA - Naczelny Sąd Administracyjny

7.      OTK - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

8.      OTK ZU - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy

9.      p.p.s.a. - ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

10.  PiP - „Państwo i Prawo"

11.  Prz.Pr.Publ. - „Przegląd Prawa Publicznego"

12.  PS - „Przegląd Sejmowy"

13.  RPEiS - „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny"

14.  SA - Sąd Apelacyjny

15.  SN - Sąd Najwyższy

16.  TK - Trybunał Konstytucyjny

17.  u.s.g. - ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.)

18.  u.s.p. - ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.)

19.  u.s.w. - ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.)

20.  WSA - Wojewódzki Sąd Administracyjny

---

[1] Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 21.

[2] Rymarz F. (red.), Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i Praktyka, Warszawa 2005, s. 64.

[3] Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 21.

[4] Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 22.

[5] Stec M., Wybory i referenda lokalne. Aspekty prawne i politologiczne, Warszawa 2010, s. 17.

[6] Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 22.

[7] Ibidem.

[8] Ibidem.

[9] Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 23.

[10] Sokala A., Michalak B., Uziębło P., Leksykon prawa wyborczego i referendalnego oraz systemów wyborczych, Warszawa 2013, s. 47.

[11] Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 23.

[12] Sokala A., Michalak B., Uziębło P., Leksykon prawa wyborczego i referendalnego oraz systemów wyborczych, Warszawa 2013, s. 47.

[13] Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 24.

[14] Ibidem.

[15] Ibidem, s. 25.

[16] Nohlen D., Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 25-26.

[17] Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s. 15.

[18] Mordwiłko J., Wybrane problemy prawa wyborczego do organów jednostek samorządu terytorialnego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011, s. 83.

[19] Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 55.

[20] Mordwiłko J., Wybrane problemy prawa wyborczego do organów jednostek samorządu terytorialnego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011, s. 83.

[21] Mordwiłko J., Wybrane problemy prawa wyborczego do organów jednostek samorządu terytorialnego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011, s. 83.

[22] Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 56.

[23] Mordwiłko J., Wybrane problemy prawa wyborczego do organów jednostek samorządu terytorialnego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011, s. 85.

[24] Mordwiłko J., Wybrane problemy prawa wyborczego do organów jednostek samorządu terytorialnego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011, s. 86.

[25] Chmaj M., Skrzydło W., System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 49.

[26] Ćwiertniak B.N. (red.), Prawne problemy samorządu terytorialnego, t. I, Sosnowiec 2013, s. 136.

[27] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 146.

[28] Jaskiernia J., Ogólne przepisy wyborcze mające zastosowanie do wyborów do organów samorządu terytorialnego w świetle Kodeksu wyborczego z 5.1.2011 r., w: Administracja publiczna, Tom III, Ustrój administracji samorządowej. Komentarz, red. B. Szmulik, K. Miaskowska-Daszkiewicz, Warszawa 2012, s. 213.

[29] Mordwiłko J., Wybrane problemy prawa wyborczego do organów jednostek samorządu terytorialnego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011, s. 88.

[30] Gurdek M., Wybory przedterminowe i uzupełniające do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ST 2012, nr 4.

[31] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 147.

[32] Jaskiernia J., Ogólne przepisy wyborcze mające zastosowanie do wyborów do organów samorządu terytorialnego w świetle Kodeksu wyborczego z 5.1.2011 r., w: Administracja publiczna, Tom III, Ustrój administracji samorządowej. Komentarz, red. B. Szmulik, K. Miaskowska-Daszkiewicz, Warszawa 2012, s. 215.

[33] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 147.

[34] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 148.

[35] Augustyniak M., Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012, s. 52.

[36] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 149.

[37] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 655.

[38] Jaskiernia J., Ogólne przepisy wyborcze mające zastosowanie do wyborów do organów samorządu terytorialnego w świetle Kodeksu wyborczego z 5.1.2011 r., w: Administracja publiczna, Tom III, Ustrój administracji samorządowej. Komentarz, red. B. Szmulik, K. Miaskowska-Daszkiewicz, Warszawa 2012, s. 216.

