Siedem

WSTĘP

Teoria prawa konstytucyjnego nie stworzyła modelu prezydentury w poszczególnych systemach sprawowania władztwa państwowego. Niedostateczna jest również egzegeza pojęcia głowy państwa. Przyjęło się zamiennie używać tego terminu z pojęciem prezydenta. Zaważyły na tym z pewnością względy stylistyczne i norma językowa. Trzeba jednak mieć świadomość co do różnicy w prawnej konotacji obu określeń.

W każdym ustroju politycznym głowa państwa jest instytucją szczególną, stanowi bowiem uosobienie jedności i ciągłości państwa oraz w zasadniczy sposób przesądza o jego charakterze ustrojowym. Głowa państwa łączy jednoosobo­wo cechy kierownictwa państwa i interesów państwa, personifikując władzę państwo­wą.

W niniejszej pracy przedstawiona zostanie pozycja ustrojowa prezydenta jako głowy państwa w różnych krajach posiadających odmienne systemy sprawowania władztwa państwowego.

W rozdziale pierwszym opisana zostanie pozycja ustrojowa prezydenta w systemie rządów parlamentarno-gabinetowym na przykładzie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Już we wstępie należy zaznaczyć, iż nie mamy tu do czynienia z klasycznym modelem parlamentarno-gabinetowym, a systemem, w którym prezydent jest jednym z członów bardziej złożonej egzekutywy. Modyfikacje klasycznego systemu parlamentarnego dotyczą zarówno zwiększenia uprawnień władzy wykonawczej (np. wprowadzenie odpowiedzialności rządu w postaci konstruktywnego wotum nieufności, zagwarantowanie udziału prezydenta w procedurze powołania rządu oraz wzmocnienie pozycji ustrojowej premiera) jak również umocnienia pozycji parlamentu (brak ustawodawstwa delegowanego, osłabienie weta zawieszającego prezydenta, wprowadzenie odpowiedzialności politycznej zarówno rządu jak i ministrów). Konstytucja Rzeczypospolitej Polski w art. 10 ust. 2 zalicza prezydenta do organów władzy wykonawczej. Szczegółowo reguluje jego pozycję ustrojową, a także zasady wyboru w rozdziale V. Ponadto niektóre jego kompetencje określone są w pozostałych rozdziałach, w kompleksowych unormowaniach dotyczących pewnych instytucji lub rozwiązań ustrojowych (np. powoływania rządu). Rozdział pierwszy niniejszej pracy będzie dotyczył tych właśnie zagadnień. Pierwsza część rozdziału poruszać będzie kwestie związane ze sposobem wyboru i kadencją prezydenta, natomiast część druga opisywała będzie jego kompetencje (w tym prerogatywy).

W rozdziale drugim opisana zostanie pozycja ustrojowa prezydenta w systemie rządów semiprezydenckim na przykładzie Prezydenta Republiki Francuskiej. System semiprezydencki, zwany również prezydencko-parlamentarnym, półprezydenckim czy też mieszanym, wyróżniany jest pod wpływem doktryny francuskiej dopiero od lat siedemdziesiątych naszego stulecia. W systemie tym egzekutywa jest dwuczłonowa. Prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych i dysponuje własnymi kompetencjami umożliwiającymi mu kontrolowanie działalności zarówno parlamentu jak i rządu (oraz wpływania na ich działalność), a także rozstrzygania konfliktów między parlamentem i rządem. Prezydent ponosi jedynie odpowiedzialność konstytucyjną. Rząd jest powoływany przez prezydenta i odpowiada politycznie zarówno przed nim jak i przed parlamentem. Kompetencje ustawodawcze parlamentu są zazwyczaj ograniczane poprzez np. ustalenie w konstytucji rzeczowego zakresu regulacji ustawowej i przekazanie pozostałych materii do normatywnej regulacji rządu, a także poprzez wprowadzenie specjalnych procedur uchwalania ustaw z pominięciem normalnego trybu ustawodawczego (np. referendum zarządzane przez prezydenta). Zachowując systematykę pierwszego rozdziału pracy, pierwsza część rozdziału drugiego poruszać będzie kwestie związane ze sposobem wyboru i kadencją Prezydenta Republiki Francuskiej, natomiast część druga opisywała będzie jego kompetencje.

              W rozdziale trzecim opisana zostanie pozycja ustrojowa prezydenta w systemie rządów prezydenckim na przykładzie Prezydenta Stanów Zjednoczonych Ameryki. Cechą charakterystyczną systemu prezydenckiego jest dążność, do jak najdalszej realizacji zasady podziału władzy. W zamierzeniach twórców sytemu widoczna jest dążność do jak największej separacji władz, zwłaszcza pomiędzy legislatywą a egzekutywą. Władze te nie mają jednak funkcjonować w oderwaniu od siebie, pozostawione im zostały kompetencje mające na celu zapewnienie wzajemnego oddziaływania. Rozdział został oparty o przedstawianą już wyżej systematykę.

            W ostatnim, czwartym rozdziale opisana zostanie pozycja ustrojowa prezydenta w systemie rządów gabinetowo-parlamentarnym na przykładzie Prezydenta Republiki Federalnej Niemiec. Ze względu na specyfikę ustrojową Niemiec system ten bywa również często określany mianem systemu kanclerskiego. Głowa państwa w tym systemie dysponuje nielicznymi kompetencjami wykonawczymi; większość z nich ma charakter jedynie formalny lub reprezentacyjny; z reguły akty urzędowe głowy państwa wymagają kontrasygnaty. Większość kompetencji władzy wykonawczej realizuje rząd (gabinet). Na jego czele stoi kanclerz, będący jego organem kierowniczym i odpowiadający za jego działalność przed parlamentem. Ministrowie kierują podległymi działami administracji państwowej i są w znacznym stopniu niezależni od kanclerza, ale muszą działać w ramach nakreślonej przez niego linii politycznej. Pozycja kanclerza jest wzmocniona kilkoma czynnikami, np. prawem decydowania o organizacji i zakresie działania ministerstw, uprawnieniem do ustalania wytycznych polityki wewnętrznej i zagranicznej działania ministerstw. W systemie tym jedynie kanclerz jest odpowiedzialny politycznie przed parlamentem za działalność rządu (ministrowie odpowiadają przed nim, a nie przed parlamentem). Tak jak wcześniej, pierwsza część rozdziału poruszać będzie kwestie związane ze sposobem wyboru i kadencją prezydenta, natomiast część druga opisywała będzie jego kompetencje.

Przy redakcji pracy wykorzystane zostały publikacje wybitnych polskich przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego (L. Garlicki, W. Skrzydło, A. Szmyt, A. Bałaban, K. Działocha czy P. Winczorek).

Rozdział 1. Pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

Przywrócenie urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiło w wyniku porozumienia zawartego przy Okrągłym Stole w kwietniu 1989 roku, a następnie nowelizacji Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 roku[1], dokonanej w tym samym czasie. Prezydent PRL, a po kolejnej nowelizacji tej Konstytucji – Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, był sukcesorem Rady Państwa będącej w latach 1952-1989 w Polsce kolektywną głową państwa. Przejął zatem część uprawnień tej Rady, inne zaś (na przykład wydawanie dekretów) zostały zniesione; nabył także nowe uprawnienia (na przykład prawo zawieszającego weta wobec ustaw, prawo rozwiązania Sejmu przed upływem kadencji w określonych Konstytucją przypadkach i tym podobne).[2]

Istotna zmiana w położeniu ustrojowym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiła w wyniku nowelizacji Konstytucji z 1990 roku, ustanawiającej zasadę, w myśl której urząd ten obsadzany będzie w drodze wyborów powszechnych. Jakkolwiek Mała Konstytucja z 1992 roku[3] oraz Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku przyniosły liczne dalsze korekty i modyfikacje, podstawowy kształt urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej nie uległ od 1989 roku zmianie.

Konstytucja posługuje się jako równoważnymi nazwami: „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej” i „Prezydent Rzeczypospolitej”. W użyciu potocznym znajdują się też nazwy „Prezydent RP” oraz „Prezydent”. W ostatnim przypadku nazwa ta obejmować też może urząd prezydenta miasta albo prezydenta (przewodniczącego) jakiejś organizacji.

1.1.      Wybór i kadencja

Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym na pięcioletnią kadencję i może być ponownie wybrany tylko raz. Powoływanie głowy państwa w wyborach powszechnych nadaje temu urzędowi szczególny status ustrojowy. Prezydent jest organem niezależnym od Sejmu i Senatu, od układu politycznego ukształtowanego w izbach. Jego legitymacja do sprawowania władzy publicznej oparta jest bezpośrednio na woli suwerena – Narodu. Można zatem sądzić, że Prezydent powoływany w wyborach powszechnych winien mieć szeroki zakres zadań oraz dysponować odpowiednio rozbudowanymi kompetencjami. Przykładu w tym względzie dostarczają amerykański system prezydencki i francuski system półprezydencki.[4] Nie zawsze jednak tak się dzieje. Rozwiązania przyjęte w Polsce sytuują się, rzec można, w połowie drogi między systemem francuskim a systemem parlamentarno-gabinetowym, w którym pozycja szefa państwa jest stosunkowo skromna.[5] Współczesny ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej określić można mianem zreformowanego systemu parlamentarno-gabinetowego ze stosunkowo silną pozycją Prezydenta.[6] Ponieważ wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej nie dokonuje się w okręgach wyborczych, lecz w skali całego kraju, termin „wybory równe” oznacza jedynie to, iż każdy wyborca dysponuje taką samą liczbą głosów (jednym).[7] Kwestia wagi głosu tu nie powstaje.

Kadencja Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej trwa pięć lat i rozpoczyna się w dniu, w którym Prezydent obejmuje urząd (por. art. 130). Kadencji Prezydenta nie można w ramach obowiązującej Konstytucji przedłużyć. Jedyny przypadek, w którym z mocy samego prawa następuje jej przedłużenie, wiąże się z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego (art. 228 ust. 7).[8] Bieg kadencji Prezydenta Rzeczypospolitej związany jest z osobą, która sprawuje ten urząd. Gdyby więc z jakichś powodów (por. art. 131 ust. 2) urząd ten został opróżniony przed zakończeniem pięcioletniego okresu, nowy Prezydent wybierany jest nie na czas do upływu kadencji swojego poprzednika, lecz na nową, własną, pięcioletnią kadencję.[9]

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może być wybrany ponownie tylko raz, to jest na drugą pięcioletnią kadencję. Łącznie więc dana osoba może być Prezydentem przez dziesięć lat (art. 127 ust. 2). Należy stąd wyciągnąć wniosek, w myśl którego osoba sprawująca urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przez dwie kadencje nie może już kandydować w wyborach, w których mogłaby zostać wybrana po raz trzeci. Nie może kandydować po raz trzeci także po przerwie, w czasie której inna osoba sprawowała urząd Prezydenta Rzeczypospolitej.[10] Przepis art. 127 ust. 2 nie stoi na przeszkodzie wielokrotnemu kandydowaniu tej samej osoby na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jeśli nie zakończyło się ono jej wyborem.[11]

Na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kandydować może nieograniczona liczba osób (z brzmienia art. 127 ust. 4 zd. 2 wynika, że winno ich być więcej niż jedna). Zgłoszenie kandydata możliwe jest tylko na podstawie pisemnego poparcia (w formie własnoręcznych podpisów) co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (tj. czynne prawo wyborcze). W odróżnieniu od kandydatów na posłów i senatorów (art. 100 ust. 1) kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą zgłaszać partie polityczne, chyba że poprze go swymi podpisami co najmniej 100 000 obywateli.[12]

Na Prezydenta Rzeczypospolitej wybrany zostaje kandydat, który otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się ponowne głosowanie. W ponownym głosowaniu wyboru dokonuje się spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali kolejno największą liczbę głosów. Jeżeli którykolwiek z tych dwóch kandydatów wycofa zgodę na kandydowanie, utraci prawo wyborcze lub umrze, w jego miejsce do wyborów w ponownym głosowaniu dopuszcza się kandydata, który otrzymał kolejno największą liczbę głosów w pierwszym głosowaniu.[13] W takim przypadku datę ponownego głosowania odracza się o dalsze 14 dni. Na Prezydenta Rzeczypospolitej wybrany zostaje kandydat, który w ponownym głosowaniu otrzymał więcej głosów.[14]

Artykuł 127 ust. 4 wprowadza zasadę wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dwóch turach głosowania. Jest ona dobrze znana w Europie w odniesieniu do wyborów prezydenta (np. Francja, Finlandia, Bułgaria, Rumunia, Chorwacja).[15] W pierwszej turze mogą brać udział wszystkie osoby, których kandydatura odpowiada wymogom prawa i dzięki temu została zarejestrowana przez Państwową Komisję Wyborczą. Za wybranego uważa się tego spośród kandydatów, który otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Stopień uczestnictwa wyborców w akcie głosowania (frekwencja wyborcza) nie jest warunkiem skuteczności wyborów.[16] Jeśli w pierwszym głosowaniu (pierwsza tura) żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości głosów, w czternastym dniu od tego głosowania przeprowadza się głosowanie kolejne i ostateczne (druga tura).[17]

Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarządza Marszałek Sejmu na dzień przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej, a w razie opróżnienia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej – nie później niż w czternastym dniu po opróżnieniu urzędu, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów.[18]

Objęcie urzędu, o którym mowa w art. 128 ust. l, następuje po złożeniu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wobec Zgromadzenia Narodowego przysięgi (art. 130). Dzień objęcia urzędu nie może nastąpić przed upływem kadencji ustępującego Prezydenta. Jeśli urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie zostanie opróżniony przed końcem kadencji (art. 131 ust. 2), obok nieurzędującego jeszcze Prezydenta-elekta, działa ustępujący, dotychczasowy Prezydent. Rozwiązanie takie, wynikające z art. 128 ust. 2, ma na celu uniknięcie sytuacji, w której urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej byłby nieobsadzony.[19]

Artykuł 128 ust. 2 przewiduje dwie sytuacje[20]:

I)                   Pierwsza ma miejsce przypadku normalnego upływu kadencji dotychczasowego Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 127 ust. 2). Marszałek Sejmu zarządza wybory Prezydenta w taki sposób, aby głosowanie w przypadło w dniu wolnym od pracy w okresie między setnym a siedemdziesiątym piątym dniem przed dniem upływu pięcioletniej kadencji ustępującego Prezydenta. Chodzi tu o głosowanie, które może się później okazać głosowaniem w pierwszej turze wyborów (art. 127 ust. 4-5).

II)                Druga sytuacja ma miejsce w przypadku opróżnienia urzędu Prezydenta przed upływem kadencji. Zarządzenie o przeprowadzeniu wyborów Marszałek Sejmu wydaje nie później niż w czternastym dniu po dniu opróżnienia urzędu, a dzień głosowania wyznacza na dzień wolny od pracy przypadający w ciągu sześćdziesięciu dni po zarządzeniu wyborów. Po opróżnieniu urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej obowiązki głowy państwa tymczasowo przejmuje Marszałek Sejmu (art. 131 ust. 2).

Termin, w którym odbyć się mają wybory Prezydenta Rzeczypospolitej w przypadku określonym w pkt l, jest tak pomyślany, aby do czasu upływu kadencji ustępującego Prezydenta mogły być dopełnione wszystkie czynności związane z wyborami, w tym dotyczące ustalania ich ważności (art. 129 ust. 1), a także aby objęcie urzędu przez nowo wybranego Prezydenta zbiegło się w czasie z odejściem, na skutek upływu kadencji, Prezydenta dotychczasowego.[21] Gdyby z jakichś powodów realizacja tych zamiarów okazała się niemożliwa i urząd Prezydenta nie zostałby we właściwym czasie obsadzony, obowiązki Prezydenta tymczasowo pełnić będzie Marszałek Sejmu.[22]

Protest przeciwko ważności wyboru przysługuje każdemu obywatelowi uprawnionemu do głosowania (art. 62). Podstawą tego protestu może być naruszenie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub popełnienie przestępstwa przeciw wyborom (art. 248-251 Kodeksu karnego). Protest wnosi się do Sądu Najwyższego zgodnie z wymogami ustawy o wyborze Prezydenta (ważne są tu terminy, w których protest może być wniesiony i winien być rozpatrzony). Sąd Najwyższy orzeka o ważności wyborów w drodze uchwały Izby Administracji, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W razie stwierdzenia nieważności wyborów przeprowadza się ponowne wybory zgodnie z zasadami przyjętymi dla przypadku opróżnienia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej.[23]

Prezydent Rzeczypospolitej obejmuje urząd po złożeniu wobec Zgromadzenia Narodowego przysięgi. Uroczysta przysięga głowy państwa składana przed objęciem urzędowania należy do tradycyjnych elementów rytuału państwowego. Rota przysięgi nawiązuje do zasad ustroju państwowego Rzeczypospolitej Polskiej i konstytucyjnych zadań i obowiązków jej Prezydenta.[24] Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej składa przysięgę przed specjalnie w tym celu zwołanym posiedzeniem Zgromadzenia Narodowego jako przedstawicielstwem suwerena-Narodu (art. 4). Przysięga może być złożona z dodaniem słów „Tak mi dopomóż Bóg”. Ani dodanie, ani pominięcie tych słów nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Do czasu złożenia przysięgi Prezydent-elekt nie może sprawować urzędu, gdyby zaś odmówił jej złożenia, urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej należy uznać za nieobsadzony i przeprowadzić nowe wybory.[25]

Jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie może przejściowo sprawować urzędu, zawiadamia o tym Marszałka Sejmu, który tymczasowo przejmuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej. Gdy Prezydent Rzeczypospolitej nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, wówczas o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny na wniosek Marszałka Sejmu. W razie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Trybunał Konstytucyjny powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej.[26] Artykuł 131 ust. l przewiduje dwie sytuacje[27]:

I)                   Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przejściowo (na przykład na skutek choroby) nie może sprawować urzędu. Wówczas zawiadamia o tym Marszałka Sejmu, który tymczasowo obowiązki te przejmuje.

II)                Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie może sprawować urzędu i choć jest to sytuacja, być może, przejściowa, Prezydent nie jest w stanie osobiście (na przykład z powodu bardzo ciężkiej choroby połączonej z utratą przytomności) osobiście zawiadomić o tym Marszałka Sejmu. Wówczas Marszałek Sejmu występuje do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta, a gdy Trybunał ją stwierdzi, tymczasowo przekazuje Marszałkowi Sejmu obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Oddanie w takich okolicznościach decyzji w ręce Trybunału Konstytucyjnego ma zapobiec bezpodstawnemu, a przez to bezprawnemu przejęciu władzy prezydenckiej przez Marszałka Sejmu. Trybunał Konstytucyjny winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na podstawie dowodów i zgodnie z prawdziwym obrazem wydarzeń.

Marszałek Sejmu tymczasowo, do czasu wyboru nowego Prezydenta Rzeczypospolitej, wykonuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej w razie:

1)         śmierci Prezydenta Rzeczypospolitej,

2)         zrzeczenia się urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej,

3)         stwierdzenia nieważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze,

4)         uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta Rzeczypospolitej do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego,

5)         złożenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu.

Jeżeli Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej, obowiązki te przejmuje Marszałek Senatu. Osoba wykonująca obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej nie może postanowić o skróceniu kadencji Sejmu.[28]

Artykuł 131 ust. 2 rozstrzyga przede wszystkim o tym, w jakich przypadkach pojawia się stan, w którym urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej został opróżniony albo nie został obsadzony. Podstawową ratio legis tego przepisu jest ochrona trwałości kadencji Prezydenta (art. 127 ust. 2). Dopiero w drugiej kolejności art. 131 ust. 2-3 rozstrzyga o tym, kto przejmuje obowiązki Prezydenta w razie opróżnienia albo nieobsadzenia urzędu.[29] Artykuł 131 ust. 2 pkt 1-2 i 4-5 wyczerpująco wylicza powody, dla których urząd Prezydenta Rzeczypospolitej może zostać opróżniony, natomiast art. 131 ust. 2 pkt 3 dotyczy przypadku nieobsadzenia tego urzędu. Nie jest to, sądzić trzeba, wyliczenie kompletne, ponieważ, choć to bardzo mało prawdopodobne, urząd Prezydenta mógłby pozostawać nieobsadzony, ponieważ do wyborów nowego Prezydenta nie doszło we właściwym czasie z powodu braku kandydatów lub pojawienia się tylko jednego kandydata.[30]

Powodami, dla których urząd Prezydenta Rzeczypospolitej po skończonej kadencji pozostaje nieobsadzony (art. 131 ust. 2 pkt 3), jest[31]:

-           stwierdzenie nieważności wyborów przez Sąd Najwyższy (art. 129 ust. 3) i w związku z tym konieczność przeprowadzenia nowych wyborów, co może oznaczać niedotrzymanie terminów, o których mowa w art. 128 ust. 2;

-           niezłożenie przysięgi przez nowo wybranego Prezydenta Rzeczypospolitej (na przykład śmierć Prezydenta-elekta, odmowa, przedłużająca się ciężka choroba - por. art. 130 ust. 1) - zwróćmy uwagę na to, że art. 131 ust. 2 pkt 1-2 i 4-5 odnoszą się do osoby, która już była urzędującym Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej, a nie do osoby Prezydenta-elekta.

Opróżnienie urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem przerwanie jego kadencji, następuje na skutek[32]:

-           śmierci Prezydenta (art. 131 ust. 2 pkt 1);

-           zrzeczenia się urzędu przez Prezydenta (art. 131 ust. 2 pkt 2); zrzeczenie to jest prerogatywą Prezydenta (art. 144 ust. 3 pkt 30);

-           uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia; Zgromadzenie Narodowe podejmuje uchwałę w tej sprawie większością co najmniej dwóch trzecich głosów (to jest trzystu siedemdziesięciu czterech) ustawowej liczby swoich członków (art. 131 ust. 2 pkt 4); w odróżnieniu od przypadków uregulowanych w art. 131 ust. l, w grę wchodzi tu trwała, nieodwracalna niezdolność do sprawowania urzędu; przyjmuje się, być może zbyt wąsko, że przyczyną takiej niezdolności może być potwierdzony wynikami badań lekarskich, stan zdrowia (fizycznego, psychicznego) Prezydenta; Prezydent może jednak zrzec się urzędu, zanim zapadnie uchwala Zgromadzenia Narodowego; oddanie prawa decydowania w tej sprawie w ręce Zgromadzenia i ustanowienie kwalifikowanej większości dwóch trzecich głosów niezbędnej do uznania trwałej niezdolności Prezydenta do sprawowania urzędu chronić ma przez bezpodstawnym, a więc bezprawnym przejęciem obowiązków Prezydenta przez Marszałka Sejmu, a w istocie przed pozbawienia Prezydenta stanowiska przed upływem kadencji.

1.2.      Kompetencje

Według art. 126. ust. 1. Konstytucji RP z 1997 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, a nadto czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium oraz wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Przepisy te określają pozycję ustrojową i zadania Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym funkcjonariuszem państwa i, jeśli tak można powiedzieć, uosabia państwo. Nie jest jednak jego zwierzchnikiem, naczelnikiem czy przywódcą, choć jego wystąpienia należy traktować jako podejmowane w imieniu i na rzecz państwa.[33] Ani określonych przez Konstytucję jego zadań, ani postanowień dotyczących położenia ustrojowego nie należy utożsamiać z jego kompetencjami władczymi, a tym bardziej z prerogatywami (art. 144 ust. 2-3). Z postanowień tych i przepisów nie można wyprowadzać ustaleń odnoszących się do kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ generalną zasadą interpretacji uregulowań ustrojowych dotyczących organów władzy publicznej jest zakaz ustalania (domniemywania) uprawnień władczych jedynie na podstawie uregulowań określających (zwykle w kategoriach ogólnych lub za pośrednictwem klauzul generalnych) zadania i położenie tych organów.[34] To, w jakim zakresie i za pomocą jakich środków prawnych organy te uczestniczyć mogą w sprawowaniu władzy publicznej, uzależnione jest od przyznanych im kompetencji. Uregulowania, o których mowa, służyć mogą natomiast jako bardzo istotna wskazówka interpretacyjna w przypadku konieczności dokonywania wykładni przepisów określających kompetencje danego organu władzy publicznej.[35]

Zadania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako czynnika gwarantującego ciągłość władzy państwowej wiążą się z jego uprawnieniami dotyczącymi osobowej obsady rozmaitych stanowisk w organach władzy państwowej (np. art. 134 ust. 3, art. 154-155, art. 161, art. 162 ust. 3-4, art. 179, art. 183 ust. 3, art. 185, art. 194 ust. 2), wyborów do Sejmu i Senatu (art. 98 ust. 2), skracania ich kadencji (art. 98 ust. 4-5); w tych ramach znajduje się kompleks uprawnień związanych ze stanami nadzwyczajnymi (art. 229-231, art. 234).

Zadaniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji. Realizując to zadanie, Prezydent może przed podpisaniem ustawy wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej konstytucyjności (art. 122 ust. 3-4), może wetować ustawę, ma prawo przed ratyfikacją umowy wystąpić z wnioskiem do Trybunału o zbadanie jej zgodności z Konstytucją (art. 133 ust. 2), ma prawo uruchamiać mechanizm następczej kontroli konstytucyjności aktów normatywnych (art. 191 ust. l pkt 1). Stojąc na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej i z tego tytułu służą mu liczne uprawnienia określone Konstytucją i ustawami (art. 134). Prezydent ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe (art. 133 ust. l pkt 1), uczestniczy we współdziałaniu z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem w sprawach dotyczących polityki zagranicznej państwa (art. 133 ust. 3), dysponuje uprawnieniami związanymi z ogłaszaniem stanu wojny (art. 116 ust. 2), zarządza mobilizację i decyduje o użyciu Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej (art. 136), ma także istotne uprawnienia dotyczące stanów nadzwyczajnych.[36] Ponadto Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w realizacji swoich konstytucyjnych zadań może występować jako inicjator ustaw dotyczących materii objętych treścią art. 126.

Prezydent swoje zadania w tych dziedzinach realizuje w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 ust. 3). Warto zwrócić uwagę na to, że niektóre kompetencje (uprawnienia władcze) Prezydenta ujęte są w ustawach (na przykład w ustawie o stopniach i tytule naukowym z 1990 roku), a nie w Konstytucji.[37] Postanowienie art. 126 ust. 3 stanowi zatem realizację idei legalizmu w działaniach organów władzy publicznej (art. 7).[38]

Znaczna część przedsięwzięć podejmowanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dla realizacji zadań określonych w art. 126 ust. 1-2 może polegać nie na użyciu środków prawnych (korzystaniu z kompetencji), lecz na działaniach o charakterze politycznym.[39] Są ono trudno definiowalne w kategoriach prawnych, a bardzo istotne faktycznie. Prezydent dysponujący osobistym autorytetem, poparciem społecznym, umiejętnościami mediacyjnymi i perswazyjnymi może osiągnąć znaczne rezultaty, nawet bez konieczności odwoływania się do środków prawnych. Urząd głowy państwa należy bowiem do instytucji ustrojowych o wyjątkowo wysokim stopniu personalizacji, dla której szczególnie istotne są osobowość, styl bycia, wiedza, talent każdorazowego piastuna tego urzędu.[40]

Działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej w stosunkach międzynarodowych tylko częściowo dają się ująć w kategorie prawne. Oficjalne i nieoficjalne wizyty zagraniczne Prezydenta, przyjmowanie przez niego szefów państw, rządów i innych wysłanników państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, rozmowy dyplomatyczne i tym podobne są ważną pozaprawną formą działalności Prezydenta. W tym i w innych zakresach Prezydent ma jednak obowiązek współdziałać z Prezesem Rady Ministrów i ministrem spraw zagranicznych oraz innymi ministrami, którzy uczestniczą w realizacji polskiej polityki zagranicznej.[41] Chodzi o uniknięcie dwutorowości, dublowania działań oraz konkurencji między rządem i Prezydentem w dziedzinie, w której władze państwa winny zajmować stanowisko jednolite i zgodne. Pamiętać przy tym trzeba, że na mocy art. 146 ust. 4 pkt 9 i 10 Konstytucji sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi oraz zawieranie umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji należy do Rady Ministrów.[42]

Niektóre umowy międzynarodowe mogą być ratyfikowane i wypowiadane tylko za zgodą wyrażoną w ustawie (art. 89 ust. 1), inne nie wymagają takiej zgody. Ratyfikacja i wypowiedzenie umowy międzynarodowej przez Prezydenta Rzeczypospolitej jest jego uprawnieniem, lecz wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 2).[43] Prezydent informuje Sejm i Senat o ratyfikacji i wypowiedzeniu umowy także wówczas, gdy zgoda na ratyfikację została wyrażona w ustawie. Prezydent zarządza ogłoszenie umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw. Jest to jego prerogatywa (art. 144 ust. 3 pkt 7).[44] Zawieranie (negocjowanie, podpisywanie) umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji należy do Rady Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 10) Do niej też należy występowanie z wnioskiem do Prezydenta o ratyfikowanie danej umowy, a także inicjatywa ustawodawcza dotycząca ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przez Prezydenta, wówczas gdy uzyskanie takiej zgody jest niezbędne.[45]

W wykonaniu zadania, o którym mowa w art. 126 ust. 2, Prezydent może przed ratyfikacją umowy międzynarodowej (kontrola wstępna) zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją. Jeśli Trybunał orzeknie, że umowa jest z Konstytucją sprzeczna, Prezydent nie może jej ratyfikować, nawet gdyby uzyskał na to zgodę wyrażoną w ustawie.[46] Wspomnieć tu należy, że z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności już ratyfikowanej umowy międzynarodowej (kontrola następcza) mogą wystąpić podmioty wskazane w art. 188 ust. l, przy czym w najszerszym zakresie prawo to mają podmioty wymienione w art. 188 ust. l pkt l, w tym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.[47]

Mianowanie i odwoływanie pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej w innych państwach i organizacjach międzynarodowych jest uprawnieniem Prezydenta. Wykonanie tego uprawnienia wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 2). Oznacza to, że Prezydent mógłby nie powołać lub nie odwołać danej osoby z zajmowanego stanowiska, ale nie mógłby jej powołać lub odwołać wbrew stanowisku premiera. Przyjmowanie listów uwierzytelniających i odwołujących obcych przedstawicieli jest tradycyjną czynnością głowy państwa o charakterze protokolarnym.[48]

Artykuł 134 należy do grupy przepisów Konstytucji określających kompetencje Prezydenta w realizacji zadań wskazanych w art. 126 ust. 2, to jest związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa państwa, jego suwerenności i nienaruszalności granic. Warto zauważyć, że bardzo istotne zadania w tym zakresie ciążą też na Radzie Ministrów, drugim konstytucyjnym organie władzy wykonawczej (art. 146 ust. 4 pkt 8 i 11).

Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych co jednak nie oznacza, że jest ich naczelnym dowódcą. Nie jest to wyłącznie funkcja tytularna, lecz wiąże się z nią szereg istotnych uprawnień. Część z nich wyrażona jest wprost w przepisach Konstytucji (np. art. 134 ust. 3-5, art. 136), inne powinny być szczegółowo określone w ustawie, o której mowa w art. 134 ust. 6.

Zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi Prezydent sprawuje za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej. Dotyczy to czasu pokoju. Nie oznacza to, że minister ten podlega Prezydentowi, lecz to, że jest on łącznikiem między głową państwa a personelem i jednostkami organizacyjnymi Sił Zbrojnych. Wnioskując a contrario, w czasie wojny zwierzchnictwo to powinno mieć bezpośredni charakter lub też, biorąc pod uwagę treść art. 134 ust. 4, powinno być realizowane za pośrednictwem Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych.[49] Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 134 ust. 3-5, podlegają kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 2), a część z nich podejmowana jest na wniosek Prezesa Rady Ministrów (art. 134 ust. 4) albo Ministra Obrony Narodowej (art. 134 ust. 5). Ogranicza to swobodę decyzyjną Prezydenta, lecz jej całkowicie nie wyklucza.[50]

Stosownie do art. 135. organem doradczym Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego. Rada Bezpieczeństwa Narodowego ma więc status organu doradczego, nie może tym samym mieć uprawnień decyzyjnych. Ewentualne decyzje podejmowane w zakresie, w jakim działa Rada, podejmowane są przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z odrębnymi przepisami Konstytucji i ustaw.[51] Skład Rady nie jest przez Konstytucję określony. Decyduje o nim w ramach ustaw Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, a uprawnienie Prezydenta w tym względzie jest jego prerogatywą (art. 144 ust. 2 pkt 26). Tryb działania Rady może być określony przez Prezydenta zarządzeniem (art. 142 ust. 1).

Nabycie obywatelstwa następuje w różny sposób. Jednym z nich jest nadanie obywatelstwa cudzoziemcowi na jego wniosek przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to tak zwany akt naturalizacji. Prawo nadawania obywatelstwa jest prerogatywą Prezydenta (art. 144 ust. 3 pkt 19). Nadanie to następuje w drodze postanowienia (art. 142 ust. 2).[52] Obywatel polski może zrzec się obywatelstwa (art. 34 ust. 2). Wiąże się to z nabyciem obywatelstwa innego państwa. Nie jest to jednak prawo, z którego korzystać można w sposób swobodny. Zrzeczenie się obywatelstwa jest skuteczne jedynie wówczas, gdy wyrazi na nie zgodę Prezydent Rzeczypospolitej w drodze postanowienia (art. 142 ust. 2). Kompetencja Prezydenta w tej mierze jest jego prerogatywą (art. 144 ust. 3 pkt 19). Obywatel polski nie może utracić wbrew swej woli polskiego obywatelstwa (por. art. 34 ust. 2). Tym bardziej nie może go zostać pozbawiony aktem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek taki, poza postanowieniem art. 34 ust. 2 Konstytucji, wynika a contrario z art. 137, ponieważ mowa w nim jedynie o nadawaniu obywatelstwa, a nie o jego odbieraniu.[53]

Otrzymanie orderu lub odznaczenia nie jest prawem podmiotowym jednostki, lecz honorową nagrodą, którą Rzeczpospolita wyróżnia obywateli i cudzoziemców zasłużonych dla naszego kraju w różnych dziedzinach. Wykaz orderów i odznaczeń oraz zasady ich nadawania określa ustawa. Prawo nadawania orderów i odznaczeń jest prerogatywą Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 144 ust. 3 pkt 16). Prezydent nadaje order lub odznaczenie w drodze postanowienia (art. 142 ust. 2).[54]

Prawo zwracania się z orędziem do Narodu lub do jego przedstawicieli jest tradycyjnym uprawnieniem (tu: prerogatywą – art. 144 ust. 3 pkt 8) głowy państwa. Orędzie w rozumieniu art. 140 może być pismem lub (częściej) przemówieniem skierowanym do członków jednej lub obu izb parlamentu (Zgromadzenia Narodowego), w którym Prezydent Rzeczypospolitej przedstawia swój pogląd na istotne sprawy państwa.[55] Orędzie może zawierać sugestie dotyczące kierunków działania władz publicznych w stosunkach wewnętrznych lub zagranicznych. Jest ono formą rzadko wykorzystywaną i tradycyjnie ma uroczysty charakter. Orędzie Prezydenta nie może być przedmiotem debaty parlamentarnej. Posłowie i (lub) senatorowie zapoznają się (wysłuchują) z jego treścią, lecz nie mogą na posiedzeniu Sejmu, Senatu lub Zgromadzenia Narodowego wypowiadać o nim sądów, zadawać Prezydentowi Rzeczypospolitej pytań, podejmować w związku z orędziem uchwał, przeprowadzać głosowań i tym podobne. Ma to podkreślić solenny charakter orędzia i jest to jedna z istotniejszych cech różniących orędzie Prezydenta na przykład od expose Prezesa Rady Ministrów zawierającego program prac rządu.[56] W przeciwieństwie do innych prerogatyw orędzie Prezydenta Rzeczypospolitej nie jest decyzją władczą wywołującą skutki prawne.

Prezydent może zwracać się do obywateli w formie przemówienia (na przykład tradycyjne przemówienie noworoczne), wywiadu prasowego, radiowego, telewizyjnego, artykułu i tym podobne. Kwestia ta nie jest wszakże regulowana konstytucyjnie i pozostaje w sferze faktów politycznych.

W sprawach szczególnej wagi Prezydent Rzeczypospolitej może zwołać Radę Gabinetową. Radę Gabinetową tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta Rzeczypospolitej. Radzie Gabinetowej nie przysługują kompetencje Rady Ministrów. Rada Gabinetowa jest instytucją, za której pośrednictwem Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może się kontaktować z Radą Ministrów występującą w pełnym składzie (art. 147 ust. 1-2 i 4) w celu omówienia spraw państwowych szczególnej wagi. O tym, jaka sprawa zasługuje na takie omówienie, decyduje Prezydent. On też (w ramach prerogatyw) zwołuje Radę Gabinetową i jej przewodniczy. Rada Gabinetowa nie ma kompetencji Rady Ministrów, nie może zatem podejmować decyzji władczych.[57] Gdyby z przebiegu obrad Rady Gabinetowej wynikały jakieś wnioski co do konieczności podjęcia takich decyzji, podejmuje je Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie i (lub) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w ramach ich własnych zadań i kompetencji.[58]

Prezydent Rzeczypospolitej wydaje rozporządzenia i zarządzenia na zasadach określonych w art. 92 i art. 93. Prezydent Rzeczypospolitej wydaje postanowienia w zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji. Artykuł 142 określa formy prawne, w których Prezydent Rzeczypospolitej podejmuje decyzje władcze, działając w ramach kompetencji przyznanych Konstytucją i ustawami (art. 126 ust. 3). Prezydent może stanowić akty prawa powszechnie obowiązującego w formie rozporządzeń (art. 92) i rozporządzeń z mocą ustawy, wydawanych w warunkach określonych w art. 234, oraz akty prawa o charakterze wewnętrznym w formie zarządzeń. Postanowienia Prezydenta (art. 142 ust. 2) są indywidualnymi aktami władczymi. W tej formie podejmowane są na przykład decyzje, o których mowa w art. 134 ust. 3-4, art. 137-139.[59] Rozporządzenia, zarządzenia i postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej należą do kategorii aktów urzędowych, o których mowa w art. 144 ust. 1-2. Podlegają więc kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów, chyba że na mocy art. 144 ust. 3 zostały z niej wyłączone.[60]

Organem pomocniczym Prezydenta Rzeczypospolitej jest Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent Rzeczypospolitej nadaje statut Kancelarii oraz powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej. Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem władzy publicznej, lecz ciałem pomocniczym. Jej pracownicy nie mogą podejmować samodzielnie jakichkolwiek decyzji władczych, a za działanie Kancelarii odpowiada Prezydent. Kancelaria Prezydenta może natomiast prowadzić prace przygotowawcze poprzedzające podjęcie decyzji przez Prezydenta, a także uczestniczyć w ich wykonaniu.[61] Statut Kancelarii określający strukturę i zasady działania tego organu nadany jest przez Prezydenta w formie zarządzenia (art. 142 ust. 1); jego wydanie znajduje bezpośrednią podstawę w Konstytucji.[62] Statut ten nie podlega kontrasygnacie (art. 144 ust. 3 pkt 28). Prerogatywą Prezydenta jest też powoływanie i odwoływanie Szefa Kancelarii. Szef Kancelarii kieruje jej pracami i jest przełożonym jej pracowników.[63]

Artykuł 144 ustanawia z kolei jedną z najważniejszych norm określających pozycję ustrojową Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz jego stosunki z rządowym pionem władzy wykonawczej (por. art. 10 ust. 2). Jest nią obowiązek uzyskiwania dla aktów urzędowych Prezydenta kontrasygnaty (współpodpisu) Prezesa Rady Ministrów.[64] Aktami urzędowymi Prezydenta są te, których podejmowanie wiąże się z realizacją przez niego konstytucyjnych zadań i wykonywaniem kompetencji określonych Konstytucją i ustawami.[65] Większość aktów urzędowych Prezydenta Rzeczypospolitej to władcze akty prawne – akty stosowania lub stanowienia prawa. Do tych pierwszych należą na przykład powołania na rozmaite stanowiska państwowe, stosowanie prawa łaski, do drugich – wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy (art. 234), rozporządzeń i zarządzeń (art. 142).[66] Są jednak też takie akty urzędowe, które nie mają charakteru władczego. Aktem tego rodzaju jest zwracanie się przez Prezydenta z orędziem do Sejmu, Senatu albo Zgromadzenia Narodowego (art. 140 i art. 144 ust. 3 pkt 8).[67]

Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów ma podwójne znaczenie. Po pierwsze, służy ona zachowaniu równowagi między prezydenckim a rządowym pionem władzy wykonawczej.[68] Brak podpisu Prezesa Rady Ministrów pod aktem urzędowym Prezydenta oznacza, że akt ten jest nieważny (nie dochodzi do skutku). W pewnym stopniu pozwala to premierowi na polityczne kontrolowanie działalności Prezydenta, ponieważ ogranicza jego samodzielność decyzyjną. Prezes Rady Ministrów nie może jednak podejmować aktów urzędowych zamiast Prezydenta. Jego rola w podejmowaniu decyzji w dziedzinach, w których kompetencje decyzyjne należą do głowy państwa, ma negatywny jedynie charakter (odmowa kontrasygnaty).[69] Kontrasygnata określonego aktu urzędowego lub jakiegoś zespołu takich aktów może być między Prezydentem a Prezesem Rady Ministrów sprawą sporną, lecz istnienie tej instytucji narzuca im konieczność współdziałania, bez którego niemożliwe byłoby sprawne funkcjonowanie władzy państwowej.[70] Ma to szczególne znaczenie w okresach, w których Prezydent i Rząd należą do przeciwnych obozów politycznych.

Po drugie, Prezydent Rzeczypospolitej nie ponosi odpowiedzialności przed Sejmem (odpowiedzialności parlamentarnej) za swe decyzje. Odpowiedzialność parlamentarną ponosi natomiast Rada Ministrów i jej członkowie. Ponieważ kontrasygnując akt urzędowy Prezydenta, odpowiedzialność przed Sejmem za ten akt bierze na siebie Prezes Rady Ministrów, dlatego może on odmówić złożenia pod nim swojego podpisu. Brak odpowiedzialności parlamentarnej za akty urzędowe nie zwalnia jednak Prezydenta od ponoszenia za nie odpowiedzialności konstytucyjnej.

Artykuł 144 ust. 2 przyjmuje zasadę powszechności kontrasygnaty. Każdy akt urzędowy, również taki, którego podejmowanie przez Prezydenta wynika nie z Konstytucji, a z ustawy (na przykład nadawanie tytułu profesora), podlega kontrasygnacie, chyba że został wymieniony w art. 144 ust. 3 jako ten, którego kontrasygnata nie dotyczy.[71] Katalog aktów zwolnionych od obowiązku kontrasygnaty należy traktować jako zamknięty.[72] Akty tego typu stanowią bowiem wyjątek od zasady. Gdyby Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej uzyskał w drodze ustawy jakieś nowe kompetencje do podejmowania aktów urzędowych, których nie miał w dniu wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, będą one podlegały kontrasygnacie.[73] Akty Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wyłączone z obowiązku kontrasygnaty określane są w doktrynie prawa jako jego prerogatywy. Również za te akty Prezydent ponosi odpowiedzialność konstytucyjną.

Proporcje (a należy tu wziąć pod uwagę zakres przedmiotowy i polityczno-prawne znaczenie aktów) między aktami podlegającymi i niepodlegającymi kontrasygnacie są niezwykle istotne dla określenia pozycji ustrojowej głowy państwa. Im liczniejsze i im bardziej znaczące są akty wyłączone z obowiązku kontrasygnaty, tym pozycja ta jest silniejsza.[74]

Niezwykle ważną kwestią jest to, czy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek podejmować akty urzędowe należące do jego kompetencji, zwłaszcza gdy są one jego prerogatywami, czy też może odmówić ich podjęcia.[75] Wydaje się, że przyjęcie jednolitej zasady w tym względzie byłoby niewłaściwe, choć są przewidziane przez Konstytucję i ustawy (na przykład wydawanie niektórych rozporządzeń wykonawczych) przypadki, gdy Prezydent jest zobowiązany do podjęcia pozytywnej decyzji i to (niekiedy) w przewidzianym przez prawo czasie (np. art. 98 ust. 2, art. 154, art. 155 ust. 1-2 Konstytucji). Kiedy indziej Konstytucja pozostawia Prezydentowi prawo wyboru decyzji (np. art. 225).[76] Gdyby jednak przyjąć, że w każdym przypadku, o którym mowa na przykład w art. 144 ust. 3, Prezydent musi podjąć decyzję pozytywną (na przykład ułaskawić skazanego, nadać odznaczenie, powołać daną osobę na dane stanowisko), to wówczas jego pozycja jako samodzielnego podmiotu władzy publicznej byłaby iluzoryczna. Jednakże Prezydent, odmawiając podjęcia danej decyzji, powinien zwracać uwagę między innymi na to, czy nie spowoduje takim działaniem naruszenia ciągłości władzy państwowej (por. art. 126 ust. 1) lub nie naruszy suwerenności albo bezpieczeństwa państwa (art. 126 ust. 2).[77] Wprawdzie w wielu przypadkach Konstytucja i inne akty normatywne nie ustanawiają terminu, w którym Prezydent powinien podjąć decyzję (pozytywną lub negatywną) w danej sprawie, to jednak nie powinien z taką decyzją zwlekać ponad rozsądny (zwykle krótki) czas. Jeśli jego decyzja ma być negatywna (na przykład w sprawie powołania kogoś na określone stanowisko), to powinno jej towarzyszyć przekonujące uzasadnienie.[78]

Prezydent Rzeczypospolitej za naruszenie Konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Postawienie Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia może nastąpić uchwałą Zgromadzenia Narodowego podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek co najmniej 140 członków Zgromadzenia Narodowego. Z dniem podjęcia uchwały o postawieniu Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu sprawowanie urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej ulega zawieszeniu.

Przepisy konstytucyjne dotyczą dwóch sytuacji prawnych. Pierwszą z nich jest popełnienie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej deliktu konstytucyjnego. Deliktem takim jest czyn polegający na naruszeniu przez Prezydenta Konstytucji lub ustawy w związku z zajmowanym przez niego stanowiskiem lub w zakresie jego urzędowania. Druga sytuacja polega na popełnieniu przestępstwa. Przestępstwo to nie musi mieć związku z deliktem konstytucyjnym i zajmowanym przez Prezydenta stanowiskiem urzędowym.[79] Jeśli chodzi o delikt, Prezydent ponosi odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu zarówno w okresie trwania, jak i po zakończeniu swojej kadencji.[80] W przypadku przestępstwa, w tym także przestępstwa popełnionego w życiu prywatnym, ponosi on odpowiedzialność przed sądem powszechnym po zakończeniu kadencji, chyba że został w czasie jej trwania postawiony z tego powodu w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Jeśli Prezydent nie odpowiada przed Trybunałem Stanu, bieg przedawnienia takiego przestępstwa ulega zawieszeniu na czas kadencji.[81] Podobna zasada rządzi odpowiedzialnością za przestępstwo osoby, która dokonała jej przed objęciem urzędu Prezydenta i nie została w tym czasie skazana przez sąd powszechny. Jedynym więc organem, przed którym w czasie trwania kadencji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może odpowiadać za popełnione przestępstwo, jest Trybunał Stanu. Rozwiązanie to ma chronić powagę urzędu głowy państwa, a przez to majestat Rzeczypospolitej. Nie jest ono immunitetem sensu stricto (takim samym jak formalny lub materialny immunitet parlamentarny), ale raczej unormowaniem wprowadzającym nietykalność osoby Prezydenta Rzeczypospolitej.[82] Przywilej ten nie obejmuje jednak odpowiedzialności cywilnej, którą Prezydent ponosi na ogólnych zasadach.[83]

Postawienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w stan oskarżenia za popełnienie deliktu konstytucyjnego, a w czasie kadencji również za popełnienie przestępstwa, odbywa się na wniosek co najmniej stu czterdziestu posłów i (lub) senatorów (członków Zgromadzenia Narodowego). Wniosek taki zostaje przyjęty, jeśli opowie się za nim w głosowaniu co najmniej dwie trzecie ustawowej liczby członków Zgromadzenia (to jest trzystu siedemdziesięciu czterech). Z dniem podjęcia takiej uchwały sprawowanie urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ulega zawieszaniu, a jego obowiązki przejmuje Marszałek Sejmu (art. 131).[84] Ani art. 145, ani inne przepisy Konstytucji nie wyłączają możliwości występowania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przed sądem powszechnym w innych niż oskarżony rolach procesowych, na przykład w roli oskarżyciela prywatnego, świadka lub powoda.[85]

Kompetencje Prezydenta odnośnie do władzy sądowniczej zdecydowano się podzielić na: a) kreacyjne, b) władcze.

Kompetencje kreacyjne zostały wymienione w art. 144 ust. 3 pkt 17, 20, 21, 22, 23 Konstytucji. Z tego, że zostały one wymienione w artykule stanowiącym o prerogatywach, płynie wniosek, że nie są one objęte kontrasygnatą. Najważniejszym uprawnieniem w relacjach Prezydent – sądy jest powoływanie sędziów. Patrząc w szerszym ujęciu, głowa państwa jest w istocie władna „tworzyć” trzecią władzę. Powiązanie tej kompetencji z pozycją ustrojową prezydenta ma natomiast nadal pewne miejsce w kontekście jego funkcji reprezentacyjnej – najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro tylko sądy wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174), to uzasadnione jest powoływanie sędziów przez organ państwa, który uosabia majestat Rzeczypospolitej, spełnia doniosłą rolę symboliczną oraz jako jedyny reprezentuje państwo jako całość (ius repraesentationis omnimodae)[86]. Dobór kadry sędziowskiej powinien odbywać się w sposób merytoryczny i nie budzący wątpliwości co do tego, że osoba powołana na stanowisko sędziego należycie wykona powierzoną funkcję. Chodzi zatem o taką interpretację kompetencji, która zapewnia realizację nakazu kształtowania procedury wyłaniania sędziów w sposób szczególnie obiektywny, oparty o jednoznaczne kryteria, przy respektowaniu zasady zaufania do stanowionego prawa i apolityczności urzędu.[87] Powołanie sędziów odbywa się w ramach kooperacji dwóch organów: a) KRS, która pełni rolę organu inicjatywnego, b) Prezydenta, jako organu decyzyjnego. Prezydent nie ma prawnego obowiązku uwzględniania wniosku KRS, a więc nie można jego pozycji sprowadzić jedynie do woli „notariusza”, potwierdzającego podejmowane gdzie indziej decyzje. Artykuł 179 wyraźnie określa wystąpienie KRS mianem „wniosku”, co wskazuje jego niewiążący materialnie charakter, nawet jeśli złożenie wniosku jest koniecznym elementem procedury; trzeba więc uznać, że Prezydent ma pełną swobodę wyboru pomiędzy kandydatami i nie musi się kierować liczbą uzyskanych przez nich głosów. Natomiast niedopuszczalne byłoby powołanie osoby spoza grona kandydatów, bowiem art. 183 ust. 3 wyraźnie używa określenia „powołuje… spośród kandydatów”.[88]

„Jeśli uznać, że prezydent na zasadzie checks and balances, ma mieć realny wpływ na procedurę nominacyjną, należy stworzyć system gwarancji chroniący kandydatów na sędziów”.[89] Władza sądownicza w zasadzie sytuowana jest „najbliżej” obywatela, gdyż to ona w przeważającej mierze kształtuje sferę jego obowiązków prawnych. Sądy i Trybunały pełnią wreszcie w społeczeństwie ogromną funkcję edukacyjną, kształtując świadomość prawną obywateli. To głos sądów, a nie głos parlamentów jest uważany za głos prawa.[90]

W art. 144 ust. 3 pkt 20 Konstytucji RP unormowane jest uprawnienie do powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, które uszczegółowione zostało w rozdziale „Sądy i Trybunały” w art. 183 ust. 3. Stosownie do niego „Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego”. Podobnie uregulowana została sytuacja Prezesa NSA, którego zgodnie z pkt 22 ust. 3 art. 144 również powołuje Prezydent. Art. 185, analogicznie do art. 183 ust. 3, normuje procedurę powołania. Zatem „Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego”. Natomiast kompetencja powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, zawarta w pkt 21, konkretyzowana jest w identyczny sposób jak dwóch poprzednich, z tym że pomija czas, w którym pełnią oni powierzone im funkcje. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 2 „Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego”. W gestii Prezydenta leży również powoływanie prezesów SN i wiceprezesów NSA (art. 144 ust. 3 pkt 23).

