WYCIEK: Dziesięć

Charakterystyka wybranych form działania administracji publicznej o charakterze dwustronnym

SPIS TREŚCI

Wstęp

Rozdział I: Prawne formy działania administracji – informacje ogólne

1.1. Pojęcie formy działania administracji

1.2. Kryteria typologii form działania administracji w ujęciu historycznym

1.3. Typologia form działania administracji

1.3.1. Działania prawne i faktyczne

1.3.2. Działania w sferach zewnętrznej i wewnętrznej

1.3.3. Działania publicznoprawne i prywatnoprawne

1.3.4. Działania jednostronne oraz dwu- i wielostronne

1.4. Charakterystyka zewnętrznych jednostronnych form prawnych działania administracji

1.4.1. Akt normatywny

1.4.2. Akt administracyjny

1.5. Charakterystyka zewnętrznych dwu- i wielostronnych form prawnych działania administracji

1.6. Charakterystyka wewnętrznych form prawnych działania administracji

1.7. Charakterystyka działań faktycznych administracji

Rozdział II: Ugoda administracyjna

2.1. Pojęcie ugody administracyjnej

2.2. Przesłanki ugody administracyjnej

2.3. Zawarcie ugody administracyjnej i jej skutki prawne

2.4. Ugoda administracyjna a ugoda cywilna

Rozdział III: Porozumienie administracyjne

3.1. Pojęcie porozumienia administracyjnego

3.2. Cechy porozumienia administracyjnego

3.3. Typologia porozumień administracyjnych

3.4. Porozumienie o przeniesieniu zadań i kompetencji

3.5. Porozumienie o utworzeniu związku międzykomunalnego

Rozdział IV: Umowy

4.1. Umowa cywilna

4.2. Umowa administracyjna

4.3.1. Kontrakt socjalny

4.3.2. Układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym

Zakończenie

Bibliografia

Wstęp

Administracja, realizując przypisane jej zadania, podejmuje działania w różnych formach. Pojęcie form działania administracji pochodzi z nauki prawa administracyjnego XX w., stanowią je wszelkie zewnętrzne przejawy działalności administracji podjęte na podstawie i w celu wykonania ustaw. Wymogi demokratycznego państwa prawnego, w którym wszyscy są zobowiązani do przestrzegania prawa, dyktują konieczność przestrzegania prawa także przez administrację publiczną. Zasadnie zatem należy oczekiwać, że administracja publiczna, wkraczając w nasze uprawnienia i obowiązki (np. zezwalając na budowę określonego obiektu budowlanego czy też nakazując rozbiórkę budynku wzniesionego bez pozwolenia), będzie czyniła to w zgodzie z obowiązującym prawem. W zgodzie z prawem to znaczy na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz w formach i trybie przez te przepisy przewidzianych.

W zakresie ingerencji administracji w prawa i obowiązki obywatela sytuacja jest jasna. Każde działanie administracji musi nie tylko znaleźć jednoznaczną podstawę prawną, ale może być podjęte w formie wyraźnie przez prawo wskazanej (np. decyzji administracyjnej). Nieco inaczej jest w sytuacji, gdy administracja publiczna podejmuje zadania organizatorskie, mając w dalszej perspektywie zaspokajać zbiorowe potrzeby społeczeństwa. Oczekiwanie podstawy prawnej w przyjętym rozumieniu byłoby wówczas nie do przyjęcia. Oznaczałoby ograniczenie aktywności administracji publicznej do przypadków przewidzianych przez prawo. Te zaś z natury rzeczy mogłyby być dalekie od tego, co w praktyce działania organów administracji mogłoby się zdarzyć. Nie można też wykluczyć sytuacji, że prawo dopuszcza realizację zadań administracji zarówno w formach prawnie sformalizowanych, jak i w formach niesformalizowanych.

Formy działania administracji publicznej są różne, podobnie jak różne są formy samej administracji publicznej. Obok form działania występujących w aparacie administracyjnym mamy całą paletę form działania administracji w jej stosunkach zewnętrznych, zwłaszcza w stosunkach z obywatelami. Również w tych stosunkach administracja podejmuje działania faktyczne, wydaje zaświadczenia, a przede wszystkim podejmuje czynności prawne o zróżnicowanym charakterze. Podkreślał to z resztą już w XIX wieku klasyk prawa administracyjnego, Antoni Okolski, stwierdzając, że „państwo nigdy nie może określić wyczerpująco a priori wszystkich wypadków, w których pojedynczy organ winien działać, tudzież sposobu jego działalności. Stąd wypływa, iż każdy organ musi do pewnego stopnia być samodzielnym, to jest posiadać prawo do określania sobie samemu w danych przypadkach granic kompetencji”.

Podstawową formą działania administracji jest akt administracyjny. Niemniej, w ostatnim okresie zaobserwować można tendencję do stosowania na szerszą skalę przez administrację niewładczych form działania, a przede wszystkim zawierania umów –tak wywodzących się z prawa cywilnego, jak mających swoje zakotwiczenie w materialnym prawie administracyjnym. Występuje to np. w odniesieniu do gospodarki gruntami należącymi do państwa lub związków komunalnych, sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, gospodarki lokalami użytkowymi będącymi w zarządzie tych podmiotów itp.

Wskazać przy tym należy, iż jakkolwiek jednostronne i władcze prawne formy działania administracji opisane są w sposób wyczerpujący przez doktrynę i orzecznictwo prawa administracyjnego, tak opracowania dotyczące niewładczych form dwustronnych są stosunkowo rzadkie i – niestety – często lapidarne. W tych okolicznościach w niniejszej pracy zdecydowano się na kompleksową charakterystykę wybranych konsensualnych form działania administracji celem zebrania i usystematyzowania poglądów nauki i praktyki w omawianej kwestii. Przedmiotowa problematyka ujęta została w ramy czterech rozdziałów.

Rozdział pierwszy, zatytułowany Prawne formy działania administracji – informacje ogólne, stanowi zwarty wykład obejmujący zagadnienie form działania administracji – zarówno w ujęciu historycznym, jak i współczesnym. Przedstawiono tutaj samo pojęcie formy działania administracji, opisano kryteria typologiczne pozwalające na wyodrębnienie konkretnych kategorii form działania, jak również – w oparciu o owe kryteria – przeprowadzono podział form działania administracji obejmujący współczesne ustalenia doktryny. W dalszej kolejności dokonano uproszczonej charakterystyki każdej z wyodrębnionych kategorii form działania.

W rozdziale drugim, zatytułowanym Ugoda administracyjna, starano się poczynić ustalenia dotyczące charakteru prawnego ugody administracyjnej, tj. czy mieści się ona w zakresie pojęcia konsensualnej formy działania administracji. Kolejne części rozdziału definiują pojęcie ugody administracyjnej, wskazują na przesłanki prawne niezbędne do jej zawarcia, opisują procedurę dojścia ugody do skutku, jak też wskazują na następstwa prawne zawartej ugody. Ostatnia część rozdziału stanowi zwartą analizę porównawczą ugody administracyjnej oraz ugody cywilnej.

Rozdział trzeci, noszący tytuł Porozumienie administracyjne, stanowi charakterystykę tytułowej instytucji administracyjnoprawnej. Opisano tutaj pojęcie porozumienia administracyjnego, wskazano na jego zasadnicze cechy, by w końcu przeprowadzić podział typologiczny porozumień administracyjnych występujących w praktyce. Szczególną uwagę zwrócono na porozumienie o przeniesieniu zadań i kompetencji oraz porozumienie o utworzeniu związku międzykomunalnego, których to charakterystyka wieńczy omawiany rozdział.

Ostatni, czwarty rozdział pracy, zatytułowany został Umowy. Pominięcie przymiotnika „administracyjne” lub „publicznoprawne” w tytule rozdziału stanowiło zabieg celowy, ze względu na rozbieżności doktrynalne w zakresie rozumienia pojęcia umowy administracyjnej. W rozdziale opisane zostały koncepcje umowy cywilnej stosowanej w praktyce funkcjonowania organów administracji (tak „czystej” umowy prawa cywilnego, jak i mające swojej zakotwiczenie w przepisach materialnego prawa administracyjnego i określanej przez niektórych autorów mianem umowy publicznoprawnej lub umowy administracyjnej właśnie), jak również umowy administracyjnej (w rozumieniu niemieckiej doktryny prawa administracyjnego). W dalszej części rozdziały dokonane zostały rozważania dotyczące faktycznego funkcjonowania w polskim prawie i postępowaniu administracyjnym, pomimo braku normatywnego wyodrębnienia, umowy administracyjnej – tytułem przykładu posłużono się tutaj instytucją kontraktu socjalnego oraz układu procesowego zawieranego w sądowoadministracyjnym postępowaniu mediacyjnym.

W pracy zostały wykorzystane materiały źródłowe wybitnych polskich przedstawicieli myśli prawa administracyjnego, jak również procesualistów administracyjnych. Nadto, przy większości z omawianych zagadnień, prócz konstrukcji czysto teoretycznych, wykorzystane zostały orzeczenia sądów administracyjnych, a przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące w jaki sposób omawiane instytucje oraz elementy na nie się składające funkcjonują w praktyce administracyjnej.

Rozdział 1. Prawne formy działania administracji – informacje ogólne

1.1. Pojęcie formy działania administracji

Organy administracji publicznej podejmują różnego rodzaju działania. Wydają one różne pozwolenia, nakazy, decyzje, zaświadczenia, zarządzenia, zawierają umowy, zatrudniają pracowników, organizują przedsięwzięcia gospodarcze lub społeczne itd. Wszystkie te czynności muszą mieć podstawę prawną, ponieważ Konstytucja[1] wymaga, aby wszystkie organy władzy publicznej działały na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Organy administracji publicznej mogą zatem działać tylko w relacji do prawa. Ich działania muszą być oparte na prawie. Wówczas, gdy organ administracji nakłada obowiązki i przyznaje prawa obywatelom, jego związanie prawem jest ścisłe. Jednakże działania administracji to nie tylko wydawanie aktów administracyjnych, dotyczących spraw indywidualnych, bądź podejmowanie innych czynności prawnych, ale obejmują one również inne formy aktywności. Wiadomo, że w toku administrowania konieczne jest sporządzanie różnych protokołów, prowadzenie rejestrów, wykonywanie rozmaitych czynności o charakterze technicznym, organizatorskim czy gospodarczym. Te wszystkie czynności są również oparte na prawie, chociażby na normach kompetencyjnych. Istnienie normy kompetencyjnej jest w takim przypadku koniecznym minimum.[2]

Działania organów administracji w różnym zakresie są regulowane prawnie. Różnie wygląda kwestia ich podstawy prawnej, ewentualnych skutków prawnych i mocy obowiązującej, trybu dokonywania czy możliwości zaskarżenia. Z punktu widzenia tej właśnie charakterystyki prawnej możemy wyróżnić pewne rodzaje działań czy też, jak to się częściej mówi, różne formy działań administracji.

We współczesnej doktrynie wyróżnia się administrację władczą i administrację świadczącą. O administracji władczej mówi się wówczas, gdy administracja, przy użyciu środków władczych, ingeruje w sferę prawną obywateli, ogranicza ich wolność bądź własność, gdy nakłada na nich obowiązek, w jakiś sposób ich obciąża. Administracja świadcząca zapewnia obywatelowi określone świadczenia lub inne korzyści. Administrację świadczącą należy rozumieć instrumentalnie jako stosowanie określonych środków. Przy takim ujęciu administracji świadczącej nie można jej przeciwstawiać administracji władczej, bo występuje tu wzajemne zazębianie się. Ten sam środek może stanowić jednocześnie świadczenie jak i działanie władcze administracji, i to zarówno dla samego odbiorcy świadczenia, jak i dla osoby trzeciej. W niektórych dziedzinach świadczenia i działania władcze mogą się wzajemnie uzupełniać. Działania władcze i świadczenia mogą być stosowane ambiwalentnie dla osiągnięcia określonych celów. Ten sam cel można osiągnąć przez stosowanie zakazów i nakazów, ale również przez ulgi podatkowe czy uprzywilejowane subwencje.[3]

Z punktu widzenia funkcji administracji publicznej, które ona wypełnia w interesie publicznym, można wyróżnić:[4]

1) klasyczną administrację porządkowo-reglamentacyjną, a więc administrację władczą,

2) administrację świadczącą,

3) administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające.

Wychodząc od rzeczowego (przedmiotowego) podziału zadań, wyróżnia się liczne działy administracji publicznej, jak np. administrację budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia, spraw socjalnych itd. Z punktu widzenia podmiotowego można wyróżnić administrację rządową i administrację samorządową, zwłaszcza samorządu terytorialnego.

Doniosłość zagadnień związanych z istotą form prawnych działania oraz wyróżnianiem ich typów jest dostrzegana przez większość autorów z uwagi na konsekwencje, jakie niesie ich stosowanie tak dla administrujących, jak i administrowanych. W literaturze przedmiotu można spotkać również poglądy kwestionujące zasadność porządkowania form prawnych działania administracji w sposób zbyt szczegółowy, nieuwzględniający potrzeb praktyki. Działania podejmowane w odmiennych formach wymagają stosowania zróżnicowanych trybów postępowania, odmiennych środków nadzoru nad prawidłowością ich stosowania, co determinuje odmienne tak procesowe, jak i materialnoprawne konsekwencje dla uczestników obrotu prawnego, w tym także dla samej administracji, oraz implikuje konieczność odwoływania się do odmiennych środków dochodzenia przez jednostkę jej praw na wypadek ich naruszenia przez administrację.[5]

Prawne formy działania administracji publicznej będą – w odróżnieniu od działań faktycznych – podejmowane na podstawie konkretnych norm upoważniających. Normy te z reguły będą normami prawa publicznego. Tam bowiem należy poszukiwać treści obowiązków i uprawnień poszczególnych organów administracji.

W teorii prawa administracyjnego powstało wiele koncepcji związanych z pojęciem prawnych form działania administracji. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż należy odróżnić w sposób zdecydowany pojęcie prawnych form i prawnych metod działania administracji. Prawne formy działania administracji będą opierały się na dozwolonych prawem zachowaniach wewnątrz i na zewnątrz administracji, np. akty wewnętrzne czy akty zewnętrzne administracji, którymi administracja kształtuje swoją organizację wewnętrzną oraz swoją władczość zewnętrzną. Natomiast metody działania administracji powinny być zdefiniowane jako przejawy i cele jej wiodących rodzajów polityki oraz sposoby osiągania tych celów nakreślonych przez przepisy ustrojowe, procesowe i kompetencyjne poprzez wybór najodpowiedniejszej formy prawnej działania w tym zakresie.[6]

Według. J. Starościaka prawna forma działania administracji, to określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego, czyli dopuszczony prawem środek zastosowany przez administrację dla załatwienia określonej sprawy.[7] Stosownie do twierdzeń J. Łętowskiego formy działania administracji to jej zachowania, przez które administracja przejawia swoje funkcje, postępowanie oraz skutki prawne.[8] Według Z. Niewiadomskiego działania organów administracji publicznej charakteryzują się możliwościami jednostronnego władczego kształtowania sytuacji adresatów tych działań i obowiązku podporządkowania się tym działaniom pod sankcją zastosowania przez organ przymusu państwowego.[9] Natomiast wedle myśli A. Błasia konstrukcja form działania administracji publicznej, a w konsekwencji pojęcie form działania administracji, jest zawsze ukształtowane przyjętą koncepcją administracji publicznej oraz wykonawczym bądź nie tylko wykonawczym charakterem jej działań.[10] Przytoczyć tutaj można dodatkowo próbę zdefiniowania pojęcia formy działania administracji sformułowaną w opracowaniu K.M. Ziemskiego poświęconym jednej z najbardziej charakterystycznych dla administracji publicznej form, tj. indywidualnemu aktowi administracyjnemu: „Przez formę prawną działania administracji rozumieć będziemy wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić, prawem określony, o utrwalonych cechach typ czynności konwencjonalnej bądź faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotu (bądź zespołu podmiotów) w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej”[11]. Przywołana definicja została sformułowana jako w pewnym sensie synteza przeważających poglądów doktryny, stąd to właśnie wynikające z jej brzmienia rozumienie prawnych form działania administracji będzie wiążącym w dalszej części pracy.

Wskazać należy, iż teoria prawnych form działania administracji jest stosunkowo dobrze rozwinięta. Starania przedstawicieli doktryny mające na celu uporządkowanie poszczególnych form, wskazanie ich cech charakterystycznych, konsekwencji prawnych czy wymogów prawidłowości ich podjęcia mogą jednakże spełznąć na niczym w przypadku nie do końca przemyślanych przez ustawodawcę zmian w prawnej regulacji tych form. Oczywiście powstaje pytanie, czy wysiłki doktryny są potrzebne, czy stanowią jedynie sztukę dla sztuki. Zgodzić się jednak należy z A. Wiktorowską, że prawne formy działania administracji spełniają ważne funkcje, gdyż służą bezpieczeństwu i pewności prawa, a ich standaryzacja ma zapewnić racjonalne i efektywne działanie administracji, która realizując swoje zadania i cele, może korzystać ze stałych wzorców i nie jest zmuszona przy załatwianiu każdej sprawy do tworzenia nowych rozwiązań.[12]

Konsekwencje niewłaściwego zaklasyfikowania określonego działania administracji do tej bądź innej znanej formy nie są bynajmniej banalne. Zastanowić się bowiem należy nad zagadnieniem ich prawnej regulacji. W kwestiach nieuregulowanych wprost należałoby stosować ogólne reguły rządzące danym rodzajem czynności w zależności od jej charakteru: władczego bądź nie władczego; publicznoprawnego bądź prywatnoprawnego; jednostronnego bądź konsensualnego.

1.2. Kryteria typologii form działania administracji w ujęciu historycznym

M. Zimmermann, już w 1956 r., podjął próbę sformułowania kryteriów wyróżniania poszczególnych typów aktów, posiłkując się w tym celu swoim wcześniejszym podziałem działań administracji na działania podejmowane w celu wywołania następstw „skutków prawnych” oraz działania, które nie są nakierowane na ich wywoływanie. W tytułach rozdziałów poświęconych tej materii M. Zimmermann posłużył się określeniem „formy działania administracji państwowej”. Tak więc pojęcie „formy działania administracji” zostało odniesione do poszczególnych typów działań administracji i w tym znaczeniu posługujemy się nim również współcześnie.[13]

M. Zimmermann całość działań administracji podzielił na działania prawne oraz faktyczne, podkreślić jednak należy, że autor ten wyraźnie wskazał, iż wszelkie działania administracji państwowej muszą opierać się na podstawie prawnej, pisząc: „(...), dana czynność (...) musi być przewidziana i regulowana chociażby najogólniej przez przepisy prawne (...)”. Co prawda autor nie posługiwał się jeszcze określeniem „prawne formy działania”, jednak wyraźnie wskazał na tę cechę, która stała się podstawą do przyjęcia współczesnej nazwy „prawne formy działania administracji”. Istotnym wkładem w rozwój doktryny w tym zakresie było dobitne sformułowanie kryterium wyróżniania obu grup działania administracji. Do działań prawnych M. Zimmermann zaliczył działania, które stanowią przejaw woli organów państwa podejmowanych w celu spowodowania powstania, zmiany bądź zniesienia stosunku prawnego, a więc w celu wywołania zamierzonego skutku prawnego. Odnośnie do czynności faktycznych M. Zimmermann wskazywał, że są to działania, które nie są skierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych.[14]

M. Zimmermann wskazywał, że skutki wywoływane przez czynności prawne dotyczyć mogą tak sfery prawa administracyjnego, jak i sfery prawa cywilnego. Do działań prawnych wywołujących skutki w sferze prawa administracyjnego M. Zimmermann zaliczył szeroko rozumiane akty administracyjne (rozumiane jako czynności wywołujące skutki w sferze prawa administracyjnego), pod którymi pojmował zarówno akty w węższym rozumieniu, stanowiące działania skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, jak i akty generalne (ogólne).[15]

Innym autorem, którego opracowania wywarły istotny wpływ na rozwój nauki prawa administracyjnego w zakresie form prawnych, był J. Starościak.[16] W swoich opracowaniach poświęcił on dużo uwagi próbie odróżnienia pojęcia formy prawnej od metody działania administracji, co przyczyniło się do sformułowania – przytoczonej we wcześniejszym podrozdziale – definicji formy prawnej działania administracji.

Autor wstępnie wyróżnił dwie odrębne grupy konkretnych czynności, a więc form o pewnych cechach wspólnych występujących w zależności od wzajemnych relacji pomiędzy działającym organem a podmiotem, do którego aktywność tego organu jest skierowana. J. Starościak wyróżnił zatem w sposób jednoznaczny dwie sfery: zewnętrzną oraz wewnętrzną działania administracji, przypisując do każdej z nich odrębną grupę form prawnych działania. Najogólniej rzecz biorąc, sfera zewnętrzna sprowadzała się w jego ujęciu do działalności organów administracji publicznej przedsiębranej w stosunku do organów powiązanych z nimi zależnością służbową. Brak istnienia podległości służbowej pomiędzy podmiotami stanowi podstawę do wyróżnienia działań ze sfery zewnętrznej administracji. W tak rozumianej sferze zewnętrznej J. Starościak wyróżnił takie formy jak stanowienie ogólnie obowiązujących przepisów (a więc aktów normatywnych), wydawanie aktów administracyjnych w wąskim rozumieniu (rozumianych jako akty indywidualne), zawieranie porozumień administracyjnych, zawieranie umów, prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej i wykonywanie czynności materialno-technicznych.[17]

W ramach sfery wewnętrznej działania administracji z uwagi na występujący szczególny rodzaj zależności pomiędzy organem administracji a podmiotem zależnym zdaniem autora nie było potrzeby wyróżniania form polegających na składaniu zgodnych oświadczeń woli, tj. umowy oraz porozumienia.

Typy wyróżniane przez J. Starościaka w sferze zewnętrznej działań administracji zakwalifikował autor do trzech grup. Grupa pierwsza to akty jednostronne stanowiące władcze objawienie woli administracji, do których zaliczył akt normatywny i akt administracyjny. Grupa ta właśnie władczością różniła się od grupy drugiej działań charakteryzujących się dwustronnością, do której to grupy zakwalifikował umowy i porozumienia. Trzecią grupę form stanowią w ujęciu J. Starościaka działania materialno-techniczne oraz społeczno-organizacyjne, przy czym ta ostatnia grupa nie jest już wyodrębniona w oparciu o jednoznacznie sprecyzowane kryteria.[18]

Próbę typologii form prawnych działania administracji skonstruował także W. Dawidowicz. Autor ten pokusił się nie tylko o zaprezentowanie własnej typologii form prawnych, lecz także próbę ustosunkowania się do poglądów M. Zimmermanna oraz J. Starościaka, jako tych, które wywarły znaczący wpływ na dalszy rozwój nauki w tym zakresie. W. Dawidowicz podkreślał pewien brak konsekwencji u innych autorów w poszukiwaniu kryteriów podziału form prawnych działania, kładąc nacisk na, jego zdaniem, istotną różnicę pomiędzy cechami odnoszącymi się do treści czynności a cechami form prawnych dotyczącymi sposobu ich podejmowania.[19]

Nawiązując w swej koncepcji do systematyk form prawnych przyjmowanych przez innych autorów, wprowadził jednak pewne elementy oryginalne. W szczególności W. Dawidowicz opowiedział się za praktycznym i naukowo płodnym podziałem całości działań administracji na czynności zmierzające do wywołania bezpośrednich skutków prawnych oraz czynności nieskierowane na wywoływanie tych skutków. W ramach czynności skierowanych na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych W. Dawidowicz wyróżnił akty normatywne oraz akty, które określił jako akty stosowania prawa. Pośród tych ostatnich wyróżnił akty generalne oraz akty indywidualne stosowania prawa, do których zaliczył zarówno akty przez innych autorów klasyfikowane jako władcze, tj. indywidualne akty administracyjne, oraz akty o charakterze pozawładczym, które określił jako akty stosowania prawa cywilnego. W sferze czynności nienakierowanych na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych wyróżnił czynności materialno-techniczne.[20]

Próbę zaprezentowania typologii form prawnych działania podjął również J. Borkowski. Jako podstawowe kryterium wyróżniania typów form prawnych działania J. Borkowski wskazał fakt, czy działania skierowane są bezpośrednio na wywołanie skutków prawnych, czy też skutków tych bezpośrednio nie wywołują. Działania zmierzające do wywołania bezpośrednich skutków prawnych J. Borkowski określił jako działania decydujące, pozostałe zaś jako działania pomocnicze. Pośród działań decydujących (podejmowanych w celu wywołania bezpośrednich skutków prawnych) wyróżnił on działania generalne i indywidualne. Z kolei pośród aktów generalnych wyróżnił działania zewnętrzne i wewnętrzne w zależności od relacji zachodzących pomiędzy adresatem aktu a podmiotem go wydającym. Działania indywidualne, podobnie jak u W. Dawidowicza, podzielił na akty administracyjnoprawne oraz cywilnoprawne, w zależności od tego, czy podstawą ich stosowania są normy prawa administracyjnego czy cywilnego, określając je odpowiednio jako indywidualną formę działań administracyjnoprawnych oraz cywilnoprawnych oświadczeń woli. Pośród działań decydujących indywidualnych autor wyróżnia akty wewnętrzne i zewnętrzne, podobnie jak uczynił to w odniesieniu do generalnych aktów decydujących. Kryterium tego podziału jest stosunek (relacja) adresata aktu do podmiotu stanowiącego akt. W dalszej kolejności zewnętrzne indywidualne akty decydujące podzielił na jedno- i dwustronne. Dalsze wywody J. Borkowskiego wskazują, że akty dwustronne miały tu stanowić odpowiednik działań niewładczych. Dodatkowo pośród aktów zewnętrznych dwustronnych J. Borkowski wyróżnił akty współdziałania pomiędzy niepodporządkowanymi sobie podmiotami administrującymi oraz podmiotami administrującymi a jednostką („obywatelami i zrzeszeniami”).[21]

Typologię form prawnych zaprezentowali również w syntetyczny sposób E. Ura oraz E. Ura, którzy jako podstawowe kryterium wyróżniania typów form prawnych wskazali formy władcze i niewładcze, przy czym przez władczość autorzy ci rozumieją działania jednostronne, charakteryzujące się tym, że organ administracji publicznej może rozstrzygać o sytuacji prawnej innego podmiotu. Z władczością wiąże się również inna cecha, tj. przymus, jaki administracja może stosować na wypadek nierespektowania nakazów płynących z działań władczych administracji. Do form władczych autorzy zaliczyli akt normatywny oraz akt indywidualny, który „(...) stanowi władcze i jednostronne oświadczenie woli organu (...) oparte na przepisach prawa administracyjnego, określające w sposób prawny wiążące sytuacje wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie”. Pośród form niewładczych autorzy wskazali porozumienie administracyjne oraz umowę cywilnoprawną. Obydwie formy występują wyłącznie w sferze działań zewnętrznych administracji, przy czym porozumienie jest to forma występująca pomiędzy podmiotami administrującymi niepowiązanymi podległością służbową czy organizacyjną. Jako samodzielną formę autorzy wyróżnili także ugodę administracyjną w rozumieniu KPA, a także czynności materialno-techniczne, działania społeczno-organizatorskie oraz bezczynność stanowiącą „formę działania biernego (nieaktywnego)”. [22]

Innym autorem, który podjął problematykę form prawnych działania administracji, w tym próbę zaprezentowania ich typologii, jest J. Zimmermann. W ujęciu tego autora słowo „forma” odnosi się do kategorii podejmowanego działania, rozumianego jako „określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego”, a więc rodzaj podejmowanego działania.[23] Opracowanie J. Zimmermanna zasługuje na szczególną uwagę ze względu na mnogość kryteriów wyodrębnienia poszczególnych form działania administracji.

Jako podstawowe kryterium wyróżniania form prawnych autor przytoczył kryterium władztwa, z którego wynika podział działań administracji na działania władcze (tzw. imperium) i niewładcze (tzw. akty gestii). Cechą charakterystyczną działań władczych w jego ujęciu są działania jednostronne, podejmowane na podstawie unormowań publicznoprawnych. Dość oryginalnym poglądem wydaje się przyjęcie przez autora, że w ramach działań, które uznawane są za władcze, zaobserwować można stopniowanie władztwa, co pozwala na wyodrębnienie działań w pełni władczych i działań o władztwie ograniczonym. Za działania w pełni władcze autor uznaje działania reglamentacyjne, prewencyjne i represyjne, zmierzające do zapewnienia realizacji przepisów prawa administracyjnego oraz ochrony obywatela, zwłaszcza zaś zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do aktów o władztwie ograniczonym zaliczył autor te, za pomocą których administracja publiczna formułuje obowiązki obywatela. Kolejną grupą są stanowiące źródło takich uprawnień jak np. koncesja.[24]

Jako inne kryterium wyróżnienia typów form prawnych działania przytoczył autor kryterium skutku prawnego, które to sprowadza się do znanego w literaturze podziału na działania prawne i faktyczne. Pośród działań prawnych wyróżnił on w oparciu o kryterium stosunku do obowiązującego prawa akty stanowienia prawa i akty polegające na stosowaniu prawa. J. Zimmermann dostrzega, że przepisy administracyjne, tj. przepisy stanowione przez administrację, są niewątpliwie również aktami stosowania prawa, jednak stosują one prawo przez tworzenie następnych norm powszechnie obowiązującego porządku prawnego. Pośród działań prawnych J. Zimmermann wyróżnił również działania administracyjnoprawne oraz cywilnoprawne, wskazując, iż kryterium podziału na te dwie grupy jest charakter działania prawnego. Kryterium charakteru działania prawnego w istocie sprowadza się do wyróżniania dość powszechnie przyjmowanego w nauce podziału na publiczno- oraz prywatnoprawne, w zależności od tego, czy podstawą prawną ich podejmowania są normy prawa publicznego, czy też normy prawa prywatnego.[25]

Jako kolejne kryterium podziału wskazał kryterium sfery skutku prawnego, wskazując na istnienie odpowiednio działań w sferze zewnętrznej i wewnętrznej, nawiązując do wyróżnianych w doktrynie dwóch sfer funkcjonowania administracji publicznej oraz występujących w związku z tym różnych grup form prawnych działania administracji.[26]

J. Zimmermann jako kryterium wyróżniania form wskazał również adresata skutku prawnego, które stanowi podstawę wyróżnienia aktów indywidualnych i generalnych. Kryterium tym jest m.in. sposób wskazania adresata, odpowiednio generalny bądź indywidualny.[27]

Jako odrębną kategorię form prawnych działania J. Zimmermann wskazał „nowe rodzaje prawnych form działania administracji”, stanowiące formy niedające się jednoznacznie zakwalifikować według uprzednio wskazanych kryteriów. Pośród form tych wymienił on plany, strategie, studia, założenia, raporty, analizy, oceny. Działania takie sprzyjać mają „koordynacji działania, współdziałaniu, wspieraniu aktywności rozmaitych podmiotów”.[28]

1.3. Typologia form działania administracji

W oparciu o analizę stanowiska doktryny sprawą trudną do przesądzenia zdaje się być to, które z kryteriów przyjąć jako stanowiące podstawę dla prób systematyzowania form prawnych działania administracji. Podziały takie, jak wyróżnianie czynności prawnych i faktycznych oraz form występujących w sferach wewnętrznej i zewnętrznej administracji, są na tyle ogólne, że odnosić je można do całości działań administracji. Nadają się przez to do wstępnego podziału wszelkich form i w tym też sensie kryteria te uznać można za równorzędne. Obydwa podziały są przyjmowane dość powszechnie, choć także i tutaj nie osiągnięto całkowitej zgodności poglądów co do tego, jak kryteria te rozumieć, oraz które z nich przyjmować za wyjściowe dla dalszych podziałów. Kwestią przyjęcia pewnej konwencji jest zatem to, czy jako podstawowe kryterium przyjąć podział na czynności prawne i faktyczne i dalej pośród każdej z wyróżnionych grup wydzielać działania charakterystyczne dla sfer zewnętrznej i wewnętrznej, czy też odwrotnie – przyjąć wstępnie, że całość działań administracji dzielimy na charakterystyczne dla każdej ze sfer, a następnie wyróżniamy pośród nich działania prawne i faktyczne. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań w niniejszej pracy będzie pierwszy z przedstawionych modeli. Dla lepszej przejrzystości wywodu, przyjęta przez autorkę typologia form działania administracji przedstawiona została na poniższej grafice.

1.3.1. Działania prawne i faktyczne

Przyjmując za M. Zimmermannem, że kryterium podstawowym pozwalającym na wstępny podział form prawnych działania administracji jest podział według kryterium celu podejmowania określonych działań na działania (czynności) prawne i faktyczne. Należy wskazać, że pomimo powszechnej akceptacji kryterium celu podejmowania określonych działań jako podstawę wyróżniania form działania administracji, jest ono pojmowane w sposób jednolity. Część autorów przyjmuje bowiem, że kryterium tym jest sam fakt wywoływania lub niewywoływania skutków prawnych. Dla innych zaś kryterium tym jest cel, dla jakiego dana czynność jest podejmowana. Celem tym jest właśnie wywołanie skutków prawnych, czy też wywołanie skutków prawnych w sposób bezpośredni, bądź wywoływanie skutków o charakterze faktycznym, z których jednak niektóre mogą prowadzić do wywoływania skutków prawnych i to nawet w sposób bezpośredni. Pozornie jasne kryterium może prowadzić zatem w zależności od tego, jak jest rozumiane, do zupełnie odmiennych rezultatów. Czynności kwalifikowane jako faktyczne ze względu na cel ich przedsiębrania mogą być zakwalifikowane jako czynności prawne przez zwolenników prosto rozumianego kryterium wywoływania bądź niewywoływania skutków prawnych. Poglądem dominującym w chwili obecnej wydaje się jednak przyjmowanie jako kryterium wyróżniającego celu podejmowania określonych czynności. Jeżeli celem podejmowania czynności jest wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych, mamy do czynienia z czynnością o charakterze prawnym, jeżeli celem tym jest wypełnianie zadań administracji w inny sposób, a więc nie poprzez celowe wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych, do czynienia mamy z czynnościami o charakterze faktycznym, nawet jeśli w rezultacie ich podjęcia wywołany zostanie skutek prawny, choćby w sposób bezpośredni.[29]

Uniwersalność wskazanego kryterium funkcjonuje w tym sensie, iż odnosi się ono do wszelkich form działania administracji oraz odwołuje się do innego, najistotniejszego z punktu widzenia nauki prawa kryterium, tj. do wywoływania skutków prawnych, przemawia za przyjęciem celu, w jakim podejmowane są określone działania administracji, jako kluczowego kryterium, stanowiącego podstawę wyróżniania rodzajów działań wykazujących istotne różnice z teoretycznoprawnego punktu widzenia.[30]

Czynności prawne to grupa czynności podejmowanych w celu wywołania bezpośredniego skutku prawnego charakteryzująca się tym, że podmiot administracji, podejmując określone czynności konwencjonalne, zmierza do wywołania skutków prawnych i skutki te w sposób bezpośredni wywołuje. Zaakcentować należy, że istotny jest nie tyle sam fakt wywołania skutków prawnych, co cel, dla którego dane działania są podejmowane. Działanie takie wywołuje skutki prawne bezpośrednio w tym sensie, że są one (skutki) wprost następstwem przedsiębranych w tym właśnie celu czynności konwencjonalnych.[31]

Sprawą podnoszoną przez wielu autorów odwołujących się do tego kryterium jest trudność z klasyfikowaniem niektórych działań jako prawnych bądź faktycznych. Przyczyną tego jest właśnie to, iż niektóre czynności faktyczne mogą wywoływać skutki prawne również bezpośrednio. Jako przykłady takich trudnych do zakwalifikowania czynności wskazuje się najczęściej czynności egzekucyjne, sporządzenie protokołu bądź zaświadczenia. Kryterium pomocniczym uwzględnianym przez niektórych autorów jest w tym wypadku wskazanie, że czynności faktyczne charakteryzują się tym, iż wywołują skutki prawne drogą faktu. Odwoływanie się do czynności faktycznych jako elementów działania administracji publicznej może rodzić wątpliwości dotyczące tego, czy owe czynności faktyczne znajdują oparcie choćby w sposób bardzo ogólny w przepisach prawa. Czynności takie, skoro nie znajdują uzasadnienia w prawie obowiązującym stanowią zjawisko pozaprawne, nie mogąc stanowić przedmiotu zainteresowań badawczych nauk prawnych. Dokonywanie określonych czynności faktycznych prawnie doniosłych (prawem uregulowanych) przebiegać zatem musi w sposób prawem określony, dający się zweryfikować, podlegający kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem. Są to zatem prawem określone czynności konwencjonalne, nawet jeśli sprowadzają się do prostych zachowań psychofizycznych (kierowanie ruchem drogowym przez policjanta), które jednak za bezpośredni cel nie mają doprowadzenia do zmiany, powstania bądź ustania stosunku prawnego. Celem tych działań jest właśnie wywołanie określonych stanów faktycznych, z którymi związany jest bądź których następstwem może być właśnie skutek prawny. Niekiedy działania te stanowią podstawę do dokonania kolejnych czynności, które wywołają zamierzony skutek prawny.[32]

Jednoznaczne rozdzielenie działań prawnych od faktycznych nastręczać może także i inne trudności. Spowodowane to może zostać przede wszystkim potencjalnymi sporami wokół tego, co jest bezpośrednim celem podejmowania konkretnej czynności. Źródłem takiej kontrowersji dla przykładu może być czynność opublikowania aktu prawa miejscowego. Dla jednych celem ogłoszenia jest wywołanie bezpośredniego skutku prawnego w postaci obowiązywania aktu, dla innych cel może być odmienny (faktyczny) – np. w postaci poinformowania adresatów o treści prawa, choć w rezultacie tej czynności zostaje osiągnięty również skutek prawny, a dla jeszcze innych cel danego działania może być z założenia wielokierunkowy i prowadzić tak do osiągnięcia celów faktycznych, jak i prawnych.

1.3.2. Działania w sferach zewnętrznej i wewnętrznej

Zarówno działania prawne, jak i działania faktyczne wyróżnione w oparciu o wskazane powyżej kryterium, tj. bezpośredni cel podejmowania danych czynności (działań), podzielić można na dwie dalsze grupy w oparciu o kryterium sfery działania administracji jako podstawy wyróżniania grup form podejmowanych odpowiednio w sferze zewnętrznej oraz wewnętrznej działań administracji, tj. biorąc pod uwagę fakt, w stosunku do jak usytuowanych w odniesieniu do podmiotu administrującego podmiotów są one podejmowane. Przyjąć można, że według dominującego poglądu kryterium tym jest fakt istnienia między dwoma podmiotami szczególnych zależności organizacyjnych, dających określonemu podmiotowi administrującemu podstawę do daleko idącego ingerowania w działalność innego podmiotu organizacyjnie mu podporządkowanego (podległego). Sfera zewnętrzna to natomiast relacje między dwoma względnie niezależnymi podmiotami i to bez względu na to, czy ich uczestnikami są wyłącznie podmioty administrujące, czy też nie.[33]

Przyjmując kryterium sfer działania administracji specjalnie na użytek różnicowania typów form prawnych działania administracji, należy pamiętać, że pod uwagę bierzemy wyłącznie te relacje między uczestnikami obrotu prawnego, w których ramach są podejmowane konkretne działania (czynności) w określonej formie prawnej, a nie całość relacji zachodzących między tymi podmiotami. Wszelkie próby generalnego kwalifikowania całości relacji zachodzących czy mogących zachodzić pomiędzy dwoma podmiotami jako należących do sfer wewnętrznej bądź zewnętrznej nie dość, że skazane są z góry na niepowodzenie, to nie są niezbędne w celu zakwalifikowania konkretnych, możliwych do zastosowania form prawnych działania do jednej ze sfer.[34]

Wyróżnianie już na tym etapie grup działań (czynności) w zależności od przynależności do sfery, w jakiej są podejmowane, uzasadnione jest tym, że zarówno pośród działań faktycznych, jak i prawnych występują takie działania, które zakwalifikować można do jednej ze sfer, przy czym niektóre spośród nich występują co prawda w obu sferach, jednak wykazując daleko idące odmienności w zależności od sfery, w której znajdują zastosowane.

1.3.3. Działania publicznoprawne i prywatnoprawne

Podstawą podziału jest tu kryterium charakteru norm prawnych stanowiących podstawę prawną działań administracji. Kryterium to znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do działań prawnych podejmowanych w sferze zewnętrznej. W sferze wewnętrznych działań administracji nie ma ani potrzeby, ani nawet miejsca na stosowanie niektórych prawnych form charakterystycznych dla sfery działań zewnętrznych. W sferze wewnętrznej ze względu na jej charakterystykę nie ma możliwości stosowania działań prywatnoprawnych.[35]

Podział form (działań) prawnych na publiczno- i prywatnoprawne jest bardzo użyteczny, pozwala bowiem na różnicowanie form prawnych z uwzględnieniem skutków prawnych, jakie one wywołują (odpowiednio w sferze prawa prywatnego bądź w sferze prawa publicznego), i związanych z tym dalszych elementów, takich jak odmienny tryb ewentualnego rozstrzygania sporów, odmienny tryb dochodzenia praw przez podmioty uczestniczące w obrocie prawnym (odpowiednio na drodze sądowej bądź administracyjnej i sądowoadministracyjnej), czy odmienny tryb przymuszania do wykonania obowiązków. Związane są z tym także i inne istotne elementy, takie jak krąg podmiotów mogących uczestniczyć w obrocie publicznoprawnym i prywatnoprawnym (przyjmowanie odmiennego pojmowania podmiotowości prawnej w rezultacie odmiennego pojmowania zdolności prawnej w prawie prywatnym i w prawie publicznym), odmienne zasady interpretacyjne (najogólniej rzecz ujmując, w prawie prywatnym będące\następstwem przyjmowanej reguły swobody zawierania n umów, która w wyniku działań prawodawczych doznawać może ograniczeń, a w przypadku prawa publicznego dopuszczalności działania wyłącznie w przypadkach wyraźnego umocowania do podejmowania działań w określonych formach, tj. możliwość podejmowania działań tylko w przypadkach i sposób prawem dozwolonych).[36]

1.3.4. Działania jednostronne oraz dwu- i wielostronne

Pośród obu grup form (działań) występujących w sferze zewnętrznej administracji, tak publiczno-, jak i prywatnoprawnych, odwołując się do kryterium trybu (sposobu), w jakim wywołane zostają skutki prawne, tj., czy skutki te wywołane zostają drogą oświadczenia woli jednego tylko podmiotu, czy też drogą zgodnych oświadczeń woli podjętych przez co najmniej dwa podmioty prawa, można wyróżnić grupy działań jedno- oraz dwu-, a raczej wielostronnych.[37]

Z pewnym uproszczeniem przyjmuje się w doktrynie, że działania publicznoprawne charakterystyczne są poprzez jednostronność działań (niejednokrotnie utożsamianą z władczością), podczas gdy prywatnoprawne charakteryzuje ich dwustronność.

Cechą wspólną działań publicznoprawnych jednostronnych zewnętrznych jest ich władczy charakter. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy podmiot, którego sytuację prawną kształtuje się w drodze takiego oświadczenia woli, może inicjować podjęcie danych działań, czy też, że bez takiej inicjacji (np. złożenia wniosku o wszczęcie postępowania) podmiot administrujący nie mógłby wręcz złożyć określonego oświadczenia woli. Podobnie bez znaczenia jest również to, że adresat oświadczenia woli podmiotu administrującego może przed ostatecznym złożeniem takiego oświadczenia woli wpływać na jego treść. Istotą władczości jako elementu działań jednostronnych jest bowiem to, że określony podmiot administrujący może wywołać skutek prawny poprzez akt wyrażenia swojej woli i to bez względu na to, kto inspirował złożenie takiego oświadczenia, jak również bez względu na to, czy osoby trzecie miały bądź mogły mieć wpływ na jego treść.[38]

Z pojęciem władczości związane są dwa dalsze elementy, tj. domniemanie legalności takich działań oraz potencjalna możliwość stosowania przymusu przez administrację na wypadek nierespektowania obowiązków publicznoprawnych przez administrowanych.

Domniemanie legalności rozumiane jest generalnie jako obowiązek podmiotów administrowanych do traktowania działań pochodzących od podmiotu wykonującego administrację publiczną jako działań podjętych przez podmiot do tego uprawniony (kompetentny) oraz w sposób zgodny z prawem, a więc dokonanych ważnie. Wobec powyższego podmioty administrowane mają obowiązek realizowania nakazów i zakazów wyznaczonych takimi działaniami nawet w przypadku stwierdzenia przez nie, że działania administracji podjęte zostały w sposób wadliwy. Obowiązek ten jako rezultat domniemania ważności trwa aż do chwili wypowiedzenia się w tej sprawie przez wyraźnie do tego umocowany inny podmiot i to wypowiedzenia się w sposób prawem określony.

Istota domniemania legalności działań administracji sprowadza się do przyjęcia pewnej fikcji stanowiącej podstawę obrotu prawnego. Fikcja ta opiera się na założeniu, że skoro organy administracji publicznej działają wyłącznie w ramach i na podstawie obowiązujących norm prawa, to działania te są działaniami podejmowanymi przez właściwe, tj. umocowane do tego przepisami prawa, podmioty, działające w prawem przewidzianym trybie, a przyjęte rezultaty działań (rozstrzygnięcia) zgodne są z normami materialnoprawnymi przewidzianymi dla danych stanów faktycznych. Weryfikacja tego fikcyjnego założenia nie może być dokonywana przez podmioty administrowane ani nawet przez dowolne podmioty administrujące, lecz wyłącznie przez wskazane przez prawodawcę podmioty w prawie określonym trybie.[39]

Drugim elementem władczości jako cechy jednostronnych zewnętrznych publicznoprawnych działań administracji jest dopuszczalność doprowadzenia przez administrację do przymusowego zrealizowania stanu nakazanego aktem władczym. Sprawą istotną jest wskazanie, iż chodzi tutaj o dopuszczalność stosowania przymusu pojmowaną w ten sposób, iż z danym rodzajem działalności, czy też działaniami podejmowanymi w określonej formie, związana jest możność prawna stosowania przez administrujących przymusu na wypadek niezrealizowania przez adresatów nakazów (zakazów) płynących z danej czynności (aktu).[40]

1.4. Charakterystyka zewnętrznych jednostronnych form prawnych działań administracji

Pośród jednostronnych form prawnych działań administracji wyróżnić można takie formy, jak akt normatywny oraz akt indywidualny.

1.4.1. Akt normatywny

Pojęcie „akt normatywny” bywa niejednokrotnie utożsamiane z takimi pojęciami, jak „przepis prawny”, „norma prawna”. Jest to błąd często spotykany, nawet wśród prawników. Relacja zakresów logicznych tych pojęć jest relacją wykluczenia – żaden akt normatywny nie jest przepisem (lub normą), żaden przepis nie jest aktem normatywnym, choć przepisy są koniecznymi elementami konstrukcyjnymi aktów normatywnych.^{^[41]}

Akt normatywny wydawany w sferze zewnętrznej stanowi jeden z bardziej istotnych elementów kształtowania przez administrację stosunków społecznych. Nie jest to jednak forma powoływana jako charakterystyczna dla administracji ze względu na to, iż co do zasady działalność prawodawcza jest przypisana do władzy ustawodawczej. Wydawanie aktów normatywnych przez administrację różni się od rodzajowo podobnej działalności władzy ustawodawczej tym, że administracja jako władza wykonawcza wykonuje prawo także wówczas, kiedy tworzy nowe normy obowiązującego porządku prawnego. Pomijając w tym miejscu inne liczne istotne cechy działalności prawotwórczej administracji, należy wskazać, że w przeciwieństwie do władzy ustawodawczej administracja nie może tworzyć podstaw prawnych dla swojej działalności. Funkcja prawotwórcza, tj. wydawanie aktów normatywnych przez organ administracji, zawsze jest pochodna w stosunku do działań prawotwórczych władzy ustawodawczej, która tworzy podstawy prawne także do działań własnych.

Akt normatywny charakterystyczny jest poprzez to, iż ma on kreować nowe normy obowiązującego porządku prawnego, a więc normy generalne i abstrakcyjne. Określać zatem musi adresata w sposób odwołujący się do jego cech, a nie poprzez wskazanie na oznaczoną osobę czy osoby. Abstrakcyjność sytuacji regulowanych aktem normatywnym należy rozumieć w ten sposób, iż musi on wskazywać hipotetyczne okoliczności, w jakich aktualizuje się obowiązek określonych zachowań dla adresatów aktu i to co do zasady w taki sposób, że akt nie skonsumuje się w wyniku jednorazowego ziszczenia się określonego stanu faktycznego.

Podkreślenia wymaga, że akt normatywny stanowiony w sferze zewnętrznej jest aktem, który może być adresowany do wszystkich, a więc także do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych. Akt normatywny stosowany w sferze zewnętrznej kreuje nowe normy prawa powszechnie obowiązującego, a więc mogącego obowiązywać każdego adresata bez względu na rodzaj więzi łączącej go z podmiotem stanowiącym akt prawotwórczy. W związku z powyższym kryterium przesądzającym o tym, czy mamy do czynienia z aktem prawa powszechnie czy też wewnętrznie obowiązującego, jest to, w odniesieniu do jakiego kręgu adresatów dany rodzaj aktu normatywnego może być potencjalnie adresowany, a nie do kogo konkretny określony akt normatywny jest adresowany.

Akt normatywny jest dokumentem władzy publicznej zawierającym (ujęte w przepisy) normy prawne regulujące jakiś zespół stosunków społecznych. W naszym rozumieniu, akt normatywny ma charakter językowy – jest tekstem zawierającym materiał do budowy norm prawnych. Akty normatywne różnią się między sobą m. in. przedmiotem unormowania czy pozycją w hierarchii źródeł prawa.^{^[42]} Natomiast ich konstrukcja oparta jest na typowym schemacie: przepisy zamieszczane są w przewidzianej prawem kolejności, każdy akt opatrzony jest podpisem podmiotu, od którego pochodzi itp.^{^[43]} W Polsce dla większości aktów normatywnych szczegółowo kwestie te reguluje załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.^{^[44]} Tak rozumiany akt normatywny tożsamy jest z pojęciem „źródła prawa” w znaczeniu formalnym.

Materia zawarta w akcie normatywnym jest uporządkowana i podzielona na pewne odcinki i pododcinki w zależności od tego, co jest przedmiotem regulacji. Prawnicy mogą więc analizować systematykę aktu normatywnego i wyciągnąć z niej wnioski co do treści określonych przepisów. Położenie przepisu wraz z jego treścią (normą lub jakąś częścią normy prawnej) w obrębie większej całości (np. rozdziału, działu, tytułu itp.) ma istotne znaczenie. Przyjmuje się, że zostało przez ustawodawcę świadomie zaplanowane. Jest ono ważną wskazówką przy dokonywaniu systemowej wykładni prawa. Ma również istotny wpływ na komunikatywność tekstu aktu – jeśli przepisy są odpowiednio oznakowane, pogrupowane tematycznie i ułożone w określonym porządku, taki akt jest bardziej czytelny i łatwiej się po nim poruszać zainteresowanym podmiotom.^{^[45]}

W akcie normatywnym wyróżniamy następujące części:^{^[46]}

tytuł aktu;
przepisy merytoryczne (ogólne i szczegółowe);
przepisy o zmianie przepisów obowiązujących;
przepisy przejściowe i dostosowujące;
przepisy końcowe.

Aktami normatywnymi w znaczeniu zewnętrznej jednostronnej formy prawnej działań administracji są wszelkie akty prawne zawierające treści normatywne, wydawane przez administrację publiczną w oparciu o różnorodnie skonstruowane podstawy prawne. Generalnie administracja posiada, na mocy obowiązującej Konstytucji uprawnienia do stanowienia prawa, tj. rozporządzeń z mocą ustawy, rozporządzeń oraz akty prawa miejscowego (porządkowe i wykonawcze). Rozporządzenia z mocą ustawy są źródłami prawa powszechnie obowiązującego i przysługują prezydentowi na wniosek Rady Ministrów w czasie obowiązywania stanu wojennego, gdy sejm nie może zebrać się na posiedzenie. Podlegają one zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu Sejmu. Rozporządzenia takie mogą określać zasady i zakres działania organów władzy publicznej, zakres ograniczeń wolności i praw człowieka oraz zasady wyrównywania szkód powstałych w związku z tymi ograniczeniami. Należy zwrócić uwagę, ze moc owych rozporządzeń jest równa mocy ustaw zwykłych w tym zakresie. W przypadku natomiast rozporządzeń zwykłych są one klasycznymi formami działania władzy wykonawczej w procesie stanowienia prawa. Wedle przepisów Konstytucji rozporządzenia należą do aktów prawnych wykonawczych, wykonujących ustawy, które są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Do ich wydawania mają uprawnienia prezydent, Rada Ministrów, prezes Rady Ministrów, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący określonego komitetu oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Trzeba pamiętać, że rozporządzenia wydawane przez ministrów oraz szefów komitetów mogą być na wniosek premiera uchylane przez Radę Ministrów. Na obszarach objętych władztwem organów samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa) i terenowych organów administracji rządowej (województwa) aktami prawa powszechnie obowiązującego jest prawo miejscowe stanowione na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie przez te organy.^{^[47]}

1.4.2. Akt administracyjny

Akty administracyjne stanowią niewątpliwie jedną z najczęściej stosowanych prawnych form działania administracji. Poprzez akt administracyjny rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Akt taki musi być wydany zawsze na właściwej podstawie prawnej, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub przepisy wydane z wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Odróżnienie aktu administracyjnego od innych form działania administracji jest bardzo istotne, np. ze względu na sposób sądowej kontroli danej czynności administracji (innej dla aktu administracyjnego – sąd administracyjny, innej dla umowy cywilnej – sąd powszechny). Z tego względu określić powinniśmy cechy charakterystyczne aktu administracyjnego:[49]

1) jest to czynność oparta na przepisach prawa administracyjnego;

Podstawą prawną aktu administracyjnego są przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. Akty administracyjne wydawane są na podstawie przepisów prawa materialnego, a tylko wyjątkowo w oparciu o przepisy procesowe, np. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie bezprzedmiotowej decyzji. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydać akt administracyjny (w formie decyzji administracyjnej) ilekroć organ ten ma władczo rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach jednostki w oparciu o przepisy prawa materialnego.

2) stanowi władcze oświadczenie woli organu administracji;

Władczość aktu administracyjnego przejawia się w tym, iż wydawany jest w imieniu państwa, a jego wykonanie zagwarantowane jest przymusem państwowym. Oświadczenie woli jest ukierunkowane na ustanowienie, zmianę lub zniesienie stosunku prawnego. Nie jest więc aktem administracyjnym np. zaświadczenie, ponieważ nie jest ono oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy, niepowodującym zmiany sytuacji prawnej.

3) może wywoływać skutki nie tylko w sferze prawa administracyjnego, lecz także w innych dziedzinach prawa;

Akt administracyjny może wywoływać skutki nie tylko w sferze prawa administracyjnego, lecz także w innych dziedzinach prawa. Przykładem może tu być decyzja wywłaszczeniowa, która przenosi własność nieruchomości i, choć jest aktem administracyjnym, to wywołuje skutki w sferze prawa rzeczowego.

4) wykazuje tzw. podwójną konkretność (konkretny adresat i konkretna sprawa);

W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą aktu administracyjnego jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że akt taki rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Powyższa cecha aktu administracyjnego, jako aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, pozwala odróżnić akt administracyjny od aktów stanowienia prawa (aktów normatywnych), a zatem aktów ogólnych i generalnych. W niektórych przypadkach granica między aktem administracyjnym a aktem normatywnym może być trudna do uchwycenia. Należy wszakże przyjąć, że dany akt prawny jest aktem administracyjnym zawsze wówczas, gdy w dniu jego wydania liczba i cechy adresatów mogły być obiektywnie określone. Typowym przykładem tego rodzaju aktu jest decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia, której adresatami są konkretne osoby, te mianowicie, które uczestniczyły w zgromadzeniu.

5) wydawany jest w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego;

Akt administracyjny wydawany jest w toku toczącego się postępowania administracyjnego, co oznacza, że może być wydany jedynie po wszczęciu postępowania, ale przed jego zakończeniem. Ta cecha pozwala na odróżnienie aktu administracyjnego od czynności materialno-technicznych, jakimi jest np. wydawanie zaświadczeń, które mogą być wydawane zarówno w toku postępowania, jak i po jego zakończeniu.

6) adresatem aktu administracyjnego jest w zasadzie podmiot zewnętrzny, stojący poza administracją publiczną.

Przedstawione wyżej pojęcie aktu administracyjnego i sama nazwa tej formy działania administracji mają charakter teoretyczny i należą do języka prawniczego. W tekstach normatywnych, w języku prawnym, a także w odzwierciedlającej go praktyce funkcjonowania prawa administracyjnego zamiast określenia „akt administracyjny” używa się takich pojęć, jak: decyzja, postanowienie, zezwolenie, koncesja itd.

Ze względu na swój szczególny charakter, warto w tym miejscu poświęcić kilka słów decyzji administracyjnej. Obecnie, w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna jest uważana za szczególny rodzaj aktu administracyjnego, definiowanego jako „oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie”^{^[50]} lub jako „akt stosowania materialnego prawa administracyjnego”^{^[51]}. Część literatury definiuje decyzję administracyjną jako „kwalifikowany akt administracyjny, odznaczający się określoną formą i wydawany po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania administracyjnego”^{^[52]}; inni nazywają ją „aktem administracyjnym sensu stricto, charakteryzującym się jednostronnością, zewnętrznością, indywidualnością i konkretnością. Rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub części, a więc w sposób wiążący i trwały ustanawia, zmienia lub znosi stosunki administracyjne. Jest przejawem woli państwa reprezentowanego przez organ administracji publicznej wyrażonej w stosunku do strony postępowania administracyjnego”^{^[53]}. Najpełniejszą definicją decyzji administracyjnej zdaje się być jednak ta, uznająca ją za „jednostronną czynność organu administracji publicznej posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo temu organowi”^{^[54]}. Adresatem decyzji jest zawsze strona postępowania. Stroną może być obywatel lub inny podmiot prawa, którego decyzja dotyczy.^{^[55]}

Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej.^{^[56]} „Ujęcie decyzji administracyjnej jako jednostronnej czynności prawnej wyklucza kwalifikowanie jako decyzji wszelkich czynności faktycznych względnie materialno–technicznych podejmowanych przez organ administracji publicznej”.^{^[57]} Ujęcie decyzji administracyjnej jako czynności prawnej z zakresu prawa administracyjnego zezwala na wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego wszelkich czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organ administracji publicznej, a nadto wszelkich pozostałych czynności dwustronnych, także z zakresu prawa administracyjnego, jak na przykład umowy i porozumienia o charakterze publicznoprawnym.^{^[58]}

Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu jest woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych.^{^[59]}Decyzja administracyjna rozpatrywana jako akt procesowy powinna się odróżniać od innych form procesowych aktu administracyjnego, powinna ona posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Jest to pełna charakterystyka pojęcia decyzji administracyjnej jednocząca elementy doktrynalne o różnym stopniu ogólności, ale z uwzględnieniem ich waloru praktycznego.^{^[60]}

1.5. Charakterystyka zewnętrznych dwu- i wielostronnych form prawnych działań administracji

Dwu- i wielostronne formy działania administracji różnią się między sobą. Do tej kategorii powszechnie zalicza się trzy grupy form prawnych, tj. ugody, porozumienia i umowy. Każda z nich zostanie oddzielnie omówiona w sposób kompleksowy w kolejnych rozdziałach niniejszej pracy, stanowią one bowiem odrębne prawne formy działania administracji. Mimo różnic wszystkie zaliczamy jednak do jednej kategorii – prawnych form działania administracji o charakterze dwu- lub wielostronnym, ponieważ mają pewne wspólne cechy, które pozwalają na taką klasyfikację. Cechy te, to po pierwsze – brak stosunku nadrzędności między podmiotami podejmującymi działania w formach dwu- lub wielostronnych, po drugie – możliwość swobodnego, w ramach obowiązującego prawa, kształtowania treści podejmowanych działań. Te dwie cechy bez wątpienia charakteryzują każdą dwu- i wielostronną formę działania administracji. To właśnie one przesądzą o zaliczeniu bądź nie zaliczeniu do omawianej kategorii form działania administracji. Niemniej, każda z przywołanych form charakteryzuje się również pewnymi specyficznymi, właściwymi jej cechami.[61]

Charakterystycznym dla zewnętrznych publicznoprawnych działań dwu- lub wielostronnych jest cel ich podejmowania oraz sposób osiągania tego celu. Celem tym jest przekazywanie kompetencji lub zadań z zakresu administracji publicznej. Do przeniesienia zadań bądź kompetencji dochodzi drogą konsensualną, a więc w trybie składania stosownych oświadczeń woli przez podmioty uczestniczące w przekazywaniu kompetencji bądź zadań.

Działania te podejmowane mogą być wyłącznie na podstawie wyraźnego umocowania ustawowego i to zarówno w przypadku przekazywania kompetencji lub zadań pomiędzy podmiotami publicznymi, jak i w przypadku ich przekazywania przez podmioty publiczne (administrujące) podmiotom prawa prywatnego.

Działania podejmowane pomiędzy podmiotami prawa publicznego przybierają postać porozumień, sprowadzających się najczęściej do przekazania przez określony podmiot administracji publicznej kompetencji lub zadań innemu podmiotowi. Podkreślić należy, że porozumienie jako czynność publicznoprawna uzupełniana musi być o element prywatnoprawny określający zasady finansowania przez podmiot przekazujący zadania (kompetencje) aktywności podmiotu, na rzecz którego przekazano określone zadania.

Kolejnym rodzajem czynności dwu- lub wielostronnej prawa publicznego jest zawieranie umów publicznoprawnych. Ich istotą jest przekazywanie zadań lub kompetencji przez określony podmiot prawa publicznego, jednakże nie na inny podmiot prawa publicznego, co ma miejsce w przypadku porozumień, lecz na podmiot prawa prywatnego. Przykładem takich umów mogą być umowy zawierane przez Narodowy Fundusz Ochrony Zdrowia z lekarzami bądź niepublicznymi zakładami ochrony zdrowia.

Obok dwu- lub wielostronnych czynności publicznoprawnych w sferze zewnętrznej występują również dwu- lub wielostronne czynności prywatnoprawne. Czynnościami takimi będą działania wywołujące skutki w sferze prawa prywatnego w rezultacie zgodnego oświadczenia woli złożone przez co najmniej dwa podmioty, nawet jeśliby wszystkie miały być podmiotami prawa publicznego. Tym samym za zasadne uznać należy stwierdzenie, że do tej kategorii działań należy zaliczyć przede wszystkim umowy cywilnoprawne

Czynności prawa prywatnego, co do zasady, podlegają reżimowi prawa cywilnego, przy czym zważyć należy na to, że zawieranie umów prawa prywatnego przez podmioty publiczne podlega różnego rodzaju ograniczeniom, tak co do trybu wyboru partnera (co uregulowane jest chociażby prawem zamówień publicznych[62], czy ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym[63]), jak i innym ograniczeniom, np. wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami[64], czy ograniczeniom co do formy organizacyjno-prawnej, w jakiej podmioty publicznoprawne mogą realizować swoje zadania.

Za specyficzną czynność wielostronną uznawana jest też ugoda zawarta pomiędzy stronami w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne. Ugoda jest pisemnym porozumieniem stron o sprzecznych interesach, złożonym w toczącym się postępowaniu administracyjnym, zastępującym akt administracyjny kończący postępowanie. Dla swojej ważności musi być zatwierdzona przez organ prowadzący postępowanie.^{^[65]}

Ugoda zaliczana jest do prawnych form działania administracji, dlatego że organ administracji, przed którym toczy się postępowanie, uczestniczy w ugodzie poprzez jej zatwierdzenie. Jest to zatem udział poprzez kontrolę prawidłowości zawartego między stronami postępowania porozumienia i zatwierdzenia tego porozumienia. Bez zatwierdzenia ugoda nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Należy tu zaznaczyć, że mimo tożsamości nazw ugoda administracyjna nie ma nic wspólnego z ugodą zawieraną w postępowaniu cywilnym. Dla odróżnienia tych ugód jedną nazywa się ugodą administracyjną, drugą – ugodą sądową. Ugoda sądowa zawierana jest przed sądem i dotyczy sfery prawa cywilnego, przedmiot zaś leży w sferze dyspozycji stron. Nie wymaga ona już zatwierdzania. Co do ugody administracyjnej – to prawa i obowiązki z niej wynikające mają charakter administracyjnoprawny i nie leżą z zasady w dyspozycji stron.

1.6. Charakterystyka wewnętrznych form prawnych działań administracji

W ramach działań prawnych w sferze wewnętrznej występują formy (działania) wyłącznie o charakterze jednostronnym. Ze względu na istotę sfery wewnętrznej, a więc istniejący układ zależności organizacyjnej pomiędzy podmiotami występującymi w obrocie, nie ma, jak już wskazywano, podstaw do stosowania w jej ramach działań o charakterze wielostronnym. Stąd też w ramach sfery wewnętrznej występują wyłącznie takie działania jak akty generalne (prawotwórcze, wewnętrznie obowiązujące), przybierające postać statutów, regulaminów bądź inną, oraz akty indywidualne, które przybierają najczęściej postać poleceń służbowych bądź rozkazów.[66]

Podstawową cechą aktów normatywnych wewnętrznych jest ich zakres obowiązywania. Dotyczą one tylko i wyłącznie jednostek organizacyjnych podległych organowi, który wydał taki akt. Nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów na zewnątrz administracji. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na uchwały Rady Ministrów. Nie muszą one mieć osobnej podstawy ustawowej, gdyż mają charakter samoistny wynikający z przyznanej Radzie Ministrów samodzielności w podejmowaniu działań realizujących politykę rządową. Nie mogą one jednak wkraczać w materię ustawową. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na charakter zarządzeń Rady Ministrów. W przeciwieństwie do uchwał muszą one mieć upoważnienie ustawowe. Ustawa zatem powinna wyraźnie określać organ upoważniony do stanowienia aktów normatywnych w formie zarządzenia oraz kompetencję, w zakresie której zarządzenia mogą być stanowione. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji skierowanych do indywidualnie określonego adresata.[67]

Akty normatywne występujące w sferze wewnętrznej w przeciwieństwie do aktów normatywnych (prawotwórczych) stanowionych w sferze prawa powszechnie obowiązującego nie są wydawane w ramach tzw. zamkniętego systemu źródeł prawa. Ich katalog nie został przez prawodawcę wyraźnie określony w Konstytucji, która jedynie przykładowo je wymienia.

Jako szczególny rodzaj aktów występujących w sferze wewnętrznej wskazuje się na istnienie aktów władztwa zakładowego. Podstawą wyróżnienia tych ostatnich jest szczególny rodzaj relacji występujący pomiędzy podmiotami kompetentnymi a adresatami. Adresatami aktów władztwa zakładowego są bowiem nie tylko podmioty organizacyjnie podporządkowane w sposób typowy dla sfery wewnętrznej działań administracji (jak choćby w przypadku poleceń służbowych wójta w stosunku do pracownika samorządowego), lecz także użytkownicy zakładów prawa publicznego (destynatariusze). Podstawą kierowania różnych działań do tych ostatnich podmiotów jest właśnie fakt pozostawania użytkownikami zakładu, a kierowane do nich działania muszą pozostawać w związku z tą szczególną zależnością. Warto wskazać, iż akty te nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej, wystarcza tu ogólne upoważnienie do kierowania podmiotami będącymi adresatami aktu. Nie ma też ustawowej procedury wydawania takich aktów, nie stosuje się też przepisów dotyczących egzekucji administracyjnej, a sankcjami za niewykonanie tego rodzaju aktów jest odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna.[68]

Nieco inny charakter mają działania organów zakładu kierowane do wszystkich osób, które znajdują bądź potencjalnie mogą się znaleźć na terenie funkcjonowania zakładu, a więc w obrębie, w jakim te organy zakładu sprawują władztwo. Akty tego rodzaju przypominają swoim charakterem różnego rodzaju działania, takie jak np. regulaminy urzędów, których adresatem są wszystkie podmioty, które znajdą się na obszarze funkcjonowania danej instytucji.

1.7. Charakterystyka działań faktycznych administracji

Działania faktyczne administracji stanowią dopuszczalną i niewadliwą prawnie kategorię działań administracji publicznej, która uzupełnia działania prawne tejże administracji.

Pośród działań faktycznych wskazać można, podobnie jak w przypadku działań prawnych, działania podejmowane tak w sferze wewnętrznej, jak i zewnętrznej, pośród których można wyróżnić czynności (działania) o charakterze generalnym i indywidualnym. W obu sferach działania administracji, zarówno pośród działań generalnych, jak i indywidualnych można wskazać grupy tzw. czynności materialno-technicznych oraz społeczno-organizatorskich.[69]

Wytyczenie granicy pomiędzy działaniami materialno-prawnymi a społeczno-organizacyjnymi jest w praktyce dosyć trudne, a przyjmowane kryterium podziału nie zostało do końca sprecyzowane. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się zazwyczaj za J. Starościakiem, że działania materialno-techniczne wymagają określonych podstaw prawnych w prawie powszechnie obowiązującym, jako że stanowić mogą one podstawy do nakładania na jednostkę obowiązku bądź przyznawania jej uprawnień. Jednocześnie jednak do działań materialno-technicznych kwalifikuje się cały szereg działań, które nie są związane z obowiązkami dla jednostek, jednak ich dokonywanie może być dla organów obowiązkowe, stanowiąc podstawę uprawnień dla jednostki. Przykładem takich działań może być obowiązek wydawania przez administrację zaświadczeń, udzielania informacji, sporządzania odpisów dokumentów, udostępniania akt itd.[70]

Abstrahując od powyższej uwagi, stwierdzić trzeba, iż mianem czynności materialno-technicznych określa się działania organów administracji, które są oparte na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywołanie określonych skutków prawnych drogą faktów, a nie przez tworzenie norm prawnych. Cechą ich jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować.

Czynności materialno-techniczne charakteryzują się określonymi cechami: są podejmowane na podstawie i w celu wykonania obowiązujących norm prawnych; stanowią fragment realizacji zadań państwa; podlegają kontroli, z punktu widzenia zgodności działania z prawem; nie są skierowane bezpośrednio: na tworzenie, zmianę lub znoszenie stosunków prawnych oraz mogą w drodze określonych faktów wywoływać określone skutki prawne. Z powodu zróżnicowania czynności materialno-technicznych mają one różne podstawy prawne oraz powodują różne skutki prawne. Należy podnieść, że podstawami prawnymi czynności materialno-technicznych mogą być przepisy prawa wewnętrznego administracji, a także przepisy prawa zewnętrznego. Czynności takie podejmowane na zewnątrz administracji wkraczają w sferę praw i obowiązków obywateli oraz podmiotów usytuowanych poza administracją. Dotyczy to – przykładowo – takich działań, jak: dokonanie kontroli, zajęcie rzeczy ruchomej w postępowaniu egzekucyjnym, jak również wylegitymowanie osoby przez policjanta itp. Natomiast czynności materialno-techniczne wywołujące skutki w sferze wewnętrznej administracji, dotyczą tylko członków określonej administracji i mogą odnosić się np. do: sporządzania protokołów, sprawozdań z posiedzeń organów kolegialnych, zestawień statystycznych, organizowanie narad i konferencji itp. Należy także podkreślić, ze czynności materialno-techniczne są również obecne w postępowaniu administracyjnym, na przykład poprzez instytucję doręczeń pism oraz. rozstrzygnięć organów administracji publicznej, W takiej sytuacji będą mogły być poddane ocenie przez sąd administracyjny.[71] Warto wskazać, że judykatura także sformułowała definicje czynności materialno-technicznej, którą należy rozumieć jako „konkretną czynność z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji, który z mocy prawa powołany został do załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa”[72].

Działania społeczno-organizatorskie nie wymagają z kolei sprecyzowanej podstawy prawnej do ich podejmowania i nie mogą też stanowić źródła obowiązków dla jednostki ani też skonkretyzowanych (zindywidualizowanych) uprawnień. Działania te są zaliczane do sfer tzw. zjawisk niekonfliktowych w prawie administracyjnym. Ich cechą jest powstrzymanie się administracji publicznej od władczego regulowania stosunków społecznych, niepodejmowanie działań mających charakter rozstrzygnięć między interesem społecznym i indywidualnym, rezygnacja z działalności polegającej na ustaleniu sytuacji prawnej jednostki. Działania podejmowane w takich formach przybrać mogą postać przekonywania, uświadamiania społecznych następstw pewnych zachowań czy zdarzeń, jednak bez możliwości stosowania jakichkolwiek form przymusu. Jak wskazywał J. Starościak, dopuszczalne jest jednak stosowanie w takich przypadkach różnego rodzaju form wynagradzania czy zachęcania.[73]

Jeszcze raz należy podkreślić, iż działania materialno-techniczne, jak i społeczno-organizatorskie mogą być podejmowane zarówno w sferze zewnętrznej, jak i wewnętrznej działania administracji, przybierając postać zarówno działań kierowanych do indywidualnie oznaczonych podmiotów, jak i do podmiotów bliżej nieoznaczonych, a więc określonych w sposób generalny.

Rozdział 2. Ugoda administracyjna

2.1. Pojęcie ugody administracyjnej

Podstawową formą załatwienia sprawy administracyjnej w procesie stosowania normy administracyjnego prawa materialnego jest decyzja administracyjna. Zgodnie z przepisem art. 104 § 1 KPA „organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej”. Równocześnie przepisy procesowe oraz przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują wypadki, w których załatwienie sprawy administracyjnej przybiera inne formy prawne. Można tu wskazać zarówno akt władczy, jakim jest postanowienie, jak i akt będący wynikiem porozumienia zawartego między zainteresowanymi w sprawie, jakim jest ugoda administracyjna.

Ugoda według W. Dawidowicza, „jest w założeniu koncepcją procesową, jednakże wyrażeniu tej koncepcji w przepisach proceduralnych musi towarzyszyć świadomość roli, jaką ugoda może odgrywać w procesie stosowania norm prawa administracyjnego”[74]. Jak z kolei definiuje J. Wyporska-Frankiewicz, „pod pojęciem ugody administracyjnej należy rozumieć zawarte w postępowaniu administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organów administracji publicznej i zatwierdzone przez organ prowadzący postępowanie”[75]. Z uwagi na to, że ugoda realizuje w postępowaniu administracyjnym normę prawa materialnego, i że jej zawarcie zależy od charakteru sprawy, może być także przedmiotem rozważań w aspekcie materialnoprawnym.[76] Na mocy przepisów KPA ugoda została uznana za alternatywną wobec decyzji administracyjnej formę załatwienia sprawy indywidualnej, wywołującą skutki prawne identyczne jak decyzja, pod warunkiem zatwierdzenia jej w drodze postanowienia przez organ, przed którym została zawarta. Tym samym więc „ugoda administracyjna między stronami, będąc przejawem ich dyspozytywności, powiązana jest również z elementami władczego działania administracji”[77]. Charakteru ugody administracyjnej nie mają w świetle przepisów KPA uzgodnienia dokonywane pomiędzy organem a stroną lub stronami w toku postępowania.[78]

Istota ugody administracyjnej sprowadza się do sformułowania przez strony postępowania administracyjnego, a więc podmioty zainteresowane (legitymujące się interesem prawnym) w sprawie, zgodnej z prawem oraz wolą tych stron, merytorycznej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (załatwiającego sprawę administracyjną). Zatem przy zastosowaniu konstrukcji ugody administracyjnej miejsce autorytarnego, władczego, jednostronnego aktu stosowania prawa zajmuje rozstrzygnięcie wywierające takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego, będące wynikiem ustaleń dokonanych przez podmioty. Rozstrzygnięcie to, powstałe w konsekwencji złożenia zgodnego oświadczenia woli co do jego treści, jest równocześnie źródłem wiążącego określenia sytuacji prawnej autorów będących zarazem adresatami tego rozstrzygnięcia.[79]

Stworzenie możliwości zawarcia ugody w postępowaniu administracyjnym ma umożliwić stronom ukształtowanie uprawnień i obowiązków, które z zasady są ustalane w drodze decyzji. Uprawnienia i obowiązki mają charakter publicznoprawny, co powoduje, że organ kieruje tym postępowaniem, badając czy zawarta ugoda odpowiada wymogom prawa i interesu społecznego.[80] Należy jednak podkreślić, że prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią moc nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził. Zatwierdzenie jest koniecznym elementem ugody, tak samo koniecznym jest porozumienie stron. Ugoda ma, więc budowę dwuczłonową, składa się z dwóch równorzędnych elementów składowych: porozumienia stron w kwestiach spornych oraz zatwierdzenia porozumienia przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie.[81]

Ugoda administracyjna, jako alternatywna forma załatwiania niektórych spraw administracyjnych, została wprowadzona do KPA nowelą z dnia 31 stycznia 1980 r.^{^[82]} Zmiany ustawowe w tym zakresie doprowadziły równocześnie do poszerzenia katalogu zasad ogólnych przewidzianych w KPA o zasadę załatwiania spraw w drodze ugody administracyjnej. W okresie wcześniejszym tylko nieliczne ustawy przewidywały możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w tej formie.[83] Wskutek wprowadzonych zmian dopuszczalność zawarcia ugody nie była już uwarunkowana istnieniem wyraźnego przepisu ustawy, który zezwalałby na zakończenie postępowania administracyjnego w taki właśnie sposób. Jeżeli na zawarcie ugody administracyjnej pozwalał sporny charakter sprawy oraz spełnione zostały przesłanki określone w art. 114 KPA, sprawa indywidualna mogła być załatwiona w formie ugody pomiędzy stronami postępowania.

Jeszcze przed wprowadzeniem zasady ugodowego załatwiania spraw do KPA w doktrynie wskazywano na możliwość zaistnienia w postępowaniu administracyjnym dwóch typów ugód: między stronami postępowania oraz pomiędzy organem a stroną.[84] Pierwszy rodzaj odpowiada porozumieniu procesowemu, które zostało dopuszczone przez ustawodawcę w art. 13 KPA. Drugiego rodzaju ugody nie mogą zastąpić wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Równocześnie jednak wskazuje się na możliwość zawierania ugody między organem a stroną postępowania w specyficznych sprawach odszkodowawczych z tytułu szkód wywołanych przejściowym zakwaterowaniem sił zbrojnych.[85] W pierwszej kolejności dowódca jednostki wojskowej powinien dążyć do zawarcia ugody z poszkodowanym. Dopiero w razie jej niezawarcia wydaje on decyzję o sposobie załatwienia wniosku o odszkodowanie.

Wprowadzenie tej nowej formy załatwiania spraw administracyjnych miało w nauce zwolenników, którzy widzieli w niej jeden z elementów rozwoju demokratyzmu postępowania administracyjnego przez wzmocnienie aktywnego udziału jednostki w postępowaniu[86], jak również realizację postulatu „łagodzenia ostrza władztwa administracyjnego”[87].

Reprezentowany był również pogląd negujący celowość wprowadzenia tej instytucji do postępowania administracyjnego. Nowelizacja kodeksu w tym zakresie była określana jako „zabieg o charakterze propagandowym bez rzeczywistego w ówczesnych uwarunkowaniach społecznopolitycznych uzasadnienia aksjologicznego czy teleologicznego”[88]. Z. Janowicz podnosił natomiast, że „ta pozornie atrakcyjna propozycja kryje w sobie poważne niebezpieczeństwo. Strona nie znająca dobrze przepisów proceduralnych mogłaby być tutaj wprowadzona w błąd (świadomie lub nieświadomie) przez pracownika organu administracyjnego. Nie można by tutaj wykluczyć nawet swoistego wymuszenia uproszczeń postępowania”[89]. Ze stanowiskiem Z. Janowicza nie sposób się zgodzić. Ratio legis wprowadzenia do procedury określonej instytucji nie może być przewidywana praktyka jej stosowania. Nadto art. 9 KPA nakłada na organy administracji publicznej szeroko ujęty obowiązek informowania stron o ich sytuacji faktycznej i prawnej w postępowaniu administracyjnym. Artykuł 13 § 2 KPA dodatkowo nakłada na organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, obowiązek podejmowania czynności skłaniających strony do zawarcia ugody. Czynności te będą polegać w szczególności na informowaniu stron o możliwości zawarcia ugody w konkretnej sprawie, wyjaśnieniu korzyści wynikających z tej formy załatwienia sprawy poprzez szeroką możliwość wzajemnego uzgodnienia interesów, udzielaniu wyjaśnień co do przepisów prawa określających następstwa prawne zaistniałego stanu faktycznego.[90] Nie wolno natomiast organowi administracji publicznej wywierać na strony jakiegokolwiek nacisku w celu wymuszenia zawarcia ugody. Jeśli do zawarcia ugody między stronami postępowania administracyjnego nie dojdzie, organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej.[91]

Trzeba w tym miejscu także rozważyć poglądy kwestionujące trafność zamieszczenia ugody administracyjnej wśród regulacji kodeksowych. Wątpliwości i zarzuty w tym względzie koncentrowały się na słusznym stanowisku, że instytucja ugody administracyjnej nie może mieć i nie ma powszechnego (uniwersalnego) zastosowania. W. Dawidowicz wskazuje na trzy kategorie norm spraw z zakresu prawa administracyjnego, jakie można wyodrębnić ze względu na obiektywną (materialną) możliwość zastosowania instytucji ugody:[92]

1. sprawy, w których zakresie zawarcie ugody jest bezprzedmiotowe ze względu na charakter uprawnień lub obowiązków, powstałych w wyniku stosowania normy prawa administracyjnego (sprawy dotyczące zazwyczaj uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym);

2. sprawy, w których zakresie zawarcie ugody jest obiektywnie (normatywnie) możliwe, ale nie w pełnym zakresie (sprawy z udziałem stron o interesach przeciwstawnych w sensie normatywnym);

3. sprawy, w których chodzi wyłącznie o rozstrzygnięcie przeciwstawnych (spornych) interesów stron. Jedynie w tym wypadku ugoda może wyczerpywać sprawę stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego.

Rozpatrując zakres spraw, które mogą być załatwione w drodze ugody, należy również zauważyć, że w samej regulacji kodeksowej zostały zawarte ograniczania w wykorzystaniu tej instytucji. Trzeba w tym względzie wskazać przede wszystkim na jedną z przesłanek zawarcia ugody wymienionych w art. 114 KPA, a mianowicie tę odwołującą się do „charakteru sprawy”. Nie chodzi tu oczywiście o to, czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 KPA, ale o to, czy w danej sprawie administracyjnej jest dopuszczalne negocjowanie rozstrzygnięcia sprawy między stronami i czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków.[93]

Ugoda w sprawach administracyjnych ma również swój wymiar pozakodeksowy. Zarówno przed nowelą KPA z 1980 r., jak i obecnie, można znaleźć wiele przypadków unormowań ugody w przepisach szczególnych, w różnym stopniu odbiegających od rozwiązań przyjętych w KPA, ale nietracących charakteru administracyjnego. Do nich należy zaliczyć ugody przewidziane między innymi w przepisach prawa wodnego[94], ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów[95], o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej[96], prawa własności przemysłowej[97], a także prawa geodezyjnego i kartograficznego[98]. Co prawda w tym ostatnim przypadku tak zwana „ugoda graniczna” zawarta przed geodetą posiada zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 powyższej ustawy moc ugody sądowej i jest też traktowana jako ugoda, o której mowa w art. 917 KC, to jednak z drugiej strony jest substytutem decyzji administracyjnej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.[99]

Należy w tym miejscu powrócić do zawartej w art. 13 KPA zasady ugodowego załatwiania spornych spraw administracyjnych. Zasada wyrażona w przedmiotowym przepisie powinna być ujmowana w dwóch aspektach. Po pierwsze – z zasady ugodowego załatwiania spraw wynika uprawnienie procesowe dla stron postępowania do ukształtowania treści stosunku prawnego poprzez wzajemne uzgodnienie przeciwstawnych interesów. W tym więc znaczeniu można mówić o procesowym prawie strony do zawarcia ugody.[100] W wyroku NSA z 5 marca 1984 r.[101] przyjęto, że „jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że strony są gotowe zawrzeć ugodę administracyjną zgodną z przepisami prawa budowlanego co do lokalizacji obiektu budowlanego, organ administracji, który nie wykorzystuje tej możliwości i rozstrzyga sprawę bez uwzględnienia interesów obu stron zainteresowanych, narusza art. 13 i 114 KPA”. Wyrażenie przez strony zamiaru zawarcia ugody nie nakłada na nie obowiązku zakończenia postępowania w tej formie. Każda ze stron może bowiem, zgodnie z art. 116 § 2 KPA, odstąpić od zamiaru zawarcia ugody przed upływem terminu wyznaczonego przez organ. W piśmiennictwie zwraca się jednakże uwagę na fakt, iż dyspozytywność dotyczy samej czynności zawarcia ugody, nie zaś jej treści. Treść ugody jest bowiem zdeterminowana postanowieniami tego aktu normatywnego, z którego wynikają prawa i obowiązki będące przedmiotem sporu w postępowaniu administracyjnym. Granice dyspozycji stron przy zawieraniu ugody są zatem określone przepisami administracyjnego prawa materialnego.[102]

Drugi aspekt zasady określonej w art. 13 KPA wyraża się w nałożeniu przez Kodeks na organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, obowiązku podejmowania czynności skłaniających strony do zawarcia ugody. Organ administracji publicznej jest zatem z mocy prawa inicjatorem czynności, których celem ma być ugodowe załatwienie sprawy indywidualnej.[103] Ponadto przebieg czynności zmierzających do zawarcia ugody podlega kontroli organu, przed którym toczy się postępowanie. Organ wyznacza stronom termin do zawarcia ugody (art. 116 KPA), może być aktywnym uczestnikiem procesu negocjowania treści ugody, sama ugoda jest sporządzana na piśmie przez upoważnionego pracownika organu (art. 117 § 1 KPA), zaś fakt jej zawarcia utrwalany jest w aktach sprawy w formie urzędowego protokołu (art. 117 § 2 KPA). O bycie prawnym ugody przesądza wreszcie władcza czynność organu, jaką jest zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia ugody (art. 118 KPA).

Podstawowym obowiązkiem organu, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 13 KPA, jest ustalenie, czy charakter sprawy umożliwia załatwienie jej w drodze ugody, a także czy spełnione są przesłanki warunkujące zawarcie ugody. W sytuacji gdy organ dostrzega możliwość ugodowego załatwienia sprawy, powinien podjąć starania zmierzające do nakłonienia stron do zawarcia ugody. W tym celu organ powinien przedstawić i wytłumaczyć stronom korzyści wynikające z załatwienia sprawy w formie ugody. Obowiązek wyczerpującego informowania stron postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w toku postępowania administracyjnego, wynika z zasady ogólnej zawartej w art. 9, zaś na gruncie zasady z art. 13 KPA ulega sprecyzowaniu i ukierunkowaniu. Organ zobowiązany jest także w toku postępowania stworzyć stronom warunki dogodne do uzgodnienia stanowisk. Zgodnie z art. 89 § 2 KPA, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną. W toku rozprawy organ powinien aktywnie dążyć do ugodowego załatwienia sprawy, w szczególności zapewniając stronom pomoc przy wyważaniu spornych interesów oraz informując o skutkach prawnych zawarcia ugody. Nakłanianie stron do zawarcia ugody w żadnym razie nie może oznaczać wymuszania na stronach ugodowego załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej w zakresie czynności przewidzianych w art. 13 KPA nie powinien posługiwać się więc środkami władczymi. W sytuacji gdy czynności organu, zmierzające do nakłonienia stron do załatwienia sprawy w formie ugody, nie odniosą skutku, organ administracji publicznej załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej.[104]

Sygnalizowany przez Z. Kmieciaka problem zbyt rzadkiego sięgania po instytucję ugody w postępowaniu administracyjnym wynika zdaniem autora z braku odpowiedniej aktywności administracji, spowodowanej w jakiejś mierze słabościami i niedociągnięciami regulacji prawnej oraz w niedostatku uwarunkowanych tradycją kulturową wzorców zachowań zorientowanych na współdziałanie.[105] Jednak, jak wskazuje L. Morawski, dominująca linia ewolucji w rozwoju prawa zmierza od koncepcji prawa jako rozkazu i techniki do koncepcji prawa jako rozmowy, a więc prawa opartego na negocjacjach i porozumieniach.[106] W tym świetle ugoda administracyjna staje się urządzeniem, które w miarę obserwowanych przeobrażeń powinno nabierać na znaczeniu pośród tradycyjnych prawnych form załatwiania spraw administracyjnych.

2.2. Przesłanki ugody administracyjnej

Możliwość zawarcia ugody administracyjnej jest uwarunkowana spełnieniem dodatkowych wymogów, przewidzianych przez przepisy prawa. Wymogi te określa się mianem przesłanek dopuszczalności zawarcia ugody. Kodeks postępowania administracyjnego statuuje je w art. 13 oraz 114 i n. KPA. Przesłanki te są prawnie równorzędne i brak jest podstaw do różnicowania ich doniosłości.[107] Możliwość zawarcia ugody zależy od łącznego spełnienia wszystkich wskazanych w przepisach przesłanek, stąd zostaną one scharakteryzowane poniżej.[108]

1. Wielość stron postępowania.

Przesłanka ta wynika z art. 13 KPA. Użyta w przedmiotowym przepisie formuła „w których uczestniczą strony” wskazuje wyraźnie, że w postępowaniu takim muszą uczestniczyć co najmniej dwie strony, przy czym przepisy nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do liczby stron uczestniczących wdanym postępowaniu, z jednym zastrzeżeniem, że poza tą formą załatwienia sprawy nie mogą się znaleźć jakiekolwiek strony uczestniczące w sporze. Nie jest zatem możliwe, aby ugoda została zawarta w danej sprawie tylko pomiędzy częścią stron, a w stosunku do pozostałych organ wydałby decyzję. Podmiotowy zakres dopuszczalności ugody administracyjnej wyznacza więc pojęcie strony postępowania. Ugodę mogą zawrzeć wyłącznie strony w rozumieniu art. 28-30 KPA. W postanowieniu SN z 28 kwietnia 1998 r.[109] przyjęto: „Państwowa jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej, której przysługuje zarząd nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, nie może samodzielnie zawrzeć ugody w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie. Jednostka taka nie może w postępowaniu sądowym żądać stwierdzenia nieważności ugody zawartej w toku postępowania rozgraniczeniowego przez Skarb Państwa – jako właściciela, reprezentowanego przez kierownika Urzędu Rejonowego”. Zdolności do zawarcia ugody administracyjnej nie mają uczestnicy postępowania na prawach strony. Podmioty te nie uczestniczą bowiem w postępowaniu administracyjnym na podstawie własnego interesu prawnego, którym mogłyby dysponować w toku postępowania. Takie stanowisko potwierdza NSA w wyroku z 17 listopada 1988 r.[110]: „Strony postępowania mogą w jego toku zawrzeć ugodę na zasadach określonych w art. 114 i n. KPA, jednakże nie dotyczy to uczestników postępowania na prawach strony, gdyż ich udział w postępowaniu ma charakter jedynie procesowy”. Niemniej, korzystając z uprawnień procesowych przysługujących stronom, uczestnicy postępowania na prawach strony mają prawo uczestniczyć w czynnościach stron ukierunkowanych na zawarcie ugody.[111] „Podmiotom tym przysługuje też w szczególności prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zatwierdzenia ugody, a także mogą wystąpić ze skargą na to postanowienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego”[112].

2. Dopuszczalność ugody w sprawie indywidualnej.

Zgodnie z art. 114, 121 i 122 KPA, ugoda administracyjna może być zawarta wyłącznie w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.[113] W tym miejscu należy przywołać dodatkowo dwie tezy z postanowienia SN z 7 lipca 1981 r.[114]: „1. Ugoda zawarta przed geodetą nie jest ugodą w rozumieniu art. 114-122 KPA. Ugoda ta nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji. Nie podlega ona również kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 KPA), ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji. 2. Ugoda zawarta przed geodetą stanowi ugodę materialnoprawną unormowaną w art. 917-918 KC”.

3. Sprawa, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej.

Ugoda może być zawarta wyłącznie w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej. Artykuł 115 KPA doprecyzowuje tę przesłankę, wskazując, że zawarcie ugody dopuszczalne jest zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie postępowania wzbudzonego wniesionym przez stronę odwołaniem. Natomiast nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sytuacji, w której nie toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej – a więc w szczególności w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a zainicjowaniem postępowania odwoławczego.[115] Charakteru ugody administracyjnej nie ma zatem porozumienie dokonane pomiędzy podmiotami o spornych interesach przed wszczęciem postępowania administracyjnego ani też po ostatecznym rozstrzygnięciu tych interesów w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej.[116] Jednocześnie nic nie stoi na przeszkodzie, aby postępowanie w sprawie zawarcia ugody zostało zainicjowane wraz z wszczęciem postępowania, przy czym w części wypadków będzie to niezasadne chociażby ze względu na potrzebę wyczerpującego określenia stron tego postępowania, co może okazać się niemożliwe bez uprzednio przeprowadzonego postępowania dowodowego. Należy również negatywnie ocenić zasadność umożliwienia ugodowego załatwienia sprawy bezpośrednio przed wydaniem decyzji, a w szczególności po realizacji obowiązku organu z art. 10 KPA. W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest zawarcie ugody po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wszczęciem postępowania odwoławczego, jak również po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, chyba że po uchyleniu decyzji sprawa zostanie przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 KPA) lub decyzja ostateczna zostanie uchylona w wyniku postępowania nadzwyczajnego i sprawa będzie mogła być rozpoznana merytorycznie. Dopuszczalne jest zawarcie ugody w postępowaniach nadzwyczajnych, ale tylko w chwili, kiedy zostaje otworzona możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc przede wszystkim w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 145 KPA.

4. Sporny charakter sprawy.

Ugoda administracyjna może zostać zawarta tylko w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna o spornym charakterze, tj. sprawa, w której istnieją sporne interesy stron. Przepis art. 13 ani pozostałe przepisy KPA nie określają charakteru tych spornych interesów, należy więc przyjąć, że chodzi tu o takie sytuacje, w których przyznanie prawa jednej stronie odbywać się będzie kosztem drugiej, która będzie musiała go przestrzegać, albo przyznanie prawa jednej stronie wykluczy przyznanie go innej. Wreszcie mogą się zdarzyć i takie sprawy, w których interesy stron wzajemnie się krzyżują (choć w różnym stopniu) i będą się wiązać z różnymi obowiązkami wynikającymi z decyzji administracyjnej. Źródłem spornego charakteru sprawy jest konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynikają interesy prawne stron postępowania. Sens ugody stanowi czynienie sobie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków, zatem ugoda jest możliwa jedynie wówczas, gdy w sprawie administracyjnej uczestniczą strony o spornych (przeciwstawnych) interesach.

5. Przyczynienie się przez ugodę do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania.

Jako kryterium dopuszczalności zawarcia ugody administracyjnej art. 114 KPA wskazuje także przyczynienie się przez ugodę do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania. Ocena, czy zawarcie ugody administracyjnej przyczyni się do osiągnięcia powyższych celów procesowych, pozostawiona jest organowi administracji publicznej. Organ dokonuje tej oceny, uwzględniając normy kodeksowe odnoszące się do terminowego załatwiania spraw (art. 35 i n. KPA). Poprzez ugodowe załatwienie sprawy i wynikającą z tego faktu akceptację stron dla rozstrzygnięcia, przyspieszenie postępowania może zostać osiągnięte w postaci rezygnacji stron z prawa do wniesienia środka prawnego. Słusznie jednakże zauważa H. Knysiak-Molczyk, iż na etapie pouczenia stron o możliwości i konsekwencjach zawarcia ugody administracyjnej trudno przewidzieć, czy ugoda między stronami w ogóle zostanie zawarta i czy strony nie będą korzystać z przysługujących im środków zaskarżenia.[117] Ponieważ jednak uproszczenie i przyspieszenie postępowania wyraża się przede wszystkim poprzez ograniczenie zakresu postępowania dowodowego, organ musi mieć na względzie okoliczność, czy wskutek takiego ograniczenia ugodowe rozstrzygnięcie sprawy nie będzie stało w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. Jeżeli zatem w ocenie organu prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie nie może zapaść bez rozległego i szczegółowego postępowania dowodowego, organ powinien rozważyć zasadność samodzielnego uzgodnienia przez strony ich spornych interesów i wzajemnego uzgodnienia uprawnień lub obowiązków, mając na względzie perspektywę kontroli zawartej ugody pod względem jej zgodności z prawem (art. 118 § 3 KPA). Krytyczne stanowisko wobec ustanowienia omawianej przesłanki zawarcia ugody zajął W. Dawidowicz, stwierdzając, iż „wzgląd na uproszczenie i przyśpieszenie postępowania może stanowić przesłankę odpowiedniego działania organu prowadzącego postępowanie, natomiast ocena wpływu zawarcia ugody na organizacyjną stronę postępowania jest kwestią faktu, dlatego nie można z oceny pozytywnej czynić reguły warunkującej dopuszczalność zawarcia ugody”[118]. Przyspieszenie postępowania w wyniku zawarcia ugody administracyjnej można przede wszystkim wiązać – jak już o tym wspomniano – ze zwolnieniem z konieczności prowadzenia niektórych czynności postępowania dowodowego. Zawarcie ugody nie wyłącza jednak konieczności prowadzenia tego postępowania w całości, gdyż organ zatwierdzający powinien poddać kontroli prawidłowość ustalonego stanu faktycznego.[119] W niektórych wypadkach, wobec potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, przy jednoczesnym występowaniu pracownika organu administracji w roli quasi-mediatora, co implikuje jego dodatkowe zaangażowanie w kontakt ze stronami postępowania, zawarcie ugody jedynie pozornie doprowadzi do przyspieszenia postępowania.

Uproszczenie postępowania może natomiast polegać na tym, że pozycja organu zostaje sprowadzona do roli niezależnego arbitra, który jedynie kontroluje zgodność porozumienia stron z warunkami, o których mowa w art. 118 § 3 KPA. Uproszczenie i przyspieszenie postępowania może się również wyrażać w tym, że o ile ugoda faktycznie wyraża zgodną wolę stron, o tyle jej zawarcie prowadzić powinno do uniknięcia postępowania odwoławczego. Za zawarciem ugody przemawia więc przede wszystkim ekonomika tego postępowania, choć korzyści z zawarcia ugody leżą również po stronie stron postępowania, które mogą według własnego uznania w określonych granicach kształtować stosunki między sobą. W literaturze zauważa się jednak, że przeprowadzenie procedury zawierania ugody nie zawsze prowadzić będzie do uproszczenia postępowania i jego przyspieszenia. Organ musi poprzedzić czynności nakłaniające strony do zawarcia ugody przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem po dokładnym poznaniu sprawy może on stwierdzić, czy sprawa kwalifikuje się do zawarcia ugody.

6. Brak sprzeciwu przepisu prawa.

Strony mogą zawrzeć ugodę administracyjną, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Warunkiem zawarcia ugody jest także brak wyraźnego zakazu stosowania tej formy w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Unormowania takie występują w polskim prawodawstwie niezwykle rzadko. Przewiduje to m.in. art. 118 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. Wydaje się, że ustawowe wyłączenie tej sprawy z zakresu dopuszczalnego rozstrzygania w formie ugody wynika z samej jej istoty, a więc z przedmiotu postępowania wywłaszczeniowego. Należy podkreślić, że istotą wywłaszczenia jest pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Czynność ta może być dokonana tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a jednocześnie prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro zatem strony postępowania wywłaszczeniowego nie doszły do porozumienia przed podjęciem postępowania wywłaszczeniowego, to nie ulega wątpliwości, że sprawa ta ze swej istoty nie da się rozstrzygnąć w formie ugody. Rozważania te prowadzą do konstatacji, że w razie wystąpienia wszystkich pozostałych przesłanek do zawarcia ugody, organ administracji winien sprawdzić, czy załatwienie sprawy w tej formie jest prawnie dopuszczalne.

7. Obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zawarcia ugody.

W sytuacji gdy w ocenie organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, spełnione są wszystkie przesłanki warunkujące dopuszczalność zawarcia ugody administracyjnej, organ ma – na podstawie zasady ogólnej wyrażonej w art. 13 KPA – obowiązek podjęcia czynności zmierzających do nakłonienia stron postępowania do załatwienia sprawy w formie ugody. Jeżeli z inicjatywą zawarcia ugody występują strony postępowania, obowiązkiem organu w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy istnieją wymienione w art. 114 warunki umożliwiające zawarcie ugody administracyjnej. Jak podkreśla NSA w wyroku z 5 marca 1984 r.[120], „jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że strony są gotowe zawrzeć ugodę administracyjną zgodną z przepisami prawa budowlanego co do lokalizacji obiektu budowlanego, organ administracji, który nie wykorzystuje tej możliwości i rozstrzyga sprawę bez uwzględnienia interesów obu stron zainteresowanych, narusza art. 13 i 114 KPA”.

8. Dopuszczalność zawarcia ugody administracyjnej w określonej kategorii spraw.

Przepisy szczególne niekiedy w sposób wyraźny deklarują dopuszczalność zawarcia ugody administracyjnej w określonej kategorii spraw. Na przykład zgodnie z art. 102 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów może być zawarta ugoda, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, a ugoda nie zmierza do obejścia prawa lub nie narusza interesu publicznego lub słusznego interesu konsumentów. Wyraźne wyartykułowanie przez normę prawną dopuszczalności zawarcia ugody w danej kategorii spraw powinno być dokonywane przede wszystkim w sytuacji, gdy ustawodawca kształtuje przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody w sposób odmienny od tego, jaki przyjęto w KPA, np. modyfikuje w istotny sposób brzmienie przesłanek kodeksowych, ogranicza lub poszerza ich katalog. Wyrażenie przepisem szczególnym dopuszczalności zawarcia ugody administracyjnej może też niekiedy wynikać z faktu, iż ustawodawca, mając na względzie specyficzny charakter przedmiotu postępowania, chce rozwiać wątpliwości co do możliwości zakończenia sprawy w formie ugodowej. Ugoda administracyjna jest bowiem w świetle ogólnych norm procesowych instytucją o charakterze powszechnym. W związku z tym, jeżeli przepis szczególny nie wyłącza jej dopuszczalności, a w postępowaniu stosowane są przepisy KPA, zawarcie ugody administracyjnej jest dopuszczalne w sytuacji, gdy spełnione są pozostałe przesłanki ustanowione przez art. 114 KPA.

9. Uwzględnienie stanowiska organu współdziałającego.

Przesłanka ta może mieć zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których na mocy przepisów prawa materialnego stanowisko organu współdziałającego jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie lub dla ważności zawartej ugody. Innymi słowy, organ administracji ma obowiązek odmówić zatwierdzenia ugody tylko wtedy, gdy stanowisko organu współdziałającego wyrażone jest w formie „zgody” lub obowiązku „uzgodnienia”, w pozostałych natomiast wypadkach, gdy współdziałanie przybiera postać np. opinii, organ może odmówić zatwierdzenia ugody wyłącznie wtedy, gdy została zawarta przed uzyskaniem takiej opinii. Nie jest zatem możliwe przyjęcie poglądu, że nieuwzględnienie stanowiska organu współdziałającego wyrażonego w każdej postaci powoduje odmowę zatwierdzenia ugody. Mają zatem tutaj zastosowanie zasady współdziałania odnoszące się do decyzji administracyjnych, wyrażone w art. 106 KPA.

Spełnienie wszystkich przesłanek, a to przecież jest warunkiem zastosowania tej formy działania, jest wysoce utrudnione. Dlatego też, pomimo ponad 35-letniego obowiązywania przepisów KPA o ugodzie, w praktyce nie odgrywają one istotnego znaczenia, a co za tym idzie – załatwianie spraw poprzez zawarcie ugody występuje niezmiernie rzadko. Wydaje się, że główna przyczyna takiego stanu rzeczy sprowadza się do nieznajomości samych przepisów pozwalających na regulowanie praw i obowiązków przez samych zainteresowanych, a także braku jakiejkolwiek aktywności organów administracyjnych skierowanej na skłonienie stron do zawarcia ugody. Nie ulega też wątpliwości, że załatwienie sprawy w tej formie nakłada na organ dodatkowe obowiązki, które nie występują, gdy sprawa jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o tzw. postępowanie gabinetowe. Dotyczy to przede wszystkim częstych kontaktów osobistych pomiędzy stronami a organem lub jego pracownikami.[121]

2.3. Zawarcie ugody administracyjnej i jej skutki prawne

Z inicjatywą zawarcia ugody ma obowiązek wystąpić organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej, realizując zasadę ugodowego załatwiania spraw (art. 13 KPA). Organ jest również zobligowany do uwzględnienia wniosku stron o zawarcie ugody, jeśli są spełnione przesłanki dopuszczalności jej zawarcia. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego strony złożą zgodne oświadczenie o zamiarze zawarcia ugody organ administracji publicznej odroczy wydanie decyzji i wyznaczy stronom termin do jej zawarcia (art. 116 § 1 KPA). Kodeks nie określa formy oświadczenia o zamiarze zawarcia ugody, należy zatem przyjąć, iż dopuszczalna jest zarówno forma pisemna, jak i ustna, do protokołu. W terminie wyznaczonym do zawarcia ugody nie może być wydana decyzja administracyjna. Odroczenie wydania decyzji nie powinno prowadzić do wydłużenia postępowania, bowiem byłoby to sprzeczne z przesłanką dopuszczalności zawarcia ugody jaką jest wzgląd na przyspieszenie postępowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem W. Dawidowicza, że „przedłużenie postępowania nie może jednak prowadzić do przekroczenia ustawowego terminu (art. 35 KPA), w którym sprawa winna być załatwiona”[122]. Organ administracji publicznej wyznaczając stronom termin zawarcia ugody jest związany przepisami określającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Nie ma przeszkód, by organ administracji publicznej przedłużył stronom, na ich wniosek, termin do zawarcia ugody, przy zachowaniu przedstawionych wyżej reguł. Wniosek o przedłużenie terminu do zawarcia ugody winien jednak zostać złożony przed upływem tego terminu, ponieważ po jego upływie organ administracji publicznej jest zobligowany do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 116 § 2 KPA). Strony w każdym momencie mogą odstąpić od zamiaru zawarcia ugody, a zawiadomienie o tym fakcie organu administracji.[123]

Zdaniem B. Adamiak jeżeli strony nie zawarły ugody w terminie wyznaczonym w trybie art. 116 § 1 KPA, tracą prawo do jej zawarcia.[124] Mogą ewentualnie wnosić o przywrócenie terminu w trybie określonym w art. 58 KPA. Ze stanowiskiem tym trudno się zgodzić, w szczególności wobec brzmienia art. 115 KPA. Strony mają prawo do zawarcia ugody do czasu rzeczywistego wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Pozbawienie stron tego prawa po upływie terminu wyznaczonego w myśl art. 116 § 1 KPA, a przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną, w sytuacji gdy są spełnione przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody administracyjnej, stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie praw strony.[125]

Ugodę administracyjną sporządza się w formie pisemnej. Organ administracji publicznej utrwala fakt zawarcia ugody w aktach sprawy, w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody (art. 117 KPA). Ugoda powinna zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej upoważnionego do sporządzenia ugody. Powyższe elementy ugody można podzielić na materialne i formalne. Elementami materialnymi ugody są jej treść i przedmiot, pozostałe elementy mają charakter formalny.[126]

Przedmiotem ugody jest sprawa indywidualna należąca do właściwości organów administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Treścią ugody są zgodne oświadczenia woli stron kształtujące ich wzajemne prawa i obowiązki. Przez zawarcie ugody należy rozumieć złożenie oświadczenia woli przez strony postępowania w przedmiocie ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków i podpisanie sporządzonej w formie protokołu ugody przez strony. Treść ugody administracyjnej nie może być stronom narzucona przez organ administracji publicznej. Organ ów nie może kształtować treści ugody przez zmianę treści woli stron, ani też kształtować treści ugody bez udziału stron. Organ administracji publicznej winien jedynie realizować zasadę informowania, między innymi pouczając strony o ewentualnych negatywnych przesłankach dopuszczalności zawarcia ugody o treści uzgodnionej przez strony. W trakcie sporządzania ugody strony mają prawo zgłaszać zastrzeżenia co do treści ugody, a nadto w każdej chwili mogą złożyć oświadczenie o odstąpieniu od zawarcia ugody. Pracownik organu administracji publicznej obowiązany jest do odczytania treści ugody przed jej przyjęciem przez strony, aby mogły się one upewnić, iż treść sporządzonego protokołu odpowiada ich rzeczywistej woli. Nieodzownym elementem ugody, o charakterze konstytutywnym, są podpisy stron. Brak powyższego elementu oznacza nieistnienie ugody. Podpisy stron stanowią bowiem zewnętrzny objaw woli stron zawarcia ugody o takiej treści jak w sporządzonym protokole.[127]

Bezsporne jest, że organ administracji nie może ingerować w treść ugody. Dopuszczalne natomiast jest przedstawienie sugestii co do sposobu załatwienia sprawy, a w szczególności informacji o treści przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie. Strony będą zatem mogły korzystać z sugestii organu administracji, który może wydatnie pomóc w dojściu do kompromisu. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której sugestie organu administracji mogą spowodować brak porozumienia. Przy założeniu, że to strony będą decydowały o tym, czy chcą pomocy organu, czy też sobie jej nie życzą - należy dopuścić taką możliwość. Powinno się wszakże mieć na uwadze, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada udzielania informacji. Na organach administracji ciąży więc obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielane są im niezbędne wyjaśnienia i wskazówki. Nadto należy pamiętać, że w poczet zasad ogólnych postępowania administracyjnego wpisano również zasadę zaufania do organów państwa64. Z przepisów tych płynie wniosek, iż organ administracji nie tylko jest zobligowany do udzielania stronom niezbędnych informacji i wskazówek, ale może również pełnić rolę mediatora. Stosownie do tych zasad sugestie organu mogą w szczególności dotyczyć: propozycji rozwiązania konkretnych spornych kwestii, obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, aktualnego orzecznictwa administracji i sądów w podobnych sprawach czy też oceny – pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa – zaproponowanych przez strony rozwiązań.[128]

Zawsze jednak ostateczna treść ugody powinna być wynikiem ustaleń poczynionych przez strony. Bez wątpienia punkt widzenia organu administracji nie zawsze bywa zbieżny z wolą stron, niemniej jednak na etapie zawierania ugody nie może on przybrać postaci wyznacznika.[129] Zamiar zawarcia ugody oraz jej treść pozostają w wyłącznej dyspozycji stron postępowania.

Kodeksowa regulacja ugody wskazuje na to, że należy odróżnić fakt zawarcia ugody od samej ugody. Ugoda jest bowiem spisywana i podpisywana przez strony oraz pracownika organu administracji, a jej oryginał pozostaje w aktach sprawy. Co innego natomiast oznacza fakt zawarcia ugody. Zgodnie z treścią art. 117 § 2 KPA organ administracji utrwala fakt zawarcia ugody sporządzając protokół z tej czynności i opatrując go podpisem. A następnie zatwierdza bądź odmawia zatwierdzenia zawartej ugody. W protokole utrwala się więc jedynie fakt zawarcia ugody, a załącznikiem do protokołu powinna być ugoda. Natomiast samą ugodę sporządzają strony i ich podpisy mają zasadnicze znaczenie dla jej treści. Nie ma jednak przeszkód, aby ugodę spisała osoba upoważniona. Z kolei pracownik organu administracji, przed którym toczy się postępowanie, utrwala jedynie fakt zawarcia ugody w aktach sprawy w formie protokołu, który następnie podpisuje osoba upoważniona do sporządzenia ugody. W protokole nie ma zatem potrzeby powtarzania poczynionych przez strony uzgodnień – treści ugody, gdyż stanowi ona jego załącznik.

Jednak zawarcie i sporządzenie ugody przed organem administracji publicznej nie oznacza, że ugoda wywołuje skutki prawne w sferze prawa materialnego. Zgodnie z art. 118 § 1 KPA ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej przed którym została zawarta. Powyższe unormowanie osłabia walor ugody administracyjnej jako narzędzia, przy pomocy którego strony na zasadzie dyspozycyjności mają możliwość kształtowania praw lub obowiązków w sferze prawa materialnego. Zatwierdzenie ugody przez organ administracji publicznej jest warunkiem jej mocy prawnej. Zdaniem J. Borkowskiego „zatwierdzenie ugody to władczy objaw woli organu administracyjnego, niezależny od samej ugody, stanowiący ustawowy wymóg jej ważności. Ugoda nie zatwierdzona nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie wchodzi do obrotu prawnego”[130].

Zatwierdzona przez organ administracji publicznej ugoda administracyjna wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego (art. 121 KPA). Oznacza to, że zatwierdzona ugoda administracyjna wywołuje zarówno skutki w sferze materialnoprawnej, jak i procesowej. Skutek materialnoprawny wyraża się w nadaniu, odebraniu, zmianie zakresu uprawnienia stron lub też nałożeniu, zmianie zakresu obowiązków ciążących na stronie, natomiast skutek procesowy polega na przerwaniu stosunku procesowego łączącego organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania sprawy administracyjnej ze stroną. Aby powyższe skutki związane z ugodą powstały, organ administracji publicznej winien wydać w ciągu siedmiu dni od dnia zawarcia ugody postanowienie zatwierdzające ugodę.[131] Termin siedmiodniowy jest terminem instrukcyjnym, zatem po jego upływie organ administracji publicznej nie traci kompetencji do wydania postanowienia w trybie art. 119 KPA, powstaje jedynie stan bezczynności organu administracji publicznej, co daje stronie możliwość skorzystania z prawnych środków zwalczania bezczynności tego organu.

Do wydania postanowienia o zatwierdzeniu ugody niezbędne jest, aby zostały spełnione przesłanki z art. 118 § 3 KPA. Przepis statuuje kryteria odmowy zatwierdzenia ugody, którymi są: zawarcie ugody z naruszeniem prawa, zawarcie ugody bez uwzględnienia stanowiska organu wyrażonego w trybie art. 106 KPA, zawarcie ugody naruszającej interes społeczny oraz zawarcie ugody naruszającej słuszny interes strony. W istocie kryteria powyższe stanowią ograniczenie uprawnienia stron do zawarcia ugody.[132] Z tego względu wymagają szczegółowego omówienia.

Organ administracji publicznej odmówi zatwierdzenia ugody zawartej z naruszeniem prawa. Pojęcie naruszenia prawa obejmuje zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.[133] Brzmienie przepisu art. 118 § 1 KPA potwierdza tezę, iż pracownik organu administracji publicznej upoważniony do sporządzenia ugody nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania jej treści. W szczególności pracownik nie może odmówić sporządzenia ugody z uzasadnieniem, iż jej treść narusza prawo, ponieważ ocena, czy zawarta ugoda jest zgodna z prawem, jest dokonywana dopiero w postępowaniu zmierzającym do wydania postanowienia o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia ugody. Naruszenie przepisów procesowych przejawia się w naruszeniu trybu, formy zawarcia ugody oraz elementów jej struktury. Z kolei naruszenie przepisów prawa materialnego przejawiać się może w naruszeniu materialnoprawnych przesłanek dopuszczalności zawarcia ugody. Naruszenie tych przepisów może się również przejawiać w takim ukształtowaniu treści ugody, która jest sprzeczna z przepisami. Może mieć to miejsce np. w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego nie dopuszcza takich następstw prawnych w danym stanie faktycznym. Wprowadzenie ograniczenia dopuszczalności zatwierdzenia ugody w postaci kryterium jej zgodności z prawem jest zrozumiałe. Poprzez zawarcie ugody nie może wszak dojść do naruszenia przepisów prawa. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do naruszenia zasady praworządności (art. 6 KPA).[134]

W odróżnieniu od wyżej omówionego kryterium zgodności z prawem, pozostałe kryteria odmowy zatwierdzenia ugody wywołują pewne wątpliwości co do zasadności ich wprowadzenia. Organ administracji publicznej ma obowiązek odmówić zatwierdzenia ugody, jeśli ugoda ta nie uwzględnia stanowiska organu wyrażonego w trybie art. 106 KPA. Artykuł 106 § 1 KPA stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis powyższy reguluje tryb i zasady tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej.[135] W ramach tej konstrukcji mieszczą się jednak wyraźnie zróżnicowane formy współdziałania organów administracji publicznej, poczynając od formy współdecydowania, w której treść decyzji administracyjnej jest ukształtowana wspólnym oświadczeniem woli co najmniej dwóch organów administracji publicznej, aż do formy zasięgania niewiążącej opinii innego organu administracji publicznej. Artykuł 118 § 3 KPA traktuje wszystkie te przypadki jednakowo. Tym samym stanowisko organu administracji publicznej wyrażone w formie opinii, które nie byłoby wiążące dla organu administracji publicznej wydającego decyzję administracyjną, stanie się wiążące dla stron chcących zawrzeć ugodę administracyjną.[136] Zdaniem W. Dawidowicza „pewne wątpliwości budzi odmowa zatwierdzenia ugody z powodu nieuwzględnienia w niej stanowiska innego organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się na podstawie art. 106 KPA. Skoro „nieuwzględnienie stanowiska” ma stanowić, na równi z naruszeniem prawa, podstawę odmowy zatwierdzenia ugody, oznacza to, że ustawodawca traktuje to stanowisko jako bezwzględnie obowiązujące strony. Tymczasem organ prowadzący postępowanie zwraca się do innego organu tylko o tyle, o ile wymaga tego prawo materialne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy administacyjnej. Z tego wynika, iż powyższe stanowisko jest, w świetle całości postępowania w danej sprawie, tylko opinią mającą znaczenie środka dowodowego, w stosunku do którego strony mogą ustosunkować się na ogólnych zasadach. W konsekwencji strony powinny mieć możność zawarcia ugody bez wzięcia pod uwagę stanowiska innego organu, jeżeli zostanie udowodnione (np. przy pomocy opinii biegłych), że stanowisko to nie jest zasadne”[137]. Ze stanowiskiem powyższym należy się zgodzić, jeśli idzie o formę współdziałania w postaci niewiążącej dla organu administracji publicznej opinii. Natomiast w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego przewiduje formę współdziałania organów administracji publicznej, nieuwzględnienie stanowiska innego organu administracji publicznej wyrażonego w trybie art. 106 KPA przy zawarciu ugody zmierzałoby w istocie do obejścia prawa. Tym samym ugoda musiałaby być uznana za zawartą z naruszeniem prawa.[138]

Organ administracji publicznej przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia ugody ma również obowiązek rozważyć, czy zawarta ugoda nie narusza interesu społecznego. Rozważając istotę powyższego kryterium należy odwołać się do zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine KPA).[139] Podstawą odmowy zatwierdzenia ugody może być również naruszenie słusznego interesu strony danego postępowania. Wprawdzie przyjąć należy, że strony zawarły ugodę w sposób swobodny i zgodny ze swoją wolą, ale nie można wykluczyć sytuacji błędnego ich przeświadczenia co do stanu prawnego czy faktycznego, które wpłynęło na zajęte stanowisko. Należy bowiem pamiętać, że ugoda powinna regulować stosunki między stronami, tak, jak uczyniłby to organ prowadzący postępowanie, gdyby zawarcie ugody nie doszło do skutku[140], zaś organ, w myśl art. 7in fine KPA, zawsze powinien działać, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Na postanowienie w sprawie zatwierdzenia ugody służy zażalenie, a więc zarówno wtedy, gdy organ zatwierdził ugodę, a strony mają zastrzeżenia, jak i w przypadku, gdy odmówił jej zatwierdzenia. Służy ono również wtedy, gdy do zawarcia ugody doszło w postępowaniu odwoławczym. W literaturze przedmiotu podkreślano, że „wobec treści art. 119 § 1 KPA, który nie wprowadza żadnego ograniczenia prawa zażalenia w przypadku, gdy do zawarcia ugody doszło w postępowaniu odwoławczym nie ma (...) żadnych podstaw do wyprowadzenia z art. 116 § 1 czy art. 127 § 1 ograniczenia prawa zażalenia, gdyż jest ono expressis verbis ustanowione w art. 119 § 1 KPA”[141]. Postanowienie to podlega również weryfikacji w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności.[142]

Zgodnie z art. 120 § 1 KPA, ugoda administracyjna staje się wykonalna z dniem, w którym stało się ostateczne postanowienie o jej zatwierdzeniu. Postanowienie o zatwierdzeniu ugody staje się ostateczne:

1) z dniem upływu terminu do wniesienia zażalenia, który wynosi siedem dni

i rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia postanowienia stronie, a także

2) w sytuacji, gdy organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie utrzymał je w mocy.

Ugoda zatwierdzona ostatecznym postanowieniem organu administracji publicznej może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.[143]

Kodeks nakłada na organ administracji publicznej, przed którym została zawarta ugoda, obowiązek potwierdzenia jej wykonalności na egzemplarzu ugody. Dotyczy to zarówno oryginału ugody, który znajduje się w aktach sprawy, jak i odpisów ugody doręczanych stronom wraz z postanowieniem o zatwierdzeniu ugody. Potwierdzenie wykonalności ugody stanowi warunek wykonania ugody. Odnosi się to zarówno do dobrowolnego wykonania ugody przez strony, jak i wykonania przymusowego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.[144]

Skutki prawne, jakie wywołuje zatwierdzona ugoda administracyjna, są tożsame ze skutkami wywoływanymi przez decyzję wydaną w toku postępowania administracyjnego. Można w związku z tym przyjąć, iż zatwierdzona ugoda zastępuje decyzję administracyjną w danej sprawie, ale pod warunkiem że wyczerpuje przedmiot i zakres rozstrzygnięcia, które musiałoby być zawarte w decyzji.[145]

Zatwierdzona ugoda administracyjna, podobnie jak decyzja administracyjna, stanowi konkretyzację uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w odniesieniu do zindywidualizowanych adresatów. Treścią zatwierdzonej ugody związane są strony oraz organ administracji publicznej na mocy art. 110 KPA. Ugoda taka korzysta również z domniemania prawidłowości, które rozciąga się też na postanowienie o jej zatwierdzeniu. Zatwierdzona ugoda administracyjna wywołuje także skutek procesowy, będąc formą zakończenia postępowania administracyjnego w danej instancji.

Wskazać w tym miejscu należy jeszcze uzupełniająco na zasadniczą tezę orzeczenia WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2006 r.[146] W wyroku tym stwierdzono, iż „ugoda zawarta na podstawie art. 117 KPA, zatwierdzona przez organ, przed którym została zawarta, jest wykonalna i wywiera skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego (art. 119-121 KPA), tylko w zakresie sprawy administracyjnej, która mogła być załatwiona przez ten organ w formie decyzji administracyjnej. Ugoda taka nie wywołuje natomiast takich skutków w zakresie, w jakim wykracza poza ramy sprawy administracyjnej, w której została zawarta. Tym bardziej nie wywołuje ona takich skutków jeżeli jej przedmiotem są sprawy nie należące w ogóle do właściwości organów administracji publicznej, np. sprawy cywilne. W takim zakresie ugoda jest bowiem nieważna jako zawarta zarówno bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 114 i art. 118 KPA)”.

2.4. Ugoda administracyjna a ugoda cywilna

W literaturze wielokrotnie już wskazywano zjawisko rosnącej roli form prawa cywilnego w działaniach administracji.[147] Wyrazem tej – stale nasilającej się – tendencji jest również wykorzystywanie w praktyce administracyjnej ugody cywilnej, o której mowa w przepisach art. 917 i 918 Kodeksu cywilnego. Zaznaczyć należy jednak, że ma ona odmienny charakter od uregulowanej w przepisach KPA ugody administracyjnej, a nadto znacznie szerszy zasięg. W przeciwieństwie do ugody administracyjnej, ugoda cywilna nie jest bowiem wykorzystywana jedynie w działaniach administracji.[148]

Ugoda cywilna jest umową, mocą której strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego. Między stronami takiej ugody musi więc już istnieć jakiś stosunek prawny. Wzajemne ustępstwa służą usunięciu niepewności co do roszczeń wynikających z łączącego strony stosunku prawnego bądź uchyleniu istniejącego lub mogącego powstać w przyszłości sporu.[149] Celem ugody cywilnej jest zatem wyjaśnienie stanu niepewności co do roszczeń wynikających z łączącego strony stosunku, zapewnienie wykonania tych roszczeń bądź też uchylenie istniejącego albo potencjalnego sporu. Przepis art. 917 KC w sposób wyraźny stanowi, że ustępstwa powinny być poczynione przez obie strony – „(...)strony czynią sobie wzajemne ustępstwa(...)”. Z uwagi na fakt, że ugoda ta zakłada obustronne i względnie ekwiwalentne ustępstwa, traktowana może być jako umowa wzajemna.[150]

Z ugodą w rozumieniu przepisów KC nie będziemy mieli do czynienia, gdy ustępstwa poczyni tylko jedna strona. W takim przypadku nastąpi jedynie modyfikacja treści łączącego strony stosunku prawnego, nie będzie to jednak ugoda. Ta ostatnia bowiem, poprzez wzajemne ustępstwa stron, na nowo określa treść łączącego je stosunku prawnego.[151] Na gruncie Kodeksu cywilnego ugoda traktowana jest jako czynność pomocnicza w dziedzinie zobowiązań. Jest ona użytecznym środkiem łagodzenia sprzecznych interesów stron na tle istniejących stosunków prawnych. Pozwala bowiem nie tylko likwidować spory, ale ułatwia również wykonywanie roszczeń.[152]

Ugoda materialnoprawna – jako jedna z czynności prawnych – podlega ogólnym regułom wynikającym z przepisów Kodeksu cywilnego, ustawodawca nie przewidział tutaj bowiem żadnych szczególnych wymagań. Podlega ona zatem ocenie z punktu widzenia ogólnych przesłanek ważności czynności prawnych, a w szczególności art. 58 KC. Sama jej ważność powinna być natomiast oceniana w oparciu o przesłanki przewidziane w art. 917-918 KC. Zaznaczyć należy przy tym, że przepis art. 917 KC nie ogranicza zakresu, w jakim łączący strony sporny stosunek może być objęty ugodą. Niemniej jednak jej przedmiotem nie mogą być takie prawa, którym porządek prawny nie zapewnia ochrony, a także prawa niezbywalne.[153] Co do zasady ugoda ta może być zawarta w dowolnej formie. Jeżeli jednak ugoda ma doprowadzić do przeniesienia własności, wtedy wymagana będzie forma aktu notarialnego. Zaznaczyć również należy, że ugoda może być także zawarta pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu.[154]

Z uwagi na to, że ugoda jest czynnością prawną, na którą składają się oświadczenia woli obydwu stron, możliwe jest uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego przy jej zawieraniu, ale tylko wtedy, gdy miały miejsce wady tego oświadczenia wskazane w art. 82-88 KC.[155]

Bez wątpienia istnieje zależność między zakresem spraw spornych, które zostały poddane regulacji administracyjnoprawnej a wykorzystywaniem ugody w postępowaniu administracyjnym. Ugoda – zarówno administracyjna, jak i cywilna – może być bowiem stosowana wtedy, gdy mamy do rozstrzygnięcia sporną sprawę. To zatem sporny charakter sprawy jest cechą charakterystyczną, uprawniającą do zawarcia ugody.[156] O ugodzie nie ma natomiast mowy, gdy dochodzi do porozumienia między stroną a organem administracji. Takie porozumienia można określić mianem swego rodzaju układu, ale nie mianem ugody.[157]

Od ugód zawieranych w trybie opisanych przepisów KPA należy zatem odróżnić ugody zawierane na podstawie przepisów szczególnych, które w istocie mają walor ugody cywilnoprawnej zawieranej w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jako przykład podać można chociażby przepis art. 31 ust. 4 – przywoływanego już – prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiący, iż w razie sporu co do przebiegu linii granicznych geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej (art. 184 KPC w zw. z art. 479¹³ i art. 777 § 1 pkt 2 KPC). Wszczęte zatem postępowanie rozgraniczeniowe może się zakończyć m.in. zawarciem przed geodetą ugody. Ugoda taka jest czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod jurysdykcji sądu powszechnego i zakończenia postępowania administracyjnego przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego).[158]

Zgodnie z art. 151 prawa geologicznego i górniczego[159] dochodzenie roszczeń z tytułu szkód górniczych następuje przed sądem powszechnym. Dochodzenie w drodze sądowej tych roszczeń jest możliwe dopiero po wyczerpaniu postępowania ugodowego. Ugoda może być zawarta w formie aktu notarialnego; stanowi ona tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 § 1 oraz art. 777 § 1 pkt 5 KPC i podlega wykonaniu w trybie egzekucji sądowej. Warunek wyczerpania postępowania ugodowego jest spełniony, jeżeli przedsiębiorca odmówił zawarcia ugody albo od zgłoszenia przedsiębiorcy żądania przez poszkodowanego upłynęło 30 dni.

Opisane powyżej ugody cywilnoprawne w rozumieniu art. 917-918 KC podlegają zróżnicowanym pod względem charakteru prawnego i stopnia sformalizowania postaciom kontroli ze strony organów administracji publicznej. W odróżnieniu od ugód zawieranych w trybie KPA podstawę prawną prezentowanych ugód stanowią przepisy prawa cywilnego (dlatego np. ich stronami mogą być jedynie podmioty posiadające zdolność do czynności prawnych lub osobowość prawną) oraz przepisy szczególne prawa administracyjnego, określające przedmiot ugody i właściwość organu administracji publicznej.

Rozdział 3. Porozumienie administracyjne

3.1. Pojęcie porozumienia administracyjnego

Termin porozumienie w języku polskim oznacza jednomyślność poglądów, wspólną zgodę na coś, wzajemne zrozumienie. Na gruncie prawa administracyjnego występuje termin porozumienie administracyjne. Ma ono swoje – ugruntowane już – miejsce wśród prawnych form działania administracji i od końca lat sześćdziesiątych XX wieku uwzględniany jest w każdym niemal katalogu tychże form. Porozumienie administracyjne jest jednym z modeli, w którym realizowane jest współdziałanie i jest ono klasyfikowane jako zewnętrzna prawna forma działania administracji.[160]

W okresie międzywojennym nie występowało ono w ogóle w doktrynie, okres zaś tuż powojenny również nie skłaniał do tak pogłębionych rozważań. J. Starościak zauważył, że „koncepcja współdziałania organów administracyjnych i instytucji państwowych na zasadach nazwanych później porozumieniem administracyjnym zrodziło się w praktyce z potrzeb tej praktyki. Brakowało jednak odpowiednich regulacji prawnych, co było interpretowane jako brak zakazu, a formy współdziałania były stosowane w obszarze praeter legem, znajdując swoją podstawę w ogólnych normach dopuszczających samodzielność organizowania pracy takich organów”[161]. J. Starościak prezentował stanowisko, zgodnie z którym porozumienie to „akt prawny w sferze prawa publicznego, ustanowiony na podstawie przepisu ustawowego, chociaż w szczególnym trybie i mający szczególną formę”. Porozumienie traktował więc początkowo jako źródło prawa. Należy wskazać, że także NSA podzielił ten pogląd, w jednym z wyroków zaznaczył bowiem, że porozumienie jest aktem o treści normatywnej, aktem zewnętrznym i powszechnie obowiązującym na danym terenie.[162]

Porozumienie administracyjne tworzy formalne podstawy dla wspólnej realizacji stojących przed administracją zadań. Jego istota sprowadza się do wspólnego wykonywania zadań bądź też przeniesienia zadań pierwotnie powierzonych organowi administracji na inny podmiot – co w konsekwencji oznacza przekazanie temu ostatniemu części władztwa administracyjnego.[163] Jest więc porozumienie swego rodzaju instrumentem służącym organizowaniu działań podmiotów publicznych w sferze przydzielonych im zadań, stwarzając tym samym podstawy do posługiwania się innymi prawnymi formami działania – takimi mianowicie, które są konieczne do wykonania zadania będącego jego przedmiotem.[164] Podobnie istotę porozumienia ujął Z. Cieślak stwierdzając, że jest nią „uwarunkowane prawnie i faktycznie współdziałanie niezależnych w przedmiocie porozumienia podmiotów, którego treść stanowi stworzenie w akcie prawnym porozumienia podstaw wspólnej realizacji określonych zadań administracyjnych oraz podjęcie niezbędnych i zsynchronizowanych działań faktycznych i prawnych w celu wykonania zawartego aktu”[165]. Zatem przedmiotem porozumienia będzie podjęcie takich działań (faktycznych bądź prawnych), które są dla realizacji tychże – określonych w porozumieniu – zadań niezbędne.

Zawarcie porozumienia powinno wpływać na sprawniejsze i efektywniejsze wykonanie zadań i zazwyczaj taki właśnie cel przyświeca podmiotom administracji przy jego zawieraniu. Najczęściej forma ta wykorzystywana jest dla zrealizowania jakiegoś wspólnego przedsięwzięcia, wymagającego sporych nakładów sił i środków, a także w sytuacji, gdy dany podmiot administracji nie jest w stanie samodzielnie podołać jakiemuś zadaniu. Skutkiem zawarcia porozumienia będzie więc zawiązanie swego rodzaju układu, którego istotą jest przejęcie bądź przekazanie zadań wraz z odpowiadającymi im kompetencjami, przy jednoczesnym zapewnieniu środków na ich wykonanie.[166] Kwestia środków finansowych, odpowiednich do wykonania, przejętego mocą porozumienia, zadania ma kluczowe znaczenie. Zawsze bowiem w ślad za przekazaniem zadań musi iść przekazanie odpowiedniego do ich realizacji majątku. W literaturze przedmiotu podkreślano nawet, że „(...) istota zagadnienia tkwi zazwyczaj nie tyle w przekazaniu kompetencji, ale w reperkusjach majątkowych (...)”[167].

Porozumienie administracyjne powszechnie zaliczane jest do dwustronnych form działania administracji. Podmioty, które je zawierają nie są bowiem związane stosunkiem nadrzędności, a nadto mają one możliwość swobodnego kształtowania jego treści. O charakterze porozumienia jako niewładczej prawnej formie działania administracji przesądza fakt, że pomiędzy jego stronami zachodzą partnerskie relacje, a nadto brak możliwości zastosowania przymusu w celu jego zawarcia. Kluczowe znaczenie będą więc miały relacje pomiędzy podmiotami, które są jego stronami i zawierają porozumienie. Z uwagi na fakt, że ich pozycja jest równorzędna – brak tutaj bowiem relacji hierarchicznego podporządkowania – należy przyjąć, że mamy do czynienia z formą niewładczą.

Współcześnie instytucja ta często jest wykorzystywana w praktycznej działalności administracji, zarówno w relacjach pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, jak i pomiędzy nimi a organami administracji rządowej. Wielość, jak również różnorodność zawieranych porozumień w sposób jednoznaczny wskazuje, że jest to instytucja spełniająca bardzo istotną rolę w działaniach administracji publicznej. Nie jest to więc forma czysto teoretyczna, a wręcz przeciwnie, od lat praktyka z powodzeniem wykorzystuje ją w swoich działaniach.[168]

3.2. Cechy porozumienia administracyjnego

Porozumienie administracyjne posiada kilka charakterystycznych cech: równorzędność stron porozumienia i charakter tych stron, którymi są podmioty administracji publicznej (organy administracji publicznej – państwowe i samorządowe – jednostki samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne, jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej); cel i przedmiot porozumienia, jakim jest współdziałanie przy wykonywaniu zadań administracji publicznej; podstawę prawną porozumień, jaką stanowią przepisy ustrojowego lub materialnego prawa administracyjnego – porozumienia mogą być zawierane na podstawie ustaw.[169]

Forma porozumienia unormowana została w taki sposób w przepisach prawa, że wyraźnie z nich wynika, jaki krąg podmiotów może dany rodzaj porozumienia zawrzeć. Pamiętać przy tym należy, że krąg podmiotów władnych zawrzeć porozumienie, a więc mogących być jego stroną, nie został przez ustawodawcę ograniczony wyłącznie do podmiotów prawa publicznego.[170] Porozumienie może być zawierane zarówno pomiędzy różnymi organami, jak i między nimi a podmiotami spoza administracji. Niemniej jednak powierzenie zadań publicznych wraz z kompetencją do ich wykonania powoduje, że podmiot, któremu je powierzono, staje się podmiotem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Charakterystyczną cechę porozumienia stanowi fakt obligatoryjnego występowania wśród jego stron co najmniej jednego podmiotu, wyposażonego przez normy prawne w czynną zdolność do sprawowania funkcji administracji oraz zawierania przez te podmioty porozumień administracyjnych z uczestnikami takiej zdolności nie posiadającymi.[171]

Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że istotą porozumienia administracyjnego jest przekazanie zadań publicznych wraz z kompetencją do ich wykonania, a zadania te ustawodawca pierwotnie powierzył podmiotom publicznym. Aby porozumienie mogło nosić miano administracyjnego, wystarcza zatem, że jedna z jego stron będzie podmiotem publicznym. Stronami porozumienia mogą być więc wszelkie podmioty prawa administracyjnego, jednakże co najmniej jedna strona powinna być jednostką realizującą funkcje administracji publicznej.

Strony porozumienia – z uwagi na jego charakter jako formy niewładczej – nie mogą być ze sobą związane stosunkiem podległości. Stanowisko to podzielił NSA stwierdzając, że „strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, nie powiązanymi więzami organizacyjnymi; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej”[172]. Niemniej jednak porozumienie może być również zawarte pomiędzy podmiotami pozostającymi w stosunku pewnej zależności prawnej, jakim jest stosunek nadzoru. Przykładem mogą być porozumienia pomiędzy wojewodą a jednostkami samorządu terytorialnego. Wojewoda jest organem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Niemniej w przypadku zawarcia porozumienia staje się on partnerem, a jego uprawnienia nadzorcze nie powinny wpływać na jego pozycję jako strony porozumienia. W szczególności nie może on dysponować środkami, które mogłyby służyć wymuszeniu zawarcia porozumienia.

Stronami porozumienia administracyjnego są zawsze podmioty wyodrębnione organizacyjnie, a jego zawarcie może prowadzić do powstania nowej struktury – gdy chodzi o związki komunalne bądź też nie prowadzi do powstania żadnej nowej struktury organizacyjnej administracji publicznej – gdy chodzi o inne rodzaje porozumień administracyjnych. W tym ostatnim przypadku podmiot, któremu powierzono do wykonania w drodze porozumienia określone jego treścią zadania, realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne. Pozostałe zaś strony porozumienia obowiązane są jedynie partycypować w kosztach ich realizacji. Natomiast wskutek zawarcia porozumienia administracyjnego, które prowadzi do utworzenia związku komunalnego, zadania wykonuje związek, a więc nowo utworzona struktura, natomiast strony porozumienia przekazują mu określone zadania wraz z odpowiednim do ich realizacji majątkiem.

W literaturze przedmiot porozumienia administracyjnego określany jest jako: „uzgodnienie wspólnego działania, a więc skoordynowanie realizacji zadań z zakresu administracji państwowej[173]; ogół dyspozycji polegających na sprecyzowaniu zadań administracyjnych bądź określeniu sposobu ich realizacji[174]; przemieszczenie zadań oraz zobowiązanie się przez podmiot, który je przejmuje do określonego sposobu ich realizacji; bądź też po prostu jako przekazanie zadań publicznych[175]. Wskazywano również, że przedmiotem porozumienia jest „przekazanie części władztwa przyznanego danemu podmiotowi, w związku z obarczeniem go przez ustawodawcę obowiązkiem realizacji pewnych zadań podmiotowi, który przejmuje to zadanie do wykonania, niekiedy zaś ustalenie warunków i zasad jego realizacji przez podmiot obejmujący dane zadanie”[176]. Z istoty prawnej porozumienia - którą jest współdziałanie niezależnych podmiotów w zakresie realizacji określonych przez normy prawne zadań administracyjnych – wynika, że przedmiot porozumienia należy traktować w sposób ogólny i ramowy. Wychodząc z takiego założenia zaprezentowano pogląd, że „przedmiot porozumienia stanowi współdziałanie w zakresie realizacji zadań publicznych”[177]. Przedmiot porozumienia odnosi się jedynie do takich zadań, które ustawodawca przypisał podmiotom mogącym być jego stronami. Zadanie, które ma zostać powierzone do wykonania musi więc mieścić się w zakresie działania przynajmniej jednego z podmiotów porozumienia. Przedmiot porozumienia wyznaczają bowiem te normy prawne, które określają zakres zadań jego uczestników.[178]

Pojęcie zadań publicznych jest używane niezwykle często, zarówno w języku potocznym, jak i w języku prawniczym, ma również swój wymiar ustawowy, choć nie zostało ono jednak nigdzie przez prawodawcę zdefiniowane. Zadania publiczne to takie zadania, które służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych. Są one podejmowane na rzecz dobra wspólnego.[179] Wykonywanie tych zadań ustawodawca powierzył różnym podmiotom administracji, w tym także jednostkom samorządu terytorialnego. Co więcej, należy domniemywać, że zadania, które nie zostały zastrzeżone dla innych organów lub władz publicznych, wykonywane będą przez jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zadania innych władz publicznych powinny być w sposób wyczerpujący określone w Konstytucji lub ustawach zwykłych, natomiast te zadania publiczne – ustawowo określone – które nie zostały wyraźnie zastrzeżone na rzecz innych organów, pozostają we właściwości samorządu terytorialnego.[180] Zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego zostały podzielone przez ustawodawcę na dwie kategorie: pierwsza to zadania własne, druga z kolei – to zadania zlecone (art. 166 Konstytucji RP), choć praktyczne znaczenie tego podziału sprowadza się jedynie do sposobu finansowania. Zadania własne finansowane są ze środków własnych, zlecone natomiast ze środków zleceniodawcy.[181] Wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności, czy to lokalnych – w wypadku zadań własnych, czy to zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa – jak w przypadku zadań zleconych.[182]

Nie budzi najmniejszych wątpliwości fakt, że przedmiotem porozumienia mogą być zadania własne. Z kolei, gdy chodzi o zadania zlecone to należy zaznaczyć, że w przepisach brak jakiejkolwiek wskazówki co do tego, czy i one mogą być powierzone do wykonania w drodze porozumienia. Nie budzi wątpliwości możliwość zawarcia porozumienia w przedmiocie zadań zleconych w drodze ustawowej.[183]

Porozumienie administracyjne jedynie pośrednio służy realizacji zadań administracyjnych - bądź to usprawniając proces administrowania, bądź też nawet w ogóle go umożliwiając, poprzez sformalizowane określenie zasad i kierunków przyszłej współpracy. Natomiast bezpośrednia realizacja zadań administracyjnych będzie już następować na zasadach określonych w porozumieniu, przy wykorzystaniu innych form działania administracji.[184] Porozumienie administracyjne staje się zatem elementem podstawy prawnej dla podejmowania dalszych działań przez podmioty administracji. Jest więc ono elementem podstawy prawnej współpracy podejmowanej przez podmioty administracji w celu wykonania zadań publicznych. Współpraca ta polega z jednej strony na stałym partycypowaniu w kosztach wykonywania zadań, a z drugiej na monitorowaniu jego realizacji. Zadania są zaś realizowanie przez podmiot wskazany w porozumieniu.[185]

W przedmiocie treści porozumienia to stronom pozostawiono pełną swobodę jej kształtowania. Założono zatem, że to same strony powinny zadbać, aby jak najlepiej ułożyć swoje wzajemne relacje, a tym samym w sposób maksymalny zabezpieczyć wykonanie będących przedmiotem porozumienia zadań oraz wykluczyć albo chociażby zminimalizować ewentualne spory.[186] Patrząc bowiem na istotę porozumienia administracyjnego, a także oceniając je pod kątem celów, jakie ma realizować, trudno zasadnie wysuwać postulaty kompleksowego uregulowania wskazanej problematyki przepisami prawa, a tym samym zgodzić się z poglądem, w myśl którego porozumienie administracyjne powinno być kompleksowo unormowane w odrębnej ustawie. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, że współdziałanie - żeby mogło prowadzić do celu – musi być podejmowane w warunkach jak największej swobody.[187]

Biorąc jednak pod uwagę przepisy obowiązującego prawa, w tym w szczególności art. 67 ust. 2 USG i art. 67 ust. 2 USP, jak również potrzeby praktyki, można pokusić się o sformułowanie swego rodzaju essentialia negotii porozumienia. W treści każdego porozumienia administracyjnego należy zatem wskazać:[188]

1) jego podmioty, określając równocześnie, który z nich zobowiązał się do wykonania zadań;

2) jego przedmiot – tj. zadanie bądź zadania, które są powierzane (przekazywane) do wykonania;

3) środki jakie zostały przewidziane na poczet wykonania zadań, określając ich wysokość, termin, a także sposób ich przekazania, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat oraz zasady wzajemnych rozliczeń majątkowych zawierających porozumienie stron;

4) czas na jaki porozumienie zostało zawarte (nieokreślony, określony), zasady występowania z porozumienia oraz terminy wypowiedzenia porozumienia przez jego strony;

5) konsekwencje wystąpienia z porozumienia, np. co dzieje się ze środkami już przekazanymi na poczet wykonania zadania;

6) nadto, porozumienie powinno także określać warunki, na jakich mogą do niego przystępować nowi członkowie.

Wskazany powyżej katalog elementów treści porozumienia ma zapobiegać ewentualnym sporom. Katalog ten może być oczywiście dużo bardziej rozbudowany, jeśli tylko taka będzie wola stron porozumienia. Pamiętać jednak należy, że w obecnym stanie prawnym nie można uzależniać możliwości skutecznego zawarcia porozumienia od spełnienia wskazanego powyżej minimum. Z treści przepisów wynika bowiem wyraźnie, że do tego, aby porozumienie mogło zostać zawarte, wystarczy samo porozumienie się stron w kwestii sposobu wykonania określonych zadań publicznych. Określone powyżej essentialia negotii porozumienia pozostaje w chwili obecnej w sferze postulatów de lege ferenda.[189]

Porozumienie administracyjne musi być formą wskazaną przepisem prawa, a nie formą dorozumianą. Przepis może określać niekiedy sam przedmiot porozumienia lub też zakres przedmiotowy, z którego w treści porozumienia przedmiot zostanie dopiero wskazany. Przepis prawa wskazuje strony porozumień, np. jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego lub wyłącznie organy administracji rządowej.

3.3. Typologia porozumień administracyjnych

Podstawy do zawierania porozumień odnajdujemy w wielu przepisach prawa. Brak jednak przepisu definiującego w sposób ogólny tę prawną formę działania. Wskazać tutaj przede wszystkim należy przepisy ustawy o samorządzie gminnym[190] (art. 8 ust. 2 i 2a oraz 74), o samorządzie powiatowym[191] (art. 5, 73 i 74), o samorządzie województwa[192] (art. 8 ust. 2, 3 i 4), a także ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie[193]. Zauważyć jednak wypada, że przepisy ustaw samorządowych są w tej mierze lakoniczne. Zawarcie porozumienia powoduje, że jedna z jego stron bierze na siebie obowiązek wykonania określonego rodzaju zadań publicznych, pozostałe natomiast obowiązane są realizację tychże zadań finansować (art. 74 ust. 2 USG). Zaznaczyć równocześnie należy, że na gruncie wskazanych przepisów ustawodawca posługuje się na ogół pojęciem porozumienie bez dodatkowego dookreślenia, z jednym wszakże wyjątkiem. W art. 74 USG pojawia się dodatkowo przymiotnik międzygminne. Nie ma to jednak znaczenia, gdyż w każdym przypadku chodzi o porozumienie administracyjne. Ta kategoria porozumień – ze względu na to, że są one zawierane przez jednostki samorządu terytorialnego – określana będzie wspólnym mianem porozumień samorządowych.[194]

Z kolei art. 20 ust. 1 UWARZ stanowi, że na podstawie porozumienia wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Przy czym ustawodawca wyraźnie zaznaczył w treści art. 20 ust. 2 UWARZ, że „powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o której mowa w ust. 1. (...)”. Ta kategoria porozumień – ze względu na to, że jedną z jego stron jest przedstawiciel administracji rządowej – określana będzie mianem porozumień międzysektorowych.[195]

W przytoczonych wyżej przepisach należy upatrywać podstawy prawnej do zawierania porozumień administracyjnych, których przedmiotem jest przekazanie kompetencji, z tym że przepisy te nie uszczegóławiają tych kwestii, posługują się jedynie ogólnym sformułowaniem – „zadania z zakresu administracji publicznej”. Nadto przepisy te nie przesądzają, kto może być stroną porozumienia w przedmiocie konkretnych zadań publicznych. Ograniczają się jedynie do wskazania, że stronami tych porozumień są albo podmioty administracji samorządowej, albo podmioty administracji rządowej i podmioty administracji samorządowej, bądź też podmioty administracji rządowej i inne podmioty. Biorąc zatem pod uwagę podstawę prawną do zawierania wskazanych porozumień można określić je mianem ogólnych. Wśród nich można wyróżnić porozumienia samorządowe, których stronami są podmioty samorządu terytorialnego i porozumienia międzysektorowe, których jedną ze stron jest podmiot administracji rządowej.[196]

Zauważyć jednak należy, że również wśród przepisów materialnego prawa administracyjnego znajdujemy szereg takich, które stanowią podstawę do zawarcia porozumienia administracyjnego. Przepisy te można określić mianem szczególnych podstaw prawnych do zawierania porozumień administracyjnych, a zawierane w oparciu o nie porozumienia – mianem szczególnych porozumień administracyjnych. Cechą charakterystyczną dla tego rodzaju porozumień jest to, że muszą one mieć wyraźną podstawę w przepisach prawa, która szczegółowo określa zarówno jego strony, jak i konkretne zadania mogące być jego przedmiotem.[197]

Biorąc zatem pod uwagę podstawę prawną do zawarcia porozumień można wyróżnić: porozumienia ogólne i porozumienia szczególne.[198] Podstawa prawna do zawarcia tych pierwszych nie określa szczegółowo ani przedmiotu porozumienia – ograniczając się do ogólnego określenia zadania z zakresu administracji, ani konkretnych podmiotów, którym można zadania powierzyć (przekazać). Z kolei w podstawie prawnej porozumień szczególnych wyraźnie określono zarówno zadania, jak i podmioty, które mogą je wykonywać w wyniku zawartego porozumienia.[199]

Kluczowym zagadnieniem będzie tu jeszcze kryterium położenia podmiotów w układzie terytorialnego zasadniczego podziału kraju z koniecznymi korektami wynikającymi z zawierania porozumień między podmiotami umiejscowionymi w jednostkach zasadniczego podziału (województwach, powiatach i gminach) oraz w jednostkach dla celów specjalnych (okręgach, rejonach i in.). Pozwala ono ustalić dwa możliwe kierunki przekazywania zadań między tymi podmiotami: wertykalny, gdy podmiot przekazujący znajduje się w jednostce terytorialnej wyższego stopnia, np. ze stopnia centralnego na każdy stopień terytorialny, z województwa do powiatu lub gminy, z powiatu do gminy, oraz horyzontalny, gdy obydwa podmioty znajdują się na tym samym stopniu, np. województwo z województwem, powiat z powiatem i gmina z gminą. W przypadku porozumień wertykalnych, co do zasady, dochodzi do poszerzenia właściwości rzeczowej u podmiotu przejmującego zadania od podmiotu położonego w jednostce terytorialnej wyższego stopnia (np. przejmowania przez gminę zadań powiatu), przy czym z oczywistych powodów nie ulega zmianie jego właściwość miejscowa, natomiast ta ulega ograniczeniu po stronie podmiotu przekazującego, który – chociaż jednostka terytorialna niższego stopnia znajduje się na jego obszarze właściwości – ogranicza swoją właściwość miejscową o terytorium tego podmiotu, który przejął zadania (nie zmienia się zaś jego właściwość rzeczowa, wykonuje bowiem swoje zadania na pozostałym obszarze swojej jednostki terytorialnej). W przypadku porozumień horyzontalnych, co do zasady, dochodzi do poszerzenia właściwości miejscowej (właściwość organów gminy obejmuje terytorium gminy, która przekazała zadania), natomiast zasadniczo nie następuje zmiana zakresu rzeczowego (wyjątkiem byłyby przejęcia zadań przez samorząd województwa od wojewody).[200]

W związku z powyższymi uwagami zauważyć trzeba, iż dokonując klasyfikacji porozumień administracyjnych należy przeprowadzić rozważania niejako na trzech poziomach. Pierwszy poziom rozważań, a zarazem poziom podstawowy, wyznacza podstawa prawna do zawarcia porozumienia. Biorąc pod uwagę to – zasadnicze – kryterium możemy wyróżnić porozumienia ogólne i porozumienia szczególne. Z kolei rozważania podjęte na drugim poziomie dotyczą podmiotów porozumienia, natomiast rozważania podjęte na poziomie trzecim są skoncentrowane wokół jego przedmiotu. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, że porozumienia ogólne charakteryzują się tym, iż pozostawiają swobodę zarówno co do podmiotów, które mogą je zawrzeć (mogą to być podmioty administracji samorządowej, podmioty administracji rządowej, a także podmioty spoza administracji), jak i co do przedmiotu porozumienia (ponieważ każde zadanie pozostające w kompetencji podmiotów zawierających porozumienie może być jego przedmiotem). Przepisy prawa nie precyzują zatem treści tych porozumień, ograniczając się jedynie do ogólnego określenia podmiotowych i przedmiotowych ram porozumienia. Z kolei porozumienia szczególne – wręcz przeciwnie – charakteryzują się tym, że przepisy prawa, które je normują od razu dokonują konkretyzacji możliwego porozumienia i to zarówno na drugim, jak i na trzecim poziomie (wskazują na konkretne podmioty i szczegółowo określają przedmiot).[201]

Typologia porozumień administracyjnych, z uwzględnieniem powyższych uwag, przedstawiać się będzie następująco:

A. POROZUMIENIA WERTYKALNE:

1) porozumienia między organami administracji rządowej:

a) organy centralne i terenowe organy administracji rządowej – nie występują,

b) wojewodów:

- z zespolonymi organami administracji rządowej,

- z organami działającymi na obszarze województwa,

- z podległymi im jednostkami organizacyjnymi;

2) porozumienia między organami administracji rządowej i jednostkami samorządu

terytorialnego:

a) porozumienia organów centralnych (ministrowie i kierownicy urzędów centralnych):

- z jednostkami samorządu terytorialnego,

- ze związkami tych jednostek

b) porozumienia wojewodów:

- z jednostkami samorządu terytorialnego,

- ze związkami tych jednostek,

c) porozumienia organów administracji rządowej:

- z jednostkami samorządu terytorialnego,

- ze związkami tych jednostek,

3) porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego:

a) województwa:

- z powiatami i miastami na prawach powiatu,

- z gminami,

- ze związkami powiatów, komunalnymi i międzygminnymi;

b) powiatów:

- z gminami,

- ze związkami komunalnymi i międzygminnymi.

B. POROZUMIENIA HORYZONTALNE:

1) porozumienia między organami administracji rządowej:

a) między organami administracji centralnej - nie występują,

b) między wojewodami,

c) wojewodów z państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

2) porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego:

a) między województwami,

b) między powiatami, w tym powiatów z miastami na prawach powiatu,

c) powiatów ze związkami powiatów,

d) komunalne, w tym ze związkami komunalnymi,

e) międzygminne,

f) gmin ze związkami międzygminnymi,

g) między związkami jednostek samorządu terytorialnego.

3.4. Porozumienie o przeniesieniu zadań i kompetencji

Jednostka samorządu terytorialnego może zawrzeć porozumienie o przekazaniu swoich wybranych zadań i kompetencji z inną jednostką samorządu terytorialnego oraz organizacją pozarządową. Natomiast porozumienie z organem administracji rządowej (wojewodą będącym organem zespolonej administracji rządowej w województwie) oraz naczelnym lub centralnym organem administracji rządowej może przewidywać wyłącznie uzyskanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań i kompetencji powierzonych samorządowi terytorialnemu z zakresu administracji rządowej, a nigdy ograniczenie kompetencji samorządu na rzecz administracji rządowej. Natomiast brak jest podstaw do porozumień o przekazaniu kompetencji przez organy niezespolonej administracji rządowej w województwie na rzecz gminy.[202]

Możliwe są również porozumienia między jednostkami samorządowymi różnego rodzaju, albowiem gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2a USG). Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, czyli z gminami i miastami na prawach powiatu, a także z samorządem województwa, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu (art. 5 ust. 2 USP), wreszcie samorząd województwa może zawierać z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a więc gminami i powiatami z obszaru tego województwa, porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, w których właściwy jest samorząd województwa (art. 8 ust. 2 USW).[203]

Zgodnie z orzecznictwem[204] i literaturą przedmiotu[205] kompetencje z zakresu administracji rządowej uzyskane przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze porozumienia o przekazaniu kompetencji nie mogą być przez tę jednostkę przekazywane innym podmiotom. Nie ma natomiast przeszkód, aby ta jednostka we własnym zakresie wskazała, który jej organ lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (np. jednostka budżetowa, zakład budżetowy, gospodarstwo pomocnicze) ma wykonywać owe kompetencje. Stroną porozumienia jest bowiem podmiot prawa, czyli jednostka samorządu terytorialnego.[206]

Porozumienie skuteczne jest wobec osób trzecich (erga omnes), czyli zmienia ono ze skutkiem powszechnie obowiązującym ustawowo określoną właściwość organów administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej.[207]

W drodze porozumienia mogą być przekazywane kompetencje do wydawania decyzji, postanowień, do podejmowania czynności faktycznych (np. gromadzenia danych czy prowadzenia rejestru). Porozumienie, mające charakter czynności prawa administracyjnego, nieobjęte kognicją sądu powszechnego, nie może dokonywać przesunięć zadań publicznych o charakterze cywilnym, które są wykonywane na podstawie czynności prawa cywilnego.[208] Początkowo pojawił się również pogląd o niedopuszczalności przenoszenia kompetencji do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących w drodze porozumienia. Jednak obecnie powszechnie akceptowany jest pogląd całkowicie przeciwny, tj. akceptuje się możliwość przesuwania takich kompetencji zarówno w porozumieniach zawieranych między jednostkami samorządu terytorialnego, jak i między samorządem terytorialnym i administracją rządową.[209]

Do zadecydowania o przystąpieniu do porozumienia powołany jest organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego, który podejmuje stosowną uchwałę. Na tej podstawie zostaje podpisany dokument porozumienia, czyli oświadczenia woli w imieniu stron porozumienia składają ich przedstawiciele. W imieniu gminy takie oświadczenie złoży wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W imieniu powiatu będą to dwie osoby działające łącznie, czyli dwaj członkowie zarządu powiatu albo członek zarządu wraz z pełnomocnikiem. Natomiast samorząd województwa powinny reprezentować dwie osoby, tj. marszałek województwa działający wraz z innym członkiem zarządu, chyba że statut województwa dopuszczałby zawieranie porozumień przez samego marszałka.[210]

Ponieważ przekazywaniu zadań i kompetencji powinno towarzyszyć określanie zasad i trybu przekazywania adekwatnych środków finansowych, zawarte porozumienie będzie potrzebowało kontrasygnaty skarbników (głównych księgowych) zaangażowanych jednostek samorządu terytorialnego.[211]

Porozumienie, o którym tu mowa, podlega regułom promulgacji, przepisanym dla wszystkich aktów prawa miejscowego. Znajduje zatem zastosowanie wymaganie promulgacji, jako warunek wejścia w życie porozumienia. Potwierdza to tezę, iż porozumienie stanowi akt prawa miejscowego. Należałoby zaryzykować stwierdzenie, iż treść porozumienia wchodzi w życie po upływie, co do zasady, 14 dni od opublikowania tego porozumienia.

Ponieważ celem porozumienia jest przesunięcie zadań i kompetencji, to w toku jego realizacji mogą pojawić się spory kompetencyjne. Spory tego rodzaju między dwiema lub więcej jednostkami samorządu terytorialnego rozstrzyga samorządowe kolegium odwoławcze wspólne dla obu jednostek, będące organem wyższego stopnia dla wszystkich zaangażowanych jednostek. Jeżeli o kompetencje spierają się dwie lub więcej jednostki samorządu terytorialnego, niemające wspólnego samorządowego kolegium odwoławczego, to właściwy do rozstrzygania jest sąd administracyjny. Również spory kompetencyjne między jednostką samorządu terytorialnego a wojewodą rozstrzyga sąd administracyjny.[212]

Natomiast spory majątkowe wynikające z porozumień objęte są kognicją sądów powszechnych (prawa cywilnego). W szczególności sąd cywilny jest właściwy dla oceny, czy środki finansowe przewidziane w porozumieniu zostały terminowo wypłacone oraz czy zachowano inne ustalone w nim warunki.

3.5. Porozumienie o utworzeniu związku międzykomunalnego

Aktualnie podstawę prawną tworzenia związków stanowią przepisy art. 10 ust. 2 oraz art. 64-73a USG, oraz art. 65-72 i 74 USP. Związki mogą być tworzone przez gminy oraz powiaty. Nadto, zgodnie z przepisem art. 74 USP miasto na prawach powiatu może tworzyć związki z gminami. Biorąc zatem pod uwagę obowiązującą regulację prawną, można wyróżnić: związki międzygminne (art. 64 ust. 1 USG), związki powiatów (art. 72 USP), związki mieszane – czyli związki miast na prawach powiatu z gminami (art. 74 USP). Wskazane rodzaje związków - wyróżniane ze względu na podmioty, które mogą je zawiązywać – można określić wspólną nazwą: związki międzykomunalne.[213]

Związki międzykomunalne to odrębne jednostki organizacyjne, które dysponują znacznym zakresem samodzielności i niezależności od tworzących je organów samorządowych. Każdy związek jest odrębnym podmiotem, a zarazem odrębną, wyposażoną we własne organy strukturą organizacyjną. Jest on podmiotem prawa publicznego, utworzonym dla realizacji określonych zadań publicznych. Ze względu na fakt, że są tworzone dla realizacji określonych celów, bywają również nazywane związkami celowymi.[214]

Aby utworzyć związek potrzeba uchwał zainteresowanych tego rodzaju współdziałaniem rad gmin bądź rad powiatów. Także przystąpienie do związku już istniejącego, jak i wystąpienie z istniejącego związku wymaga podjęcia stosowej uchwały. Zaznaczyć przy tym należy, że uchwały w sprawie utworzenia związku są ukoronowaniem wcześniejszych negocjacji, mających na celu uzgodnienie zakresu zadań oraz sposobu działania związku.[215] Wszystkie najważniejsze dla związku sprawy reguluje jego statut, który musi zostać przyjęty bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady każdej z zainteresowanych gmin bądź też powiatów.[216] W procesie tworzenia związku kluczowe znaczenie ma właśnie przyjęcie statutu związku przez rady zainteresowanych gmin czy powiatów, ponieważ ustawa w części poświęconej związkom i porozumieniom ma w znacznym stopniu charakter ramowy, a zatem wypełnienie tych ram powinno w istotnym zakresie następować za pomocą przepisów statutowych. Statut związku międzygminnego pełni taką samą funkcję jak statut gminy, a jego charakter prawny jest również taki sam, jak statutu gminy. Nie zmienia tego w niczym fakt, że utworzenie związku międzygminnego oraz uchwalenie jego statutu przez każdą z gmin poprzedzają negocjacje i uzgodnienia co do utworzenia samego związku, zadań wykonywanych przez związek i postanowień statutu związku. Niemniej jednak podobnie jak w wypadku statutu gminy, tak i w wypadku statutu związku swoboda ustalania jego treści jest ograniczona przepisami ustawowymi, które wyznaczają ramy działania gmin oraz tworzenia związków międzygminnych.[217]

Związek posiada osobowość prawną, którą nabywa po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia jego statutu. Jest on więc odrębnym podmiotem prawa, który przejmuje kompetencje z zakresu administracji publicznej uprzednio należące do gmin bądź powiatów. Związek jest zatem zarówno podmiotem prawa publicznego, jak i prawa cywilnego.[218] Nadzór zarówno nad związkami gmin, jak i związkami powiatów sprawuje wojewoda.

Rejestr związków międzygminnych i związków powiatów prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej. Sposób prowadzenia tego rejestru, ogłaszania statutów związków, a także określenie niezbędnej dokumentacji do wpisania związku do rejestru i danych podlegających wpisaniu, jak również sposób dokonywania zmian wpisów w rejestrze – określił tenże minister w drodze rozporządzenia. Stosownie do jego postanowień utworzenie związku zgłaszają do rejestru rady tworzących go gmin, za pośrednictwem wojewody (właściwego ze względu na siedzibę związku).[219] Rejestr prowadzony jest w formie księgi rejestrowej i jest jawny.

Utworzenie związku zmienia strukturę wykonywania zadań publicznych i właściwość organów – także w zakresie władczych form działania.[220] Związek wykonuje powierzone mu zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1 USG i art. 66 ust. 1 USP). Gminy, które przystąpiły do związku, cedują ex lege na związek swoje prawa i obowiązki w zakresie przekazanych mu zadań. A zatem zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Związek może je wykonywać bezpośrednio, może też tworzyć w celu ich wykonania jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa i zawierać umowy z innymi podmiotami na podstawie art. 9 ust. 1 USG.[221]

Przejęte przez związek zadania mogą być różnorakie. Korzysta on przy tym z różnych prawnych form działania. W literaturze przedmiotu wskazano jednak, że formy te powinny być określone w statucie, który w sposób wyraźny powinien wskazywać, że organy związku mogą posługiwać się formami działania, które zostały wskazane w ustawach w odniesieniu do określonych zadań. Związek otrzymuje środki majątkowe, przekazywane przez jego członków na zasadach, w trybie i wysokości określonej w statucie. Prowadzi również własną gospodarkę finansową, do której stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin bądź przepisy o gospodarce finansowej powiatów. Podstawę działalności związku stanowi uchwalony przez zgromadzenie plan finansowy. Nadto związki, jako odrębne podmioty prawa, mogą podejmować zadania, które nie mają charakteru publicznego, np. prowadzić działalność gospodarczą z własnej inicjatywy.[222]

Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadniczym warunkiem utworzenia związku jest zawarcie w tej sprawie porozumienia. To bowiem porozumienie administracyjne jest jedną z prawnych form, w której podmioty administracji mają możliwość podejmować swoje działania. W rezultacie skorzystanie z tej formy może doprowadzić do powstania nowego podmiotu prawa – związku.

Rozdział 4. Umowy

4.1. Umowa cywilna

Podmioty administracji mogą być stroną każdej bez mała umowy cywilnej, jeżeli tylko z charakteru wykonywanych przez nie zadań wynika taka możliwość. Umowa cywilna może być zatem przydatna, i to bardzo, w działaniach administracji, ale jako prawna forma jej działania musi zostać doregulowana przepisami prawa administracyjnego.

Zasadnicze zagadnienia związane z problematyką umów cywilnoprawnych zostały unormowane w przepisach Kodeksu cywilnego. Umowa dochodzi do skutku przez zgodne oświadczenie woli dwóch lub więcej stron, do jej zawarcia potrzebny jest więc konsensus. W polskim prawie znalazła bowiem zastosowanie koncepcja oświadczenia woli. Zgodnie z art. 65 KC oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają – ze względu na okoliczności, w których zostało złożone – zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Nadto ustawodawca wyraźnie zaznaczył (art. 65 § 2 KC), że w umowach badać należy raczej, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Oświadczenie woli, które jest podstawą zawarcia każdej umowy może być dokonane przez każde zachowanie osoby dokonującej czynności prawnej, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (art. 60 KC). Jest ono złożone innej osobie z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła się ona zapoznać z jego treścią. Można je oczywiście również odwołać, pamiętać należy jednak, że przepis art. 61 KC stanowi, iż odwołanie takiego oświadczenie będzie skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z kolei oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią (art. 61 § 2 KC).[223]

Stosownie do treści art. 56 KC czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Przy czym czynność prawna sprzeczna z ustawą czy też z zasadami współżycia społecznego, jest nieważna (art. 58 KC).[224]

Umowa cywilna zaliczana jest do tzw. niewładczych form działania administracji. Niemniej, jak każda inna prawna forma działania charakteryzuje się tym, że jest wykorzystywana przez organy administracji do realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Zatem Skarb Państwa, gmina, powiat czy też województwo - jako samodzielne podmioty prawne realizujące zadania publiczne - mogą nawiązywać stosunki cywilnoprawne w drodze umowy. Podmioty te działając samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, często mają możliwość wyboru prawnej formy działania, mogą zatem również preferować formy cywilnoprawne. Zawsze należy mieć jednak na względzie, czy w danym przypadku forma cywilnoprawna będzie faktycznie formą najlepszą. Chociaż niejednokrotnie wskazana swoboda wyboru prawnej formy działania jest w rzeczywistości niewielka. W niektórych bowiem przypadkach pominięcie umowy cywilnej będzie wręcz niemożliwe, gdy np. konieczność skorzystania z niej wynikać będzie bezpośrednio z przepisów prawa albo z charakteru bądź przedmiotu podejmowanych działań. Wielokrotnie więc administracja będzie niejako skazana na podjęcie działania w formie umowy cywilnej, gdyż będzie to bądź jedyna, bądź optymalna droga realizacji powierzonych jej zadań. Niekiedy zaś nie będzie mogła podjąć działania w tej formie.[225]

Możliwość samodzielnego występowania w obrocie prawnym, w charakterze podmiotu praw i obowiązków – jako strona stosunku cywilnoprawnego – uzależnił prawodawca od posiadania osobowości prawnej. Przy czym już z treści art. 1 KC wynika, że reguluje on stosunki cywilnoprawne pomiędzy osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Zatem z punktu widzenia zawierania przez administrację umów niezwykle istotna jest problematyka osobowości prawnej oraz zdolności do czynności prawnych. Problematykę osób prawnych normuje prawodawca w treści art. 33-43 KC, w myśl tych przepisów „osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną” (art. 33 KC). Przy czym Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Powstanie, ustrój i ustanie osób prawnych określają właściwe przepisy, a nadto w wypadkach i w zakresie w przepisach tych przewidzianych – organizację i sposób działania osoby prawnej reguluje także jej statut. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 KC jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, przy czym rodzaje rejestrów oraz ich organizację i sposób prowadzenia regulują odrębne przepisy. Tak więc gminy posiadają osobowość prawną z mocy art. 2 ust. 2 USG, powiaty w oparciu o art. 2 ust. 2 USP, a województwa na podstawie art. 6 ust. 2 USW. Osoba prawna, zgodnie z treścią art. 38 KC, działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Tym samym więc osoba prawna ma zawsze zdolność do czynności prawnych.[226]

W działaniach administracji umowa cywilna spełnia dwie zasadnicze funkcje. Przede wszystkim służy ona pozyskiwaniu dóbr niezbędnych administracji do jej prawidłowego funkcjonowania, a więc w takich kwestiach jak np. zakupy wszelkiego rodzaju wyposażenia biurowego, zawieranie umów zlecenia, zatrudnianie pracowników i wiele tym podobnych. Druga funkcja polega na zapewnieniu tą drogą pewnych świadczeń na rzecz społeczeństwa, których realizacja należy do zadań administracji. Umowy cywilne będą tutaj zawierane przede wszystkim pomiędzy administracją a świadczeniobiorcą, którym jest podmiot administrowany. Jako przykład tego typu umów można wskazać umowę najmu lokalu socjalnego czy też umowę o dostarczanie wody z miejskiego wodociągu. Niebagatelną rolę odgrywają umowy cywilne w sferze praw majątkowych. Z wykorzystaniem tej formy podmioty administracji mogą pozyskiwać oraz zbywać składniki majątkowe. Administracja nie może bowiem sprawnie funkcjonować, a tym samym w sposób prawidłowy realizować nałożonych nań zadań bez odpowiednich środków materialnych. Umowa jest zatem szczególnie przydatna w sprawach majątkowych i gospodarczych, a co za tym idzie - najczęściej wykorzystywana jest do realizacji zadań związanych z gospodarowaniem publicznym majątkiem, choć oczywiście nie tylko.[227]

Wskazane funkcje w sposób bezpośredni składają się na codzienną praktykę administracji, w której wykorzystuje ona różnego rodzaju umowy cywilne. Często ze względu na konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań publicznych umowy te nie będą mogły być zawierane z jakimkolwiek podmiotem, a tylko ściśle wyspecjalizowanym. Przykładowo z sytuacją taką będziemy mieli do czynienia, gdy chodzi o umowy zawierane w zakresie organizacji komunikacji zbiorowej, przeprowadzania prac remontowych czy też wszelkiego rodzaju umowy związane z inwestycjami budowlanymi – np.. umowa o wybudowanie budynku użyteczności publicznej albo drogi publicznej. Równocześnie nie można wykluczyć sytuacji, w której obydwie strony zawartej umowy będą podmiotami administracji. Pomiędzy podmiotami administracji – stronami umowy nie może jednak istnieć stosunek zależności organizacyjnej. Tylko bowiem w przypadku spełnienia tego warunku mamy do czynienia z niewładczą formą działania administracji, a taką jest przecież umowa. Zatem kontrahentem podmiotu administracji może być także inny podmiot administracji, np. gdy chodzi o umowę sprzedaży nieruchomości.[228]

Przepisy prawa administracyjnego zazwyczaj wprowadzają szereg modyfikacji do regulacji cywilnoprawnej, którymi związane są zarówno podmioty administracji, jak i ich kontrahenci. Reglamentacja, której źródło znajduje się w przepisach prawa administracyjnego dotyczy przede wszystkim:

- trybu, w którym następuje dobór partnera działań prywatnoprawnych;

- formy i trybu dokonywania zmian w zawartych już umowach;

- sposobu zabezpieczenia wykonania tychże umów;

- a także możliwość ich rozwiązania.

Podstawowa jednak, wynikająca z regulacji administracyjnej modyfikacja, sprowadza się do znacznego ograniczenia cywilistycznej zasady swobody umów. Wskazane ograniczenia są spowodowane tym, że umowa jako prawna forma działania administracji ma na celu realizację jej zadań, a to z kolei powoduje konieczność ochrony interesu publicznego. Zatem, wynikające z przepisów prawa administracyjnego obostrzenia służą przede wszystkim ochronie interesu publicznego. Dotyczą jej formy, treści, a także skuteczności. Przepisy KC co do zasady nie przesądzają przecież, że skuteczność czynności prawnej zależy od zachowania szczególnej formy prawnej. Wręcz przeciwnie, w tym zakresie panuje swoboda. Strony mogą więc zawrzeć umowę w dowolnej formie. Przepis art. 73 § 1 KC stanowi nawet, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Niemniej, gdy ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez zachowanie tej formy jest nieważna (art. 73 § 2 KC). Nie dotyczy to jednak wypadków, gdy zachowanie formy szczególnej jest zastrzeżone jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej.[229] We wskazanym kontekście spojrzeć należy na przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo, przepis art. 139 ust. 2 prawa zamówień publicznych stanowi wyraźnie, że umowa w sprawach zamówień publicznych wymaga pod rygorem nieważności zachowania formy pisemnej, chyba że przepisy szczególne wymagają formy szczególnej. Z przepisów ustawy wynika zatem konieczność zawierania takich umów w formie pisemnej, pod rygorem nieważności, bez względu na ich wartość. Nadto, gdy przepisy odrębne wymagają formy szczególnej, powinna być ona zachowana. Zaznaczyć przy tym należy, że stosowanie tych odrębnych przepisów będzie rzadkie, gdyż nabycie własności i innych praw do nieruchomości jest wyłączone z zakresu jej stosowania.

Treść umowy zawieranej z podmiotem administracji uwarunkowana jest przede wszystkim rodzajem zadania, które przy jej zastosowaniu ma zostać wykonane. Zasadnicze znaczenie będą więc tutaj miały normy prawa administracyjnego, to one bowiem – określając rodzaj konkretnego zadania administracji – wpływają na treść umowy, sposób jej realizacji i związaną z tym sferę finansową. Dotykają również problematyki jej wypowiedzenia czy też rozwiązania. Wszystkie te elementy uwarunkowane są bowiem charakterem wykonywanego przy pomocy umowy zadania. Widać więc wyraźnie, że przepisy prawa administracyjnego mają nie mniejsze niż przepisy prawa cywilnego znaczenie. Normują one bowiem wszelkiego rodzaju wymagania szczególne, od spełnienia których uzależniony jest byt prawny umowy, której stroną jest podmiot administracji. Konieczność uwzględnienia regulacji administracyjnoprawnej sprawia, że dany rodzaj umowy nie może być już np. zawarty z każdym podmiotem, a jedynie z takim, który spełnia określone przepisami warunki. Jako przykład posłużyć tutaj może chociażby umowa cywilnoprawna dotycząca umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej.[230]

Podwójna regulacja (cywilno-administracyjna) zawieranych przez podmioty administracji umów cywilnych przesądziła również i o tym, że inaczej kształtuje się problematyka ich ważności oraz skuteczności. Tak więc ważność – podobnie, jak i skuteczność zawieranych przez podmioty administracji umów – zależy od dopełnienia warunków wynikających zarówno z przepisów prawa cywilnego, jak i administracyjnego. Skoro bowiem tego typu umowy regulowane są przez dwie równorzędne względem siebie dziedziny prawa, to trudno przyznać pierwszeństwo, a co za tym idzie – większe znaczenie jednej z nich. To z kolei powoduje, że jasna będzie odpowiedź na pytanie o ważność takiej umowy, mimo niedopełnienia warunków wynikających z przepisów prawa administracyjnego.[231] Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd, w myśl którego umowa taka będzie ważna mimo niedopełnienia warunków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Każde inne rozwiązanie, z samego już założenia wyklucza tę równorzędność, dając tym samym pierwszeństwo normom prawa cywilnego – z czym nie sposób się zgodzić. Jedynym słusznym rozwiązaniem będzie zatem przyjęcie, że umowa cywilna jako prawna forma działania administracji będzie ważna tylko i wyłącznie w takiej sytuacji, gdy zostaną dopełnione zarówno wymagania wynikające z norm prawa cywilnego, jak też te wynikające z norm prawa administracyjnego. Skoro bowiem umowę tę regulują przepisy obydwu gałęzi prawa, to dla jej ważności muszą być zachowane wymogi wynikające z obydwu regulacji prawnych. Stanowisko takie znalazło potwierdzenie w orzecznictwie SN, który w jednym ze swoich orzeczeń wskazał, że czynność prawna kształtująca stosunki cywilnoprawne dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z norm prawa publicznego jest nieważna (art. 58 § 1 KC)[232].

Jak już wielokrotnie było wspominane, umowa cywilna służy realizacji zadań publicznych. To z kolei powoduje, że wszelkie dodatkowe warunki wynikające z przepisów prawa administracyjnego przewidziane zostały po to, aby zadania te mogły być realizowane w jak najlepszy sposób. Ich celem nie jest bowiem ani utrudnienie zawarcia umowy, ani nadmierne sformalizowanie podejmowanych przez strony czynności. Ograniczenia płynące z prawa administracyjnego dotyczą przede wszystkim celu umowy, oraz ograniczenia ryzyka strat po stronie administracji. Chodzi o to, aby zawarcie umowy prowadziło do jak najlepszego wykonania stojącego przed administracją zadania, a przy tym zminimalizowania ryzyka ewentualnych niepowodzeń podmiotów publicznych. Mając zatem na względzie znaczenie poprawnej realizacji przypisanych administracji zadań publicznych należy stanąć na stanowisku, że niedopełnienie warunków wynikających z przepisów prawa administracyjnego spowoduje, że do zawarcia umowy w ogóle nie dojdzie.[233]

Zawieranie umów cywilnoprawnych związane jest niejednokrotnie z działaniem w formie aktu administracyjnego. Związek między tymi formami działania administracji może polegać na tym, że np. dopuszczalność zawarcia umowy uwarunkowana jest istnieniem aktu administracyjnego, którego postanowienia umowa rozwija, bądź też cywilnoprawna podlega przepisom o nadzorze, które umożliwiają jej zatwierdzenie bądź niezatwierdzenie, lub też umowa taka podlega rejestracji. Zmiana lub unieważnienie aktu administracyjnego, na podstawie którego zawarto umowę, nie stanowi wystarczającej podstawy do zmiany lub unieważnienia tej umowy.[234]

Niektórzy zwracają uwagę, że prawo cywilne jest dość często wykorzystywane w administracji, a nawet czasem zastępuje prawo administracyjne. Działania cywilnoprawne pozwalają stronom na bezpośrednia kontrolę wykonania zaciągniętych zobowiązań. Decentralizacja, większa swoboda działania organów administracji sprzyja korzystaniu z prawa cywilnego. Jeśli na przykład organ administracji jest wyposażony w prawo pierwokupu nieruchomości, to jest to inny sposób dostarczania dóbr dla administracji niż dla innych podmiotów. Uprawnienia szczególne wykraczają tu poza zakres prawa cywilnego. Działający samodzielnie organ może wybrać formę korzystniejszą i wygodniejszą, jeśli przepisy mu na to pozwalają. Dysponując możliwością wywłaszczenia, organ zastępuje instrumenty cywilnoprawne instrumentami administracyjnymi. Wzrost świadczeń administracji zwiększa znaczenie działań w formach cywilnoprawnych, ale jeśli istnieje nakaz zawarcia umowy i swoboda kontraktowa stron jest mała, a w dodatku są sprecyzowane elementy umowy, to jest to jakby zastępowanie działań administracyjnoprawnych działaniami cywilnoprawnymi. Ingerencja prawa administracyjnego zmniejsza wpływ stron na treść umowy, a tym samym osłabia zasady działalności rynkowej. Świadczy to również o przenikaniu się norm prawa administracyjnego oraz norm prawa cywilnego w działalności administracji.[235]

4.2. Umowa administracyjna

Dwustronne formy działania administracji stale się rozwijają i ewoluują, a wśród nich również umowa administracyjna. Wielu autorów zaprzecza, jakoby w naszym systemie prawa istniała tego typu prawna forma działania administracji. Ciągle w większości przypadków spotkać można twierdzenie, że wszelkie zawierane przez administrację umowy mają charakter cywilny, którego nie zmienia nawet znaczna ingerencja (raz większa, raz mniejsza) norm prawa administracyjnego.[236] Przytoczyć tu można stanowisko Z. Kmieciaka, który podejmując rozważania w przedmiocie dwustronnych form działania administracji wyraźnie podkreśla, że „polskie ustawodawstwo nie zna utrwalonej i wyraźnie zdefiniowanej w innych systemach prawnych instytucji umowy publicznoprawnej”. Zastrzega równocześnie, że „operowanie terminem umowa publicznoprawna w odniesieniu do obowiązujących u nas rozwiązań wymagałoby (...) zastrzeżenia, że nazwę tę rezerwuje się dla zjawisk właściwych konkretnemu porządkowi prawnemu”[237].

Coraz częściej pojawiają się jednak poglądy, w myśl których różnice, jakie występują między umową cywilną a administracyjną, nie pozwalają przyjąć, że są to konstrukcje tożsame. Do takich wniosków prowadzi również obserwacja poczynań naszego prawodawcy, który w sposób wyraźny unormował kontrakt socjalny czy układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym.[238] Przy czym wskazane umowy administracyjne wykorzystywane są w praktyce – choć jeszcze nie na ogromną skalę. To wszystko świadczy o tym, że mamy już do czynienia z formą umowy administracyjnej, brak tylko jeszcze przepisów, które normowałyby ją w sposób ogólny.

Forma działania administracji publicznej, zwana umową administracyjną, stanowi podstawową formę działań dwustronnych, charakterystyczną dla demokratycznego państwa prawnego i związaną z ważną dla tego państwa zasadą subsydiarności (pomocniczości). Umowa administracyjna jest prawną formą działania administracji, która sprawdziła się w innych państwach. Niewątpliwie przyczynia się ona do lepszego realizowania zadań administracji, a nadto wielokrotnie pozwala rozwiązać wiele kluczowych stojących przed administracją problemów. Wskazać w tym miejscu należy na dwa modele kontynentalnych wzorców umowy administracyjnej – model francuski oraz model niemiecki.[239]

W modelu francuskim umowa jest kwalifikowana jako administracyjna, jeżeli jej celem jest wykonywanie służby publicznej. Dominującą pozycję przy tego typu umowie ma podmiot publiczny, który może decydować o ostatecznej treści takiej umowy oraz o kontroli jej realizacji. Ponadto, w doktrynie nauki francuskiej podkreśla się szczególną rolę kryterium reżimu prawnego jako wyznacznika nadającego umowie charakter publiczny, będącego rezultatem uregulowania danego typu umowy w ustawach tworzących system materialnego prawa administracyjnego.[240]

W modelu niemieckim umowa administracyjna rozumiana jest jako forma dyspozycyjnego zachowania się stron. Elementami wyróżniającymi ten typ umowy jest cel publiczny jej zawarcia, zobowiązanie do wydania aktu administracyjnego i odniesienie do uprawnień lub obowiązków obywateli.[241] Nauka niemiecka wyróżniała dwa typy umów publicznych: umowy koordynacyjne, będące odpowiednikiem polskich porozumień administracyjnych, i umowy subordynacyjne, niemające odpowiednika w polskim systemie prawnym, mogące zastąpić akt administracyjny, zobowiązywać do wydania takiego aktu bądź w czystej postaci regulować określoną sferę wzajemnych zachowań. [242] Ostatnia odmiana odpowiada pojęciu umowy administracyjnej przyjętemu w niniejszym rozdziale.

Wskazać należy, iż z najnowszego piśmiennictwa i praktyki organów administracji wynika ewidentna potrzeba wprowadzenia do polskiego systemu prawa administracyjnego instytucji umowy administracyjnej, odpowiadającej swą konstrukcją niemieckiej publicznoprawnej umowie subordynacyjnej.[243]

Wyraźną i zdecydowaną propozycję w tym względzie przedstawił już w 1987 r. D. Kijowski. Postulował on, aby umowy zawierane przez organy administracji z podmiotami administrowanymi (ale takie, w których przedstawiciele państwa przyjmowaliby na siebie obowiązki realizowane w trybie administracyjnym, a ich partnerzy zobowiązywaliby się do pewnych działań – świadczeń na cele ogólnospołeczne) traktować jako kompensacyjne umowy administracyjne. Zaproponował on również, żeby uznać dopuszczalność zawierania takich umów nie tylko w sytuacji, gdy to wyraźnie przewiduje ustawa, ale w każdym przypadku, gdy tylko przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Przeniesienia umowy administracyjnej do naszego systemu prawnego miałby dokonać NSA. Ponadto problematyka ta – jego zdaniem – powinna znaleźć generalne uregulowanie np. w postaci dodatkowego działu w KPA Przepisy te powinny co najmniej definiować pojęcie umowy administracyjnej, ustalać ogólne granice dopuszczalności ich zawierania oraz pomocniczego stosowania przepisów prawa cywilnego, a także wskazywać właściwość i zakres kompetencji organów rozstrzygających spory wynikłe na tle takich umów. Zaproponował także, aby merytoryczne określanie mocy wiążącej i treści takiej umowy powierzyć sądowi administracyjnemu, natomiast o ewentualnym odszkodowaniu z tytułu niewykonania bądź nienależytego jej wykonania orzekałyby sądy powszechne lub komisje arbitrażowe. Przyjęcie takiej właśnie koncepcji umowy administracyjnej miało spowodować pełniejsze zabezpieczenie interesów prawnych kontraktujących z administracją podmiotów, które tym samym byłyby bardziej skłonne do wchodzenia w stosunki umowne z organami administracji.[244]

Współcześnie w przedmiotowym zakresie wskazać należy stanowisko J. Lemańskiej. Autorka stwierdza, że umowa administracyjna jest formą działania charakterystyczną jedynie dla administracji, a jej powstanie związane jest bez wątpienia z funkcją, jaką odgrywa ona w życiu społecznym. Wymienia przy tym cechy charakterystyczne umowy administracyjnej, wskazując równocześnie, że różnicują ją one od umowy cywilnej. Po pierwsze, umowa administracyjna charakteryzuje się wysokim stopniem uregulowania przepisami prawa administracyjnego. Po drugie, zdecydowanie przeważają tutaj elementy publicznoprawne; a po trzecie, przedmiot umowy administracyjnej związany jest z zadaniami administracji. Przy czym zasadnicze znaczenie ma tutaj ściśle związany z administracją przedmiot umowy. Stanowi on bowiem podstawowe kryterium, za pomocą którego możemy wyróżnić odrębną formę działania, jaką jest umowa administracyjna. Jeżeli zatem stosunki tworzone, przekształcane lub znoszone przez umowę możemy zaliczyć do prawa publicznego, to również umowa powinna być traktowana jako administracyjna.[245] Umowa administracyjna musi gwarantować, by podmiot przejmujący zadania wykonywał je na rzecz powszechnego odbiorcy, w sposób trwały i ciągły. Nadto, przekazując w wyniku umowy administracyjnej pewne zadania do wykonania, administracja pozostawia w swoim ręku nadzór nad ich realizacją. Przekazanie przez administrację zadań publicznych do wykonania podmiotowi spoza administracji nie zwalnia jej bowiem od odpowiedzialności za ich realizację. „Do merytorycznego rozstrzygania sporów właściwy byłby sąd administracyjny, jednak w sprawach odszkodowania z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy kompetencja powinna przysługiwać sądom powszechnym. (...) Poddanie umów administracyjnych kompetencji sądu administracyjnego nie może być traktowane jako cecha wyróżniająca ten rodzaj umowy. Jest to raczej naturalną konsekwencją ich publicznoprawnego charakteru”[246]. W konkluzji swoich rozważań autorka podkreśla, iż mimo że ustawodawca polski nie wprowadził dotychczas do obrotu prawnego wprost takiej formy działania, jaką jest umowa administracyjna, to do jej wykształcenia dochodzi w wyniku pewnej praktyki.

Biorąc pod uwagę, że obecnie nasz prawodawca wyraźnie wyróżnia wśród prawnych form działania administracji porozumienie administracyjne oraz umowę cywilną, należałoby się zastanowić – jakimi cechami powinna się charakteryzować umowa, żeby można ją było określić mianem administracyjnej?[247]

Podstawowym kryterium będzie przedmiot umowy, który musi się mieścić w zakresie prawa administracyjnego, a co więcej być ściśle związany z zadaniami administracji.

Kolejna cecha dotyczy stron, które mogą zawrzeć umowę administracyjnoprawną. Należałoby tutaj rozważyć cztery możliwe kombinacje, tj. czy umowę administracyjną zawierają różne podmioty administracji, czy podmioty administracji z podmiotami spoza jej struktury, czy może podmioty administracji wespół ze stroną toczącego się postępowania administracyjnego, czy może same strony postępowania. Wydaje się, że pierwsza i druga kombinacja została zastrzeżona przez prawodawcę dla porozumienia administracyjnego, czwarta z kolei jest charakterystyczna dla prawnej formy działania administracji określonej przez prawodawcę mianem ugody administracyjnej. Tym samym więc przyjąć należy, że umowę administracyjną może zawrzeć podmiot administracji wespół ze stroną toczącego się postępowania.

Kolejną cechą umowy administracyjnej powinno być poddanie jej kognicji sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 4 PPSA[248] kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro zatem umowa administracyjna miałaby zastąpić decyzję, to należałoby ją poddać kontroli sądowej.

Umowa taka, która charakteryzuje się wskazanymi powyżej cechami - tj. umowa, której przedmiot mieści się w zakresie prawa administracyjnego, zawierana jest pomiędzy organem administracji a stroną toczącego się postępowania i poddana jest kognicji sądów administracyjnych – może być określona mianem umowy administracyjnej. Jest ona alternatywą dla władczego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji w formie decyzji administracyjnej. Wynika to również stąd, że umowa stwarza stan prawny zgodny z oczekiwaniami obu stron. O ten stan nie będą się raczej już toczyć dalsze spory i w ten sposób umowa jest instrumentem skutecznym. Umowa jest również formą elastyczną, osłabiającą rygory zasady związania administracji prawem i może zastąpić w danej sytuacji władczy akt administracyjny lub być dla niego alternatywą.[249]

Wprowadzenie umowy administracyjnej jako prawnej formy działania administracji byłoby z tych właśnie powodów czynnikiem znacznie poprawiającym proces administrowania, pozwalającym lepiej realizować zasadą pomocniczości, wzmacniającym zaufanie obywatela do państwa oraz zmniejszającym napięcia między administracją publiczną a obywatelem, co pozwoliłoby także na zmniejszenie koniecznych obecnie instrumentów ochrony podmiotów zewnętrznych przed administracją. Niestety polskie ustawodawstwo do dzisiaj nie wprowadziło tej formy działania, a relacje między organami administracji publicznej są realizowane albo przez wydawanie aktów administracyjnych, albo przez zawieranie umów cywilnoprawnych. Wbrew pozorom instytucja umowy cywilnoprawnej nie może zastąpić umowy administracyjnej, gdyż jej istota nie odpowiada stosunkom administracyjno-prawnym, a ochrona sądu powszechnego (cywilnego) nie odpowiada wielu dziedzinom prawa administracyjnego.[250]

Zauważyć wreszcie trzeba, iż wśród przepisów prawa można jednak odnaleźć i takie formy – jak kontrakt socjalny czy układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym – których w żadnym razie nie można zakwalifikować jako umowy prawa cywilnego, z uwagi na to, że po pierwsze normowane są wyłącznie przepisami prawa publicznego, a po drugie ich zawarcie wyłącza możliwość wydania w sprawie decyzji administracyjnej bądź kształtuje jej treść, albo też zawarcie umowy warunkuje wydanie decyzji. Przytoczone umowy mają niewątpliwie swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego; prowadzą do uzgodnień pomiędzy podmiotem administrującym a administrowanym, które to uzgodnienia w zasadniczy sposób wpływają na dalsze relacje zachodzące pomiędzy tymi podmiotami: warunkują wydanie decyzji administracyjnej (kontrakt socjalny) czy też kształtują treść decyzji (układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym); nadto kontrola nad takimi działaniami sprawowana jest przez sąd administracyjny.[251]

4.3.1. Kontrakt socjalny

Pod pojęciem „kontraktu socjalnego” należy rozumieć pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, która określa uprawnienia i zobowiązania stron umowy w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny (art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej[252]).

Kontrakt socjalny jest pisemną umową, której stronami są: podmiot administracji wykonujący zadania z zakresu pomocy społecznej (ośrodek pomocy społecznej) i ubiegająca się o pomoc osoba (rodzina) znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej. Celem tej umowy jest, zgodnie z art. 108 ust. 1 UPS, określenie sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów ubiegającej się o pomoc osoby (rodziny), które ma służyć wzmocnieniu aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu. Treść kontraktu określa zasady współdziałania podmiotu administracji ze stroną w przedmiocie rozwiązania jej trudnej sytuacji. Strony kontraktu określają zatem wzajemne prawa i obowiązki, uzależniając tym samym udzielenie określonego rodzaju pomocy społecznej od wywiązania się z powziętych ustaleń. Podmiot administracji zobowiązuje się do udzielenia określonego rodzaju pomocy, a osoba ubiegająca się o pomoc zgadza się na współpracę mając świadomość, że pomoc ta będzie jej udzielana, jeżeli wywiąże się z postanowień kontraktu.[253]

Kontrakt socjalny jest niewątpliwie prawną formą działania administracji. Jest to forma o charakterze dwustronnym. Treść kontraktu nie jest bowiem autorytatywnie kształtowana przez podmiot administracji, lecz jest wynikiem wzajemnych uzgodnień obydwu jego stron. Najczęściej propozycja obowiązków, które ma wziąć na siebie ubiegająca się o pomoc osoba (rodzina), będzie wychodziła od podmiotu administracji. Nie można jednak wykluczyć sytuacji odwrotnej. Oczywiście pozycja stron kontraktu nie jest taka sama, bez wątpienia stroną silniejszą w sensie faktycznym będzie podmiot administracji. Mimo to jednak, nie jest on władny narzucić obowiązku zawarcia kontraktu, to zależy od ubiegającej się o pomoc osoby (rodziny). Zawsze na ostateczną treść kontraktu muszą wyrazić zgodę obydwie strony. Niezależnie więc od kogo wyszła propozycja, w ostatecznym rozrachunku konieczny jest konsensus. Świadczenie podmiotu administracji wyraża się w udzieleniu pomocy społecznej, która może przybrać różną postać. Niemniej jednak jest ona uzależniona od realizacji przyjętych na siebie obowiązków przez drugą stronę. Obowiązki te mogą być przeróżne, gdyż ustawodawca ograniczył się do wskazania jedynie przykładowych, pozostawiając w tym zakresie swobodę stronom kontraktu. W szczególności obowiązki te mogą polegać na: podjęciu pracy przez osobę bezrobotną, podjęciu leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną.[254]

Mimo więc tego, że kontrakt jest bardzo zbliżony do umowy, to bez wątpienia nie jest to umowa cywilna. Świadczy o tym już to, że ustawodawca określając tę formę działania, nie posłużył się sformułowaniem „umowa”, a użył pojęcia kontrakt. Nadto, źródeł kontraktu socjalnego nie odnajdziemy w przepisach KC, regulacja jest bowiem zamieszczona w przepisach materialnego prawa administracyjnego – w UPS. Przepisy te normują również konsekwencje odmowy zawarcia kontraktu, jak też niedotrzymania jego postanowień, które zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 UPS mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zawarcie kontraktu warunkuje zatem wydanie decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, a niedotrzymanie jego postanowień ma wpływ na jej byt prawny.[255]

Biorąc pod uwagę wskazaną regulację można przyjąć, że kontrakt socjalny jest nową prawną formą działania, w której administracja może realizować swoje zadania. Jest to forma, której cechy odpowiadają wskazanej wcześniej definicji umowy administracyjnej. Biorąc pod uwagę przepisy normujące kontrakt socjalny należy bowiem wskazać, że charakteryzuje się on następującymi cechami. Po pierwsze – został zdefiniowany przez ustawodawcę. Co świadczy o tym, że ustawodawca ukształtował nową formę działania administracji, która jest bez wątpienia formą dwustronną, niemniej jednak nie jest to z całą pewnością umowa cywilnoprawna. Po drugie – kontrakt został unormowany w całości przepisami materialnego prawa administracyjnego, a nie przepisami prawa cywilnego. Po trzecie – niewywiązanie się z postanowień kontraktu związane jest z sankcją o charakterze administracyjnoprawnym, która polega na zaprzestaniu udzielania pomocy. Po czwarte natomiast – spory powstałe na tle kontraktu socjalnego nie należą do zakresu kognicji sądu powszechnego. Kontrolę nad działaniami administracji sprawować będzie sąd administracyjny. Wydaje się przy tym, że możliwa jest tutaj zarówno kontrola pośrednia, jak i bezpośrednia kontraktu socjalnego przez sąd administracyjny. Pośrednio sprawowana będzie przez sąd administracyjny poprzez kontrolę aktów będących następstwem kontraktu socjalnego, jak np. decyzji o odmowie przyznania pomocy.[256]

4.3.2. Układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym

Postępowanie mediacyjne w swojej istocie jest trybem zmierzającym do zawarcia umowy administracyjnej. Przepisy normujące to postępowanie regulują w gruncie rzeczy sposób dochodzenia do swoistego układu administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że generalnie układ zastępuje wydanie decyzji, niemniej jednak PPSA pozwala na postawienie tezy, że przyjęte przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy, o których mowa w treści art. 115 PPSA, można nazwać układem procesowym, gdyż warunkują one podjęcie decyzji. Z tego też względu problematykę tę trudno pominąć omawiając dwustronne formy działania administracji.[257]

Postępowanie mediacyjne ma za zadanie przyczynić się do jej usprawnienia i przyspieszenia, a tym samym do zwiększenia efektywności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli. W literaturze przedmiotu zaznaczono, że wprowadzeniu instytucji mediacji przyświecała nie tylko potrzeba usprawnienia sądowej kontroli administracji, ale również potrzeba wypracowania alternatywnych – w stosunku do tradycyjnych mechanizmów rozstrzygania sporów na drodze sądowej – środków ochrony praw jednostki. Celem postępowania mediacyjnego jest – zgodnie z treścią art. 115 PPSA – wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Analizując ten przepis wskazywano, że „celem postępowania mediacyjnego jest rozważenie i wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w taki sposób, aby strony mogły poczynić ustalenia co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa”[258].

Postępowanie mediacyjne może być przeprowadzone na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, jak również mimo braku wniosku strony – a więc też z urzędu. Postępowanie mediacyjne prowadzi sędzia lub referendarz sądowy wyznaczony przez przewodniczącego wydziału. Posiedzenie to odbywa się z udziałem stron, których obecność jest w zasadzie obowiązkowa. