Czterdzieści osiem

S P I S   T R E Ś C I

Wstęp ……………………………………………………………………………….. 3

ROZDZIAŁ I: Wzruszanie decyzji ostatecznych w ramach nadzwyczajnych

trybów postępowania………………………………………………………………  5

1.1. Uwagi ogólne…………………………………………………………………...  5

1.2. Wznowienie postępowania a stwierdzenie nieważności………………………    7

1.3. Tryb weryfikacji decyzji wadliwych a uchylenie i zmiana decyzji…………...    8    

ROZDZIAŁ II: Wznowienie postępowania administracyjnego…………….....     11

2.1. Uwagi ogólne……………………………………………………………………. 11

2.2. Przesłanki wznowienia postępowania …………………..…...……………….     12

2.2.1. Fałszywość dowodów………………………………………………………..   14

2.2.2. Decyzja jako wynik przestępstwa……………………………………………   15

2.2.3. Brak wyłączenia pracownika lub organu……………………………………    16

2.2.4. Brak udziału strony w postępowaniu……………………………………….     17

2.2.5. Wyjawienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów……     18

2.2.6. Brak stanowiska organu współdziałającego…………………………………    19

2.2.7. Odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego…………………………    20

2.2.8. Zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu…………………………    21

2.2.9. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego……………………………………     22

2.3. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania………………….………    23

2.4. Rodzaje decyzji rozstrzygających sprawę……………………………………..    28

ROZDZIAŁ III: Stwierdzenie nieważności decyzji……………………………..   30

3.1. Uwagi ogólne…………………………………………………………………..   30

3.2. Przesłanki stwierdzenia nieważności…………………………………………..   31

3.2.1. Przesłanki pozytywne………………………………………………………..   32

3.2.2. Przesłanki negatywne………………………………………………………..    38

3.3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności…………………………..     40

3.4. Rodzaje decyzji rozstrzygających sprawę……………………………………..    43

ROZDZIAŁ IV: Odwołalność fakultatywna i subsydiarna…………………….   45

4.1. Odwołalność fakultatywna……………………………………………………     45

4.2. Odwołalność subsydiarna……………………………………………………..     47

Zakończenie…………………………………………………………………………. 52

Bibliografia………………………………………………………………………….. 54

Wstęp

         Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak również ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują specjalne procesy kontroli i np. unieważnienia prawomocnej i ostatecznej decyzji. Ich głównym celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji niezgodnych z prawem.

         System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się przede wszystkim z postępowania w sprawie wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji. Wymienione rodzaje postępowania nie konkurują ze sobą. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Warto pamiętać, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji.

         Autor niniejszego opracowania postara się w sposób komplementarny scharakteryzować poszczególne nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, w ramach których wzruszana zostaje ostateczna decyzja administracyjna.

         Pierwszy rozdział pracy stanowić będzie zbiór wiadomości wstępnych związanych z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego, jak również zostanie w nim rozstrzygnięta kwestia zbiegu tych trybów w świetle zasady niekonkurencyjności.

         W rozdziale drugim opisana zostanie instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. Autor wymieni w nim oraz scharakteryzuje przesłanki wznowienia postępowania, jak również przebieg samego postępowania wznowieniowego.

         Rozdział trzeci poświęcony zostanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności zostaną w nim opisane przesłanki, zarówno pozytywne, jak i negatywne, stwierdzenia nieważności, a następnie scharakteryzowane zostanie samo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

         W rozdziale czwartym opisane zostaną postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Pierwszy podrozdział stanowić będzie opis instytucji opisanych w przepisach artykułów 154 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (tzw. odwołalność fakultatywna), natomiast drugi podrozdział charakteryzował będzie instytucję opisaną w artykule 161 Kodeksu postępowania administracyjnego (tzw. odwołalność subsydiarna).

         Praca ma charakter syntetyczny, stanowiący zbiór rozważań literatury przedmiotu na temat omawianych instytucji. Autor korzystał z dorobku znamienitych przedstawicieli doktryny procesualistów administracyjnych, a wśród nich, w szczególności, z twórczości profesorów Borkowskiego, Adamiak, Martysza, Matana, Łaszczycy, Wróbel oraz Jaśkowskiej.

        

Rozdział I: Wzruszanie decyzji ostatecznych w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania.

1.1. Uwagi ogólne.

         Na system weryfikacji decyzji ostatecznych składają się tzw. nadzwyczajne tryby postępowania oraz tryby kontroli wykonania decyzji ostatecznej przez adresata. W skład trybów nadzwyczajnych wchodzi postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 KPA), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 KPA), postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej  (art. 154 – 155 i 161 KPA). Tryby kontroli wykonania decyzji określone są w art. 162 § 1 KPA (wygaśnięcie decyzji), art. 162 § 2 KPA (uchylenie decyzji w związku z niedopełnieniem określonych czynności) oraz art. 163 KPA (uchylenie lub zmiana decyzji uprawniającej na podstawie przepisów szczególnych)[1].

         System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, jeśli chodzi o skutki jego zastosowania, tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności[2].

         Kodeks odrębnie określa przesłanki wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Rozgraniczenie to nie jest jednak przeprowadzone w sposób precyzyjny, stąd może dochodzić do kolizji dwóch różnych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, zwłaszcza zaś tych, które wiążą się z jej wadliwością[3]. Kolizje takie mogą powstać również między nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego a postępowaniem przed NSA.

         Problem nie jest czysto teoretyczny, a przepisy prawne nie zawierają zasadniczo w tym zakresie żadnych norm kolizyjnych, pozostawiono go zatem do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie.

1.2. Wznowienie postępowania a stwierdzenie nieważności.

         W wielu przypadkach decyzja administracyjna zawierać może wady będące zarówno przesłankami wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności. Pojawia się zatem pytanie, co organ administracji publicznej powinien w takiej sytuacji uczynić. Teoretycznie możliwe są tu następujące rozwiązania:

a)      organ administracji publicznej wszczyna jednocześnie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania oraz stwierdzenie nieważności;

b)     organ administracyjny wszczyna tylko jedno z powyższych postępowań; pojawia się jednak problem, które z nich ma pierwszeństwo.

Przeciwko pierwszemu rozwiązaniu można przytoczyć następujące argumenty: odmienne cele postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, odmienna niekiedy właściwość organów administracji publicznej. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawia także wzgląd na ekonomikę procesową[4].

Za rozwiązaniem drugim przemawia zasada niekonkurencyjności, według której poszczególne tryby weryfikacji są od siebie niezależne, mają na celu usunięcie tylko określonego typu wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Oznacza to, że nie występuje między omawianymi trybami konkurencyjność, rozumiana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez organ działający z urzędu. Zastosowanie trybu niewłaściwego to rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności[5].

Jeżeli chodzi o kumulację w jednej decyzji przesłanek wznowienia postępowania i przesłanek stwierdzenia nieważności, to można tu wyróżnić następujące sytuacje:

1)                decyzja administracyjna zawiera jedną wadę, którą można zakwalifikować zarówno jako przesłankę wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności;

2)                decyzja administracyjna zawiera dwie wady, z których jedna stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a druga podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej[6].

W sytuacji pierwszej ta sama wadliwość może być traktowana jednocześnie jako przesłanka wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Najczęściej w praktyce jest tak, że pewną wadę proceduralną traktuje się jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju naruszeniem prawa jest niewątpliwie niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, brak stanowiska innego organu, czy też wydanie decyzji administracyjnej przez pracownika lub organ administracji publicznej, podlegający wyłączeniu. Powstaje zatem problem, który z nadzwyczajnych trybów postępowania należy zastosować. Kwestia jest o tyle złożona, że pojęcie „prawa” w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA obejmuje wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Składają się na nie zarówno przepisy prawa materialnego, procesowego, jak i ustrojowego. Natomiast przesłanki wznowienia postępowania mają charakter proceduralny. Wady te, mieszczące się w konstrukcji rażącego naruszenia prawa, zostały wprost określone w art. 145 § 1 KPA. Można przyjąć, iż tym samym zostały wyłączone przez ustawodawcę z zakresu podstaw nieważności. Stanowić będą wyłącznie podstawy wznowienia postępowania. Jest to również konsekwencja przyjęcia teorii gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność od wad, które powodują jej nieważność. W przypadku tego rodzaju zbiegu przesłanek trybów weryfikacji decyzji organ administracji publicznej powinien wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, a nie w sprawie stwierdzenia nieważności[7].