Takie ukształtowanie prezydenckiej prerogatywy nie było spowodowane chęcią wzmocnienia samodzielnej pozycji Prezydenta, lecz zaakcentowania niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów.[91] „Ponadto wskazanie, że dana kompetencja jest prerogatywą osobistą, oznacza, iż jej wykonywanie nie odbywa się z udziałem i na odpowiedzialność czynnika rządowego. Wyłączenie czynnika rządowego powinno być tutaj interpretowane jako wzmocnienie gwarancji apolityczności. Nie musi jeszcze oznaczać, że prezydent dysponuje swobodą oceny, tak zwanym luzem decyzyjnym, w szczególności zaś nie jest dopuszczalne przyjęcie, że nie jest związany prawem, w tym kompetencjami innych organów”.[92] Powoływanie sędziów jest bardzo doniosłym aktem w „demokratycznym państwie prawa”, bo to właśnie oni stosują to prawo w największym zakresie. Doprowadzenie zatem do arbitralności Prezydenta w powoływaniu sędziów byłoby sytuacją wysoce niestosowną. Dlatego właśnie odmowa powołania danej osoby na sędziego powinna być należycie umotywowana i w sposób całkowicie obiektywny i wyczerpujący. Nie można doprowadzić również do sytuacji, w której osoba sprawująca urząd Prezydenta będzie opóźniała podejmowanie decyzji w sprawie powoływania sędziów lub też traktowała ten obowiązek jako uprawnienie, z którego skorzystanie uzależniać będzie od swojej dobrej woli. Nie można także sprowadzać roli Prezydenta do roli czysto formalnej. Prawidłowe odbieranie tej prerogatywy wydaje się następujące: z tego, że powoływanie sędziów jest konstytucyjnym obowiązkiem głowy państwa nie płynie obowiązek pozytywnego uwzględnienia wszystkich przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa kandydatur, ale odmowa aprobaty dla danej kandydatury musi być wyczerpująco uzasadniona.

            Kompetencją o charakterze władczym jest prawo łaski. Uprawnienie to jest prerogatywą (art. 144 ust. 3 pkt 18), zatem kontrola ze strony rządu jest tu w analogiczny sposób wyłączona jak w odniesieniu do powoływania sędziów. W przepisie art. 139 zd. 2 ustanowiona została jedna i dodać trzeba, że jedyna przesłanka negatywna zastosowania prawa łaski przez Prezydenta. Mianowicie „prawa łaski nie stosuje się do osób skazanych przez Trybunał Stanu”. W razie zaistnienia wskazanej przesłanki nie istnieje możliwość zastosowania prawa łaski, a w razie jego zastosowania osoba piastująca urząd Prezydenta naraża się na odpowiedzialność konstytucyjną. Poza tym jednym wypadkiem możliwość zastosowania prawa łaski nie jest niczym limitowana. „Przedmiotem ułaskawienia mogą być kary orzeczone za przestępstwa (przez sądy powszechne i wojskowe), a także kary orzeczone w procesie karno-administracyjnym”.[93] W doktrynie wymienia się jeszcze jeden warunek, że w razie skorzystania przez Prezydenta z tego uprawniania „nie jest jednak możliwa zamiana kary czy środka karnego na nieprzewidziany rodzajowo w kodeksie karnym”.[94]

 Podnoszony jest także w dyskusji argument, że „Prezydent nie dysponuje odpowiednim aparatem do dokonywania rzetelnej oceny setek lub tysięcy wniosków o ułaskawienie, co w istocie wypacza ratio tej instytucji. Ponadto zbyt częste stosowanie prawa łaski może być uznane za przejaw dezawuowania pozycji sądów; wydaje się więc, że akt ułaskawienia nie powinien być polemiką z sądem czy kwestionowaniem wyroku sądowego. Ułaskawienie powinno stanowić indywidualny akt Prezydenta wobec osoby, która prosi, aby z różnych względów – ludzkich, zdrowotnych czy społecznych – skorzystał ze swojej prerogatywy i darował lub złagodził ciążącą na tej osobie karę”.[95]

Rozdział 2. Pozycja ustrojowa Prezydenta Republiki Francuskiej

Konstytucja V Republiki ustanowiła nową koncepcję roli Prezydenta Republi­ki, którego władza została wzmocniona w porównaniu z ograniczeniami, jaki na ten urząd nakładały dyspozycje Konstytucji III oraz IV Republiki. Znaczący jest już sam fakt, że Konstytucja z 1958 r. omawia rolę prezydenta Republiki w roz­dziale II (rozdział I odnosi się do suwerenności), podczas gdy ta z 1946 r. materię tę regulowała w dopiero w rozdziale IV, za parlamentem i rządem.[96] Zjawisko to, stano­wiące jedną z głównych innowacji V Republiki, nasuwa pytanie o właściwe miejsce Prezydenta Republiki w tym systemie. Zważywszy na to, że system polityczny usta­nowiony w 1958 r. pozostaje systemem parlamentarnym, wzmocnienie znaczenia gło­wy państwa powoduje pojawienie się niespotykanych dotychczas trudności. Chodzi mianowicie o delikatną kwestię relacji wewnętrznych w ramach władzy wykonaw­czej, tzn. między Prezydentem Republiki a premierem. Aby dobrze zrozumieć miejsce zajmowane przez prezydenta Republiki we francuskim systemie instytucjonalnym trzeba przypomnieć tryb jego wyboru i czas trwa­nia kadencji oraz przywołać jego prerogatywy.

2.1.      Wybór i kadencja

Początkowo prezydent V Republiki był wybierany w głosowaniu powszechnym lecz pośrednim, przez liczące około 80 000 członków kolegium wyborców, składające się z delegatów ogólnokrajowych i samorządowych. Głosowanie było większościowe i od­bywało się w dwóch turach. System ten był krokiem naprzód w porównaniu do dwóch poprzednich Republik, które dawały prawo wyboru głowy państwa jedynie deputowa­nym, ale wydawał się jeszcze zbyt nieśmiały w odniesieniu do wagi prerogatyw prezy­denta.[97] Zastosowano go raz, wybierając 21 grudnia 1958 r. na stanowiska prezyden­ta Republiki, już w pierwszej turze, generała Charles’a de Gaulle’a. Tryb ten został odrzucony w 1962 r. na rzecz bezpośredniego wyboru głowy państwa przez naród.[98]

W wyniku nieudanego zamachu w miejscowości Petit Clamart (sierpień 1962 r.), chcąc zapewnić skuteczną legitymację demokratyczną swoim następcom, generał de Gaulle zaproponował zmianę konstytucji i ustanowienie nowego (obowiązującego do dziś) trybu wyboru prezydenta w wyborach powszechnych i bezpośrednich.[99] Żeby móc kandydować w wyborach prezydenckich należy uzyskać poparcie 500 delegatów reprezentujących 30 różnych departamentów lub terytoriów zamorskich, z zastrzeże­niem, iż liczba delegatów pochodzących z jednego departamentu lub terytorium nie może przekroczyć 10% ogólnej ich liczby.[100] Delegatami mogącymi zgłaszać kandyda­tów są deputowani, radni regionalni i departamentalni oraz merowie miast. W celu za­pewnienia prawidłowości i przejrzystości systemu, każdy delegat może zgłosić tylko jednego kandydata, a lista kandydatów wraz ze zgłaszającymi jest publikowana w Dzienniku Urzędowym (jeśli liczba delegatów przekracza 500, ogłasza się tylko 500 nazwisk wybranych w drodze losowania).[101] Bierne prawo wyborcze na urząd Prezydenta przysługuje obywatelom po ukończeniu 23 roku życia. Kan­dydaci muszą wpłacić kaucję, która przepada, o ile uzyskają mniej niż 5% głosów.[102]

Głosowanie odbywa się w dwóch turach. Aby zostać wybranym w pierwszej tu­rze, kandydat musi uzyskać bezwzględną większość głosów (co do tej pory nigdy się nie zdarzyło).[103] Jeśli żaden z kandydatów nie uzyska takiej większości, po upływie 14 dni organizuje się drugą turę, w której uczestniczą już tylko dwaj kandydaci z naj­lepszymi wynikami w pierwszej turze, z uwzględnieniem ewentualnych rezygnacji.[104] W praktyce tymi kandydatami zawsze byli dwaj pierwsi na liście wyłonieni w wyni­ku pierwszej tury. Generał de Gaulle w 1965 r., Georges Pompidou w 1969 r., Franęois Mitterrand w 1988 r., Jacques Chirac w 2002 r., Nicolas Sarkozy w 2007 r. i François Hollande w 2012 r. byli pierw­si po pierwszej turze i zostali wybrani w drugiej; odwrotnie — Valery Giscard d’Estaing w 1974 r., Franęois Mitterrand w 1981 r. i Jacques Chirac w 1995 r. byli drudzy w pierwszej turze, w ostateczności zaś zostali wybrani w drugiej turze.

Kadencja prezydenta Republiki jest pięcioletnia i teoretycznie może być wielo­krotnie powtarzana.[105] Jednak tylko prezydentowi François Mitterrandowi udało się po­zostać na stanowisku przez całe dwie kadencje. Przejście w 2000 r. od kadencji sied­mioletniej do pięcioletniej wzbudziło poważne dyskusje w doktrynie. Dla niektórych skrócenie czasu trwania kadencji było sprzeczne z duchem konstytucji V Republiki, która stabilność władzy prezydenta czyniła istotnym elementem dominującej pozycji głowy państwa. Dla innych pięcioletnia kadencja, umożliwiająca zharmonizowanie czasu trwania kadencji prezydenta i parlamentu (Zgromadzenia Narodowego) odsuwa (jednak nie usuwa ze względu na możliwość wcześniejszego przerwania kadencji) ry­zyko kohabitacji i sprzyja modernizacji życia politycznego.[106]

Kadencja prezydenta może zostać przerwana w wyniku przeszkody w pełnieniu obowiązków lub opróżnienia urzędu.[107] W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wydarzeniem uniemożliwiającym prezydentowi czasowe lub ostateczne wykonywa­nie swoich obowiązków (np. choroba).[108] W drugim przypadku chodzi o wydarzenie, w wyniku którego na stanowisku prezydenta powstaje wakat: dotyczy to śmierci lub rezygnacji.[109] Art. 7 Konstytucji stanowi odpowiednio, iż przeszkoda tymczasowa lub trwała powinna zostać stwierdzona na wniosek rządu przez Radę Konstytucyjną więk­szością głosów jej członków. Przypadek wakatu zaś nie przewiduje takiej procedury. Mimo to dwukrotnie – w 1969 r. i w 1974 r. – Rada Konstytucyjna, działając z urzę­du, wydała decyzję stwierdzającą wakat na stanowisku prezydenta Republiki. Po wy­daniu decyzji o trwałej przeszkodzie w sprawowaniu mandatu lub w przypadku opróż­nienia urzędu należy przeprowadzić przyspieszone wybory prezydenckie, które muszą odbyć się w okresie najwcześniej 20 a najpóźniej 35 dni po zaistnieniu wakatu lub stwierdzeniu trwałej przeszkody. W obydwu przypadkach konieczne jest zapewnienie zastępstwa w wykonywaniu funkcji prezydenckich.[110] Zadania zastępcy prezyden­ta Republiki wykonuje przewodniczący Senatu, a w przypadku wystąpienia przeszko­dy w sprawowaniu przez niego urzędu — rząd.[111] Prerogatywy zastępcy prezydenta są identyczne jak urzędującego prezydenta Republiki, z wyjątkiem przeprowadzania referendum na mocy art. 11 oraz korzystania z prawa rozwiązywania parlamentu. W okresie zastępstwa nie można stosować żadnej procedury przewidującej pociąga­nie rządu do odpowiedzialności (art. 49 i 50), jak również dokonywać zmian w kon­stytucji.[112]

Warto nadmienić, że od 1958 r. we Francji zdarzyły się dwa okresy zastępstwa na stanowisku prezydenta: w 1969 r. w wyniku dymisji generała de Gaulle’a i w 1974 r. w związku ze śmiercią Georges’a Pompidou. W obydwu przypadkach zadania prezy­denta wykonywał Alain Poher, przewodniczący Senatu.[113]

Wyniki wyborów ogłasza Rada Konstytucyjna, która też kontroluje ich przebieg, a także przekłada datę wyborów w przypadku śmierci któregoś z kandydatów.[114]

2.2.      Kompetencje

Art. 5 Konstytucji kreśli ogólną funkcję Prezydenta. Znajduje ona później swój wyraz w konkretnych kompetencjach, a art. 5 nadaje im właściwą interpreta­cję. Na funkcję tę skła­da  się kilka powiązanych ze sobą aspektów (czasem mówi się o nich jako o „misjach” Prezydenta).[115]

Rolą Prezydenta jest czuwanie nad przestrze­ganiem Konstytucji, zapewnianie prawidłowego funkcjonowania władz pub­licznych, zapewnianie ciągłości Państwa, gwarantowanie niepodległości na­rodowej, integralności terytorialnej oraz przestrzegania traktatów. W jego ręce złożona jest więc ochrona podstawowych interesów Narodu i tym samym ochrona wymogów najwyższej racji stanu państwa.[116] Jednocześnie przepis ten wskazuje na podstawową metodę działalności Prezydenta: jest nią nie tyle bezpośrednie zarządzanie najwyższymi sprawami państwowymi, ale „arbitraż”. To określenie nie może być jednak rozumiane w sensie zbliżonym do arbitrażu sądowego, czyli jako wkraczanie Prezydenta dopiero w przypadku powstania pewnego „sporu" i w celu rozstrzygnięcia go – choć pełni także taką rolę. Sens tego określenia pochodzi nie tyle od arbitra­żu w sensie sądowym, ile od „arbitralności” w ustalaniu wymogów interesu narodowego przez Prezydenta i dążeniu do jego realizacji w oparciu o zaufa­nie wyrażone mu w głosowaniu powszechnym.[117] Jest to więc arbitraż „w sensie politycznym”. Legitymuje on Prezydenta do – mniej czy bardziej wiążącego – inspirowania działalności pozostałych władz „politycznych”, czuwania nad ich funkcjonowaniem i w razie potrzeby hamowania tej działalności i kładze­nia jej kresu, co wiąże się czasem z rozstrzyganiem sporów między nimi. W sytuacjach ostatecznych zaś „arbitraż” polega na wyłączeniu z gry politycz­nej wszystkich jej uczestników i przejęciu pełni władzy, wszelako z założonym celem powrotu do normalnego, konstytucyjnie określonego biegu spraw pub­licznych.[118] „Arbiter w sensie politycznym” zawiera w końcu prawo podejmo­wania pewnych działań organizacyjnych, również niezbędnych do prawidło­wego funkcjonowania władz. Próby bardziej precyzyjnego określenia „arbi­trażu” nie są chyba możliwe, gdyż pojęcie to jest przede wszystkim pojęciem politycznym, a nie konstytucyjno-prawnym, i jego interpretacja w konkret­nych sytuacjach zależy od jej dysponenta w ogólnych tylko granicach konsty­tucyjnych. Już opierając się wprost o ten przepis, Prezydent stosuje rozmaite działania mogące wpływać na opinię publiczną i inne władze państwowe. Są to na przykład przemówienia z okazji świąt narodowych czy innych okazji (zwłaszcza wobec zaistnienia ważnych faktów), wywiady, informacje o pew­nych swych posunięciach dostarczane opinii publicznej, listy kierowane do pewnych władz itd. Za dopuszczalne uchodzi również angażowanie się pre­zydentów w kampanię wyborczą do parlamentu, oczywiście po określonej stronie, jak i w kampanie przy referendum. Prezydent nie musi też stronić od publicznego wyjaśniania, w jaki sposób pojmuje i jak będzie realizował swą konstytucyjną rolę. Wszystkie tego rodzaju kroki są również przejawami jego arbitrażu.[119]

W tym wszystkim szczególnie daleko posunięta jest pewna integracja funkcji Prezydenta i rządu, oczywiście nieoficjalnego. Jej formalnym wyrazem jest przewodniczenie przez Prezydenta posiedzeniom Rady Ministrów. Integracja ta wynika z trudności, a wręcz niemożliwości rozdzielenia funkcji obu tych władz, gdyż wprawdzie rząd ma „ustalać i prowadzić politykę Narodu”, ale podstawowe rozstrzygnięcia poli­tyczne złożone są w ręce Prezydenta. Stąd też szczególnie często tu występu­jące „wnioskowanie”, „opiniowanie” przez rząd działań Prezydenta, a wresz­cie ich „kontrasygnowanie” przez premiera i właściwego ministra.[120]

Tej ostatniej instytucji należy w tym miejscu poświęcić nieco uwagi. Kon­stytucyjna rola Prezydenta (art. 5) i powszechny oraz bezpośredni wybór przez Naród (art. 7) skłaniałyby do wniosku, że jego kompetencje powinny mieć samodzielny charakter, występować jako jego „prerogatywy”. Tymczasem art. 19 Konstytucji zwalnia od wymogu kontrasygnaty tylko niewiele kompe­tencji Prezydenta, a i wśród nich część wykonywana jest na konieczny wniosek rządu bądź przynajmniej za jego opinią.[121] Nie można jednak wyprowadzać z tego wniosku, że działalność Prezydenta jest niesamodzielna, uzależniona od kontrasygnaty premiera i właściwego ministra, którzy mogą swobodnie kontrasygnaty odmawiać, a bez niej akty Prezydenta byłyby nieważne. Właś­nie wspomniana swoista integracja funkcji obu tych organów sprawia, że po­dział na akty kontrasygnowane i niekontrasygnowane praktycznie traci na znaczeniu – w obliczu ścisłej, codziennej współpracy obu tych organów, gdy jeden z nich wie prawie wszystko o działalności drugiego i vice versa, a także, wyraźnie lub milcząco, aprobuje.[122] Francuska konstrukcja kontrasy­gnaty jest odmienna od konstrukcji klasycznej. W klasycznym systemie par­lamentarnym kontrasygnata prowadzi do działania Prezydenta jedynie na wniosek organów, które później mają działania te kontrasygnować. Praktycznie Prezydent wnioskowanego aktu nie może wówczas nie wydać. W aktualnych francuskich rozwiązaniach konstytucyjnych taka zależność nie ma miejsca.[123]

Prezydent Republiki może swobodnie przejawiać inicjatywę wy­konywania swych konstytucyjnych kompetencji, zarówno tych kontrasygnowanych, jak i niekontrasygnowanych. Ścisły związek obu organów sprawia, że kontrasygnata w zasadzie będzie zawsze udzielona.[124] Jeżeli zaś Prezydent działa na wniosek, w sytuacji konstytucyjnie wymaganej, to może on również wtedy odmówić wydania wnioskowanego aktu, nawet gdyby miał podlegać kontrasygnacie, a rząd nie jest wówczas zobligowany do złożenia dymisji. Analizowanej „kurateli” właściwego znaczenia nadaje sprawa dotych­czas jeszcze nie rozważana, mianowicie faktycznie istniejąca odpowiedzial­ność polityczna rządu także przed Prezydentem.[125]

Również wobec parlamentu kompetencje Prezydenta znajdują swój punkt wyjścia w art. 5 Konstytucji i przedstawiają się następująco[126]:

1.      prawo kierowania projektów zmian konstytucyjnych (art. 89, upraw­nienie wymagające kontrasygnaty, a ponadto wniosku premiera);

2.      kierowanie orędzi do izb parlamentarnych (art. 18, uprawnienie niewymagające kontrasygnaty); prezydent nie wygłasza ich osobiście, lecz pole­ca odczytywać – Konstytucja charakteryzuje ten środek jako kanał „porozu­miewania się Prezydenta z obiema izbami”, co może być rozumiane bardzo szeroko, zarówno jako poddawanie izbom pod rozwagę określonych spraw, jako uzasadnienie dla pewnych kroków podjętych już przez Prezydenta czy też poinformowanie o zamierzonych posunięciach itd.; orędzia, jak wyraźnie zastrzega Konstytucja, nie mogą być przedmio­tem debaty, tym bardziej więc izba nie może uchwalić jakiegokolwiek odniesienia się do orędzia – są więc bardzo niesformalizowanym posunięciem, na ogół sugerującym parlamentowi w sposób ogólny rozważenie pewnych spraw mogących następnie znaleźć swą kontynuację w działalności ustawo­dawczej lub kontrolnej;

3.      zwoływanie i zamykanie nadzwyczajnych sesji parlamentu (art. 29 i 30, uprawnienia wymagające kontrasygnaty, zwoływanie wymaga dodatko­wo wniosku premiera lub większości członków ZN, a więc nie jest to kompetencja samodzielna); oczywiście czynnik wnioskujący uzasadnia w praktyce powody wystąpienia z takim wnioskiem (jak dowiodła praktyka, Prezydent samodzielnie ocenia zasadność kierowanego doń wniosku); sesje nadzwyczajne zwoływane są „z określonym porządkiem dzien­nym”, co po prostu oznacza wówczas przychylenie się do wymaganych tu wniosków; niemniej formalnie sesję nadzwyczajną zwołuje Prezydent dla spraw przez siebie wówczas określonych; formalny wniosek premiera może być zresztą faktycznie wymuszony na nim przez Prezydenta i normalnie pre­mier wystąpi z wnioskiem, jeśli Prezydent uważa za wskazane, aby parla­ment z pewną sprawą nie czekał na rozpoczęcie sesji zwyczajnej; warto może wskazać, że Prezydent de Gaulle interpretował omawianą kompetencję jako swą kompetencję dyskrecjonalną i w marcu 1960 r. odmówił żądaniu więk­szości członków ZN zwołania takiej sesji (argumentując, że wnioskujący nie działają w imię interesów narodowych, lecz wyraźnie partykularnych, a więc sprzecznie z sama konstrukcją „wolnego” mandatu przedstawicielskiego);

4.      promulgacja ustaw (art. 10, kompetencja zaopatrzona wymogiem kontrasygnaty), która winna nastąpić w ciągu 15 dni od przekazania ustawy przez parlament rządowi; w ujęciu Konstytucji francuskiej nie jest to tradycyjna, o charakterze czysto deklaratoryjnym, kompetencja głowy państwa, dokonywana w cha­rakterze, jak się to niekiedy określa, „notariusza państwa” – zawiera bowiem w sobie niedwuznaczne uprawnienie do przeprowadzenia kontroli przedstawianych do promulgacji ustaw i to nie tylko w aspekcie formalnym (czy tekst przedłożony do podpisu jest identyczny z tekstem uchwalonym przez izby), ale również w aspekcie merytorycznym (w tym ostatnim względzie chodzi zarówno o kontrolę ustawy z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją, jak i kontrolę pod względem celowości czy trafności przyjętych rozwiązań), ale Prezydent nie może po prostu ustawy nie podpisać; dlatego też ściśle z tą kompetencją występują dwie następne;

5.      wnioskowanie do Rady Konstytucyjnej o orzeczenie konstytucyjności ustawy (art. 61 ust. 2, uprawnienie niewymagające kontrasygnaty); wnioskowanie to może odbywać się jedynie przed dokonaniem pro­mulgacji; orzeczenie RK o niekonstytucyjności uniemożliwia dokonanie pro­mulgacji, natomiast orzeczenie przeciwne zobowiązuje do tego, chyba że Prezydent wykorzysta drugie z omawianych tu uprawnień;

6.      żądanie ponownego rozpatrzenia ustawy (lub pewnych jej artyku­łów) przez parlament (art. 10 ust. 2, uprawnienie opatrzone wymogiem kontr­asygnaty); jest to tradycyjne przysługujące głowie państwa „weto ustawodawcze” – oczywiście mimo użycia przez Konstytucję terminu „ponowne rozpatrzenie”, chodzi też o „ponowne (ewentualnie) uchwalenie”; w ramach Konstytucji francuskiej można jednak wątpić w celowość jego funkcjonowania, przy tak bogatym arsenale środków służących rządowi w procesie ustawodawczym; formalnie Konstytucja nie wymaga żadnego uzasadnienia Prezydenta dla tego kroku, faktycznie jednak musi on być parlamentowi oznajmiony z istoty rzeczy; dopuszczalne są wszystkie przyczyny wystąpienia z tym żądaniem, zarówno merytoryczne, jak i formalno-legislacyjne; „ponowne uchwalenie” przebiega w trybie identycznym, co uchwalenie „pierwsze” i w szczególno­ści przepisy nie wprowadzają w jego trakcie kwalifikowanej większości przy ostatecznym głosowaniu – oznacza to, że rząd, wykorzystując swe możliwości (na przykład nie dopuszczając do ostatecznego rozstrzygnięcia przez ZN, art. 45 ust. 4), może nie dopuścić do ponownego uchwalenia ustawy, przekształ­cając omawianą instytucję faktycznie w „weto absolutne”;

7.      rozwiązywanie Zgromadzenia Narodowego przed upływem kaden­cji (art. 12, uprawnienie bez wymogu kontrasygnaty, wszelako po zasięgnięciu opinii premiera i przewodniczących izb); jest to najdalej idąca kompetencja Prezydenta wobec parlamentu, po­wodowana szczególnie negatywną oceną jego działalności; na uwagę zasłu­guje tu zwolnienie Prezydenta od jakichkolwiek ograniczeń (zdarzały się roz­wiązania podjęte mimo negatywnej opinii premiera) szeroko występujących poprzednio: na przykład według Konstytucji III Republiki wymagana była zgoda Senatu; żadne też formalne powody rozwiązania nie zostały w Konstytucji aktualnej wyrażone; niewątpliwie kompetencja ta jest również pró­bą rozwiązania sporu powstałego między parlamentem a rządem i oddania go do rozstrzygnięcia przez wyborców, dlatego też – choć Konstytucja tych spraw nie łączy – rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego może na przykład nastąpić po wyrażeniu rządowi wotum nieufności (lub odmowy udzielenia wotum zaufania); ani opinia premiera, ani opinie przewodniczących izb (te będą zapewne zawsze negatywne) nie wiążą Prezydenta;

8.      do tej grupy kompetencji Prezydenta należy również zaliczyć swoistą kompetencję „wyłączenia” parlamentu w postaci prawa zarządzenia referen­dum ustawodawczego dotyczącego „organizacji władz publicznych, reform dotyczących polityki gospodarczej lub społecznej”; jest to aktualny tekst prze­pisu, gdyż zakres spraw tu ujętych uległ zmianie w roku 1995: dodano sfor­mułowanie o „reformach polityki gospodarczej i społecznej”, zrezygnowano natomiast ze sformułowania o ustawach dopuszczających ratyfikację pew­nych umów międzynarodowych; Konstytucja zwalnia to zarządzenie spod wymogu kontrasygnaty, wiąże go jednak wymogiem działania „na podstawie propozycji Rządu” i to „zgłoszonej w czasie trwania sesji” (motyw „wyłącze­nia” jest przez to szczególnie podkreślony) lub też „na podstawie wspólnej propozycji obu izb”, a więc swoistej ich „rezygnacji” ze sprawowania funkcji ustawodawczej; zmiana art. 11 w nowelizacji konstytucyjnej z roku 1995 na­łożyła na rząd, pragnący wystąpić z omawianą propozycją, obowiązek przed­stawienia w izbach parlamentarnych odpowiedniej deklaracji, połączonej z dyskusją (ale bez możliwości wyrażania przez nie wiążącego stanowiska).

Na koniec tego wyliczenia kompetencji należałoby zwrócić uwagę, że jest to wyliczenie bardzo formalne, nieobejmujące wszystkich możliwości wpły­wania przez Prezydenta na prace parlamentu. Dodać bowiem tu trzeba rów­nież w zasadzie wszystkie te kompetencje, którymi wobec parlamentu dyspo­nuje rząd – zwłaszcza prawo inicjatywy ustawodawczej (wszystkich rodzajów ustaw, w tym i finansowych) i dalsze kompetencje rządu w procesie ustawo­dawczym (poprawki), ale także na przykład zwracanie się do parlamentu o upoważnienie na wypowiedzenie wojny (art. 35) czy o przedłużenie stanu wyjątkowego_:(art. 36 – w myśl art. 131 regulaminu ZN wymaga to właśnie inicjatywy rządu).[127] To faktyczne rozszerzenie kompetencji Prezydenta wobec parlamentu wynika oczywiście z tej daleko posuniętej integracji obu organów. Jeżeli więc Prezydent, przewodnicząc na posiedzeniu Rady Ministrów, zajmie stanowisko o celowości (lub bezcelowości) wystąpienia z określonym projektem ustawy, jego stanowisko ma bardzo poważną szansę realizacji, tj. rzeczywistego opra­cowania projektu przez rząd i przesłania go do parlamentu, umieszczenia w po­rządku obrad w sugerowanym terminie oraz uchwalenia w kształcie, w jakim zespoleni w swych działaniach Prezydent i rząd będą sobie życzyć. Można więc stwierdzić, że brak formalnej inicjatywy ustawodawczej Prezydenta zastąpio­ny został chyba trafniejszym rozwiązaniem, przy zachowaniu przecież tego instrumentu inspirowania działalności parlamentu, zwłaszcza w sprawach bez­pośrednio wynikających z konstytucyjnej roli Prezydenta (art. 5).[128]

Formalne powiązania Prezydenta Francji i rządu są, jak to wielokrotnie już wyżej wskazywano, bardzo wielostronne i prowadzą do daleko posunię­tego zespolenia obu tych organów. Wszelako błędem byłoby widzieć jedynie jednokierunkowe oddziaływanie ze strony Prezydenta na rząd. Występują również oddziaływania odwrotne, tj. pewne uzależnienie akcji Prezydenta od działań rządu (obligatoryjny wniosek, kontrasygnata), możliwości niefor­malnego oddziaływania rządu na Prezydenta, także tworzenie przez rząd pewnego dystansu wobec Prezydenta (Rada Gabinetowa).[129] Należy jeszcze wskazać na czynnik w praktyce najistotniejszy, natury politycznej – kwestię jednorodności politycznej piastunów obu tych władz czy też przynależności ich do różnych bloków.

Na pierwszym miejscu wśród tych kompetencji, wymienić trzeba uprawnienie do powoływania rządu, o czym była już wyżej mowa (art. 8; uprawnienie – jeśli chodzi o powołanie premiera – formalnie zwolnione z wy­mogu kontrasygnaty; jeśli chodzi o pozostałych członków rządu - podlega­jące kontrasygnacie). Autorytet Prezydenta pozwala mu z pewnością wywie­rać zawsze pewien nieformalny wpływ na dobór członków rządu, co powin­no być przez premiera, w obliczu mającego nastąpić współdziałania, w pew­nych granicach uwzględniane.[130]

Na drugim miejscu jest to sprawowanie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi (art. 15; działania podlegające kontrasygnacie). Działania wchodzące w zakres tego uprawnienia, obejmujące wie­le szczegółowych możliwości i formalnych kompetencji, podejmowane być mogą jedynie z oczywistym udziałem rządu i z oddziaływaniem na rząd, choć powołany przepis nie stanowi tego wprost. To rząd jest z natury rzeczy adresa­tem wystąpień Prezydenta w tym zakresie, ewentualnie poprzez niego może mieć miejsce stosowne oddziaływanie Prezydenta także na parlament.[131]

Szczególny charakter urzędu Prezydenta, wyłaniający się z rozwiązań Konstytucji V Republiki, w sposób oczywisty nie pozwala redukować omawia­nych uprawnień do symbolicznego jedynie zwierzchnictwa głowy państwa nad armią znanego dotychczasowym konstytucjom francuskim, jeśli nawet odpo­wiednie przepisy brzmią identycznie. Już sama Konstytucja w ust. 2 powołane­go tu artykułu precyzuje, że „przewodniczy on najwyższym radom i komitetom obrony narodowej”. Artykuł 13 Konstytucji stwierdza dalej, że Prezydent dokonuje nominacji na stanowiska wojskowe. Z tytułu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi pierwszy Prezydent Francji podjął decyzję (10 marca 1967 r.) o wycofaniu sił zbrojnych ze struktu­ry militarnej NATO, samodzielnie wydawał dla wojska konkretne dyrektywy zbliżone do rozkazów głównodowodzącego, dalsi prezydenci kilkakrotnie sa­modzielnie decydowali o interwencji zbrojnej na różnych terytoriach poza gra­nicami Francji (Zair - 1978 r., Republika Środkowoafrykańska - 1979 r., Czad - 1980 r., Mali – 2013 r.).

W omawianej dziedzinie splatanie się kompetencji Prezydenta i rządu jest szczególnie wyraźne – z drugiej bowiem strony, jak już nadmieniano, si­łami zbrojnymi dysponuje rząd (art. 20 ust. 2), natomiast premier „odpowiada za obronę narodową” (art. 21 ust. 1). Rozwiązanie takie nie powinno jednak dziwić w tym szczególnym układzie relacji obu organów i na pewno „odpowiedzialność Premiera” nie niweluje odpowiedzialności Prezydenta za tę samą dziedzinę. Notabene „odpowiedzialność” nie oznacza tutaj ewentualnego ponoszenia konsekwencji, ale po prostu kierowanie tą sferą.[132]

Zwierzchnictwo Prezydenta nad siłami zbrojnymi wyraża, jak to uważa się we francuskiej praktyce konstytucyjnej, zastrzeżenie sfery obrony narodowej i bezpieczeństwa państwa do domeny jego szczególnych zainteresowań i wpływu. Bezpośrednie powiązanie z ogólną rolą konstytucyjną Prezydenta (art. 5) jest tu bowiem szczególnie wyraźne. Dlatego także w tej sferze jest on kompe­tentny do samoistnego wydawania przepisów prawnych w formie swych de­kretów.[133]

Kolejną dziedziną – obok spraw obronności i bezpieczeństwa państwa – za­strzeżoną dla domeny zainteresowań i wpływu Prezydenta – są sprawy polityki zagranicznej Francji. Podstawę konstytucyjną tego zastrzeżenia znajdziemy w przepisach, które są rozwinięciem pewnych postanowień art. 5 (negocjowanie i ratyfikowanie traktatów – art. 52 ust. 1 – kompetencja wymagająca kontrasygnaty;, przyjmowanie informacji o wszelkich pertraktacjach zmierzających do zawarcia innych umów międzynarodowych, czyli obowiązek ministra spraw zagranicznych przedstawiania tych informacji i ewentualnie prawo żądania takich informacji – art. 52 ust. 2 – z istoty rzeczy kompetencja niewymagająca kontrasygnaty; wysyłanie przedstawicie­li dyplomatycznych Francji – art. 14 – kompetencja wymagająca kontrasygnaty; przyjmowanie listów uwierzytelniających przedstawicieli państw obcych). Jest to kompetencja szeroko realizowana w praktyce, na przykład w drodze wy­głaszania deklaracji publicznych dotyczących stanowiska Francji wobec określo­nych problemów, poprzez liczne wizyty Prezydenta za granicą (tudzież przyj­mowanie wizyt u siebie) i podejmowanie wspólnych ustaleń. Prezydent może też rzeczywiście negocjować bezpośrednio zawarcie pewnych traktatów, z re­guły będzie jednak przyjmował do wiadomości negocjacje prowadzone przez rząd. Wszystko to występuje w praktyce w sytuacjach uzgodnionych uprzed­nio z rządem.[134] W następstwie tych posunięć następuje z kolei wydawanie przez Prezydenta określonych dyrektyw, choćby na posiedzeniach Rady Ministrów. Widać więc, że również i tu rozgraniczenie jego funkcji z funkcjami rządu, nie jest moż­liwe ani na płaszczyźnie formalnej analizy konstytucyjnej, ani też w praktyce.[135]

Pewnym ograniczeniem stanowiska Prezydenta w tej mierze jest jednak wymóg uzyskania podstawy (zgody) ustawowej na ratyfikację wielu najważ­niejszych umów międzynarodowych. Zakres tych umów ustala art. 53. Jest tu również konieczny współudział rządu, gdyż tylko premier posiada w tych kwestiach inicjatywę ustawodawczą.[136]

Następną dziedziną konstytucyjnego wpływu prezydenta na praktykę ustrojową jest podpisywanie aktów prawnych przyjmowanych przez Radę Ministrów, mianowicie wszelkiego rodzaju ordonansów i dekretów (art. 13; formalnie z wymogiem kontrasygnaty). Uprawnienie to jest dalszym ciągiem uprawnienia pierwszego: prze­wodnicząc obradom Rady Ministrów, Prezydent podpisuje podjęte przez nią wszystkie uchwały, co oznacza formalne poświadczenie dojścia danego aktu do skutku.[137] Mimo milczenia Konstytucji, praktyka przyjmuje jednak dopusz­czalność odmowy Prezydenta złożenia swego podpisu.[138] Akt nie dochodzi wów­czas do skutku. Uwidocznia się w tym okoliczność, że Prezydent wprawdzie przewodniczy obradom rządu, ale nie jest członkiem obradującego kolegium i nie może być przezeń „przegłosowany”.[139] Kompetencja podpisywania aktów przyjmowanych przez RM jest jego kompetencją jako Prezydenta, a nie jako przewodniczącego obrad. Występuje tu pewna analogia do promulgacji ustaw, jeśli chodzi o cha­rakter obu tych kompetencji: mają one zapobiec wejściu w życie rozstrzygnięć ocenionych przez Prezydenta jako niewłaściwe z różnych powodów.[140] Istnieją też niemałe różnice: akty rządu niepodpisane przez Prezydenta nie dochodzą do skutku i nie można ich „ponownie” uchwalić, co sanowałoby brak podpisu, jak to ma miejsce z ustawami. Takie teksty, które miałyby charakter norma­tywny, po odmowie podpisu można jedynie przekształcić w projekty ustaw (choć tu znowu występować będą omawiane już kompetencje).[141]

Pozycja Prezydenta w stosunku do rządu jest również wzmocniona przez dwie kolejne instytucje: odwoływanie członków rządu poza premierem (art. 8 ust. 2; formal­nie z wymogiem kontrasygnaty) oraz „kładzenie kresu” funkcjom premiera (art. 8 ust. 1; kompetencja bez wymogu kontrasygnaty). Konstytucja wiąże tu Prezydenta konkretnym wnioskiem premiera, bez którego nie może dymisjonować członków rządu. Zapewne faktycznie Prezydent mógłby domagać się od premiera wystąpienia z takim wnioskiem, nie byłoby to niezgodne z Konstytucją. Formalnie jednak premier takim wnio­skiem nie byłby związany.[142] Powołany przepis konstytucyjny dodaje jeszcze: „na podstawie przedstawionej przez premiera dymisji Rządu”. Sprawa ta wymaga kilku uwag. Po pierwsze, o składaniu dymisji przez rząd na ręce Prezydenta stanowi art. 50 jako o następstwie utraty zaufania ze strony Zgromadzenia Narodowego. Po drugie, złożenie dymisji ma miejsce, zwyczajowo, rów­nież po wyborach powszechnych na urząd Prezydenta czy po wyborach Zgromadzenia Narodowego, w końcu na podstawie własnej decyzji rządu. We wszystkich tych sytuacjach przyjęcie dymisji (albo, jak mówi Konstytucja: „położenie kresu funkcjonowaniu rządu”) jest obowiązkiem Prezydenta. Poza powyższymi sytuacjami uznaje się jednak, że w sposób mniej czy bardziej otwarty również Prezydent może domagać się złożenia przez premiera dymisji rządu, gdy działalność rządu nie zyskuje jego aprobaty. Innymi słowy, mimo braku wyraźnych przepisów konstytucyjnych, istnieje również odpowiedzialność polityczna rządu przed Prezydentem, obok takiej odpowiedzialności przed ZN.[143] Nie jest ona skonstruowana równie kategorycznie jak ta ostatnia, ale praktyka konstytucyjna zna przypadki wymuszania przez Prezydenta dymisji rządu. Istnieją jednak tutaj pewne dorozumiane granice konstytucyjne. Otóż Prezydent nie może jedynie wymusić dymisji rządu. Winien następnie, w za­sadzie od razu, powołać nowy rząd. Musi być to rząd, który ma szanse współ­pracy z parlamentem, a nie całkiem dowolny skład osobowy tego gremium. Tylko wówczas wolno mu dotychczasowy skład rządu odesłać, jak się wyraził Prezydent de Gaulle, „do rezerwy Republiki”, i powołać nowy.[144] Wymuszenie przez Prezydenta dymisji i powołanie następnie rządu z góry skazanego na konflikty ze Zgromadzeniem Narodowym należałoby ocenić jako naruszenie Konstytucji, zwłaszcza przy istnieniu szczególnej francuskiej tradycji konstytu­cyjnej. Jak łatwo zauważyć, granic takich nie ma przy odpowiedzialności rządu przed Zgromadzeniem Narodowym. Nie udziela ono tzw. konstruktywnego wotum nieufności, może zmusić rząd do dymisji, formalnie nie posiadając bez­pośredniego wpływu na powołanie następnej ekipy.[145]

Jak już wyżej wspomniano, pojęcie „arbitra politycznego” mieści w sobie również możliwość – w przypadku narażenia na najwyższe niebezpieczeń­stwo wartości, których ochrona powierzona została Prezydentowi Republiki – zawieszenia normalnego funkcjonowania władz Republiki i przejęcia przez Prezydenta ich funkcji. Możliwość ta przewidziana jest przez art. 16 Konstytucji i należy do pre­rogatyw Prezydenta niewymagających kontrasygnaty.[146] Również w tym prze­pisie ujęte są przyczyny jej zastosowania. Już pierwszy rzut oka uświadamia, że ujęte są one jako bezpośrednia konsekwencja art. 5, określającego general­ną rolę Prezydenta. Jeśli w art. 5 mowa jest o „gwarantowaniu niepodległości narodowej” – to zastosowanie uprawnień z art. 16 może mieć miejsce, gdy zo­stała zagrożona „niezawisłość Narodu”. Jeśli w art. 5 mowa jest o „gwarantowaniu integralności terytorium”, to w art. 16 o zagrożeniu „integralności terytorium Narodu”. Podobnie w zestawieniu: „zapewnienie prawidłowego funkcjono­wania władz publicznych oraz ciągłości Państwa” (art. 5) i „zagrożenie dla in­stytucji Republiki” (art. 16), czy też „gwarantowanie przestrzegania traktatów” (art. 5) i „zagrożenie wykonania zobowiązań międzynarodowych” (art. 16). W końcu wymóg „czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji” (art. 5) ma właś­ciwie swój odpowiednik we wszystkich sformułowaniach art. 16, wskazują­cych na przyczyny przejęcia przez Prezydenta pełni władzy.[147] Artykuł 16 wprowadza jednak pewne dodatkowe wymogi zarówno ma­terialne, jak i formalne. Do pierwszych z nich należy, aby wskazane niebez­pieczeństwa wystąpiły „w sposób poważny i bezpośredni” oraz aby „przerwane zostało normalne funkcjonowanie władz publicznych”. Do wy­mogów formalnych zaś należy konieczność zasięgnięcia opinii premiera, prze­wodniczących izb parlamentarnych oraz Rady Konstytucyjnej przed podję­ciem decyzji o sięgnięciu po tę możliwość. Opinie te także i w tej sytuacji nie wiążą Prezydenta. Prezydent o swej decyzji powinien również poinformować Naród w drodze orędzia.[148] O rzeczywistym występowaniu wskazanych niebezpieczeństw oraz o ich poważnym i bezpośrednim charakterze decyduje jednak dyskrecjonalnie Pre­zydent. Jedynie do niego należy również decyzja, jakie „środki” za­stosuje w celu wyeliminowania tych zagrożeń. Konstytucja nie wymienia ich nawet przykładowo. Może to być wydanie rozkazów do armii, militaryzacja służb publicznych, wydanie przepisów prawnych jako „dekretów” Prezyden­ta (wszelako muszą być zgodne z Konstytucją), zawieszenie stosowania pew­nych ustaw, zawarcie i ratyfikacja doniosłego traktatu międzynarodowego bez ustawowej zgody, zawieszenie funkcjonowania rządu itd.[149] Każda decyzja Pre­zydenta wymaga opinii RK, naturalnie znowu niewiążącej. Niedopuszczalne jest jedynie rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego, co wyraźnie zastrzega Konstytucja (art. 16 ust. 5). Oczywiście z wymogu kontrasygnaty zwolniona jest nie tylko decyzja o zastosowaniu art. 16 Konstytucji, lecz również każdy zastosowany przez Prezydenta „środek”.[150]

Jedynym dopuszczalnym celem sięgnięcia przez Prezydenta po możliwo­ści zawarte w tym przepisie winno być „zapewnienie konstytucyjnym władzom publicznym, w jak najkrótszym czasie, warunków wykonywania ich zadań”. Znowu jednak ocena, czy takie warunki już zaistniały (i tym samym decyzja, jak długo ma trwać stan funkcjonowania art. 16), należy wyłącznie do niego. Nie podlega to niczyjej kontroli powiązanej z określonymi, realnymi następ­stwami. Wprawdzie art. 16 wymaga, aby automatycznie zebrał się wówczas parlament, a także uważa się, iż mógłby on – o ile to zebranie się wypadłoby na konstytucyjny okres sesji parlamentarnych – podejmować wówczas działalność ustawodawczą czy kontrolną, ale jak wiadomo, Prezydent nie podlega kontro­li parlamentarnej, zaś uchwalone ustawy mogłyby być na przykład zawieszane przez Prezydenta.[151] Gdyby zaś funkcjonowanie art. 16 wypadło poza okresem sesji, zebrany parlament nie mógłby wykorzystywać żadnej ze swych kompe­tencji, ograniczając się ewentualnie do samych deliberacji.[152] Instytucje z art. 16 należy naturalnie odróżnić od stanu wojny (por. art. 35) i stanu wyjątkowego (art. 36).[153]

Konstytucja wyraźnie deklaruje brak odpowiedzialności Prezydenta „za działania podejmowane w toku spełniania swych funkcji” (art. 67), czyli za określony sposób i cel wykonywania kompetencji. Jest to więc wyklucze­nie odpowiedzialności politycznej i to przed jakimkolwiek czynnikiem, prze­de wszystkim przed parlamentem.[154] Jest to powtórzenie tradycyjnego ujęcia konstytucyjnego, które jednak funkcjonuje w zu­pełnie innym „otoczeniu” i dotyczy urzędu prezydenckiego skonstruowane­go zasadniczo odmiennie. O ile w tamtych konstytucjach nieodpowiedzial­ność odnosiła się do działań głowy państwa, której wszystkie akty były kontrasygnowane (i za wszystkie odpowiedzialność polityczna przed parlamentem przechodziła na rząd) i która funkcjonalnie była wyraźnie odseparowana od rządu – to w Konstytucji V Republiki nieodpowiedzialność dotyczy Prezy­denta dysponującego również prerogatywami osobistymi, a udzielanie kontr­asygnaty zaświadcza przede wszystkim o przyjęciu przez rząd aktów Prezy­denta do wykonania, nie o przejęciu odpowiedzialności.[155] Niewątpliwie za najistotniejszą gwarancję działania Prezydenta zgodnie z dobrem i życzeniami Narodu i z poszanowaniem reguł konstytu­cyjnych uznać należy czynniki pozaprawne: francuską kulturę polityczną i demokratyczną tradycję tego państwa.

Nowela konstytucyjna z 23 lutego 2007 r. w sposób odmienny od dotych­czasowej regulacji ukształtowała odpowiedzialność konstytucyjną Prezyden­ta Francji. O ile poprzednio była ona ograniczona jedynie do odpowiedzialności za „zdradę stanu”, to aktualnie rozciąga się na „niewy­konywanie obowiązków w sposób oczywiście sprzeczny z realizacją manda­tu”, przy czym obecnie Konstytucja expressis verbis stanowi o możliwości zło­żenia go z urzędu w takiej sytuacji.[156] Z oskarżeniem wobec Prezydenta wystą­pić może Zgromadzenie Narodowe lub Senat, proponując jednocześnie przekształcenie się izb w „Wysoki Trybunał”.[157] Przewodniczy mu Prezydent Zgromadzenia Narodowego. Orzeczenie o złożeniu z urzędu zapada większością 2/3 głosów i ma skutek natychmiastowy.[158]

Natomiast za przestępstwa pospolite osoba pełniąca urząd Prezydenta Republiki odpowiada przed sądami powszechnymi, ale dopiero po ukończe­niu kadencji, a bieg przedawnienia ulega wówczas zawieszeniu.[159]

Rozdział 3. Pozycja ustrojowa Prezydenta Stanów Zjednoczonych Ameryki

Stany Zjednoczone reprezentują przykład demokracji prezydenckiej (demokracja prezydencka, prezydencjalizm). Demokracja prezydencka zakłada bardzo ścisły podział władzy – maksymalne rozdzielenie władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Te trzy władze typowe dla państwa nowoczesnego zgodnie z monteskiuszowską zasadą trójpodziału władzy na władzę ustawodawczą.

3.1.      Wybór i kadencja

Artykuł II Konstytucji zna jedynie Prezydenta USA jako piastuna całej władzy wykonawczej. Struktura tej władzy jest więc strukturą monokratyczną, a wszystkie jej czynniki składowe, niezależnie od stopnia ustawowej sa­modzielności, działają w obrębie władzy Prezydenta, który jest jej wyłącznym i całkowitym szefem.[160] Zasada separacji władz wymaga od niego podobnej, co od Kongresu demokratycznej legitymacji (którą zapewniają mu wybory powszechne) oraz odpowiedzialności jedynie przed ludem (prawnie realizowa­nej wówczas, gdy ponownie ubiega się o swój urząd, faktycznie będąc stale obiektem powszechnego zainteresowania społeczeństwa).[161] Odpowiedzialność ta może koncentrować się na osobie Prezydenta także dlatego, że jest on or­ganem działającym całkowicie samodzielnie. W postępowaniu swym wolny jest od obowiązku działania dopiero na wniosek innego organu oraz od obo­wiązku uzyskiwania zgody innego organu (zwłaszcza kontrasygnaty).[162]

Od uchwalenia Poprawki XXII (1951 r.) urząd Prezydenta piastować można jedynie dwukrotnie. Tylko wiceprezydent, który przejął funkcję Pre­zydenta i sprawował ją krócej niż dwa lata, może jeszcze dwukrotnie ubiegać się o ten urząd.[163] Konstytucyjna regulacja wyborów Prezydenta USA jest nader skąpa i skonstruowana z wyraźnym wpływem zasad federalizmu. Artykuł I, sec. 1, ust. 2 ustala jedynie, że każdy stan powoływać będzie tzw. elektorów (electors) w liczbie równej liczbie jego reprezentacji w obu izbach Kongresu, a dopiero ci wybierać będą Prezydenta. Każdy stan wybiera więc co najmniej trzech elektorów, posiadając co najmniej jedno miejsce w Izbie Reprezentantów (dalej jako: IR) i dwa miejsca w Senacie. Liczba elektorów wybieranych w poszczególnych stanach może się więc zmieniać, stosownie do zmian następujących w stanowych reprezen­tacjach w IR.[164] Od uchwalenia XXIII Poprawki konstytucyjnej (1961 r.) trzech elektorów wybiera również ludność Dystryktu Kolumbia. Ogól­na liczba elektorów wynosi więc 538.[165] Dalsze sprawy regulacji wyborów elek­torów powierzone zostały ustawodawcom w poszczególnych stanach.[166]

Konstytucyjny zwrot „każdy stan wyznaczy” („each State shall appoint”) realizowany był początkowo (w drodze ustaw stanowych) w ten spo­sób, że wyboru elektorów dokonywały legislatury stanowe. Już jednak w po­czątkach XIX w. stany zmieniły ten tryb na rzecz wprowadzenia bezpośred­nich wyborów elektorów przez ludność.[167] Ustawy stanowe różnych stanów w kwestiach mechanizmu dokonywania wyborów elektorów, nawet w wy­borach bezpośrednich, w dalszym ciągu prowadzić jednak mogły do istot­nego zróżnicowania sposobów głosowania i warunków tych wyborów. Jed­nakże kilka kolej­nych poprawek do Konstytucji znosiło kolejne cenzusy wyborcze, co odnosiło się również do wyborów elektorskich, które dziś są także (jak i par­lamentarne) wyborami powszechnymi. Dotyczy to również zdolności uzys­kania mandatu elektorskiego.[168] Elektorem jednak nie może zostać członek Kongresu lub funkcjonariusz władz federalnych. Natomiast Prezydentem może zostać jedynie osoba, która ukończyła 35. rok życia, urodziła się w Sta­nach Zjednoczonych i stale w nich zamieszkuje od co najmniej 14 lat. Dzień wyborów elektorów pokrywa się z dniem wyborów Izby Reprezentantów. Stosowany jest system większości zwykłej, tj. elektorami zosta­ją kandydaci, którzy uzyskali kolejno najwięcej głosów. Przy funkcjonującym systemie dwupartyjnym cała liczba mandatów elektorskich przypada liście kandydatów tej partii, która uzyskała najwięcej głosów wyborców.[169] Wyborcy nie mogą bowiem oddawać swych głosów na kandydatów z różnych list, lecz muszą głosować w sposób zblokowany. Ustalają to poszczególne usta­wy stanowe.

Dalszy sposób procedowania elektorów wyznacza dziś Poprawka XII (z 1804 r.). Wybraną na urząd Prezydenta jest osoba, która uzyskuje bez­względną większość głosów elektorskich, czyli 270.[170] Elektorzy wybrani w po­szczególnych stanach spotykają się w stolicach swoich stanów (w najbliższy poniedziałek po drugiej środzie grudnia) i tam głosują, a rezultaty mają prze­słać do Przewodniczącego Senatu. Ten, zwołując w tym celu wspólne posie­dzenie obu izb Kongresu, oblicza oddane głosy i oznajmia, kto uzyskał wy­maganą większość głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie osiągnąłby wyma­ganej granicy, wyboru dokonuje Izba Reprezentantów, ale głosując nie indywidualnie, lecz poszczególnymi stanami („delegacjami stanów” do IR), przy czym każdemu stanowi przysługuje jeden głos, niezależnie od liczby reprezentantów danego stanu w IR. Wybór ograniczony jest jednak do trzech znanych już kandydatów na urząd Prezydenta, którzy uzyskali kolejno naj­więcej głosów elektorskich. Wymagane jest jednak nadal uzyskanie bez­względnej większości głosów, czyli teraz 26.[171] Do takich wyborów przez IR doszło dotychczas dwukrotnie w historii USA (1800 i 1824 r.). W bardzo po­dobnym trybie i wymogach, w praktyce więc równocześnie, dokonuje się wyboru wiceprezydenta, przy czym gdy elektorzy nie są w stanie tego do­konać, wybór przechodzi na Senat, gdzie jednak senatorzy głosują indywi­dualnie, a nie stanami.[172]

W istocie rzeczy, przy tak ustalonym systemie wyborów elektorów, wy­niki wyboru Prezydenta znane są już w chwili dokonania wyboru tych pierw­szych: nic bowiem łatwiejszego, jak obliczyć wówczas, iloma mandatami elektorskimi dysponuje partia demokratyczna, a iloma partia republikańska i sto­sownie do tego wskazać, kto wygra (wygrał) wybory. Mandaty bowiem nie mogą podzielić się po równo na jedną i drugą partię (należy bowiem liczyć je nie indywidualnie, lecz stanami), a powszechnie stosowana współcześnie praktyka wyraża się w obowiązku głosowania elektorów na kandydata swo­jej partii na urząd Prezydenta.[173] Można więc w niewielkim uproszczeniu po­wiedzieć, że wyborcy nie tyle głosują na kandydatów do funkcji elektora, lecz od razu na określonego kandydata prezydenckiego, a wybory – formalnie pośrednie – stają się faktycznie bezpośrednimi.

To wrażenie bezpośredniości wyborów pogłębione jest również przez szeroko stosowaną w praktyce wyborczej USA instytucję tzw. prawyborów (primaries), zapewniającej udział wyborców nie tylko w procedurze desygnacji na urząd Prezydenta, ale również ich udział w procedurze selekcji kandy­datów na ten urząd. Jest to formalnie instytucja partyjna, ale przy tak niesformalizowanym systemie partyjnym, jaki występuje w USA, jest to właściwie procedura powszechna, regulowana współcześnie w równie szerokiej mierze przez regulaminy partyjne, jak i przez ustawodawstwo stanowe, a pewna wzmianka o nich znajduje się nawet w Poprawce XXIV, sec. 1.[174] Formalnie pra­wybory dotyczą wybrania delegatów na ogólnokrajowe (federalne), dwie kon­wencje partyjne, których głównym zadaniem jest dokonanie wyboru kandydata Partii Demokratycznej i Partii Republikańskiej na urząd Prezydenta. Obie konwencje odbywają się oczywiście w różnym czasie i miejscu. W każdym sta­nie prawybory przeprowadza się więc dwukrotnie: prawybory demokratycz­ne i prawybory republikańskie. Ustawy stanowe wprowadzają albo tzw. pra­wybory otwarte, albo tzw. prawybory zamknięte. Te pierwsze oznaczają, że wziąć w nich mogą udział wszyscy i to dwukrotnie. Te drugie oznaczają z kolei, że udział w nich mogą wziąć udział tylko takie osoby, które przedtem zarejestrowały się jako członkowie danej partii, a więc mieszkańcy stanu mogą brać w nich udział tylko raz.[175] Wyborcy każdego stanu wybierają delegatów na konwencje w liczbie dwukrotnie większej od liczby wybieranych przez nich elektorów. Oprócz tego przedtem w konwencjach biorą udział z urzędu lokalni aktywiści danej partii: gubernatorzy stanowi, członkowie Kon­gresu Federalnego i kongresów stanowych (tzw. superdelegaci). Całkowita liczba delegatów na jedną i drugą konwencję wynosi więc około 2000, ale na konwencjach głosuje się stanami, a więc głos stanu musi być jednolity – za określonym kandydatem na prezydenta.[176]

            O głosy obywateli w prawyborach ubiegają się prominentni politycy, agitując, aby wyborcy dokonali wyboru na konwencję tych delegatów, którzy deklarują się z ich poparciem. W tym sensie mówi się, że ten czy ów polityk „wygrał” prawybory w danym stanie; ściślej mówiąc oznacza to, że dokonano wyboru takich delegatów na konwencję „jego” partii, którzy zgłoszą tam jego kandydaturę na urząd Prezydenta.[177] Odmiennie jednak, niż ma to miejsce w ko­legium elektorskim, w głosowaniach na konwencjach nie obowiązuje zasada trwałego popierania takiego polityka przez delegatów. Delegacje poszczegól­nych stanów „przerzucają” swe poparcie z jednego polityka na drugiego, gdyż w ogóle konwencja ze zrozumiałych względów dąży do tego, aby ostatecznie zgłosić kandydaturę popieraną przez wszystkich uczestników.[178]

            Jednakże również w Stanach Zjednoczonych czasami może urzeczywistnić się pewna negatywna konsekwencja ustalania wyników wyborów systemem większości zwykłej, do organu kolegialnego, którym w tym przy­padku jest kolegium elektorskie. Polega ona na możliwości uzyskania większości w tym kolegium przez partię, na którą oddała swe głosy mniejszość wyborców i, naturalnie, vice versa (partia, która uzyskała większość głosów wyborców, otrzymuje mniejszość miejsc).[179] Efekt ten wywołany jest przez okoliczność, że głosy oddane na kan­dydatów partii, która przegrała wybory w danym stanie, nie znajdują żadne­go odzwierciedlenia w składzie kolegium elektorskiego, choć może tu chodzić o wcale niemałe liczby. Zsumowanie tych „głosów przepadłych” w skali całe­go państwa może prowadzić do wskazanego rezultatu. W historii USA tego rodzaju sytuacja już kilkakrotnie miała miejsce, a wybrany wówczas Prezy­dent jest tzw. prezydentem mniejszości; posiada bowiem poparcie większo­ści elektorów, ale mniejszości wyborców.[180] Natomiast gdyby wybory prezyden­ckie były nie tylko faktycznie (ale, jak powiedziano wyżej, tylko w pewnym uproszczeniu), lecz i formalnie bezpośrednie, bez wyboru elektorów, sytuacja taka nie mogłaby mieć naturalnie miejsca.

Pomimo tej ostatniej możliwości, system wyborczy na urząd Prezyden­ta zarówno w swych rozwiązaniach ustrojowych, jak i w praktyce politycznej walnie przyczynił się do utrwalenia w społeczeństwie amerykańskim prze­konania, że tylko on jest organem przedstawicielskim całego Ludu (choć tak­że i tutaj brak stosownego określenia konstytucyjnego), gdyż tylko co do ob­sady tego urzędu wypowiadają się wszyscy wyborcy.[181] Wybory parlamentarne nie uzyskały tego charakteru: zarówno z uwagi na zasadę rezydencji, jak i z uwagi na system częściowych zawsze wyborów do Senatu oraz z uwagi na to, że przywódcy partii politycznych ubiegają się przede wszystkim o man­dat prezydencki, a nie o mandaty parlamentarne. Zasadnicze problemy poli­tyczne dotyczące przyszłości kraju są przedmiotem jedynie kampanii prezy­denckiej, stąd też później przede wszystkim od Prezydenta oczekuje się kie­rowania ich rozwiązywaniem i to w takim kształcie, w jakim zaprezentowany został podczas wyborów. W celu uzyskiwania jednoznacznej decyzji co do osoby lidera państwa, warto – jak zdają się uważać Amerykanie – złożyć ofia­rę w postaci niebezpieczeństwa „Prezydenta mniejszości”. Wybór Prezydenta w sposób konsekwentnie bezpośredni (bez elektorów) wzmacniałby, jak moż­na przypuszczać, niebezpieczeństwo rozbicia głosów, brak uzyskania bez­względnej większości i ryzyko częstych wyborów Prezydenta przez Izbę Reprezentantów, co znacznie osłabiałoby jego stanowisko.[182]

4.2.      Kompetencje

Punktem wyjścia dla analizy funkcji Prezydenta jest oczywiście konsty­tucyjne powierzenie mu władzy wykonawczej przez art. II, sec. 1 in principio (“The Executive power shall be vested in a President”). W dalszym ciągu sec. 1 ure­gulowany jest tryb wyboru Prezydenta, sec. 2 i 3 wymieniają jego konkretne kompetencje, zresztą nieliczne i ujęte mało precyzyjnie, a sec. 4 (ostatnia) zaj­muje się realizacją jego odpowiedzialności konstytucyjnej. Pewne znaczenie w ustaleniu roli Prezydenta przypisuje się również konstytucyjnie ustalonej rocie jego przysięgi (art. 2, sec. 1, ust. 7).[183]

Działań Prezydenta USA jako piastuna władzy wykonawczej Unii nie można naturalnie sprowadzać jedynie do tych konkretnych kompetencji, za­wartych w 2 i 3 sekcji analizowanego artykułu Konstytucji.[184] Generalną funk­cją organu kierowniczego władzy wykonawczej jest bowiem podejmowanie wszelkich działań służących realizacji zadań państwa wynikających z jego istoty. O najważniejszych z nich stanowi „wstęp” do Konstytucji: „udoskona­lenie Unii, ustanowienie sprawiedliwości, zabezpieczenie spokoju wewnętrz­nego, zapewnienie wspólnej obrony, promowanie powszechnego dobrobytu, zapewnienie błogosławieństw wolności dla aktualnego i przyszłych pokoleń”. W tym kontekście niewątpliwie wzrostowi kompetencji Prezydenta służy rota składanej przez niego przysięgi, w której deklaruje on „zachowanie, ochronę i obronę Konstytucji”. Do składania takiej przysięgi nie są konstytucyjnie zobowiązani ani parlamentarzyści, ani sędziowie.[185] Nie wolno przy tym za­pominać o ogólnoświatowym trendzie ilościowego i jakościowego wzrostu zadań współczesnego państwa, wzrostu tzw. interwencjonizmu państwowe­go zwłaszcza w sytuacjach przezwyciężania kryzysów gospodarczych, pro­wadzenia wojen, przekształcania się państwa liberalnego w państwo socjal­ne itd. Stany Zjednoczone mogą być przy tym, i na ogół tak są postrzegane i traktowane, modelowym państwem w tym aspekcie.[186] Wzrost zadań państwa spada przede wszystkim na barki jego egzekutywy, a więc w przypadku Stanów Zjednoczonych – na barki Prezydenta. Wszystko to potęgowane jest do­datkowo międzynarodową pozycją USA i koniecznością prowadzenia przez nie polityki globalnej.[187]

W systemie trójpodziału władzy działania władzy wykonawczej (a prze­de wszystkim naczelnego organu tej władzy), podejmowane w kierunku re­alizacji zadań państwa; kroki nie mogą jedynie przyjmować form zastrzeżo­nych dla legislatywy i sądownictwa. Jeśli więc na przykład do takich kon­kretnych kompetencji egzekutywy Konstytucja zalicza dowodzenie przez Prezydenta milicjami poszczególnych stanów, gdy zostaną one powołane do czynnej służby na rzecz Stanów Zjednoczonych (art. U, sec. 2, ust. 1), to w wy­konaniu tej kompetencji Prezydent nie może stanowić samodzielnych prze­pisów prawnych regulujących status oddziałów milicyjnych w takiej sytuacji czy też wydawać wyroków w wypadku na przykład sporów między korpu­sami milicyjnymi z różnych stanów. Byłyby to bowiem działania o charakterze ustawodawczym bądź sądowniczym.[188] Poza takimi sytuacjami winien jednak podejmować wszelkie kroki, wykorzystując w szczególności wyraźne kompetencje konstytucyjne – ale nie ograniczając się do nich – jako pewne środki działania, służące w jego przekonaniu najlepiej rozwiązywaniu problemów, z którymi konfrontowane jest w danym czasie amerykańskie społeczeństwo.[189] Dlatego też powinien prezentować swój program wyborczy w czasie elekcji prezydenckiej, a następnie starać się o jego realizację. Uznanie przy tym Pre­zydenta za organ najbardziej (spośród innych władz naczelnych) powołany do reprezentowania społeczeństwa amerykańskiego, niewątpli­wie wzmacnia takie rozumienie jego zadań. Znalazło to również wyraz w roz­powszechnionych doktrynach o kompetencjach inherentnych (tj. wynikają­cych nie tylko z wyraźnych sformułowań konstytucyjnych, lecz obejmujących również takie, które z nich dadzą się logicznie wywieść), a zwłaszcza o kompetencjach immanentnych (lub prerogatywach), tj. wynikających z istoty kon­stytucyjnej pozycji tego organu.[190] Te ostatnie koncepcje władzy Prezydenta lansowane były przez takich prezydentów, jak A. Lincoln, W. Wilson, F.D. Roosvelt oraz T. Roosvelt i właściwie wszyscy prezydenci po II wojnie światowej, którzy rozwijali nawet doktrynę prezydentury „imperialnej”.

Doktryny te znajdowały niejednokrotnie również uznanie w orzecznictwie sądowym. Otwierały one zwłaszcza drogę uznawania uprawnień Prezydenta do działa­nia w sytuacjach (stanach) nadzwyczajnych, nieobjętych regulacją konstytu­cyjną. Wskazuje się również, że przy kształtowaniu kompetencji Prezydenta nie znajdziemy w Konstytucji określenia analogicznego do zastrzeżenia wy­stępującego w art. I, sec. 1, ust. 1, czyli odnoszącego się do Kongresu, któremu przekazano tylko „niniejszym gwarantowaną” (hercin granted) władzę usta­wodawczą.[191] Także wśród „ojców założycieli” Konstytucji jeden z najbardziej wpływowych z nich, A. Hamilton, wyrażał pogląd, że konstytucyjne wylicze­nie kompetencji Prezydenta jest tylko przykładowe i nie wyczerpuje pojęcia „władza wykonawcza”.[192] Osobnym nurtem składającym się na dominujące sta­nowisko Prezydenta są liczne i poważne kompetencje kierowniczo-zarządzające, wynikające z ustaw, w tym w szczególności ujmujących tzw. programy rządowe, oraz z ustaw ustrojowych (na przykład w zakresie budżetowania).[193]

            O ile więc w niektórych okresach historii konstytucyjnej USA z pewnym uzasadnieniem mówić można o przewadze Kongresu (wykorzystującym swe licz­ne przecież kompetencje) nad Prezydentem, to od dawna mówić można albo o sytuacji odwrotnej, albo co najwyżej o sytuacji równowagi między tymi wła­dzami.[194] Już powyższy wywód świadczy, że chcąc zobrazować funkcje Prezy­denta USA, nie można ograniczyć się jedynie do analizy wspomnianych, wy­raźnych i konkretnych kompetencji konstytucyjnych, w kolejności ich kon­stytucyjnego ujęcia. Korzystniej będzie w tym celu nawiązać do nader rozpowszechnionego podziału tych funkcji na[195]:

1)         funkcje Prezydenta jako promotora ustawodawstwa;

2)         funkcje Prezydenta jako egzekutora ustaw i szefa administracji federal­nej;

3)        funkcje Prezydenta jako kierownika polityki zagranicznej;

4)        funkcje Prezydenta jako głównodowodzącego Siłami Zbrojnymi;

5)        funkcje nominacyjne Prezydenta, co w rozwiązaniach konstytucyjnych wychodzi poza sferę władzy wykonawczej;

6)        prawo ułaskawień.

Już na pierwszy rzut oka musi uderzać, że powyższe rozróżnienie funk­cji nie opiera się na jednakowych kryteriach, nie jest to więc podział dychotomiczny i wskazuje raczej na różne aspekty jednolitej, konstytucyjnej roli Prezydenta. Czy na przykład decyzje Prezydenta o kierowaniu doradców i instruktorów wojskowych oraz sprzętu do jakiegoś państwa należą do jego działań jako kierownika polityki zagranicznej, czy też jako głównodowodzą­cego siłami zbrojnymi? Należą naturalnie do obu tych funkcji.

Ponieważ bardzo często działania administracji federalnej kierowanej przez Prezydenta potrzebują podstawy ustawowej, w praktyce musiało dojść do przełamania konstytucyjnego zakazu bezpośredniej inicjatywy ustawo­dawczej. Zarówno spo­łeczeństwo, jak i Kongres, uznając legitymację Prezydenta do formułowania głównych kierunków rozwoju państwa, oczekuje również przedstawiania przez niego programu działalności ustawodawczej.[196] Pamiętać tu należy również o niezwykle szerokim rozumieniu funkcji ustawodawczej w USA i wymogu ustaw nie tylko dla powoływania do życia generalnych norm praw­nych. W konsekwencji rzutuje to na inicjatywę ustawodawczą Prezydenta. Swą działalność jako promotora ustaw Prezydent realizuje w trojaki sposób.

Prezydent wykorzystuje konstytucyjną instytucję orędzia do Kongre­su. Artykuł II, sec. 3 Konstytucji stanowi, że Prezydent będzie „od czasu do czasu” (from time to time) przedkładać Kongresowi „informację o stanie Unii i polecać jego (tj. Kongresu) rozważaniom środki, które ocenia jako koniecz­ne i właściwe”. Praktyka przedstawiania takich orędzi corocznie i na począt­ku sesji Kongresu rozwinęła się już od czasów pierwszej prezydentury.[197] Do­piero jednak od Prezydenta W. Wilsona rozwinęła się praktyka dołączania do orędzi normalnych projektów ustaw, choć formalną inicjatywę wykonać mu­siał członek izby. Z kolei ustawa o prawie budżetowym z 1921 r. wprowadzi­ła dodatkowo wymóg przedstawiania przez Prezydenta izbom „orędzia bu­dżetowego”, które spełnia podobną rolę w zakresie projektowania budżetu.[198] Od roku 1946, na podstawie ustawy o zatrudnieniu, Prezydent został zobowiązany do przedstawiania trzeciego orędzia, mianowicie ekonomicznego, omawiającego stan gospodarki państwa, które również może zawierać pro­pozycje ustawodawcze. W nawiązaniu do konstytucyjnego sformułowania funkcjonuje również praktyka przesyłania Kongresowi orędzi specjalnych, dotyczących konkretnego zagadnienia, również z możliwością podjęcia kro­ków ustawodawczych.[199]

Oczywiście przesłanie orędzia z prezydenckimi propozycjami ustawo­dawczymi nie oznacza, że projekty te zostaną uchwalone. Wszystkie czeka żmudny i rozbudowany proces ustawodawczy w Kongresie. Za swego ro­dzaju konsekwencję prawa przedstawiania orędzi uznaje się również do­puszczalność dalszego angażowania się Prezydenta i urzędników federalnych w proces ustawodawczy, w tym zwłaszcza udział tych ostatnich w pracach komisji i podkomisji.[200] W tym m.in. celu we wszystkich departamentach rzą­dowych funkcjonują specjalne komórki do spraw współpracy z parlamentem. Powszechnie utrzymuje się, że bez takiego zaangażowania nawet najlepsze projekty prezydenckie przepadają.[201]

Prezydent wykorzystuje konstytucyjną inicjatywę weta ustawodawcze­go, a w szczególności groźbę jego zastosowania wobec pro­jektów (nawet własnych, ale zmienionych w Kongresie), które nie odpowia­dają jego oczekiwaniom. Groźba ta niejednokrotnie skłaniać może izby do określonych ustępstw i kompromisów.[202] Niejako w nawiązaniu do tego prawa znów uznaje się dopuszczalność angażowania się funkcjonariuszy administracji federalnej w proces ustawodawczy także nad ustawami, które nie pochodzą z inicjatywy Prezydenta (przedstawianie opinii, proponowanie zmian itp.). Muszą go oni przecież in­formować o stanie prac ustawodawczych nad wszystkimi projektami.[203]

Współpraca z członkami Kongresu następuje przez kontakty z zaufany­mi czy nawet zaprzyjaźnionymi parlamentarzystami, w praktyce pochodzą­cymi z tej samej co Prezydent partii. Gdy partia ta posiada również większość w IR lub Senacie, tymi zaufanymi ludźmi są przewodniczący komisji, których wystąpienia mają w praktyce parlamentarnej znaczny ciężar gatunkowy.[204]

Artykuł II, sec. 3 zawiera sformułowanie, że Prezydent „troszczy się o ści­słe wykonanie ustaw” (take care that the laios befaithfully executed), z czego jako pewną konsekwencję przyjmuje się, że powinien również zabezpieczyć wyko­nanie wyroków sądów federalnych. W celu realizacji tego zadania dysponuje on przede wszystkim organami administracji federalnej: wiceprezydentem, departamentami wykonawczymi (i ich kierownikami), niezależnymi agencjami wykonawczymi, komisjami regulującymi.[205]

Konstytucja nie stanowi o roli wiceprezydenta w mechanizmie działa­nia władzy wykonawczej. Jedynym przepisem konstytucyjnym (oprócz prze­pisów regulujących jego wybór) odnoszącym się do wiceprezydenta jest obec­nie Poprawka XXV, stanowiąca, po pierwsze, że w sytuacji śmierci Prezyden­ta lub złożenia go z urzędu „wiceprezydent zostaje Prezydentem”. Natomiast w innych sytuacjach niemożności wykonywania przez Prezydenta swych funkcji, Poprawka ta czyni z wiceprezydenta osobę „pełniącą obowiązki Pre­zydenta”. Z kolei opróżnienie urzędu wiceprezydenta rodzi obowiązek dokonania przez Prezydenta mianowania nowego wicepre­zydenta (za zgodą obu izb Kongresu), który już nie będzie pochodził z wy­borów powszechnych.[206] Zdarzyło się też, że mianowany w ten sposób wiceprezydent G. Ford został następnie, na skutek ustąpienia R. Nixona w 1974 r., Prezydentem, jako jedyny Prezydent USA niepochodzący z wyborów ani powszechnych, ani Izby Reprezentantów. Z istoty pozycji wiceprezydenta wynika więc, że powinien być to najbliż­szy współpracownik Prezydenta. Praktycznie jednak faktyczna rola wice­prezydenta uzależniona jest całkowicie od woli Prezydenta, który może go w określonym zakresie wprowadzać w kierowanie państwem i w proces rea­lizacji ustaw lub pozostawić całkowicie poza biegiem spraw publicznych.[207]

Artykuł II, sec. 2, ust. 1 Konstytucji wspomina o departamentach wyko­nawczych (Executive Departments) i ich kierownikach (principals officers). Są to organy odpowiadające europejskim ministerstwom i ministrom i podobnie jak one tworzone w drodze ustaw.[208] Pierwsze z nich powołane zostały tuż po wejściu Konstytucji w życie, w roku 1779: Departament Spraw Zagranicznych, Departament Skarbu i Departament Wojny. Oczywiście w ciągu przeszło dwu­stu lat funkcjonowania USA liczba ich znacznie wzrosła, aktualnie oscyluje wokół liczby 15. Kierownicy departamentów noszą przyznany im przez usta­wy tytuł sekretarza, z wyjątkiem szefa resortu sprawiedliwości (jednocześnie prokuratora generalnego), którym jest Attorney General.[209]

Niezależne agencje wykonawcze to zbiorowa nazwa dla różnie nazywa­jących się organów (Administration, Authority, Commission, Board, Corpo­ration, Division) zarządzających pewnym kompleksem spraw, których z roz­maitych względów postanowiono nie włączać do departamentów. To ostatnie tłumaczy tę zbiorową nazwę – są to organy niezależne od departamentów, ale nie od Prezydenta, któremu w pełni podlegają. Są one również powoływa­ne przez ustawy. [210]

Komisje regulujące to również organy zarządzające, niezależne od departamen­tów, ale i z ograniczonym w pewnym stopniu podporządkowaniem Prezy­dentowi. Ta ostatnia niezależność tłumaczy się przez fakt, że powołujące je ustawy przyznają takim komisjom prawo wydawania przepisów prawnych w zakresach zarządzanych przez nie spraw oraz rozstrzygania sporów (wy­konują funkcje quasi-sądowe). Stanowienie przez nie przepisów przebiega zresztą w szczególnej procedurze, przewidującej udział samych zaintereso­wanych. Są to z reguły organy kolegialne.[211]

Wszystkie powyższe organy i instytucje działają w zakresie władzy (funkcji) wykonawczej państwa, którą – jak wiadomo – Konstytucja w całości powierza Prezydentowi. W tej monokratycznej strukturze oznacza to pełne podporządkowanie ich władzy Prezydenta (z pewnym wyjątkiem wynikają­cym z ustaw, a dotyczącym podporządkowania niezależnych komisji regulu­jących).[212] Wyrazem tego podporządkowania jest również konstytucyjne sformułowanie, że Prezydent może żądać od kierowników departamentów, a więc najważniejszych komórek administracji federalnej, pisemnych opinii, w każ­dej sprawie dotyczącej obowiązków tych urzędów (art. II, sec. 2, ust. 1). W świetle tego przepisu kierownicy departamentów są zasadniczo jedynie czynnikami opiniodawczymi wobec Prezydenta. Co więcej, taki charakter opiniodawczy zachowuje nawet tzw. gabinet Prezydenta, czyli zebranie wszystkich kierowników departamentów, zwołane przez Prezydenta na wspólne obrady, zwykle też z wiceprezydentem.[213] Nie powstaje w ten sposób żadna „rada ministrów”, znana konstytucjom innych państw, a ciało to ani nie jest wzmiankowane w Konstytucji, ani też nie posiada żadnych formal­nych kompetencji i nie podejmuje formalnych uchwał. Stanowi ono nadal zespół osób powołanych do wyrażania Prezydentowi swej opinii.[214] Prezydent nie jest też w żaden sposób formalnie krępowany obowiązkiem zwoływania takich posiedzeń, koniecznością omawiania w ich trakcie określonych spraw czy obowiązkiem podejmowania decyzji dopiero po naradach gabinetu. Zresz­tą krąg osób zapraszanych na te posiedzenia ustala wyłącznie Prezydent i nie­rzadko biorą w nich udział także inni funkcjonariusze, zwłaszcza szefowie wspomnianych wyżej agencji czy komisji.[215]

Ścisłemu podporządkowaniu funkcjonalnemu wszystkich ogniw admi­nistracji federalnej Prezydentowi nie przeczy fakt działania wszystkich powyż­szych organów (oprócz gabinetu) na podstawie ustaw. Ustawy bowiem służą do określenia, i tym samym rozgraniczenia, ich rzeczowego zakresu działania, a ponadto stwarzają odpowiednią podstawę prawną do występowania przez nie z odpowiednimi działaniami wobec obywateli, zgodnie z zasadą legalno­ści.[216] Pewnym tylko wyjątkiem jest ograniczenie tego podporządkowania, dotyczące niezależnych komisji regulujących.

Omawiane podporządkowanie Prezydentowi wyraża się w następują­cych jego kompetencjach[217]:

a)   mianuje „wszystkich funkcjonariuszy Stanów Zjednoczonych na urzędy, utworzone przez ustawy, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”, choć Kongres może przekazać prawo mianowania niższych funkcjonariuszy szefom departamentów (art. II, sec. 2, ust. 2); na tej podstawie Prezydent formalnie dokonuje co roku nominacji kilkudziesięciu tysięcy osób;

b)   może wydawać pod adresem tych organów wiążące ich wytyczne, dy­rektywy i polecenia; w szczególności mogą to być akty interpretujące ustawy, wyjaśniające ich wzajemne związki, usuwające sprzeczności itd., ale również polecenia określonego załatwienia konkretnej sprawy; nie są to uprawnienia wyraźnie dopuszczone przez Konstytucję, ale wyni­kające z monokratycznej struktury egzekutywy i „troski o zapewnienie wiernego (ścisłego) wykonania ustaw”;

c)   identycznie uzasadnić należy sprawowanie przez Prezydenta kontroli nad funkcjonowaniem tej administracji, żądania rozmaitych sprawozdań i informacji, dokonywania inspekcji itd.;

d)   powszechnie uznaje się również prawo Prezydenta do zmieniania roz­strzygnięć podejmowanych przez podporządkowane mu organy, oczy­wiście nie może to naruszać praw osób trzecich;

e)   Prezydent może również wykorzystywać uprawnienie substytucji, tj. wyłączania kierowników pewnych organów, w uznawanych przez siebie okolicznościach, następnie zaś przejmować ich uprawnienia i w ich miejsce kierować sprawami leżącymi w kompetencjach dane­go organu;

f)   w końcu Prezydent jest również władny dymisjonować osoby pełniące funkcje (zwłaszcza kierownicze) w administracji federalnej; warto nad­mienić, że rada i zgoda Senatu nie jest już dla takich sytuacji wymagana, odwołania te dokonywane są przez Prezydenta całkowicie samodzielnie;

g)   w zestawie środków służących Prezydentowi do kierowania admini­stracją federalną umieścić należy również uprawnienie do wydawania przepisów prawnych.

To ostatnie uprawnienie nie jest wyraźnie stwierdzone w Konstytucji, rozwijało się jednak od początków funkcjonowania Stanów Zjednoczonych i znajdowało na ogół aprobatę Sądu Najwyższego. Po pierwsze, są to rozpo­rządzenia (executive orders) wydawane na podstawie upoważnienia ustawy i zmierzające do jej konkretyzacji, przy czym niejednokrotnie upoważnienia te zbliżają się do upoważnień blankietowych. Po drugie, są to ogólne zarządzenia (ale także noszące formalną nazwę executive orders) Prezydenta, wydawa­ne w sprawach wewnętrzno-organizacyjnych i proceduralnych administracji federalnej, wydawane bez upoważnienia ustawy i niesłużące bezpośrednio ich wykonaniu, a raczej uzupełnianiu ustaw. Po trzecie, są to tzw. proklamacje Prezydenta służące (na podstawie ustawy) albo określeniu daty wejścia usta­wy w życie, albo też skutkujące zawieszeniem jej funkcjonowania.[218]

Oczywiście tak ścisłe podporządkowanie Prezydentowi organów wyko­nawczych oznacza również przejęcie przez niego pośredniej odpowiedzialno­ści za ich funkcjonowanie. Kontrola, którą Kongres wykonuje wobec admini­stracji federalnej, w swej istocie jest więc kontrolą nad Prezydentem.[219] Mimo konstytucyjnego zadania troski o ścisłą realizację ustaw, uzna­je się prawo Prezydenta do powstrzymywania się od realizacji pewnych ustaw, właśnie z uwagi na swój charakter reprezentanta Ludu i strażnika jego inte­resów. Szczególne znaczenie prawo to uzyskuje przy realizacji ustaw o kredytach (apriopriacyjnych).[220]

Działalność Prezydenta w sferze polityki zagranicznej, formułowanie tej polityki i nadzorowanie jej wykonania, choć uznawane w praktyce od począt­ku funkcjonowania Stanów Zjednoczonych, uzyskiwało stopniowo olbrzymie znaczenie w związku z rozwijającym się zaangażowaniem USA na płaszczyź­nie stosunków międzynarodowych i odchodzeniem od polityki izolacjonistycznej. W aktualnym stanie rzeczy z całą pewnością działalność ta może być potraktowana jako odrębna funkcja Prezydenta. Jej konstytucyjne podstawy formułuje częściowo art. II, sec. 2, ust. 2, upoważniający Prezydenta do zawierania umów międzynarodowych (to make treaties); jest to więc kompetencja ujęta znacznie szerzej niż często występu­jące prawo głowy państwa jedynie do ratyfikowania traktatów zawieranych przez inny organ. Inną taką podstawą jest prawo Prezydenta do mianowania ambasadorów i konsulów zawarte w tym samym przepisie konstytucyjnym oraz prawo przyjmowania ambasadorów państw obcych (art. 2, sec. 3). Uzna­je się również prawo Prezydenta do wysyłania zagranicznych misji złożonych z jego osobistych przedstawicieli.[221]

Proklamowanie kierunków polityki zagranicznej przez Prezydenta od­bywa się z wykorzystaniem już wcześniej omówionych środków jego dzia­łania. Może zostać ujęte w uzasadnieniu projektów ustaw, a w szczególności budżetu. Może znaleźć wyraz w orędziach Prezydenta do Kongresu czy też w przemówieniach do narodu. Szczególnym ich wyrazem są wizyty w obcych państwach czy też decyzje o udziale przedstawiciela USA w międzynarodowej konferencji, a nawet wystąpienia na forum organizacji międzynarodowej (na przykład w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ).  Dyrektywy bardziej szczegóło­we ujmowane są w instrukcjach do ambasadorów czy przedstawicieli USA w organizacjach międzynarodowych. Oczywiście wyrazem tego jest również zawieranie umów międzynarodowych.[222]

Wspomniany wyżej przepis konstytucyjny stanowi o zawieraniu umów międzynarodowych (traktatów). Praktyka konstytucyjna wykształciła jednak obok tego prawo zawierania przez Prezydenta tzw. porozumień administra­cyjnych z innymi państwami (executive agreements).[223] Materialna granica między tymi dwiema postaciami porozumień międzynarodowych jest trudna do pre­cyzyjnego ustalenia, w praktyce decyzja o skorzystaniu z jednej lub drugiej formy zależy od Prezydenta. Na przykład układ jałtański czy układ poczdam­ski są executive agreements, natomiast układ pokojowy z Włochami czy Japonią – traktatem.[224]

Przy porozumieniach administracyjnych chodzi, zgodnie z in­strukcją Departamentu Stanu z 1955 r., albo o umowy posiadające charakter wykonawczy wobec już istniejących ustaw lub traktatów, albo o umowy wy­magające następnie wydania ustaw dla ich realizacji lub zgody Kongresu, albo w końcu o umowy w sprawach leżących w ramach konstytucyjnych kompetencji Prezydenta. Czasem porozumienia te zawierane są w wyniku upoważ­nienia ze strony Kongresu (tzw. Congressional executive agreements), w innych przypadkach bez tego upoważnienia (Presidential agreements).[225]

Artykuł II, sec. 2, ust. 1, powierzający Prezydentowi funkcję głównodo­wodzącego armią i flotą (Commander-in-Chef), rozumiany jest w praktyce ame­rykańskiej dosłownie, tzn. Prezydent posiada faktyczną władzę wydawania rozkazów operacyjnych Siłom Zbrojnym zarówno w czasie pokoju, jak i woj­ny, mianowania i zwalniania dowódców itd. Może wprawdzie, lecz nie musi, przekazywać te kompetencje odpowiednim dowódcom.[226] Funkcja głównodo­wodzącego obejmuje również milicje stanowe, gdy powołane one zostaną do służby Stanom Zjednoczonym. Nie jest to więc jedynie honorowa funkcja zwierzchnika sił zbrojnych. Jednakże „wystawianie i utrzymywanie wojska” (to raise and support armies), „powoływanie i utrzymywanie floty” (to provide and maintain a navy) oraz „wydawanie przepisów w sprawach zarządu i regu­lacji statusu Sił Zbrojnych” (to make rules for the government and regulation of the land and naval forces) należy do Kongresu (art. I, sec. 8, pkt 12-14), a także należy do niego samo wypowiadanie wojny.[227] Poza możliwościami Prezydenta pozostają także, a może przede wszystkim, uprawnienia do urucho­mienia stosownych kredytów. W tych jednak ramach działalność Prezydenta w analizowanym charakterze pozostaje swobodna. Z bardziej konkretnych uprawnień Konstytucja wymienia jego prawo do mianowania oficerów.[228]

Wychodząc z ogólnych przesłanek dotyczących pozycji Prezydenta, praktyka konstytucyjna doprowadziła do uznania tzw. władzy wojennej (war power), którą dysponuje Prezydent w czasie trwania konfliktu zbrojnego, na­wet tego, który nie został stwierdzony Kongresową deklaracją wojny.[229] Chodzi przy tym nie tylko o prowadzenie operacji zbrojnych, lecz również o zarzą­dzanie wszelkimi sprawami, zwłaszcza gospodarczymi i bezpieczeństwa pub­licznego, powiązanymi z toczącą się wojną. Kompetencje te uznawane są przy tym za kompetencje wynikające z istoty tej funkcji Prezydenta, niewymagające szczegółowych postaw ustawowych. Prezydent jest władny w takiej sy­tuacji tworzyć na przykład nowe organy państwowe, regulować sprawy pro­dukcji i dostaw sprzętu wojennego, wobec obywateli może zawieszać ich kon­stytucyjne prawa (na przykład internować bez wyroku sądowego) i inne.[230]

Wprawdzie Konstytucja zastrzega dla Kongresu „umożliwianie po­woływania milicji dla wykonywania ustaw federalnych, tłumienia powstań (suppress insurrections) i odpierania inwazji” (art. I, sec. 8, ust. 15), ale praktyka uznała, że Prezydent władny jest korzystać ze swych praw głównodowodzą­cego także w przypadku wszelkich zaburzeń wewnętrznych, które również wchodzą w zakres pojęcia konfliktów zbrojnych. Znane są na przykład przypadki mobilizowania milicji dla wymuszenia egzekucji ustaw antysegregacyjnych, w przeszłości również dla tłumienia strajków.[231] Innymi słowy, z omawianej funkcji Prezydenta wyprowadza się również jego prawo do wprowadzania stanu wyjątkowego i bezpośrednie zarządza­nie taką sytuacją.

Logika rozwiązań konstytucyjnych (deklarowanie wojny przez Kongres) prowadziłaby do wniosku, że dopiero po takiej deklaracji, ewentualnie po ata­ku zewnętrznym, Prezydent może wprowadzać oddziały wojskowe w starcia militarne, wydając odpowiednie rozkazy. W praktyce uznawano jednak, i to od wczesnych lat historii USA, również istnienie takiego prawa Prezydenta bez wypowiedzenia wojny przez Kongres (i bez zewnętrznej agresji), gdy Prezy­dent oceniał to za zgodne z interesami państwa. Ponieważ operacje takie (na przykład interwencja w Wietnamie) stawały się coraz poważniejsze i coraz bardziej krytycznie odbierane były przez społeczeństwo, w 1973 r. doszło do uchwalenia dotyczącej tej kwestii ustawy War Power Resolution (joint).[232] Mimo że akt ten pozostawia nadal znaczne możliwości prowadzenia przez Prezy­denta operacji wojskowych za granicą, spotkał się z jego wetem, które jednak zostało przez Kongres odrzucone. War Power Resolution zezwala na wprowadzenie przez Prezydenta sił zbrojnych do akcji militarnej (oprócz sytuacji wy­powiedzenia przez Kongres wojny i wydania przez Kongres ustawy upoważ­niającej), także w przypadku „zagrożenia bezpieczeństwa państwa, spowodo­wanego atakiem na terytorium USA lub na jego Siły Zbrojne" (obejmuje to również atak na oddziały amerykańskie, biorące udział w akcjach wojskowych, podejmowanych przez obce państwa lub rządy).[233] Prezydent jednak został zo­bowiązany do przeprowadzenia konsultacji z Kongresem zarówno swego zamiaru, jak i w trakcie trwania akcji, aczkolwiek bez konieczności uzyskiwania jego zgody. Ważnym postanowieniem jest zakreślenie maksymalnego terminu trwania takich operacji: ustawa ustala go na 60 dni, przy możliwości jego prze­dłużenia przez ustawę o dalszych 30 dni.[234] Z drugiej strony Kongres może w każ­dej chwili zażądać przerwania operacji i to w drodze rezolucji równoległej, a więc niewymagającej podpisu Prezydenta, gdzie jego weto jest niemożliwe.[235]

Uprawnienia nominacyjne Prezydenta USA, funkcjonujące poza ramami władzy wykonawczej, obejmują przede wszystkim bardzo istotne uprawnie­nia do mianowania sędziów Sądu Najwyższego (art. II, sec. 2, ust. 2). Ponieważ Konstytucja USA dopuszcza także tworzenie w drodze ustaw federalnych są­dów niższych instancji, ustawy te upoważniają Prezydenta do powoływania sędziów również tych sądów. Omawiane prawo Prezydenta nie obejmuje jednak możliwości ich odwoływania (sędziowie sprawują swe urzędy doży­wotnio), odmiennie więc niż przy funkcjonariuszach egzekutywy.[236]

Artykuł II, sec. 2, ust. 1 przyznaje Prezydentowi prawo zawieszania i da­rowania kary za przestępstwa przeciwko Stanom Zjednoczonym. Oczywiście prawo to nie czyni z Prezydenta, nawet w tym zakresie, organu wykonującego funkcję wymiaru sprawiedliwości. Powołany przepis konstytucyjny wyłącza jednak spod zakresu tego uprawnienia sprawy wszczęte w procedurze impeachmentu.[237]

Prezydent USA nie jest naturalnie w stanie wypełniać osobiście swych rozbudowanych kompetencji. Określony ich segment wykonuje przez nad­zór nad departamentami czy innymi agendami rządowymi. Wszelako również i taka działalność wymaga utrzymywania bieżącego kontaktu z tymi komór­kami, rejestrowania, kontrolowania i korygowania ich działalności.[238] Wychodząc naprzeciw tym potrzebom, od wielu już lat kształtuje się swego rodzaju kancelaria Prezydenta, czyli zespół urzędników, zorganizowanych w pewne biura, stanowiące narzędzia bezpośredniej pracy Prezydenta. Ustawowe podstawy jej funkcjonowania stanowi aktualnie Reorganisation Act z roku 1939, stanowiący właściwie generalne upoważnienie dla Prezyden­ta do kreacji, w drodze rozporządzenia, swego Urzędu Wykonawczego (Executive Office) i określenia jego struktury.[239] Oczywiście funkcjonariusze Urzę­du powoływani są przez Prezydenta. Kolejni prezydenci, w drodze swych rozporządzeń wykonawczych, mogli urząd ów przekształcać stosownie do wzrostu zadań prezydentury. Stosowane jest również rozbudowywanie tej kancelarii przez dalsze ustawy.[240] Aktualnie w skład tego urzędu wchodzą na­stępujące komórki, dobrze oddające już w swych nazwach główne obszary prac Prezydenta[241]:

a)   Urząd Białego Domu (the White House Office) - skupiający najbliższych współpracowników i doradców Prezydenta, noszących tytuły „asysten­tów”;

b)   Biuro Zarządzania i Budżetu, w jego ramach działa m.in. Wydział Spraw Ustawodawczych, powołany do koordynowania prac nad projektami ustaw, prowadzonymi przez poszczególne departamenty;

c)   Krajowa Rada Bezpieczeństwa (NSC), działająca na podstawie ustawy o bezpieczeństwie narodowym z 1947 r.; w jej skład oprócz Prezydenta i wiceprezydenta wchodzą sekretarz stanu, sekretarz obrony, doradca Prezydenta do spraw bezpieczeństwa, dyrektor Biura do spraw przygo­towywania sytuacji nadzwyczajnych (Biuro to stanowi z kolei komórkę pomocniczą NSC) i zapraszane osoby; bezpośrednio tej Radzie podpo­rządkowana jest CIA;

d)   Rada Doradców Ekonomicznych – jej głównym zadaniem jest przy­gotowanie orędzia ekonomicznego Prezydenta; działa na podstawie wspomnianej ustawy o zatrudnieniu z 1946 r., podporządkowane jej jest Office of Economic Opportunity.

Faktyczne możliwości oddziaływania na decyzje Prezydenta rozmaitych komórek omawianego urzędu są zazwyczaj znacznie dalej posunięte niż moż­liwości organów konstytucyjnych (departamentów). Te ostatnie coraz bardziej przyjmują charakter fachowo-administracyjny, natomiast Urząd Wykonawczy, skupiając przede wszystkim polityków, najbardziej zaufanych współpracow­ników Prezydenta, staje się organem strategiczno-politycznym.[242]

Jak już wspomniano wyżej, istnienie uprawnień pozwalających zwłasz­cza legislatywie i egzekutywie wpływać „negatywnie” na działalność partne­ra, poprzez wzajemne „hamowanie" czy też „przeszkadzanie" w dochodze­niu do skutku rozstrzygnięć, jest bardzo znamiennym rysem ustroju Stanów Zjednoczonych i amerykańskiej wersji zasady podziału władzy. Każda z obu tych władz musi więc brać pod uwagę możliwości takich reakcji drugiej, co otwiera drogę do rozwiązań kompromisowych.

Projekty ustaw uchwalone ostatecznie przez obie izby Kongresu wyma­gają zgodnie z art. I, sec. 7, ust. 2 i 3 przedłożenia Prezydentowi, jego aproba­ty i podpisu. Jednakże termin przesłania projektu Prezydentowi nie jest usta­lony i zależy od izby, która uchwaliła go jako druga: może być to dzień uchwa­lenia, ale także późniejszy, w tym i ostatni dzień sesji, a nawet pierwszy dzień sesji następnej. Jeśli Prezydent podpisze ów tekst, staje się on ustawą i wcho­dzi w życie. Ten sam skutek spowodowany jest również brakiem jakiejkolwiek reakcji Prezydenta; po upływie dziesięciu dni od dnia otrzymania (nie licząc niedziel) przedłożony mu tekst i tak wchodzi w życie. We wskazanym termi­nie Prezydent może jednak odesłać go Kongresowi (konkretnie izbie, która rozpoczęła nad nim pracę ustawodawczą), wraz ze swymi zastrzeżeniami (veto message) wskazującymi na przyczyny odmowy podpisania. [243] Mogą one być róż­ne: Prezydent może wskazywać zarówno na niekonstytucyjność ustawy, jak również na jej niecelowość, zbędność, szkodliwość itd. Jeśli Kongres podtrzy­muje nadal chęć uchwalenia tej ustawy, powinien ponowić prace ustawodaw­cze. Jednakże izba, która otrzymała zwrócony projekt, musi go wówczas po­wtórnie uchwalić większością 2/3 głosów (obecnych na posiedzeniu). Jeśli ta­kiej większości nie zdoła się osiągnąć, postępowanie ustawodawcze ulega zakończeniu.[244] Jeżeli ponowne uchwalenie będzie miało miejsce, projekt wraz z zastrzeżeniami Prezydenta przechodzi do izby drugiej, a ta również winna go uchwalić taką samą większością.[245] W praktyce rozwinęła się jeszcze inna postać weta ustawodawczego Prezydenta, mianowicie tzw. weto kieszonkowe (pocket veto). Powołany art. I, sec. 7, ust. 2, regulując postępowanie w sprawie podpisywania projektów i ewentualnego ich odsyłania do Kongresu, kończy się stwierdzeniem, że niepodpisany i nieodesłany przez Prezydenta projekt staje się ustawą, „chyba że Kongres, przerywając swe prace (by their adjournment), uniemożliwi jego zwrot”. Prezydent ogłaszał wówczas (gdy upłynęło dziesięć dni), że korzysta z omawianego prawa, nie podpisuje projektu i choć nie zwraca go Kongresowi, to jednak nie staje się on ustawą. O zdarzeniu tym Prezydent musi jednak poinformować Kongres.[246] Weto ustawodawcze stawało się w takiej sytuacji we­tem absolutnym.

Wspomniano już wyżej, że szczególne rozumienie konstytucyjnej roli Prezydenta obejmuje w praktyce również możliwość wstrzymywania się przez niego z realizacją ustaw: czy to w całości, czy (częściej) pewnych ich frag­mentów.[247] Mimo krytyki takiej interpretacji Konstytucji przez znaczną część nauki prawa konstytucyjnego w USA, była ona kontynuowana.[248] Uprawnienie to nabierało szczególnego znaczenia w odniesieniu do ustaw apriopriacyjnych (przyznających kredyty), gdzie Prezydenci często przywoływali wzglę­dy oszczędnościowe, uzasadniające takie właśnie postępowanie, sabotując tym samym – co oczywiste – realizację ustaw autoryzacyjnych. Praktyka taka, rozwijana już od początków XIX w., uzyskała oficjalną nazwę zamrażania (impoundments) kredytów. Z kolei bronią parlamentu jest poczynienie w ustawie zastrzeżenia zabraniającego zwłoki w realizacji kredytów.[249]

Jak wspomniano wyżej, w zakresie umów międzynarodowych Prezy­dent zawiera traktaty oraz porozumienia administracyjne. Otóż w stosunku do tych pierwszych Konstytucja uzależnia decyzję Prezydenta o ich zawarciu (równie dobrze można powiedzieć: ratyfikacji) od zasięgnięcia rady Senatu i      uzyskania jego zgody (art. II, sec. 2, ust. 2). Zgoda Senatu wyrażona być musi większością aż 2/3 głosów senatorów obecnych na posiedzeniu.[250] Zasięganie rady Senatu odbywa się współcześnie w formie konsulta­cji Prezydenta z liderami partii w Senacie, członkami komisji spraw zagra­nicznych i innymi wpływowymi senatorami.

            Ten sam przepis konstytucyjny wymaga zasięgnięcia rady i uzyskania zgody Senatu na nominacje Prezydenta na stanowiska: ambasadorów i kon­sulów, sędziów Sądu Najwyższego oraz wszystkich funkcjonariuszy państwa na urzędy utworzone przez ustawy. „Zasięganie rady” odbywa się w drodze nieformalnych konsultacji Prezydenta. Następnie wyznacza on kandydata i przedstawia go Senatowi, przesyłając odpowiednie pismo.[251] W Senacie wniosek Prezydenta trafia do komisji, która przy obsadzaniu najważniejszych stanowisk przeprowadza bardzo intensywne przesłuchania kandydata, a jej wniosek końcowy jest w praktyce decydujący dla uchwały izby. Odmiennie niż przy wyrażaniu zgody na traktaty, Konstytucja nie wy­maga tutaj większości kwalifikowanej. Dopiero po wyrażeniu zgody ma miej­sce formalne powierzenie stanowiska przez Prezydenta.[252]

Weto legislatywy to uprawnienie Kongresu obejmujące rozmaite możliwości uzależniania Prezydenta od czynnika parlamentarnego, przy stanowieniu przez niego przepisów prawnych, a czasem nawet innego rodzaju decyzji. Insty­tucja ta nie jest znana przepisom konstytucyjnym, lecz rozwinęła się w prak­tyce. Możliwość jej zastosowania musi być jednak stwierdzona w ustawie, przy czym przybiera to bardzo różne postacie. Na przykład aktowi Prezydenta nadaje się warunkową moc obowiązującą i obie izby łącznie lub też którakol­wiek z nich może podjąć w określonym czasie rezolucję (zbieżną lub zwykłą), dezaprobującą akt Prezydenta i wówczas ulega on uchyleniu. Może przybrać także postać odwrotną: akt Prezydenta nabiera dopiero wówczas mocy obo­wiązującej, jeśli obie izby lub któraś z nich wyrażą na to zgodę w określonym terminie. Inną formą jest wymóg corocznego potwierdzania aktu Prezydenta albo przez izby, albo tylko przez wskazaną komisję kongresową. Jeszcze inną formą jest wymóg wstępnej zgody komisji (a zdarzają się nawet wymogi uzys­kiwania zgody tylko jej przewodniczącego) na regulacje przez Prezydenta określonych, delegowanych mu kwestii. Ustawy apriopriacyjne często wyma­gają zgody komisji na konkretne wydatkowania przyznanych już funduszy.[253]

Rozdział 4. Pozycja ustrojowa Prezydenta Republiki Federalnej Niemiec

Ustawodawca konstytucyjny w kreśleniu wizerunku Prezydenta Federalnego RFN jako głowy państwa jest dość powściągliwy. Skonsta­tować należy brak ogólnej dyspozycji, która definiowałaby ten organ, względnie sytuowałaby go w hierarchii instytucjonalnej. Nie należy zresztą przeceniać takiej wstępnej kwalifikacji.[254] Zespół norm kompetencyjnych, posiłkowany ewentualnie przepisami proceduralnymi odnośnie do sposobu desygnacji, stanowi wystarczający wyznacznik pozycji organu w mechanice ustrojowej państwa.[255]

Jak wiadomo, klasyczny system parlamentarno-gabinetowy, definiowany jako zespół zasad polityczno-ustrojowych, określających w szczególny sposób wzajemne stosunki między trzema naczelny­mi organami państwowymi: parlamentem, głową państwa i rządem, a mianowicie w taki, że rząd powoływany przez głowę państwa musi mieć zaufanie parlamentu, doczekał się kilku odmian, lub jak chcą niektórzy, racjonalizacji. Owo udoskonalenie podstawowej koncepcji przyjęło w RFN nazwę systemu kanclerskiego, co sugerowałoby prima facie szczególne stanowisko szefa rządu. Stosunki między nim a ministrami wyznaczone są zasadą podporządkowania kanclerzowi i odpowiedzialności wobec niego członków rządu. Ustawa Zasadnicza wyklucza możliwość uchwalenia parlamentarnego wotum nieufności wobec ministra.[256]

Pozycja głowy państwa jest relewantna dla identyfikacji systemowej. Dedukcyjnie uprawniony jest sylogizm, iż skoro wzrosło znaczenie kanclerza, a dążenie do zachowania równowagi instytucjonalnej przyświecało twórcom Ustawy Zasadniczej, to zmaleć musiała rola innego monokratycznego organu w pionie organów władzy wykonawczej.[257]

4.1.      Wybór i kadencja

Roztrząsanie zawiłości ordynacji wyborczej musi zostać zredukowane tu do norm najistotniejszych. Mają one i tak przecież instrumentalny charakter wobec instytucji, której substrat osobowy powołują. Można oczywiście zastanawiać się nad rolą tzw. przymiotników prawa wyborczego, a zwłaszcza zasady powszechności i bezpośredniości elekcji prezydenckiej w identyfikowaniu prima facie pozycji Prezydenta w sy­stemie instytucjonalnym RFN. Innymi słowy: czy sposób wyboru przesądza o rodzaju uprawnień. Otóż nie wydaje się, aby istniała korelacja między normą proceduralną a kompetencyjną w tym względzie.[258] Co prawda tzw. prezydent parlamentarny, jak wykazuje porównawcze prawo konstytucyjne, z reguły pełni jedynie funkcje głowy państwa. Tym niemniej znane są systemy parlamentarne, w których prezydent pochodzi z wyborów powszechnych, a jego uprawnienia, np. w Austrii, nie są imponujące.[259] Ponadto nie należy przeceniać znaczenia takiej powszechnej elekcji dla legitymizacji kompetencji władczych interesującego nas organu. Zarówno o modelu wyborczym, jak i jakości kompetencji rozstrzyga ustawodawca konstytucyjny. Iluzoryczna jest również niezależ­ność tzw. prezydenta plebiscytarnego od parlamentu.[260] Jeżeli uznać, iż względy proceduralne mają o niej decydować, to taką „autonomię” równie dobrze zapewnia zróżnicowany okres trwania pełnomocnictw obu organów. Nie można natomiast dezawuować wpływu głosowania powszechnego na funkcję reprezentacyjną głowy państwa, a także na poziom jej politycznego autorytetu.

Prezydenta RFN wybiera Zgromadzenie Federalne składające się z ogółu deputowanych do Bundestagu i parytetowej liczby członków wybieranych w systemie proporcjonalnym przez parlamenty krajowe, niekoniecznie spośród parlamentarzystów (art. 54 UZ).[261] Jest to więc wersja wyboru parlamentarnego zmodyfiko­wana przez federalną strukturę państwa.[262] Z partyjno-politycznego punktu widzenia Zgromadzenie Federalne jest swoistą syntezą parlamentarnych układów politycznych. Prezydentem może być każdy Niemiec, który ukończył 40 lat i posiada prawo wyborcze.[263] Kandydatów zgłaszają pisemnie poszczególni członkowie Zgromadzenia Federalnego, dołączając pisemną zgodę ubiegającego się o urząd. W praktyce kandydatury wyłaniane są w drodze porozumień międzypartyjnych. W myśl Ustawy Zasadniczej za wybranego uważa się kandydata, który otrzymał bezwzględną większość głosów ustawowej liczby posłów. Jeżeli w dwóch kolejnych głosowaniach żaden z kandydatów takiej większości nie uzyskał, w trzeciej turze obowiązuje zwykła większość.[264] Przed każdym kolejnym głosowaniem można zgłaszać nowych kandydatów.[265]

Prawomocna ważność wyboru i złożenia przysięgi są konstytutywnymi przesłankami objęcia urzędu przez elekta. Rota przysięgi, ustalona dyspozycją art. 56 UZ, zakończona została fakultatywnym ślubowaniem religij­nym. Prezydent składa ją przed zebranymi wspólnie członkami obu izb ustawodawczych.[266]

Kadencja interesującego nas organu obliczona została na 5 lat z możliwością kolejnej reelekcji. Za termin a quo należy uznać złożenie przysięgi.[267]

Prezydencka incompatibilitas mieści się w tradycyjnym schemacie neutralizacji głowy państwa i zgodnie z art. 55 UZ nie może rezydent willi Hammerschmid (oficjalna siedziba prezydenta RFN) piastować mandatu poselskiego, objąć teki ministerialnej ani sprawować żadnego płatnego urzędu, wykonywać zawodu, względnie należeć do kierownictwa lub rady nadzorczej przedsiębiorstwa.[268]

Przyjął się poza tym zwyczaj, że Prezydent Federalny rezygnuje z chwilą swego wyboru z członkostwa partii politycznej lub przynajmniej uznaje się za zawieszonego w prawach członkowskich na czas pełnienia swego urzędu. Praktyka ta ma podkreślać formalnie ogólnonarodowe, ponadpartyjne stanowisko każdorazowej głowy państwa.[269]

Dychotomiczny podział na odpowiedzialność polityczną i prawną ma zastosowanie również do sposobów ponoszenia przez Prezydenta konsekwencji za swoje czyny. Ustawa Zasadnicza nie wprowadza ich rozróżnienia na związane z urzędowaniem i popełnione bez związku z nim. Jeżeli ma się na uwadze sformalizowane kategorie odpowiedzialności, to teza o politycznej nieodpowiedzial­ności Prezydenta, wobec braku możliwości jego złożenia z urzędu w drodze np. referendum, jest oczywista. Natomiast ten sam efekt może zostać osiągnięty pozanormatywnymi środkami: brak akceptacji dla polityki głowy państwa wymusić może jej ustąpienie.[270]

Nieodpowiedzialność polityczna w systemie parlamentarnym nie oznacza, jak wiadomo, przywileju „bezkar­ności” dla arbitralnych decyzji prezydenta, lecz okupiona jest ograniczającą jego samodzielność instytucją kontrasygnaty, przenoszącej odpowiedzialność na sygnujących akty urzędowe głowy państwa. Wiadomo rów­nież, że nie wszystkie czynności prezydenta są kontrasygnowane. Czy oznacza to, że chronione są swoistym immunitetem materialnym? Czy np. rozwiązanie parlamentu zamiast mianowania tzw. kanclerza mniejszości może narazić prezydenta na odpowiedzialność polityczną? Jak się łatwo domyślić, wobec braku egzekutora takiej odpowiedzialności, Prezydent nie ponosi konsekwencji powyższego mylnego wyboru.[271] Ta sfera dyskrecjonalnego decydowania jest albo wymuszona określoną sytuacją prawną, np. przerwą w funkcjonowaniu organów egzekutywy uzasadnioną wyborami (art. 63 ust. 4 UZ) lub rodzaj kompetencji ma drugorzędny charakter (art. 39 ust. 3, 93 ust. 1 pkt 1, 69 ust. 3 UZ). Potencjalne więc zagrożenie odpowiedzialnością polityczną dowodzi bądź znaczenia kompetencji, bądź tylko autonomii w jej wykonywaniu.[272]

Odpowiedzialność prawna prezydenta może przybrać postać konstytucyjnej (art. 61 UZ), quasi-karnej (art. 18 UZ) oraz karnej.[273]

Przesłanką odpowiedzialności konstytucyjnej jest umyślne naruszenie Ustawy Zasadniczej lub innej ustawy federalnej. Wydaje się, że odpowiedzialność taka winna być ściśle powiązana z ujemnymi następstwami czynu. Każda z izb ustawodawczych władna jest kwalifikowaną większością głosów swych członków postawić głowę państwa w stan oskarżenia.[274] Sprawę rozpatruje Federalny Trybunał Konstytucyjny (dalej jako: FTK), który może (w drodze tymczasowego zarządzenia) zawiesić prezydenta w urzędowaniu, a uznając go winnym – złożyć z urzędu, przy czym owo pozbawienie uzależnione jest od uznania Trybunału.[275] Może on poprzestać jedynie na orzeczeniu winy. W razie natomiast usunięcia, jako jednej z przesłanek opróżnienia urzędu Prezydenta, uprawnienia jego wykonuje Prezydent Rady Federalnej. Odpowiedzialność konstytucyjna stanowi standardowy mechanizm regulacyjny w systemie parlamentarnym, sprzężony z dystrybucją i racjonalizacją władzy państwowej, a skutkujący w skraj­nych przypadkach skróceniem pełnomocnictw prezydenckich.[276]

Jak natomiast zakwalifikować nadużycie praw zasadniczych, o których stanowi art. 18 UZ? Jest to swoisty rodzaj odpowiedzialności, który jednak wyczerpuje znamiona dolegliwości karnoprawnej. Sankcją za nadużycie szeregu wolności, prawa własności i azylu do walki z demokratycznym, wolnościowym ustrojem jest orzeczenie przez FTK utraty wymienionych praw zasadniczych.[277] Ze stylistyki przepisu (użycie kwantyfikatora „kto”) można wnosić o ogólnym podmiocie czynu. Może teoretycznie dopuścić się go również Prezydent, przy czym naruszenie przez niego wymienionych w art. 18 konstytucyjnych dyspozycji stanowi zbieg odpowiedzialności konstytucyjnej z karną sui generis. FTK, orzekając pozbawienie praw zasadniczych, nie mógłby w jednym wyroku złożyć Prezydenta z urzędu. Są to formalnie dwa różne postępowania. Odpowiedzialność głowy państwa z art. 18 UZ warunkowana jest uchyleniem immunitetu przez Bundestag. Prawomocne orzeczenie o utracie praw zasadni­czych byłoby co prawda wiążące dla składu Trybunału, wyrokującego o odpowiedzialności konstytucyjnej co do faktu naruszenia Ustawy Zasadniczej, tym niemniej nie mogłoby zastąpić ani wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności, ani uchwały stawiającej w stan oskarżenia.[278] W praktyce już sam wyrok skazujący z art. 18 zmusiłby Prezydenta do ustąpienia.

Do głowy państwa stosuje się odpowiednio przepisy Ustawy Zasadniczej o immunitecie poselskim, chroniącym przed odpowiedzialnością karną. Zgodnie więc z art. 46 ust. 2 UZ w związku z art. 60 ust. 4 UZ za popełnienie czynu zagrożonego karą może być prezydent pociągnięty do odpowiedzialności lub aresztowany tylko za zgodą Parlamentu Federalnego, chyba że zostanie ujęty na gorącym uczynku. Jest to, jak widać, immunitet formalny, utrudniający jedynie ściganie, lecz nie depenalizujący czynów przestępnych głowy państwa, których osądzenie może doprowadzić do opróżnienia urzędu.[279]

4.2.      Kompetencje

Tradycyjnie już w piśmiennictwie Prezydent RFN postrzegany jest jako władza neutralna (neutrale Kraft). Spośród kilku teoretycznych modeli najbardziej przystawalna do niemieckiej prezyden­tury wydaje się koncepcja neutralności pojmowanej jako władza mediacji Rola głowy państwa jako czynnika równowagi wzrasta szczególnie w sytuacjach kryzysów rządowych. Prezydent jako reprezentant jedności państwa, to również klasyczny nieomal atrybut tego urzędu. Najogól­niej tę funkcję utożsamia się z gwarantowaniem wiarygodności międzynarodowoprawnej państwa oraz bezpie­czeństwa obrotu prawnego w przypadku konfliktu instytucjonalnego lub sporu kompetencyjnego.[280]

Nie sposób uniknąć w tym wprowadzeniu odniesień historycznych. Z tego punktu widzenia obecna pozycja prezydenta stanowi swoistą antytezę jego weimarskiego poprzednika. Według konstytucji Rzeszy z 11 VIII 1919 r. egzekutywa federalna składała się z prezydenta i rządu. Status tego pierwszego wykazuje pewne analogie z systemem prezydenckim. Plebiscytarny sposób elekcji w jakimś stopniu uniezależniał prezydenta od Reichsta­gu. Niemałe kompetencje władcze (prawo do przedterminowego rozwiązania parlamentu, powoływanie i odwo­ływanie kanclerza i ministrów, zarządzanie referendum, naczelne dowództwo sił zbrojnych) zapewniały mu znaczące stanowisko w systemie organów państwa. Swoistą syntezę pozycji prezydenta Rzeszy doktryna upatruje w art. 48 Konstytucji weimarskiej. Zgodnie z jego dyspozycją prezydent w sytuacji poważnego naruszenia lub zagrożenia bezpieczeństwa państwa mógł podejmować konieczne środki przeciwdziałające, łącznie z uży­ciem siły i zawieszeniem praw zasadniczych. O użyciu tych środków prezydent powiadamiał niezwłocznie Reichstag, na żądanie którego musiały one zostać uchylone.[281] Jak widać, istniały w sferze rozwiązań konstytucyj­nych mechanizmy gwarantujące w stabilnym układzie sił zasadę checks and balances. Przekonuje również o tym art. 43 konstytucji, przewidujący procedurę złożenia prezydenta z urzędu w drodze referendum na wniosek kwalifikowanej większości posłów. Praktyka polityczna, destabilizująca system weimarski, sfalsyfikowała spraw­ność tych zabezpieczeń. Zaważyła również w pewnej mierze na koncepcji prezydentury w wydaniu bońskiej Ustawy Zasadniczej.

Istotny, z punktu widzenia klarowności opisu interesującego nas organu, a co ważniejsze zupełności i miaro­dajności analizy, jest dobór właściwej metody referowania pozycji Prezydenta w systemie instytucjonalnym RFN. Jej wyznacznikami, oprócz sposobu desygnacji i konstrukcji odpowiedzialności, są przede wszystkim kompeten­cje pojmowane jako zakres przedmiotowy działania głowy państwa.[282] Nie bez znaczenia jest próba ich kategory­zacji. Najprościej byłoby, w ślad za systematyką Konstytucji, omówić kolejne normy kompetencyjne Ustawy Zasadniczej poświęcone Prezydentowi. Taki zabieg nie miałby cech klasyfikacji, lecz stanowiłby rekonstrukcję modelu normatywnego prezydentury.[283] Bardziej ambitną próbą systematyzacji byłoby przetworzenie informacji podanych przez ustawodawcę konstytucyjnego, budując ich hierarchię, która niekoniecznie musi być zbieżna z jego preferencjami. Można by też bardziej skomplikować podział, wprowadzając kryterium kwalifikacyjne organu i wyróżnić np. kompetencje właściwe głowie państwa, organowi egzekutywy, strażnikowi konstytucji itp.[284] Notabene takie podejście, identyfikując pozareprezentacyjne funkcje prezydenta, pozwala ocenić poziom jego normatywnego usytuowania. Kolejną możliwość klasyfikacji osiągnąć można dzięki analizie strukturalnej, kiedy to bada się wzajemne relacje prezydenta z innymi organami systemu, tym samym uwzględniając w jakimś stopniu kompetencje tych organów wobec głowy państwa, co określamy mianem indykatora nie wprost jej pozycji. Najbardziej jednak reprezentatywną próbą jest analiza funkcjonalna.[285] Kryterium wyodrębnienia stanowi tu zdolność do działania prezydenta w różnych zakresach władztwa państwowego. Mając powyższe na uwadze, wyróżnić należy cztery grupy kompetencji: uprawnienia prezydenta w zakresie władzy ustawodawczej, wykonaw­czej, w stosunkach zewnętrznych i sądowej.

Prezydent RFN wobec izb ustawodawczych wykonuje niektóre klasyczne kompetencje głowy państwa w systemie parlamentarnym, zaznaczające się współdziałaniem w realizacji funkcji prawodawczej i organizacyj­nej parlamentu. Odnośnie do działalności legislacyjnej Bundestagu aktywność prezydenta dotyczy tylko jej ostatniego etapu, gdyż Prezydent nie posiada prawa inicjatywy ustawodawczej. Uchwalone ustawy zostają podpisane (wygotowane) przez Prezydenta oraz opublikowane w Federalnym Dzienniku Ustaw (art. 82 ust. 1 UZ).[286] Ich publikację poprzedza kontrasygnata kanclerza lub właściwego ministra. Podpisanie i zarządzenie ogłoszenia mają wszelkie cechy promulgacji, warunkują więc nabranie przez akt prawny mocy obowiązującej.[287] Prezydent nie jest tu związany konstytucyjnymi terminami. Znane są przypadki wielomiesięcznych opóźnień decyzji, niejednokrotnie negatywnych, o sygnowaniu ustaw. Jak widać z praktyki, głowa państwa może odmówić podpisania ustawy.[288]

Nie kwestionuje się na ogół kompetencji do kontroli formalnej, w której Prezydent bada czy zachowany został tryb ustawodawczy. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji rozbieżnego interpretowania udziału w nim Rady Federalnej. Kilkakrotnie Rada odmawiała zgody na ustawę, a Parlament Federalny uznawał, że ustawa takiej zgody nie wymaga i podejmował uchwałę o odrzuceniu sprzeciwu Rady Federalnej. W takim wypadku rozstrzyg­nięcie, czy ustawa doszła do skutku z zachowaniem konstytucyjnego trybu, należy do Prezydenta.[289] Wątpliwości dotyczą natomiast kompetencji prezydenckiej odnośnie do materialnej oceny konstytucyjności ustawy. Co prawda jest utrwalony w konstytucjonalizmie niemieckim wizerunek Prezydenta jako strażnika konstytucji, jednak oponenci powołują się na wyłączność kompetencji kontrolnej FTK.[290] Z całą pewnością natomiast odmowa podpisania ustawy nie może być argumentowana brakiem jej politycznej zasadności. Zaniechanie złożenia podpisu nie może być również motywowane brakiem celowości wydania ustawy.[291]

Sporną kwestią jest odpowiedzialność głowy państwa za podpisanie ustawy ewidentnie sprzecznej z konsty­tucją. Jak zauważa M. Bożek, Prezydent powinien być szczególnie zobowiązany do przestrzegania przepi­sów Ustawy Zasadniczej, ponieważ jako jedyny konstytucyjny organ ponosi z tego tytułu odpowiedzialność przed FTK.[292] Stąd też prezydenckie prawo kontroli konstytucyjności ustaw winno być interpretowane jako powinność.[293] Należałoby więc potwierdzić możliwość postawienia Prezydenta w stan oskarżenia z powodu promulgacji ustawy oczywiście sprzecznej z konstytucją, przy czym uzasadnienie wniosku winno powoływać konkretny przepis naruszony przez izby ustawodawcze i art. 56 (obowiązek strzeżenia konstytucji).[294]

Jakie są konsekwencje odmowy podpisania ustawy? Klasyczne weto zawieszające wymusza ponowne głosowanie. Według art. 73 konstytucji weimarskiej prezydent Rzeszy zakwestionowaną przez siebie ustawę musiał z urzędu poddać pod ogólnonarodowe referendum.[295] Efekty zaniechania promulgacji są inne: ustawa wraca do parlamentu nie w celu ponownego uchwalenia kwalifikowaną większością głosów, lecz jej reasumpcji, o ile oczywiście FTK potwierdzi wątpliwości prezydenta co do konstytucyjności. Jeżeli Trybunał ich nie podzieli, wówczas ponowna odmowa naraża Prezydenta na odpowiedzialność konstytucyjną.[296]

Zdawać by się mogło, iż Prezydent, jako organ egzekutywy, powinien posiadać kompetencje wykonawcze wobec ustaw federalnych realizowane w drodze rozporządzeń. Uprawnienie takie zostało przez Ustawę Zasad­niczą przewidziane jedynie dla rządu lub poszczególnych ministrów (art. 80 ust. 1 UZ), co znacząco dezawuuje prezydencką funkcję rządzenia.[297]

W związku z ustawodawstwem pozostaje kolejna kompetencja interesującego nas organu, która jednak nie jest wykonywana wobec parlamentu, a umożliwia działalność ustawodawczą tzw. kanclerzowi mniejszości. Idzie tu o stan wyższej konieczności ustawodawczej wprowadzany przez Prezydenta na wniosek rządu zaakceptowany przez Radę Federalną (art. 81 UZ).[298] Przesłanką ogłoszenia tego stanu jest, najogólniej to ujmując, kryzys instytucjonalny, wyrażający się sprawowaniem rządów przez kanclerza, który utracił zaufanie Bundestagu. Wyjątkowy tryb ustawodawczy może zostać wprowadzony dla konkretnych projektów ustaw, jeżeli odrzucił je parlament pomimo ich połączenia z wnioskiem o wotum zaufania lub oznaczenia ich przez rząd mianem pilnych, w sytuacji gdy parlament uprzednio już odmówił kanclerzowi wyrażenia wotum zaufania i nie został rozwiązany przez Prezydenta w trybie art. 68 UZ.[299] Projekt ustawy, dla którego został wprowadzony stan wyższej konieczności, jest ponownie przedstawiany Parlamentowi Federalnemu. Jeżeli parlament: a) odrzuci projekt, b )uchwali go w brzmie­niu nie satysfakcjonującym rządu, c) nie zakończy prac nad projektem w terminie 4 tygodni – ustawa dochodzi do skutku w wersji projektu rządowego po jej uprzednim zaakceptowaniu przez Radę Federalną (art. 81 ust. 2 UZ).[300]

Nie wnikając w zawisłości proceduralne i ograniczenia przedmiotowe instytucji, która może być wprowadzona tylko na sześć miesięcy w okresie urzędowania danego kanclerza nie sposób nie dostrzec realnego znaczenia Prezydenta Federalnego w jej potencjalnym urzeczywistnieniu.[301] Wprowadzenie wyjątkowego stanu dla ustawo­dawstwa nie zależy co prawda wyłącznie od woli głowy państwa, lecz inspirowane jest przez inne podmioty. Wybór procedowania pojawia się w momencie złożenia wniosku przez Rząd Federalny. Owo dyskrecjonalne, arbitralne uprawnienie decydowania o trybie ustawodawczym i możliwość wpływania na losy rządu czyni Prezydenta realnym nośnikiem władzy w sytuacji wyjątkowej, wymagającej aktywności właśnie od głowy państwa.[302] Instytucja wyjątkowego trybu ustawodawczego nie znalazła dotychczas praktycznego zastosowania, co potwierdza jej szczególny, antykryzysowy charakter.

Prezydent Federalny zachował określone uprawnienia związane z funkcjonowaniem parlamentu. W klasycz­nym schemacie organizacyjnym głowa państwa zwołuje, zamyka i odracza sesje organu ustawodawczego. W praktyce tryb procedowania (sesyjny lub permanentny) ma istotne znaczenie dla zakresu takich kompetencji. W systemie kanclerskim Prezydent ma prawo żądać zwołania Parlamentu Federalnego przed terminem ustalonym dla najbliższego kolejnego posiedzenia (art. 39 ust. 3 UZ).[303] Z żądaniem takim mógłby Prezydent wystąpić np. w razie opróżnienia urzędu kanclerskiego, jeśliby nastąpiło ono w okresie między posiedzeniami parlamentu.[304]

Instytucję rozwiązania parlamentu przez prezydenta Rzeszy znała konstytucja weimarska, uzależniając tę czynność od każdorazowo innego powodu (art. 25). Bońska Ustawa Zasadnicza przewiduje możliwość skrócenia pełnomocnictw Bundestagu jedynie w obliczu kryzysu rządowego. Konstytucyjnie dopuszczalne jest rozwiązanie przez Prezydenta parlamentu, jeżeli nie jest on w stanie wybrać kanclerza (art. 63 ust. 4 UZ) oraz gdy odmówi mu zaufania (art. 68 ust. 1 UZ).[305]

            Jeśli chodzi o uprawnienia Prezydenta w zakresie władzy wykonawczej na plan pierwszy wysuwają się tu kompetencje kreacyjne wobec egzekutywy, wyczerpujące się w aktach nominacyjnych członków rządu i wyższych urzędników administracji federalnej.[306] Przede wszystkim jednak Prezydent przedstawia Parlamentowi Federalnemu kandydata na kanclerza (art. 63 ust. 1 UZ). Tzw. efekt kanclerski wyborów parlamentarnych ogranicza propozycje personalne do osoby desygnowanej na szefa urzędu przez koalicję partyjną już w trakcie kampanii wyborczej.[307] Oczywiście teoretycznie jest do pomyślenia sytuacja, w której Prezydent sprzeciwi się popieranej przez większość parlamentarną kandydaturze i przedstawi swojego kandydata, chociaż niektórzy niemieccy autorzy taką możliwość wykluczają, a zgłoszenie kandydata większości uważają wręcz za konstytucyjną powinność głowy państwa. Trudno ten pogląd zweryfikować, gdyż praktyka ten sui generis plebiscytarny wybór kanclerza potwierdza. Konstytucyjnym natomiast obowiązkiem Prezydenta jest nominacja kandydata, który uzyskał bezwzględną większość głosów (art. 63 ust. 2 UZ). Powyższy sposób wyłaniania szefa rządu można by, w ślad za L. Garlickim, określić mianem procedury podstawowej, w której rola prezydenta nie wykracza poza notarialną funkcję głowy państwa.[308]

Art. 63 UZ przewiduje w swych kolejnych dyspozycjach szczególne warianty procedowania. Prawo zgłaszania kandydata na kanclerza przechodzi na posłów przy zachowaniu parametru bezwzględnej większości koniecznej do wyboru. Jeżeli i w drugiej turze głosowania kandydat Bundestagu wymaganej większości nie uzyska, Prezydent obowiązany jest w terminie 7 dni podjąć decyzję o nominacji względnie rozwiązać parlament i zarządzić nowe wybory (art. 63 ust. 3 i 4 UZ).[309] Ratio legis art. 63 jest oczywista. Twórcom Ustawy Zasadniczej chodziło o zapewnienie parlamentowi efektywnej zdolności kreacyjnej, poprzez zróżnicowanie procedur, z których jego rozwiązanie potraktowane zostało jako ostateczny środek. Mimo, iż w 43-letniej historii RFN kanclerza powoły­wano zawsze w drodze podstawowej procedury – mechanizm alternatywny, uaktywniający in fine rolę głowy państwa, przekonuje do koncepcji prezydentury jako władzy rezerwowej.[310]

Ministrowie są powoływani i odwoływani przez Prezydenta na wniosek kanclerza (art. 64 ust. 1 UZ). Ustabilizowany jest w piśmiennictwie pogląd, iż propozycje szefa rządu odnośnie jego składu personalnego nie mogą być kwestionowane przez głowę państwa ze względów politycznych.[311]

Również w niejako ratyfikacyjne tylko uprawnienia wyposażono Prezydenta w procedurze odwołania kanclerza z powodu wyrażenia mu konstruktywnego wotum nieufności polegającego, jak wiadomo, na wybraniu przez parlament nowego szefa rządu bezwzględną większością głosów (art. 67 ust. 1 UZ). Prezydent obowiązany jest przychylić się do wniosku i mianować następcę.[312]

Natomiast inne konsekwencje pociąga za sobą oddalenie wniosku kanclerza o wotum zaufania. Wobec braku większości parlamentarnej, popierającej szefa rządu, może on zwrócić się do Prezydenta z wnioskiem o rozwią­zanie Bundestagu (art. 68 ust. 1 UZ).[313] Dopiero w sytuacji kryzysu parlamentarnego Prezydent przeobraża się z notariusza w realnego decydenta, rozstrzygającego samodzielnie (nie jest związany wnioskiem kanclerza) o losach naczelnych organów państwa w ten sposób, iż skraca pełnomocnictwa legislatywy bądź, odmawiając jej rozwiązania i nie uwzględniając wniosku kanclerza o wprowadzenie stanu wyższej konieczności ustawodaw­czej, zmusza egzekutywę do ustąpienia.[314] Prawo do rozwiązania Parlamentu Federalnego ograniczone jest czasowo (21 dni od złożenia wniosku) i wygasa, jeżeli Bundestag, głosami większości swych członków, wybierze innego Kanclerza Federalnego (art. 68 ust. 1 UZ).[315]

Oprócz funkcji kreacyjnej, której realne znaczenie w normalnym stanie funkcjonowania władzy państwowej sprowadzić można do czynności formalnych, Prezydent pełni funkcję regulacyjną w zakresie władzy wykonawczej. Jego akceptacji wymaga regulamin Rządu Federalnego (art. 65 UZ).[316] Określa też w drodze zarządzeń rangi służbowe w administracji federalnej oraz rodzaje pieczęci służbowych. Na mocy ustawy z 26 maja 1957 r. ustanawia i nadaje ordery i tytuły honorowe oraz może zarządzić ich utratę. W zakresie tych administracyjnych kompetencji Prezydent wydaje również szczegółowe przepisy, dotyczące flag i godła państwa.[317]

W tej grupie kompetencji mieszczą się ponadto tzw. uprawnienia militarne interesującego nas organu. Są one niewątpliwie spektakularnym miernikiem pozycji głowy państwa. Konsekwentnie jednak i w tym zakresie ustawodawca konstytucyjny wyznacza prezydentowi rolę drugorzędną i ograniczoną. Zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi sprawuje w okresie pokoju federalny minister obrony (art. 65 a U Z), a w tzw. stanie obrony (Verteidigungsfall – stan militarnego zagrożenia państwa z zewnątrz lub wojny) Kanclerz Federalny (art. 115 b UZ).[318] Prezydent mianuje jedynie wyższych oficerów, wydaje przepisy np. o umundurowaniu oraz nadaje sztandary jednostkom Bundeswehry.[319]

Art. 59 ust. 1 UZ stanowi: „Prezydent Federalny reprezentuje federację międzynarodowoprawnie. W imieniu federacji zawiera on umowy z państwami obcymi. Wysyła i przyjmuje przedstawicieli dyplomatycznych”. Zbyt daleko idący jest pogląd o wynikającym stąd prawie kształtowania przez Prezydenta Federalnego polityki zagranicznej. Nie jest to również jedynie formalna reprezentacja państwa na zewnątrz. Między tymi skrajnymi opiniami zawiera się więc rzeczywisty wpływ głowy państwa na powyższą kwestię. Ujawnia się on w prawie konsultacji kanclerskich wytycznych polityki zagranicznej, w możliwości zgłaszania zastrzeżeń pod jej adresem oraz w żądaniu informacji o zamierzeniach w tej materii.[320]

W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa niemieckiego Prezydent ma pełnomocnictwo do zawierania umów międzynarodowych. Umocowanie do działania w imieniu państwa wynika niewątpliwie z art. 59 ust. 1 UZ. Samodzielność jednak tego działania jest ograniczona kontrasygnatą (art. 58 UZ). Decyzja o zawarciu umowy, a także o jej ratyfikacji należy do Rządu Federalnego. Ponadto niektóre ważniejsze umowy wymagają akceptacji organów ustawodawczych (art. 59 ust. 2 UZ). Ratyfikacja takich traktatów ma więc czysto formalny charakter.[321] Reasumując, należy dojść do wniosku, iż Prezydent Federalny nie odgrywa aktywnej roli w dziedzinie władzy zewnętrznej, a jej nośnikiem jest jedynie w sensie wykonywania woli innych organów państwa.

W myśl art. 60 ust. 1 i 2 UZ prezydent mianuje i zwalnia sędziów federalnych oraz wykonuje prawo łaski. Nie sposób mówić tu o prezydenckiej funkcji kreacyjnej wobec sądownictwa. Nominacja ma charakter formalny.[322] O powoływaniu sędziów sądów federalnych rozstrzygają organy ustawodawcze w drodze wyboru oraz minister rzeczowo właściwy dla danej dziedziny sądownictwa wespół z Komisją Wyboru Sędziów (art. 95 UZ). O formalnym charakterze nominacyjnych uprawnień głowy państwa świadczy możliwość delegowania tej kompetencji na inne organy (art. 60 ust. 3 UZ).[323]

Prezydent nie ma wpływu na kształt personalny Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Może jedynie wszczynać przed nim postępowania w sporach konstytucyjnych między najwyższymi organami Federacji o zakres ich praw i obowiązków (art. 93 ust. 1 pkt 1 UZ). Nie jest natomiast uprawniony do złożenia wniosku w przedmiocie kontroli konstytucyjności normy prawnej.[324]

Prezydent wykonuje prawo łaski na szczeblu federalnym. Ułaskawienie od wyroków sądów krajowych przysługuje właściwemu organowi kraju, zazwyczaj jego premierowi. Sposób wykonywania tego prawa normuje osobne zarządzenie Prezydenta, w którym zastrzegł on niektóre wypadki do własnej decyzji, a pozostałe przekazał innym organom federalnym. Akty łaski prezydenta muszą być kontrasygnowane przez właściwego członka rządu.[325]

ZAKOŃCZENIE

Nie ma na świecie państwa, które nie posiadałoby swojej głowy, czyli osoby, która sprawuje określony urząd, czasem w wyniku wyboru jej poprzez głosowanie, czasem też odziedziczonej – w takiej sytuacji mówimy o monarchii. W większości demokratycznych państw głową państwa jest prezydent, którego zakres obowiązków i praw jest różny w zależności od danego kraju. Zazwyczaj prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych, w których udział może wziąć każdy obywatel, lecz czasem mianuje go parlament lub zgromadzenie narodowe – w takich wypadkach zakres jego uprawnień zazwyczaj jest mniejszy niż w pierwszym przypadku.

W Polsce najważniejszą spośród pełnionych przez niego funkcji jest niewątpliwie reprezentowanie narodu oraz państwa na arenie międzynarodowej, na przeróżnych konferencjach, zjazdach i spotkaniach głów różnych państw. Jest jednym z dwóch (poza Radą Ministrów) najważniejszych organów sprawujących władzę wykonawczą w Polsce. Prezydent może rozpisać dowolne referendum oraz wyznacza datę wszystkich wyborów. Oprócz tego, to jego podpis pod każdą ustawą czyni ją ważną i sprawia, że po jakimś czasie może ona zostać wprowadzona w życie.

W systemach prezydenckich (np. Stany Zjednoczone) czy semiprezydenckich (np. Francja,) jego kompetencje obejmują szeroki krąg decyzji w zakresie polityki zagranicznej i wewnętrznej. Szczególną pozycję ma prezydent amerykański, pełni on dodatkowo funkcję szefa rządu. W państwach, w których prezydent wybierany jest pośrednio (przez parlament), np. w RFN pozycja jego jest zawężona do funkcji reprezentacyjnych. Odgrywa rolę bezstronnego i apolitycznego arbitra, stojącego poza sporami politycznymi.

---

[1] Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1952 r. Nr 33, poz. 232).

[2] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010, s. 230.

[3] Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426).

[4] Omówione w dalszej części pracy.

[5] A. Bałaban, Współczesne zagadnienia konstytucyjne, Szczecin 1999, s. 179.

[6] W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005, s. 225.

[7] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 231.

[8] Ibidem.

[9] Ibidem.

[10] S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 251.

[11]Ibidem.

[12] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 232.

[13] P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 316.

[14] Ibidem.

[15] Sarnecki P., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 277.

[16] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 232.

[17] Ibidem, s. 233.

[18] L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. II, Warszawa 2001, s. 197.

[19] Ibidem.

[20] Opracowanie za: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 235.

[21] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 219.

[22] Ibidem.

[23] S. Sagan, Prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 254.

[24] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 236.

[25] Ibidem.

[26] W. Skrzydło, Polskie prawo…, op. cit., s. 228.

[27] Na podstawie: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 238.

[28] Ibidem, s. 239.

[29] Ibidem.

[30] Ibidem, s. 240.

[31] Na podstawie: P. Samecki, Prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 335.

[32] Na podstawie: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 259.

[33] M. Kudej, W kręgu zagadnień konstytucyjnych, Katowice 1999, s. 313.

[34] Ibidem, s. 314.

[35] Ibidem.

[36] R. Mojak, Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (regulacja konstytucyjna roli ustrojowej Prezydenta RP a praktyka politycznoustrojowa realizacji modelu ustrojowego prezydentury), [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 188.

[37] Ibidem, s. 189.

[38] Ibidem.

[39] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 240.

[40] Ibidem, s. 241.

[41] L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 336.

[42] Ibidem.

[43] R. Mojak, Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 190.

[44] Ibidem.

[45] Ibidem.

[46] K. Działocha, Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, Warszawa 2000, s. 192.

[47] Ibidem.

[48] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 223.

[49] B. Dziemidok – Olszewska, Instytucja Prezydenta w państwach Europy  Środkowo-Wschodniej, Lublin 2003, s. 103.

[50] Ibidem.

[51] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 231.

[52] P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 218.

[53] Ibidem.

[54] Ibidem, s. 219.

[55] P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 224.

[56] Ibidem.

[57] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 238.

[58] Ibidem.

[59] A. Bałaban, Polskie problemy ustrojowe. Konstytucja, źródła prawa, samorząd terytorialny, prawa człowieka, Kraków 2003, s. 69.

[60] Ibidem.

[61] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 240.

[62] Ibidem.

[63] Ibidem.

[64] L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 341.

[65] Ibidem.

[66] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 226.

[67] Ibidem.

[68] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 241.

[69] Ibidem.

[70] Ibidem.

[71] L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 342.

[72] Ibidem.

[73] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 241.

[74] Ibidem.

[75] S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 259.

[76] Ibidem.

[77] Ibidem.

[78] Ibidem.

[79] J. Ciapała, Zagadnienie odpowiedzialności prawnej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 6/2005, Warszawa 2005, s. 33.

[80] Ibidem.

[81] Ibidem.

[82] Ibidem, s. 34.

[83] Ibidem.

[84] Ibidem, s. 36.

[85] Ibidem.

[86] J. Ciapała, Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kompetencji w zakresie powoływania sędziów, Przegląd Sejmowy 4/2008, s. 40.

[87] Ibidem, s. 39.

[88] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 198, 201.

[89] J. Sułkowski, Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, Przegląd Sejmowy 4/2008, s. 63.

[90] L. Morawski Czy sądy mogą się angażować politycznie, PIP III/2006, s. 19.

[91] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego…, op. cit., s. 198.

[92] J. Ciapała, Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kompetencji w zakresie powoływania sędziów, Przegląd Sejmowy 4/2008, s. 42.

[93] A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 249.

[94] Ibidem, s. 250.

[95] Ibidem, s. 249, 251.

[96] E. Popławska, Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki Fran­cuskiej, Warszawa 1995, s. 6.

[97] W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji, Warszawa 1992, s. 112.

[98] M. Wąsowicz, Historia ustroju państwa zachodu, Warszawa 1998, s. 213.

[99] Ibidem, s. 214.

[100] E. Gdulewicz, System konstytucyjny Francji, Warszawa 2000, s. 46.

[101] Ibidem.

[102] Ibidem, s. 47.

[103] M. Granat, Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji konstytucyjnej (ewolucja prawa i doktryny we Francji), Lublin 1994, s. 268.

[104] Ibidem.

[105] R. Ghevontian, Czy prezydent V Republiki jest monarchą republikańskim?, Przegląd Sejmowy 6/2008, Warszawa 2008, s. 73.

[106] Ibidem.

[107] A. Budzanowska, M. Bugaj, J. Czajowski, B. Gawlik,  M. Grzybowski, J. Karp, P. Mikuli, M. Niewitała, Szkice o pozycji ustrojowej i statusie głowy państwa, Kraków 2003, s. 119.

[108] Ibidem.

[109] Ibidem.

[110] M. Granat, Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji…, op. cit., s. 266.

[111] Ibidem.

[112] E. Gdulewicz, System konstytucyjny…, op. cit., s. 102.

[113] R. Ghevontian, Czy prezydent V Republiki…, op. cit., s. 76.

[114] E. Gdulewicz, System konstytucyjny…, op. cit., s. 102.

[115] W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji, Warszawa 1992, s. 119.

[116] Ibidem.

[117] Ibidem.

[118] Ibidem.

[119] Ibidem, s. 120.

[120] E. Gdulewicz, System konstytucyjny…, op. cit., s. 107.

[121] Ibidem, s. 108.

[122] Ibidem.

[123] Ibidem.

[124] R. Ghevontian, Czy prezydent V Republiki…, op. cit., s. 78.

[125] Ibidem.

[126] Na podstawie: E. Gdulewicz, System konstytucyjny…, op. cit., s. 109 i n.

[127] E. Gdulewicz, System konstytucyjny…, op. cit., s. 117.

[128] Ibidem.

[129] A. Jamróz, Prezydent Republiki Francuskiej jako gwarant przestrzegania Konstytucji. Kilka uwag porządkujących, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna — prawo — praktyka, red. M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002, s. 212.

[130] Ibidem.

[131] J. Osiński, Prezydent w państwach współczesnych, Warszawa 2000, s. 107.

[132] E. Popławska, Instytucja prezydenta…, op. cit., s. 97.

[133] Ibidem.

[134] Ibidem.

[135] Ibidem, s. 98.

[136] Ibidem.

[137] E. Gdulewicz, System konstytucyjny…, op. cit., s. 120.

[138] Ibidem.

[139] Ibidem, s. 121.

[140] Ibidem.

[141] Ibidem.

[142] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008, s. 107.

[143] Ibidem.

[144] Ibidem.

[145] Ibidem.

[146] R. Ghevontian, Czy prezydent V Republiki…, op. cit., s. 79.

[147] Ibidem, s. 80.

[148] E. Popławska, Instytucja prezydenta…, op. cit., s. 111.

[149] Ibidem.

[150] Ibidem, s. 112.

[151] R. Ghevontian, Czy prezydent V Republiki…, op. cit., s. 80.

[152] Ibidem.

[153] Ibidem.

[154] W. Skrzydło, Ustrój polityczny…, op. cit., s. 117.

[155] Ibidem.

[156] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 113.

[157] Ibidem.

[158] Ibidem.

[159] W. Skrzydło, Ustrój polityczny…, op. cit., s. 117.

[160] M. Jagielski, Prezydent USA jako szef administracji, Warszawa 2000, s. 4.

[161] Ibidem, s. 7.

[162] Ibidem.

[163] A. Budzanowska, M. Bugaj, J. Czajowski, B. Gawlik,  M. Grzybowski, J. Karp, P. Mikuli, M. Niewitała, Szkice o pozycji ustrojowej…, op. cit., s. 47.

[164] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 17.

[165] Ibidem.

[166] Ibidem, s. 18.

[167] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 171.

[168] Ibidem.

[169] Ibidem.

[170] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 19.

[171] Ibidem.

[172] Ibidem, s. 20.

[173] J. Osiński, Prezydent w państwach współczesnych, Warszawa 2000, s. 206.

[174] Ibidem.

[175] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 21.

[176] Ibidem.

[177] A. M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych, Toruń 1999, s. 183.

[178] Ibidem.

[179] A. Pułło, System konstytucyjny Stanów Zjednoczonych, Warszawa 1997, s. 143.

[180] Ibidem.

[181] Ibidem, s. 144.

[182] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 25.

[183] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 78.

[184] Ibidem.

[185] J. Osiński, Prezydent w państwach…, op. cit., s. 209.

[186] Ibidem.

[187] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 81.

[188] Ibidem.

[189] Ibidem.

[190] Ibidem, s. 82,.

[191] A. Pułło, Prezydent a Kongres USA w świetle konstytucyjnych zasad podziału i równoważenia władz, Gdańsk 1986, s. 86.

[192] Ibidem.

[193] A. Budzanowska, M. Bugaj, J. Czajowski, B. Gawlik,  M. Grzybowski, J. Karp, P. Mikuli, M. Niewitała, Szkice o pozycji ustrojowej…, op. cit., s. 53.

[194] Ibidem.

[195] Za: M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 103.

[196] A. Pułło, Prezydent a Kongres USA w świetle konstytucyjnych zasad podziału i równoważenia władz, Gdańsk 1986, s. 101.

[197] Ibidem.

[198] Ibidem, s. 106.  

[199] Ibidem.

[200] Ibidem, s. 107.

[201] Ibidem.

[202] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne…, op. cit., s. 178.

[203] A. Pułło, Prezydent a Kongres…, op. cit., s. 203.

[204] Ibidem.

[205] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 47.

[206] Ibidem, s. 49.

[207] R. Tokarczyk, Prawo amerykańskie, Warszawa 2000, s. 161.

[208] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 117.

[209] Ibidem, s. 119.

[210] Ibidem, s. 120.

[211] Ibidem, s. 121.

[212] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 124.

[213] Ibidem.

[214] Ibidem, s. 125.

[215] Ibidem.

[216] A. M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych, Toruń 1999, s. 185.

[217] A. Pułło, System konstytucyjny Stanów Zjednoczonych, Warszawa 1997, s. 148.

[218] Ibidem, s. 153.

[219] A. Pułło, Prezydent a Kongres…, op. cit., s. 167.

[220] Ibidem.

[221] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 144.

[222] Ibidem, s. 146.

[223] J. Osiński, Prezydent w państwach…, op. cit., s. 215.

[224] A. Pułło, System konstytucyjny…, op. cit., s. 154.

[225] Ibidem.

[226] Ibidem, s. 155.

[227] Ibidem.

[228] Ibidem.

[229] K. Wójtowicz, Uprawnienia nadzwyczajne Prezydenta Stanów Zjednoczonych, Wrocław 1995, s. 61.

[230] Ibidem.

[231] Ibidem, s. 81.

[232] Ibidem, s. 83.

[233] Ibidem.

[234] Ibidem, s. 84.

[235] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 153.

[236] A. Pułło, System konstytucyjny…, op. cit., s. 161.

[237] Ibidem.

[238] Ibidem.

[239] A. M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych, Toruń 1999, s. 216.

[240] Ibidem.

[241] Za: A. Budzanowska, M. Bugaj, J. Czajowski, B. Gawlik,  M. Grzybowski, J. Karp, P. Mikuli, M. Niewitała, Szkice o pozycji ustrojowej…, op. cit., s. 59.

[242] M. Jagielski, Prezydent USA jako…, op. cit., s. 158.

[243] A. Pułło, Prezydent a Kongres…, op. cit., s. 48.

[244] Ibidem.

[245] Ibidem, s. 49.

[246] Ibidem.

[247] Ibidem, s. 50.

[248] A. Pułło, System konstytucyjny…, op. cit., s. 214.

[249] Ibidem.

[250] Ibidem.

[251] Ibidem, s. 215.

[252] Ibidem.

[253] A. Pułło, Prezydent a Kongres…, op. cit., s. 56.

[254] Ibidem.

[255] A. Budzanowska, M. Bugaj, J. Czajowski, B. Gawlik,  M. Grzybowski, J. Karp, P. Mikuli, M. Niewitała, Szkice o pozycji ustrojowej…, op. cit., s. 170.

[256] Ibidem.

[257] Ibidem, s. 171.

[258] L. Janicki, Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec, Poznań 1986, s. 431.

[259] E. Gdulewicz, Ustroje państw współczesnych, Lublin 2002, s. 198.

[260] L. Janicki, Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec, op. cit., s. 433.

[261] Ibidem.

[262] J. Osiński, Prezydent w państwach…, op. cit., s. 319.

[263] Ibidem.

[264] Ibidem.

[265] Ibidem, s. 320.

[266] L. Garlicki, Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 155.

[267] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1995, s. 199.

[268] Ibidem.

[269] Ibidem, s. 200.

[270] M. Bożek, Zakres kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta Republiki Federalnej Niemiec, Przegląd Sejmowy 6/2005, Warszawa 2005, s. 73.

[271] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 207.

[272] Ibidem.

[273] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw…, op. cit., s. 308.

[274] Ibidem.

[275] Ibidem.

[276] Ibidem, s. 309.

[277] Ibidem.

[278] Ibidem.

[279] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 209.

[280] M. Bożek, Zakres kontrasygnaty…, op. cit., s. 71.

[281] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 213.

[282] Ibidem, s. 188.

[283] Ibidem.

[284] T. Bojarski, E. Gdulewicz, J. Szreniawski J. (red.), Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, Lublin 2000, s. 205.

[285] A. Budzanowska, M. Bugaj, J. Czajowski, B. Gawlik,  M. Grzybowski, J. Karp, P. Mikuli, M. Niewitała, Szkice o pozycji ustrojowej…, op. cit., s. 173.

[286] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 201.

[287] Ibidem.

[288] Ibidem.

[289] M. Bożek, Zakres kontrasygnaty…, op. cit., s. 75.

[290] Ibidem.

[291] Ibidem.

[292] Ibidem, s. 76.

[293] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 204.

[294] Ibidem, s. 206.

[295] Ibidem, s. 208.

[296] Ibidem.

[297] R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Gdańsk 2001, s. 305.

[298] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 210.

[299] Ibidem.

[300] Ibidem.

[301] Ibidem, s. 211.

[302] Ibidem.

[303] P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw…, op. cit., s. 311.

[304] J. Osiński, Prezydent w państwach współczesnych…, op. cit., s. 321.

[305] Ibidem.

[306] Ibidem, s. 322.

[307] Ibidem.

[308] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 233.

[309] Ibidem.

[310] Ibidem.

[311] J. Osiński, Prezydent w państwach współczesnych…, op. cit., s. 325.

[312] Ibidem,.

[313] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 222.

[314] Ibidem.

[315] Ibidem, s. 223.

[316] M. Bożek, Zakres kontrasygnaty…, op. cit., s. 78.

[317] Ibidem.

[318] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 227.

[319] Ibidem.

[320] Ibidem.

[321] M. Bożek, Zakres kontrasygnaty…, s. 80.

[322] L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec…, op. cit., s. 229.

[323] Ibidem.

[324] Ibidem.

[325] Ibidem, s. 231.