[39] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 150.

[40] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 656.

[41] Rakowska A., Skotnicki K., Kodeks wyborczy jako szansa na stabilizację samorządowego prawa wyborczego, w: Dwudziestolecie demokratycznych wyborów w Polsce. Światowy Dzień Wyborów 2011. Księga pamiątkowa z okazji obchodów 20-lecia demokratycznych wyborów w Polsce. Toruń, 2-3 lutego 2011 r., red. S.J. Jaworski, K. Czaplicki, Warszawa 2011, s. 317.

[42] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 657.

[43] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 151.

[44] Buczkowski J. (red.), Prawo konstytucyjne RP (Instytucje wybrane), Przemyśl-Rzeszów 2011, s. 336.

[45] Jastrzębski M., Instytucjonalizacja prawna funkcji wyborczej partii politycznych w wyborach samorządowych w Polsce, „Studia Wyborcze” 2007, t. III, s. 197.

[46] Ibidem.

[47] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 152.

[48] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 152.

[49] Ibidem.

[50] Jastrzębski M., Instytucjonalizacja prawna funkcji wyborczej partii politycznych w wyborach samorządowych w Polsce, „Studia Wyborcze” 2007, t. III, s. 198.

[51] Ibidem.

[52] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 153.

[53] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 659.

[54] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 153.

[55] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 660.

[56] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 660.

[57] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 661.

[58] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 154.

[59] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 154.

[60] Augustyniak M., Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, Warszawa 2012, s. 91.

[61] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 661.

[62] Ibidem.

[63] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 662.

[64] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 155.

[65] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 155.

[66] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 662.

[67] Sokala A., Michalak B., Uziębło P., Leksykon prawa wyborczego i referendalnego oraz systemów wyborczych, Warszawa 2013.

[68] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 664.

[69] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 157.

[70] Ibidem.

[71] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 665.

[72] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 158.

[73] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 158.

[74] Wlaźlak K., Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2012, nr 3.

[75] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 665.

[76] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 666.

[77] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 666.

[78] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 159.

[79] Sokala A., Michalak B., Uziębło P., Leksykon prawa wyborczego i referendalnego oraz systemów wyborczych, Warszawa 2013.

[80] Kurowski K., Prawa wyborcze osób niepełnosprawnych – zagadnienia teorii i praktyki, „Studia Wyborcze” 2011, t. XI, s. 97.

[81] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 160.

[82] Wlaźlak K., Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2012, nr 3, s. 99.

[83] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 669.

[84] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 670.

[85] Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 94.

[86] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 162.

[87] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 162.

[88] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 671.

[89] Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 96.

[90] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 672.

[91] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 672.

[92] Ibidem, s. 673.

[93] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 674.

[94] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 164.

[95] Ibidem.

[96] Ibidem.

[97] Chmaj M., Skrzydło W., System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 228.

[98] Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 99.

[99] Za: Chmaj M., Skrzydło W., System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 231.

[100] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 165.

[101] Chmaj M., Skrzydło W., System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 144.

[102] Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 101.

[103] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 167.

[104] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 168.

[105] Sanetra W., Ważność wyborów w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Sądowy” 2012, nr 7-8.

[106] Skotnicki K. (red.), Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, Warszawa 2011, s. 229.

[107] Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 103.

[108] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 697.

[109] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 173.

[110] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 699.

[111] Ibidem, s. 700.

[112] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 705.

[113] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 174.

[114] Wlaźlak K., Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2012, nr 3.

[115] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 175.

[116] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 175.

[117] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 707.

[118] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 708.

[119] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 180.

[120] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 180-181.

[121] Czaplicki K.W., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 709.

[122] Ibidem.

[123] Wierzbica A., Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s.. 184.

[124] Ibidem.

[125] Nowacka E.J., Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012, s. 112.