Sytuacja druga ma odmienny charakter. Decyzja zawiera dwie różne wady, z których jedna jest podstawą wznowienia postępowania, a druga podstawą stwierdzenia nieważności, np. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości.

Do rozwiązania tego problemu można podejść od strony formalnej i stwierdzić, że decyduje data wszczęcia danego postępowania. Stanowisko takie bywa jednak krytykowane. Podkreśla się bowiem, że skutki stwierdzenia nieważności są dalej idące niż skutki wznowienia postępowania. Ten argument przemawia za tym, by pierwszeństwo dać trybowi stwierdzenia nieważności, a więc elementom materialnym przed formalnymi. Oznacza to niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania[8]. Natomiast zawiązanie postępowania wznowieniowego nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie powinien zawiesić wznowione postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 KPA. W przypadku stwierdzenia nieważności należałoby podjąć zawieszone postępowanie wznowieniowe oraz orzec o jego bezprzedmiotowości. W przypadku odmowy stwierdzenia nieważności podejmowano by i prowadzono postępowanie wznowieniowe[9].

1.3. Tryb weryfikacji decyzji wadliwych a uchylenie i zmiana decyzji.

         Inaczej przedstawia się kwestia zbiegu trybu weryfikacji decyzji wadliwych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) oraz uchylenie i zmiana decyzji.

         Uchylenie i zmiana decyzji to nadzwyczajny tryb postępowania, mający na celu wyrugowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej prawidłowej czy też zawierającej wady istotne niekwalifikowane. Odpowiednie unormowania w tym zakresie zawierają art. 154 KPA (uchylenie i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa), art. 155 KPA (uchylenie i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo) oraz art. 161 KPA (nadzwyczajny tryb uchylenia i zmiany decyzji). Do powołania się na art. 154 i 155 KPA konieczne jest wykazanie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Są to typowe klauzule generalne. Przesłanki te nie są zatem oparte na wyraźnie wskazanych okolicznościach, jak to ma miejsce w przypadku wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podstawy uchylenia zmiany decyzji nie zostały w KPA wskazane; będą zatem inne niż wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 156 § 1 KPA naruszenia prawa formalnego lub materialnego. Istnieje także możliwość wzruszenia, w trybie art. 154 – 155 i 161 KPA, decyzji niewadliwych[10].

         Wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności to z kolei tryby postępowania, których zadaniem jest wykluczenie decyzji dotkniętej wadami istotnymi kwalifikowanymi. Wady te są enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a, 156 § 1 KPA. Mają one wyjątkowy charakter, ponieważ ustawowe podstawy stosowania tych trybów są niecodzienne[11]. I właśnie z powodu enumeratywnego wskazania przesłanek oraz kwalifikowanego charakteru wad, a także wyjątkowości postępowanie w sprawie wznowienia i stwierdzenia nieważności należy dać im pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie uchylenia i zmiany decyzji. Należy zatem wykluczyć dopuszczalność zbiegu tryby weryfikacji decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą z trybem weryfikacji decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną[12].

         Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy, według którego „Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 KPA może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności”[13].

         Zauważyć również należy, że rozstrzygnięcia podjęte na podstawie art. 154 i 155 KPA mają charakter uznaniowy. Natomiast w sytuacji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności mamy do czynienia z decyzją związaną. „W przypadku natomiast, gdy ujawnione zostaną okoliczności wymienione w art. 145 § 1 KPA, organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Kategoryczne brzmienie tego przepisu wyłącza jakikolwiek element uznaniowości co do wznowienia postępowania. Ograniczenie obowiązku wznowienie wynika jedynie z art. 146 i 147 KPA[14]”.

Rozdział II: Wznowienie postępowania administracyjnego.

2.1. Uwagi ogólne.

         Każda decyzja administracyjna, wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta nadto z ochrony wynikającej z artykułu 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Regulacja ta wskazuje zarazem, że nie wszystkie decyzje spełniają warunki prawidłowości. Ustawodawca ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych nie wyklucza zarazem możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych, a więc niespełniających tych warunków[15]. W zależności od stopnia tej wadliwości, stosowane są odpowiednie nadzwyczajne środki prawne usuwające te wady, czy wręcz eliminujące obarczone nimi decyzje z obrotu prawnego. Jedną z takich możliwości stwarza instytucja wznowienia postępowania administracyjnego (określoną w artykule 145 i n. Kodeksu postępowania administracyjnego)[16].

         Omawiana instytucja ma na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, albo gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów[17].

         Fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy wskazuje na podobieństwo tej instytucji do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Bez znaczenia jest przy tym fakt, czy cechę ostateczności decyzja nabyła po wyczerpaniu toku instancji, czy też, przykładowo, w wyniku zaniechania złożenia przez stronę odwołania. Jak zatem można wnioskować, przedmiotem wznowienia jest ostateczna decyzja (lub właściwe, ostateczne postanowienie). Trybu tego nie można jednakże zastosować w tych przypadkach, gdy wyraźnie przeciwstawia się temu przepis szczególny. Inne ustawy mogą również (i często to robią) wskazywać na możliwość zastosowania tego trybu weryfikacji decyzji, niezależnie od kodeksowej regulacji[18].

2.2. Przesłanki wznowienia postępowania.

         Powszechnie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną. Drugą – wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w artykułach 145 § 1 oraz 145a KPA wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Jednocześnie, niejako a contrario, należy zauważyć, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną. Związane jest to z faktem, iż sytuacja taka powodowałaby niejasności kodeksowe, polegające na konkurencyjności trybu odwoławczego i instytucji wznowienia postępowania. Samo odwołanie, mając przedmiotowo szerszy charakter, nie wymaga ani szczególnej formy, ani szczegółowego uzasadnienia. Równocześnie szerszy jest także zakres uprawnień organu odwoławczego, niż organu wznawiającego postępowanie. Literatura przedmiotu zauważa, iż w razie wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną należy zastosować przepisy dotyczące odwołania[19].

         Katalog przyczyn wznowienia postępowania wymieniony w art. 145 § 1 oraz 145a KPA jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, iż wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Wyjątek od tej zasady może wprowadzać jedynie ustawa szczególna. W tej sytuacji zasadne jest twierdzenie, że wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający. Część doktryny uważa ponadto, że przesłanki wznowienia postępowania można sprowadzić do dwóch zasadniczych: braku obiektywności organu oraz braku dostatecznych informacji w sprawie. Stosując inne kryteria przesłanki do wznowienia postępowania można podzielić na: powstałe przed wydaniem decyzji ostatecznej oraz powstałe po jej wydaniu. Trzeba podkreślić, iż wystąpienie tych przesłanek zobowiązuje do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miały one wpływ na treść decyzji. Stopień, zakres, jak i skutki ewentualnego wpływu na treść danej decyzji określić będzie można dopiero po wznowieniu postępowania[20].

         Dodatkowo, przepisy polskiej procedury administracyjnej uzależniają wznowienie postępowania administracyjnego od braku wystąpienia przesłanek negatywnych, do których zalicza się przesłankę terminu z artykułu 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przesłankę treści rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia odpowiadającej treści decyzji ostatecznej (art. 146 § 2 KPA)[21].

         Katalog przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje: fałszywość dowodów, decyzję stanowiącą wynik przestępstwa, brak wyłączenia pracownika lub organu, brak udziału strony w postępowaniu, wyjawienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, brak stanowiska organu współdziałającego, odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Zostaną one omówione w kolejnych podrozdziałach niniejszego rozdziału.

2.2.1. Fałszywość dowodów.

         Przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy. Dowodami fałszywymi są więc takie dowody, które są nieprawdziwe, niezgodne z rzeczywistością. Organ opierając się na takich dowodach uzyskuje niezgodny z prawdą obraz rzeczywistości, określonego stanu faktycznego, zatem decyzja wydana w oparciu o takie dowody również dotknięta jest kwalifikowaną wadą. Warunkiem wznowienia postępowania jest jednak oparcie się na takich fałszywych dowodach, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dowody bezpośrednio jej dotyczące, mające pierwszorzędne znaczenie. Fałszywe zatem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oświadczenia stron a także liczne dowody nienazwane[22].

         Warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony organ. Nie może zatem tego dokonać organ uprawniony do wznowienia postępowania, choć KPA w przepisach artykułu 145 § 2 i 3 przewiduje dwa istotne wyjątki od omawianej zasady. Pierwszy wyjątek obejmuje przypadki sfałszowania dowodów w taki sposób, że sfałszowanie to jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Innymi słowy, fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. O ile więc pierwsza przesłanka nie budzi zasadniczych wątpliwości, o tyle druga z nich ma charaktery uznaniowy – organ musi bowiem ocenić, czy wznowienie postępowania przed orzeczeniem sądu w sprawie fałszywości dowodu jest uzasadnione okolicznościami[23].

         Drugi z wyjątków zawarty jest w art. 145 § 3 KPA, wedle którego dopuszczalne jest wznowienie postępowania także w przypadkach, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa. Najczęstszymi okolicznościami uzasadniającymi w tym przypadku wznowienie postępowania jest przedawnienie ścigania i orzekania w sprawach przestępstw, amnestia, abolicja, czy ograniczenie wynikające z immunitetu[24].

2.2.2. Decyzja jako wynik przestępstwa.

         Drugą przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Przestępstwem jest zatem „czyn człowieka zabroniony przez ustawę pod groźbą kary jako zbrodnia lub występek, bezprawny, zawiniony i społecznie niebezpieczny”[25].

         Literatura przedmiotu podkreśla, że do wznowienia postępowania nie ma znaczenia, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji, wystarczy tylko zaistnienie związku przyczynowego między jej wydaniem a samym przestępstwem. Nadto wznowienie na tej podstawie jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Można zatem wznowić postępowanie, gdy fakt popełnienia przestępstwa jest oczywisty, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wznowienie postępowania jest także dopuszczalne w przypadkach, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa[26].

2.2.3. Brak wyłączenia pracownika lub organu.

         Wznowienie postępowania następuje także w przypadku wydania decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu. Chodzi tutaj o przypadki wyłączenia organu lub pracownika przewidzianych w przepisach artykułów 24, 25 i 27 KPA. Porównanie jednak treści wymienionych przepisów z treścią omawianej przesłanki pozwala zauważyć, iż podstawy prawne wyłączenia mówią o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu, a art. 145 § 1 o wznowieniu postępowania w przypadku wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Ustawodawca zatem odróżnia fakt udziału w postępowaniu w danej sprawie od faktu wydania decyzji w tej sprawie, stąd podstawą wznowienia może być tylko ta ostatnia czynność. Udział natomiast wyłączonego pracownika w czynnościach związanych z przygotowaniem decyzji nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania[27].

         Taka konstrukcja wyłączenia budzi jednak uzasadnione wątpliwości. Trudno bowiem znaleźć wyraźną granicę między omawianymi czynnościami. Postępowanie administracyjne jest bowiem zorganizowanym ciągiem czynności procesowych, czynność wydania decyzji jest zawsze konsekwencją prawną czynności przygotowawczych. Czynności te wpływają w sposób istotny na treść decyzji. Decyzja więc jest wynikiem poprzedzających ją czynności i stanowi ich integralną całość. Takie ograniczenie tej podstawy wznowienia postępowania osłabia jej znaczenie jako gwarancji realizacji zasady prawdy obiektywnej[28].

         Podobne wątpliwości występują w przypadku wyłączenia członka organu kolegialnego, gdy to wyłączenie nie ma wpływu na legalność działania tego organu, tzn. zachowuje on w dalszym ciągu niezbędne kworum. Wydaje się, że omawiana przesłanka będzie miała zastosowanie w przypadku wyłączenia bądź wszystkich członków organu kolegialnego, bądź nawet pojedynczego członka, w sytuacji gdy organ ten traci wymagane kworum. Gdy jednak wyłączony członek nie spowoduje utraty kworum, wydanie decyzji przez organ w tym składzie nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania[29].

         W przypadku wydania decyzji przez monokratyczny organ podlegający wyłączeniu, traci on prawo zarówno do prowadzenia prac przygotowawczych, jak i do wydania decyzji. W tym przypadku nie istnieje także możliwość wydania decyzji przez upoważnionego przez organ pracownika[30].

2.2.4. Brak udziału strony w postępowaniu.

         Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony, wedle której organ winien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tylko w wyjątkowych sytuacjach organ może odstąpić od tej zasady, jednak winien to odnotować w aktach sprawy, podając jednocześnie przyczyny tego odstępstwa. Nie można zatem skutecznie żądać wznowienia postępowania z tej przyczyny, że organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, gdy organ ten słusznie odstąpił od omawianej zasady, a więc gdy załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, i przesłankę tę w sposób obszerny i przekonujący uzasadnił[31].

         Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje wszystkie jego stadia, zatem przesłanka uzasadniająca wznowienie obejmować będzie sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych, istotnych jego fazach, z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny prawidłowości działań organu administracyjnego w tym zakresie, będzie miało odpowiednie dokumentowanie przebiegu postępowania w aktach sprawy[32].

2.2.5. Wyjawienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów.

         Przesłanką wznowienia postępowania jest także wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że warunkiem wznowienia postępowania jest pojawienie się tylko takich dowodów, które dla sprawy są istotne, że są one nowe, że istniały one w dniu wydania decyzji oraz że nie były one znane organowi administracyjnemu[33].

         Każde prawidłowo prowadzone postępowanie wyjaśniające winno zapewnić zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, który będzie miał zasadniczy wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W takim znaczeniu istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na tę treść. Innymi słowy, nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Należy jednak przy tym dodać, że ujawnione istotne okoliczności i dowody muszą być równocześnie nowe, co oznacza, że zostały po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności czy dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę. Nie można zatem wznowić postępowania, gdy okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy były znane organowi wcześniej; mielibyśmy wtedy bowiem do czynienia z odmienną oceną zgromadzonego materiału dowodowego po wydaniu decyzji, którą organ jest przecież związany. Nie może stanowić także przesłanki do wznowienia postępowania nowa wykładnia przepisów prawnych, nie jest ona bowiem nowym dowodem ani nowym faktem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 KPA[34].

         Warunkiem wznowienia postępowania jest także fakt istnienia omawianych okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji, która stała się ostateczną. Organ administracji winien dokonać oceny stanu faktycznego nie później niż na dzień wydania decyzji. Pojawienie się zatem nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji może jedynie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie[35].

2.2.6. Brak stanowiska organu współdziałającego.

         Pozytywną przesłanką wznowienia postępowania jest także wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Obowiązek współdziałania organów administracji wynika z prawa materialnego, a w procesie tym występują co najmniej dwa organy, z których jeden prowadzi postępowanie główne, a drugi postępowanie opiniujące. Obowiązek ten powstaje przed wydaniem decyzji administracyjnej, a jego rezultaty mogą w znaczący sposób wpłynąć na jego treść. Współdziałanie organów nie jest poddane w konkretnej sprawie uznaniu organu administracyjnego, zatem wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem tego obowiązku sprawia, że decyzja taka jest wadliwa, a jej procesowym zabezpieczeniem jest możliwość wznowienia postępowania[36].

         Należy także podkreślić, że wprawdzie organ prowadzący postępowanie główne nie zawsze jest związany treścią rozstrzygnięcia organu współdziałającego, niemniej nie ma to żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości tego postępowania w przypadku braku zasięgnięcia tego stanowiska, gdy jest ono prawnie wymagalne.

2.2.7. Odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

         Przesłanka ta związana jest z instytucją zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym. Pojawienie się tego zagadnienia zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania i wystąpienia o rozstrzygnięcie tego zagadnienia do właściwego organu administracyjnego lub sądu, bądź wezwania strony, by dokonała tego w określonym terminie. W sytuacji jednak, gdyby zawieszenie postępowania mogło spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji może załatwić sprawę rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie[37].

         Gdy nastąpi zasadnicza rozbieżność między rozstrzygnięciem przyjętym przez organ prowadzący postępowanie a rozstrzygnięciem organu właściwego w sprawie, spełniona będzie przesłanka do wznowienia postępowania. Istota zatem tej przesłanki sprowadza się do porównania treści tych rozstrzygnięć i ustalenia granic tej odmienności, jak również stopnia wpływu tego rozstrzygnięcia na treść podjętej decyzji. W przypadku wystąpienia tych rozbieżności, w interesie pewności obrotu prawnego, leży wznowienie postępowania i przyjęcie rozstrzygnięcia organu właściwego jako podstawy nowej decyzji w sprawie[38].

2.2.8. Zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu.

         Podstawa do wznowienia postępowania zachodzi także wtedy, gdy decyzja administracyjna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczeniu sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przesłanka ta odnosi się zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania innej decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, iż wydanie tej innej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Nadto wcześniejsza decyzja może przykładowo określać warunki wydania tej drugiej, z tego też względu stanowić może dla niej swoistą podstawę prawną. Przykładem takiego ciągu działań stanowi proces inwestycyjny, w którym wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę[39].

         Przepisy kodeksowe nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt jej uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia, mimo iż omawiany przepis wskazuje na tylko dwie pierwsze przesłanki. Brak jednak w artykule 145 § 1 pkt 8 KPA wyraźnego odniesienia do nieważności decyzji nie zmienia zasady, że w przypadku unieważnienia decyzji wcześniejszej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej drugiej, ale właśnie do wznowienia postępowania w sprawie[40].

2.2.9. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

         Poza przesłankami wymienionymi w artykule 145 § 1 KPA, przesłanką wznowienia postępowania jest także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzi on niezgodność aktu, stanowiącego podstawę prawną decyzji, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Przepis artykułu 145a KPA został dodany na podstawie art. 82 ustawy z 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym w związku z artykułem 190 ustęp 4 Konstytucji RP, który stanowi, że „orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania”[41].

         Wprowadzone zmiany spowodowały odejście od dotychczasowej regulacji, która przewidywała unieważnienie decyzji w przypadku wydania jej na podstawie przepisu prawa, który został w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zmieniony lub uchylony.

         Aby można było wznowić postępowanie administracyjne na tej podstawie, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną. Wynika stąd, że przesłanka ta nie ma zastosowania, gdy orzeczenie Trybunału stało się ostateczne przed wydaniem decyzji, jak również w postępowaniu odwoławczym. Organy rozstrzygające sprawy są związane orzeczeniem Trybunału i winny uwzględniać go w dniu wydania decyzji. Nieuwzględnienie tego orzeczenia skutkować będzie stwierdzeniem nieważności decyzji. Przesłanka druga wynika bezpośrednio z art. 145a KPA. wiąże się z wydaniem orzeczenia Trybunału o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ważna zatem jest tutaj data ogłoszenia tego orzeczenia. W razie gdy orzeczenie to ogłoszone zostało po dacie wydania decyzji ostatecznej, istnieje podstawa do wznowienia postępowania, jeżeli natomiast orzeczenie obowiązywało przed wydaniem decyzji i nie zostało ono uwzględnione, decyzja taka jest nieważna[42].

2.3. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania.

         Zgodnie z artykułem 147 KPA wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Jedynie w przypadkach określonych w artykułach 145 § 1 pkt 4 i 145a KPA postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. Poza więc wymienionymi ograniczeniami zasady wszczęcia postępowania w tej sprawie nie odbiegają od ogólnych zasad wszczęcia postępowania w postępowaniu zwykłym. Ocena czy wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie wymienionych już artykułów, stanowiących wyjątek od zasady ogólnej, należy do strony. Ma to szczególne znaczenie w przypadku wszczęcia postępowania na podstawie artykułu 145a KPA, mamy tu bowiem do czynienia z zazębieniem się dwóch wartości: ochrony praworządności i ochrony praw nabytych. Jeżeli zatem, orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, strona nie wnosi o wznowienie postępowania, nie można w tej sprawie wszcząć postępowania z urzędu. Organ jedynie może poinformować stronę o przysługującym jej prawie do złożenia takiego wniosku[43].

         Kodeks określa różne terminy do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w zależności od przesłanki tego wznowienia. Zgodnie z art. 148 § 1 KPA, podanie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku, gdy nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji. W razie uchybienia terminu strona może wnieść podanie o jego przywrócenie, natomiast wszczęcie postępowania pomimo uchybienia terminu, uznane jest za rażące naruszenie prawa. Odrębna regulacja odnosi się do wznowienia postępowania na podstawie artykułu 145a KPA, tam bowiem ustawa przewiduje termin jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego[44].

         Zgodnie z artykułem 148 § 1 KPA, podanie o wznowienie postępowania wnosi się zawsze do organu, który wydał decyzję w I instancji. Organ ten może być jednocześnie organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, o ile decyzja nie przechodziła trybu odwoławczego.

         Wszczęcie postępowania z urzędu jest bardziej zróżnicowane, organ może bowiem podjąć takie działania zarówno z własnej inicjatywy, jak i z inicjatywy innych podmiotów, w tym także stron. Inicjatywa ta może wypłynąć od samego organu wówczas, gdy wejdzie on w posiadanie informacji wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania. Ujawnienie takiej przyczyny przez organ wytwarza po jego stronie obowiązek podjęcia postępowania z urzędu, zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. Inicjatywa organu administracyjnego w tym zakresie może się także przejawiać w informowaniu strony o możliwości wznowienia postępowania w sytuacjach, gdy owo wznowienie jest uzależnione wyłącznie od woli strony[45].

         Właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania określona została przez artykuł 150 KPA. Stanowi on, iż organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc ten, który orzekał w danej sprawie jako ostatni. Może to być zatem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, o ile strona skorzystała z przysługującego jej prawa do odwołania. Z regulacji tej wynika, że nie występuje tu zjawisko dewolucji. Od tej zasady istnieje jednak wyjątek, wedle którego organ właściwy do wznowienia postępowania traci swe uprawnienia w tym zakresie na rzecz organu wyższego stopnia, ale jedynie w przypadku gdy przyczyny wznowienia leżą po stronie tego organu, a więc, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania.  Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie, a w razie, gdy ustali, że w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, winien przekazać sprawę do organu właściwego, którym jest organ wyższego stopnia. Właściwość organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniewym ustala się według przepisów określających właściwość organu, który wydał decyzję w podlegającym wznowieniu postępowaniu, niezależnie od późniejszych zmian stanu prawnego. Organ wyższego stopnia, któremu przekazani sprawę, nie jest jednak związany stanowiskiem organu przekazującego, zatem winien zbadać swoją właściwość w sprawie[46].

         Wznowienie postępowania niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy zostało ono wszczęte, następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Organ wszczynając postępowanie winien zawiadomić o tym wszystkie strony biorące udział w postępowaniu w trybie zwyczajnym, doręczając im postanowienie na piśmie. Wydanie tego postanowienia związane jest ze złożonym przez stronę wniosku o wznowienie postępowania, organ zobowiązany jest zatem po jego otrzymaniu wydać omawiane postanowienie, z zastrzeżeniem, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. O tym, czy zachodzą przesłanki do wydania postanowienia z urzędu, organ rozstrzyga w formie działań wewnętrznych. Wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania jest zatem aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Jeżeli postanowienie w sprawie wznowienia wydał organ wyższego stopnia, winien jednocześnie wskazać organ właściwy do prowadzenia postępowania. Nie każdy wniosek o wznowienie postępowania skutkuje wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Przepisy KPA w artykule 149 § 3 przewidują także możliwość odmowy tego wszczęcia, w formie decyzji, nie wskazując jednak bliżej przesłanek tej odmowy. Z treści jednak art. 149 § 2 KPA można wywieść wniosek, że decyzja taka może być wydana wyłącznie w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot niebędący stroną w sprawie, albo gdy osoba składająca wniosek nie posiada zdolności procesowej, a działa bez przedstawiciela ustawowego[47].

         Co zaś tyczy się samego przebiegu postępowania, należy wskazać w nim na dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym lub wyjaśniającym, bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Obejmuje ono ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Etap ten rozpoczyna wniosek strony, zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia. Z kolei etap drugi, tzw. etap właściwy, rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie[48]. Granice tego postępowania wyznacza treść artykułów 145 § 1 i 145a KPA, stąd organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Po ustaleniu podstaw wznowienia organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji[49]. Inaczej mówiąc, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była rozstrzygnięta wcześniej decyzją ostateczną. Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej, ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. W postępowaniu tym stosuje się także wszystkie zasady dotyczące postępowania pierwszo instancyjnego, łącznie z terminem załatwienia sprawy oraz środkami zwalczania bezczynności organu administracyjnego[50].

2.4. Rodzaje decyzji rozstrzygających sprawę.

         Zgodnie z artykułem 151 KPA, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem decyzji, które mogą przybrać jedną z wymienionych niżej postaci.

         W pierwszej z nich organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie artykułów 145 § 1 oraz 145a KPA. Wbrew zatem temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania lub w działaniach wewnętrznych podjętych z urzędu, organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji.

         W drugim przypadku organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Może to uczynić wówczas, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i 145a KPA, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 KPA[51].

         W kolejnym przypadku organ wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jednak nie uchyla tej decyzji z powodu wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 i § 2 KPA. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej. Jedną z negatywnych przesłanek uniemożliwiających uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia. Przesłanka druga wynikająca z art. 146 § 2 KPA zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym przypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie artykułu 151 § 2 KPA należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Decyzje podjęte w trybie artykułu 151 § 2 KPA nie usuwają zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego[52].

         Działając w trybie artykułu 151 KPA, można także wydać decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego.

         Wszystkie decyzje kończące postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są decyzjami wydanymi w I instancji, zatem na ogólnych zasadach służy od nich odwołanie.

Rozdział III: Stwierdzenie nieważności decyzji.

3.1. Uwagi ogólne.

         Przyjęta w KPA konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w artykule 156 § 1 pkt 1 – 7. Sankcja nieważności budzi szereg kontrowersji, bowiem w różnych gałęziach prawa przypisuje się jej różne skutki: po pierwsze – czynność dotknięta nieważnością nie powoduje żadnych uznanych przez prawo skutków, traktowana jest jako niebyła i nikogo niewiążąca z mocy samego prawa; po drugie – nieważność daje podstawę do obowiązkowego obalenia aktu ze skutkiem wstecznym; po trzecie – nieważność stanowi podstawę do obalenia aktu ze skutkiem powstającym dopiero od daty jej wzruszenia[53].

         Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 KPA oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Takie rozwiązania wskazują na fakt, iż kodeksowa sankcja nieważności jest sankcją względną[54].

         Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, a przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie za sobą ważne konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodą. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest także roszczenie odszkodowawcze, które przysługuje od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności[55].

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie, zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia. Przedmiot ten w zasadzie nie obejmuje innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno – technicznych podejmowanych przez organy administracji publicznej.

3.2. Przesłanki stwierdzenia nieważności.

         Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w KPA oparta na przesłankach pozytywnych oraz negatywnych. Pierwsze z nich wyliczone są wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 KPA, przy czym należy zwrócić uwagę na szczególny charakter przesłanki określonej w punkcie siódmym, który odsyła do przepisów odrębnych przewidujących sankcję nieważności.

         Ze względu na elementy stosunku prawnego kreowanego wadliwą decyzją administracyjną można wyróżnić następujące grupy przesłanek pozytywnych dotyczące:

a)     elementów podmiotowych stosunku prawnego,

b)    elementów przedmiotowych tegoż stosunku,

c)     podstawy prawnej stosunku prawnego[56].

Przepis artykułu 156 § 1 KPA wymienia przyczyny nieważności w sposób niemający doniosłości prawnej. Bez względu na to, które miejsce w katalogu przyczyn zajmuje określona przesłanka, wywoła ona takie same skutki prawne jak pozostałe.

Przesłanki negatywne decyzji są określone wyczerpująco w artykule 156 § 2 KPA, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Pierwsza z nich odwołuje się do instytucji przedawnienia i dotyczy jedynie tych przesłanej pozytywnych, które z biegiem czasu mogą w coraz mniejszym stopniu zagrażać prawom i obowiązkom stron. Druga natomiast wiąże się z nieodwracalnością skutków prawnych i odnosić się będzie do wszystkich przesłanek pozytywnych. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy zatem badać w każdym przypadku charakter skutków prawnych, które ona wywołała, natomiast ustalenie, czy upłynął termin przedawnienia, powinno być poczynione jedynie w przypadku wad decyzji ujawnionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7[57].

3.2.1. Przesłanki pozytywne.

         Przepis art. 156 § 1 pkt 1 KPA obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji, która „została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości” bez kwalifikowania ich rodzaju. Przyjmuje się, iż naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność. Określona wada jest zatem uznana za wadę na tyle ciężką, że powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie, nawet gdy decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego, a więc bez względu na trafność merytoryczną rozstrzygnięcia[58].

         Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Artykuł 19 KPA nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron[59].

         Z tych względów niezwykle istotne znaczenie ma prawidłowe ustalenie właściwości organu, jak również okoliczności powodujących wyłączenie tej właściwości (wyłączenie na podstawie art. 25 KPA, przekazanie kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie porozumienia, dewolucja kompetencji itp.).

         Kolejną przesłanką pozytywną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest brak podstawy prawnej. Podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja wydana jest „bez podstawy prawnej”, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Brak podstawy prawnej niekoniecznie musi odnosić się do prawa materialnego[60]. Również brak podstawy prawnoprocesowej w świetle orzecznictwa należy traktować jako spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Natomiast nie jest wydana bez podstawy prawnej decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę ową powołano niewłaściwie. Taka decyzja narusza normy prawa procesowego, a jej wadliwość powinna być usunięta w drodze sprostowania.

         Trzecią przesłanką pozytywną stanowi rażące naruszenie prawa. Według doktryny, przesłanka ta zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem nie budzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Rażąco naruszono prawo, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Chodzi tutaj o rozbieżność, która ma charakter rażący, a zatem dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Przy ocenie naruszenia prawa jako rażące należy brać pod uwagę teorię gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym[61]. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania całości lub części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy[62].

         Kolejną przesłankę pozytywną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 KPA spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 KPA, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej[63]. Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę, a z których pierwsza ma charakter ostateczny. Istnienie decyzji mającej walor rzeczy osądzonej uniemożliwia ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy nowym orzeczeniem. Zaistnienie omawianej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego i faktycznego[64]. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. Powagi rzeczy osądzonej nie narusza jednak wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu wznowieniowym lub w innym trybie nadzwyczajnym, gdyż takie rozstrzygnięcie musi zawierać w sobie orzeczenie o uchyleniu poprzedniej decyzji. Postępowanie administracyjne wszczęte w celu wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczy bowiem nowej sprawy administracyjnej w stosunku do tej, o której rozstrzygano w ostatecznej decyzji[65].

         Piątą przesłanką, zaliczaną do grona przesłanek pozytywnych, stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną. Samo określenie decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie może budzić pewne wątpliwości z tej racji, że decyzje administracyjne są doręczane nie tylko stronom postępowania, ale także uczestnikom na prawach strony, organom administracji oraz podmiotom zainteresowanym. Przyjąć trzeba, ze względu na istotę nieważności decyzji wiążącej się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, iż chodzi tu jedynie o skierowanie decyzji do osoby co prawda nie będącej stroną, ale mylnie traktowanej jako strona postępowania. Decyzja może określać prawa i obowiązki tylko podmiotu mającego kwalifikację strony. Jeśli została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną, to tym samym ukształtowała sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Nie chodzi tu oczywiście o omyłki odnoszące się do nazwiska czy adresu jakiejś osoby, ale o zamiar ustalenia sytuacji prawnej wobec osoby innej niż strona[66].

         Kolejną przesłankę stanowi niewykonalność decyzji. Problem niewykonalności będzie dotyczył decyzji ostatecznych, jak również decyzji nieostatecznych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 KPA lub też na podstawie przepisów szczególnych zostały opatrzone takim rygorem z mocy prawa.

         Stwierdzenie nieważności na tej podstawie uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek:

1)    niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania;

2)    niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały[67].

Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną (kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie) jak i prawną (gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji). Szczególną postacią niewykonalności prawnej będzie niewykonalność warunku, jakim decyzja została opatrzona. Warunek uzależniający skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego może zostać dodany do treści decyzji, jeżeli ma podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Warunek staje się nierozłączną częścią rozstrzygnięcia sprawy i dlatego, gdy nie jest on wykonalny, całe rozstrzygnięcie również nie może być wykonalne[68].

         Siódmą przesłanką pozytywną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi czyn zagrożony karą. Przesłanka ta w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. Do zakresu pojęcia czyn zagrożony karą zaliczyć trzeba przede wszystkim te czyny, które są zagrożone sankcją karną przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karnym skarbowym, kodeksie wykroczeń oraz w innych przepisach pozakodeksowych. Również czyny zagrożone jedynie karami administracyjnymi, wymierzanymi przez organy administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, mieszczą się w tej grupie. Pojęcie czynu zagrożonego karą nie obejmuje przypadków czynów niedozwolonych, stanowiących podstawę roszczeń odszkodowawczych. Będzie to przesłanka niewykonalności decyzji administracyjnej. Czyny zagrożone karą mogą być w zasadzie popełniane przez osoby fizyczne, ale w pewnym zakresie mogą ich dokonywać również osoby prawne i jednostki organizacyjne[69].

         Ostatnią z przesłanek pozytywnych jest wada nieważności wynikająca z mocy przepisów szczególnych. Na podstawie artykułu 156 § 1 pkt 7 KPA organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Formuła tego przepisu jest myląca i może sugerować, iż chodzi o przypadki nieważności bezwzględnej. Nie może być on jednakże interpretowany w oderwaniu od wykładni art. 156 § 1 KPA, który zakłada konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Katalog sytuacji powodujących nieważność z tej przyczyny jest otwarty, bowiem określać je będą przepisy szczególne[70]. 

3.2.2. Przesłanki negatywne.

         Mimo zaistnienia przesłanki pozytywnej nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w artykule 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 KPA, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

         Artykuł 156 § 2 KPA zawiera enumerację przyczyn stwierdzenia nieważności, w swych skutkach ograniczonych terminem, przy czym wyliczenie to ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzane lub zacieśniane. Pozostaje ono niepełne jedynie ze względu na otwarty charakter art. 156 § 1 pkt 7 KPA. Wprowadzenie w przepisach odrębnych sankcji nieważności lub też uchylenie takiej sankcji zmieni liczbę przypadków, do których znajduje zastosowanie przedawnienie.

         Rozwiązanie prawne przyjęte w art. 156 § 2 KPA stanowi kryterium do podziału przyczyn wadliwości powodującej nieważność decyzji na takie, które: są częściowo sanowane przez upływ czasu oraz na takie, które w ogóle na skutek upływu czasu nie będą sanowane. Ze względu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części przyjąć trzeba, iż przesłanki negatywne mogą dotyczyć jedynie części decyzji[71].

         Analiza art. 156 § 2 KPA nasuwa wątpliwości, czy wskazanie czterech przyczyn objętych przedawnieniem odnosi się także do drugiej z przesłanek negatywnych, tj. nieodwracalności skutków prawnych. Dokonując logicznej i funkcjonalnej wykładni przyjąć trzeba, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do wszystkich przyczyn nieważności, gdyż decyzja dotknięta każdą z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA może takie skutki powodować. Ograniczenie zakresu jej zastosowania nie byłoby uzasadnione, a nawet mogłoby być szkodliwe z punktu widzenia ochrony interesów jednostki i bezpieczeństwa obrotu prawnego.

         Generalnie rzecz ujmując, nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji:

a)     przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło;

b)    podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa;

c)     nastąpiła zmiana stanu prawnego[72].

Przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Brak takich kompetencji nie oznacza, że nieodwracalność ma charakter absolutny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego. Nie chodzi tutaj o sytuację, w której nie można odwrócić skutku, znieść go czy obalić, ale o to, że takiego działania nie może legalnie i skutecznie podjąć organ administracji w granicach swoich zadań, kompetencji i właściwości[73].

         Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych decyzji, które mogą być wywołane decyzjami merytorycznymi. Skutki te polegają na nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo na stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku prawnego.

3.3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

         Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia. Od zasady tej istnieją dwa wyjątki określone w przepisie art. 157 § 1 KPA. W przypadku gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez naczelny organ administracji państwowej lub samorządowe kolegium odwoławcze, właściwym do stwierdzenia nieważności będzie ten organ.

         Pojęcie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 i art. 157 § 1 KPA oznacza organ bezpośrednio wyższego stopnia. Gdyby miała miejsce sytuacja, w której stwierdził nieważność decyzji organ będący organem wyższym, Anie nie bezpośrednio, rozstrzygnięcie takie zostałoby wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

         Zgodnie z art. 157 § 2 KPA postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku żadnej szczególnej formy wszczęcia postępowania. Będą tu więc miały zastosowanie zasady określone w przepisie art. 61 KPA[74].

         Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji. Czynności organu podejmowane czy to na wniosek strony, czy to z urzędu muszą mieć na celu ustalenie tych przesłanek, co stanowi przedmiot nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności[75].

         Podobnie jak w postępowaniu zwykłym, również w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji KPA nie przewiduje konieczności podjęcia postanowienia o wszczęciu postępowania. Jeżeli zatem w postępowaniu występuje tylko jedna strona, która wniosła do właściwego organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, to dzień doręczenia żądania strony temu organowi jest datą wszczęcia postępowania. Jeśli zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu lub na żądanie tylko jednej ze strony (w przypadku wielości stron), organ podejmujący postępowanie ma obowiązek powiadomić o tym wszystkie strony postępowania. W praktyce jednak organy właściwe do stwierdzenia nieważności w obu sytuacjach zawiadamiają strony o wszczęciu z postępowania[76].

         Jeśli organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 KPA to musi obligatoryjnie wstrzymać wykonanie decyzji administracyjnej. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Wstrzymanie wykonania może nastąpić w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak i później do czasu podjęcia rozstrzygnięcia.

         Samo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej składa się z dwóch stadiów: postępowania wstępnego oraz postępowania rozpoznawczego[77].

         Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy:

a)     strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji,

b)    żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego,

c)     organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji,

d)    żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane,

e)     żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania[78].

Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m. in. brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Niedopuszczalność postępowania powoduje konieczność podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym reguła ta dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy z żądaniem wystąpiła strona lub organizacja społeczna.

         Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest z kolei ustalenie istnienia jednej z wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 -6 lub też wad określonych w przepisach szczególnych, do których art. 156 § 1 pkt 7 KPA, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 KPA[79].

         Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania spraw co do meritum. Postępowanie rozpoznawcze powinno być prowadzone zgodnie z przepisami KPA regulującymi postępowanie przed organem I instancji, tak jak w każdej nowej sprawie indywidualnej prowadzonej przez organ administrujący.

3.4. Rodzaje decyzji rozstrzygających sprawę.

         Z treści art. 158 § 1 KPA stanowiącego, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji wynika, że forma decyzji jest obligatoryjna zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w przypadku odmowy takiego stwierdzenia.

         Organ orzekający w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na żądanie strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa jako organ nadzoru zarówno wtedy, gdy decyzja dotknięta wadliwością jest ostateczna, jak i wówczas, gdy jest to decyzja nieostateczna. Orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast organ ten nie jest władny orzekać reformacyjnie. Nie może zatem zmienić decyzji ani też uchylając ją orzec od razu co do istoty sprawy. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, nie zajmuje się zaś rozstrzyganiem o prawach lub obowiązkach stron[80].

         W wyniku postępowania mogą zostać podjęte następujące rozstrzygnięcia:

1)    stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – w sytuacji kiedy wystąpi przesłanka pozytywna i jednocześnie brak jest przesłanek negatywnych, stwierdzenie nieważności ma wówczas charakter obligatoryjny;

2)    odmowa stwierdzenia nieważności decyzji – jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności;

3)    stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa – w przypadku, gdy jednocześnie występują przesłanki pozytywne, jak i negatywne[81].

Decyzja powinna zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 KPA, przy czym dodatkowe wymagania, zgodnie z art. 158 § 2 KPA, powinna spełniać decyzja stwierdzająca naruszenie prawa. Chodzi tu o wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. W decyzji należy zamieścić informację o środkach zaskarżenia oraz pouczenie o terminie i trybie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 KPA[82].

Rozdział IV: Odwołalność fakultatywna i subsydiarna.

4.1. Odwołalność fakultatywna.

         Wśród systemu nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych, odwołalność fakultatywna zajmuje miejsce szczególne. O ile tryb wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji odnosił się do decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, to tryb przewidziany w art. 154 i 155 KPA dotyczy decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami nieistotnymi. Potrzeba istnienia takich instrumentów prawnych uzasadniana jest potrzebą ujednolicania orzecznictwa administracyjnego w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji organ uzna, że jego stanowisko powinno zostać odmiennie ukształtowane, a także przesłankami wynikającymi z ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy braku tych przepisów wszelkie nieprawidłowości decyzji należałoby usuwać w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, a więc trybów „niepowszednich”[83].

         Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 KPA wymagalne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: musi to być decyzja ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak się słusznie podkreśla, użyte w trzeciej przesłance słowo „lub” wskazuje wyraźnie, że wymienione tam „interesy” nie muszą występować łącznie. Nie ulega jednak wątpliwości, że wystąpienie obu tych „interesów” stanowić będzie dodatkowy argument uzasadniający wzruszenie omawianej tu decyzji. Ocena jednak, czy i w jakim zakresie przemawiają one za wzruszalnością decyzji, należy do obowiązków organu administracyjnego[84].

         Organem właściwym w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lub organ wyższego stopnia. Przy ustalaniu właściwości organów należy się kierować obowiązującymi przepisami ustrojowymi i kompetencyjnymi, uwzględniającymi m. in. zasady sukcesji po organach zniesionych[85].

         Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, przy czym strona nie jest w tym przypadku skrępowana brakiem możliwości wyboru organu, do którego wniosek złoży. Organem tym może być zarówno ten organ, który decyzję wydał, jak i organ wyższej instancji, chyba że ostateczną decyzję wydał organ samorządu terytorialnego w sprawie należącej do jego zadań własnych, wtedy bowiem uprawnienia samorządowego kolegium odwoławczego zostaje wyłączone. Ten ostatni organ może zatem stosować tryb przewidziany w art. 154 i 155 KPA wyłącznie w odniesieniu do własnych decyzji ostatecznych[86].

         Podjęcie decyzji w omawianym trybie może nastąpić w każdym czasie. Organ rozstrzygając sprawę może wydać decyzję zarówno uchylającą lub zmieniającą decyzję ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w przypadku uznania wniosku strony za bezzasadny. Działania te mogą być podjęte tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron.

Tak podjęta decyzja jest decyzją podjętą w I instancji, co oznacza, że stosuje się do niej zwykłe środki zaskarżania: odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym stwierdzić, że wprawdzie art. 154 KPA nie zawiera zakazu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej na niekorzyść strony, niemniej skoro tryb ten stosowany jest w odniesieniu do decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa, nie powinno się wydawać decyzji naruszających czyjkolwiek interes prawny[87]. 

         Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Dodatkową przesłanką w odniesieniu do trybu przewidzianego w art. 154 KPA jest uzależnienie weryfikacji decyzji w tym trybie od zgody strony. Z redakcji tego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego[88].

         Nie ulega wątpliwości, że zgoda strony w tym przypadku musi być udzielona wyraźnie, nie może więc tutaj być mowy o zgodzie domniemanej. Wzruszenie decyzji w tym trybie bez zgody stroni stanowi rażące naruszenie prawa.

         Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzje w trybie art. 155 KPA jest zbliżone do tego, jaki ma zastosowanie w przypadku art. 154 KPA. Decyzja taka może być wzruszona w każdym czasie, a organ orzekający o tym działa w I instancji.

         W razie zbiegu trybu weryfikacji przewidzianego w art. 154 i 155 KPA oraz trybu przewidzianego dla wzruszania decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, pierwszeństwo mają te ostatnie.

4.2. Odwołalność subsydiarna.

         Przepis art. 161 KPA określa nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, przy czym ma on charakter szczególny pośród tych trybów. Wyjątkowość polega tu przede wszystkim na tym, że przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji może stanowić jedynie zagrożenie dla szczególnych dóbr wymienionych w art. 161 § 1 KPA. Celem przepisu jest ochrona wartości społecznych, których ranga jest tak wysoka, że uzasadnia postawienie ich ponad indywidualnym interesem strony, co w rezultacie w pełni uzasadnia ograniczenie lub likwidację określonych praw strony. Ponadto właściwy organ może działać tylko w niezbędnym zakresie, a także – jeżeli w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Organ administracji powinien zatem szukać wszelkich możliwych w danej sytuacji rozwiązań, zanim zdecyduje się na uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie. Wreszcie o wyjątkowości omawianego trybu świadczy ograniczenie właściwości do uchylenia lub zmiany decyzji tylko do organów administracji wysokiego stopnia[89].

         Instytucja ta stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 KPA ma obowiązek wykazać, że faktycznie zachodziły przesłanki w nim określone. Zasady stosowania trybu subsydiarnego wzruszania decyzji ostatecznych przewidują konieczność spełnienia kilku podstawowych warunków:

1)    decyzja podlegająca wzruszeniu musi być decyzją ostateczną,

2)    brak możliwości wykorzystania innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej,

3)    zaistnienie stanu „nagłej konieczności administracyjnej”[90].

Zmiana lub uchylenie decyzji następuje w „niezbędnym zakresie”. O tym, jaki zakres będzie niezbędny, decydują okoliczności konkretnej sprawy. Obejmować będzie tę część decyzji, której eliminacja pozwoli na skuteczne usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo zapobieżeniu poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Zważywszy na szczególny charakter tej instytucji przyjąć trzeba możliwość ograniczonego wzruszania decyzji ostatecznej tylko w tym zakresie i jednocześnie zakaz wzruszania w części pozostałej[91].

         W art. 161 § 1 i 2 KPA wymieniono organy właściwe do wzruszenia ostatecznej decyzji według zróżnicowanych założeń. Zakres określenia „minister” użytego w § 1 ma charakter umowny, bo zawiera szereg podmiotów różnych kategorii, wyliczonych wyczerpująco w art. 5 § 2 pkt 4 KPA. Zgodnie z nim w zakres pojęcia „minister” wchodzą takie organy jak: Prezes i wiceprezesi Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 KPA[92].

         Przewidziane w art. 161 § 1 KPA uprawnienia ministra nie ograniczają się do decyzji ostatecznych wydanych przez organy administracji publicznej, dla których minister jest organem wyższego stopnia. Uprawnionym do zastosowania przepisu powinien jednakże być minister rzeczowo właściwy.

         Obok ministra kompetencje w tym zakresie posiada również wojewoda. Jednak w przeciwieństwie do ministra, który może uchylić lub zmienić każdą decyzję ostateczną, wojewoda jest uprawniony do zmiany lub uchylenia jedynie decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej[93].

         Powstaje pewna wątpliwość, czy uprawnienia ministra do zmiany lub uchylenia „każdej” decyzji ostatecznej są ograniczone przez określone w art. 161 § 2 KPA uprawnienia wojewody w tym znaczeniu, że z zakresu kompetencji ministra wyłączone są decyzje wydane przez organy jednostek samorządowych w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej. Użyte w przepisie art. 161 § 2 słowo „także” wskazuje na subsydiarną właściwość wojewody w tym zakresie, co nie wyłącza właściwości ministra do uchylenia lub zmiany takich decyzji.

         Zakres właściwości miejscowej wojewody jest ograniczony ze względu na podział terytorialny kraju. Natomiast zakres jego właściwości rzeczowej będzie szeroki. Jest to swego rodzaju właściwość zbiorcza, obejmująca sprawy przynależne do różnych działów administracji, jako sprawy z zakresu administracji rządowej załatwiane przez jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi więc o sprawy przekazane na mocy ustaw, realizowane zarówno jako zadania z zakresu administracji, jak i sprawy przekazane jednostkom samorządu terytorialnego na zasadzie porozumień. W tym ostatnim przypadku organ samorządu terytorialnego będzie działać w imieniu wojewody, wobec tego do wzruszenia takiej decyzji będzie właściwy minister[94].

         Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji w trybie subsydiarnym może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Żądanie w sprawie wszczęcia postępowania może także złożyć organizacja społeczna oraz prokurator w formie sprzeciwu.

         Granice przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na tej podstawie są wytyczone nie tylko przesłankami wzruszenia określonej decyzji, lecz również koniecznością ustalenia niezbędnego zakresu, w jakim ma nastąpić jej zmiana lub uchylenie. Dopiero kumulatywne zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie wobec niemożności uchylenia stanu zagrożenia oraz brak zgody strony na uchylenie lub zmianę istniejących decyzji pozwalają na zastosowanie art. 161 KPA[95].

         Po przeprowadzeniu postępowania, którego celem jest ustalenie istnienia określonych w art. 161 § 1 KPA przesłanek, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla lub zmienia taką decyzję, a gdy stwierdzi brak przesłanek kodeksowych – odmawia jej uchylenia (zmiany). Podstawowym celem wszczętego postępowania powinno być ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej. Jeżeli zostanie udowodnione, że skutki wywierane przez decyzję ostateczną nie dadzą się zakwalifikować jako stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub też grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej albo dla ważnych interesów państwa – organ prowadzący postępowanie winien wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. W sytuacji kiedy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, organ nie może odmówić uchylenia lub zmiany decyzji. Powinien w orzeczeniu kończącym postępowanie stwierdzić brak przesłanek do uchylenia lub zmiany. Natomiast umorzenie postępowania może nastąpić tylko w przypadku jego bezprzedmiotowości w oparciu o art. 105 § 1 KPA[96].

         Zarówno decyzja uchylająca (zmieniająca) decyzję ostateczną, jak i odmawiająca jej uchylenie (zmianę) oraz decyzja umarzająca postępowanie są rozstrzygnięciami wydanymi w I instancji. Od „nowej” decyzji wydanej w I instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast od wydanej przez wojewodę – odwołanie[97]. 

Zakończenie

         W praktyce działania organów administracji publicznej istotną rolę odgrywa weryfikacja decyzji administracyjnych (a nierzadko również postanowień) w toku instancji i poza tokiem instancji - w trybach nadzwyczajnych. Analiza orzecznictwa pokazuje, że organy administracji zbyt często rażąco naruszają przepisy postępowania administracyjnego w tym zakresie. Tymczasem za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej lub nieprawidłowe dokonanie jej weryfikacji organy administracji publicznej ponoszą odpowiedzialność odszkodowawczą.

         Przedmiotem nadzwyczajnych trybów postępowania, w przeciwieństwie do postępowania głównego, nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, a przeprowadzenie kontroli według określonych w prawie kryteriów, tj. sprawdzenia prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym.

Na system nadzwyczajnych trybów postępowania składają się oprócz wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, postępowania mające na celu uchylenie lub zmianę decyzji dotkniętej wadami proceduralnoprawnymi, materialnoprawnymi, bądź uchylenie, zmianę decyzji prawidłowych ze względu na potrzebę ich dostosowania do zmiennych warunków społecznych, czy też indywidualnych.

Są sytuacje życiowe, które dowodzą, że decyzja organu administracyjnego wydana w trakcie postępowania nie była prawidłowa. Różne mogą być przyczy­ny wydawania nieprawidłowych decyzji przez organy administracji. W przewi­dywaniu zaistnienia takich zdarzeń k.p.a. dopuszcza możliwość wznowienia postępowania, którego celem jest uchylenie decyzji ostatecznej wydanej z naru­szeniem obowiązujących przepisów. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Podanie o wznowienie postępowania powinno być wniesione do organu, który wydał decyzje w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Po uznaniu przez organ administracji publicznej ar­gumentów przemawiających za wznowieniem postępowania podejmuje on czynności, w rezultacie których wydaje decyzję. W decyzji tej może odmówić j uchylenia dotychczasowej decyzji (jeżeli nie ma podstaw do jej uchylenia) lub może ją uchylić i wydać nową decyzję w sprawie, której dotyczyło postępowanie (jeżeli są podstawy do uchylenia dotychczasowej decyzji).

Instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. W przeciwieństwie do trybu wznowienia postępowania, który uzależnia jego uruchomienie od ostateczności decyzji, przy postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte ono może być zarówno w sprawie decyzji ostatecznej jak i niestatecznej. Postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, gdy wystąpiła jedna z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 KPA.

Kolejnym sposobem weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych jest uchylenie lub zmiana decyzji. Uchylenia lub zmiany decyzji dokonuje or­gan, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes  społeczny lub słuszny interes strony. Decyzję można uchylić lub zmienić jedynie wtedy, gdy uchylenie lub zmiana decyzji spowodują usunięcie zagrożenia przeciwdziałanie szkodom. Jeżeli jednak w inny sposób można przeciwdziałać szkodom lub usunąć zagrożenia, to należy skorzystać z tego sposobu. Uchylenie lub zmiana decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która stanowi rozstrzygnięcie sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji, a stronie, która poniosła szkodę wskutek uchylenia lub zmiany decyzji służy odszkodowanie.

Bibliografia

Publikacje książkowe:

1. Adamiak B., Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław, 1986.
2. Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008.
3. Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009.
4. Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra, 1997.
5. Chróścielewski W., Tarno J. P., Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe., Warszawa, 2002.
6. Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu., Warszawa, 1983.
7. Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa, 1989.
8. Iserzon E., Starościak J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze., Warszawa, 1970.
9. Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987.
10. Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Zakamycze, Kraków, 2005.
11. Kałuski W., Postępowanie administracyjne. Podręcznik systematyczny z dołączeniem tekstu obowiązującego rozporządzenia oraz wzorów podań i załatwień, Związek Pracowników Administracji Gminnej Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, 1929.
12. Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa, 2003.
13. Matan A., Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, UŚ, Katowice, 2001.
14. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1994.
15. Nowacki J., Tobor Z., Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze, Kraków, 2004.
16. Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym. Wybór orzecznictwa., Toruń, 1995.
17. Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., LexisNexis, Warszawa, 2007.
18. Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa, 1969.
19. Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, PWN, Warszawa 1986.
20. Zimmermann J., Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP, Warszawa, 1983.
21. Zimmermann M., Z rozważań nad postępowaniem i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa – Wrocław, 1967.

---

[1] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 269.

[2] ibidem, s. 296.

[3] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 771.

[4] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 771.

[5] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009, s. 120.

[6] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 772.

[7] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 713.

[8] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 662.

[9] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 606.

[10] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 774.

[11] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze., Warszawa, 1970, s. 264.

[12] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 605.

[13] wyr. SN z 6.1.1999 r., III RN 101/98.

[14] wyr. NSA z 19.1.1998 r., III SA 27/95.

[15]B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław, 1986, s. 28.

[16] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe., Warszawa, 2002, s. 23.

[17] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu., Warszawa, 1983, s. 242.

[18] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 779.

[19] B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław, 1986, s. 46.

[20] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 616.

[21] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009, s. 228.

[22] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 783.

[23] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 784.

[24] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 804.

[25] L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa, 2007, s. 67.

[26] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987, s. 343.

[27] E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1994, s. 74.

[28] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 786.

[29] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987, s. 345.

[30] C. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice, 2001, s. 160.

[31] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 787.

[32] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne, Warszawa, 2001, s. 281.

[33] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 811.

[34] ibidem, s. 812.

[35] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 790.

[36] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 630.

[37] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 791.

[38] W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa, 1989, s. 244.

[39] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 792.

[40] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 632.

[41] Z. Czeszejko – Sochacki, Wznowienie postępowania administracyjnego jako pośredni skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa, 2001, s. 15.

[42] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 794.

[43] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe., Warszawa, 2002, s. 179.

[44] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 635.

[45] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze., Warszawa, 1970, s. 253.

[46] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 795.

[47] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 647.

[48] E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1994, s. 44.

[49] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009, s. 288.

[50] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 831.

[51] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 805.

[52] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 638.

[53] J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra, 1997, s. 34.

[54] M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa – Wrocław, 1967, s. 338.

[55] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 811.

[56] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 883.

[57] J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra, 1997, s. 66.

[58] wyr. NSA z 7.10.1982 r., II SA 1119/82.

[59] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 653.

[60] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 892.

[61] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009, s. 283.

[62] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 664.

[63] ibidem, s. 665.

[64] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 910.

[65] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 820.

[66] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987, s. 384.

[67] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 669.

[68] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 916.

[69] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 824.

[70] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 826.

[71] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 651.

[72] J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra, 1997, s. 69.

[73] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 921.

[74] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 829.

[75] ibidem, s. 830.

[76] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009, s. 290.

[77] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 930.

[78] ibidem, s. 931.

[79] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 834.

[80] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 932.

[81] J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra, 1997, s. 145.

[82] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 836.

[83] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze., Warszawa, 1970, s. 264.

[84] W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa, 1989, s. 227.

[85] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe., Warszawa, 2002, s. 202.

[86] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 840.

[87] ibidem, s. 841.

[88] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 675.

[89] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 846.

[90] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987, s. 461.

[91] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009, s. 241.

[92] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 949.

[93] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 848.

[94] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 952.

[95] ibidem, s. 953.

[96] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 743.

[97] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 851.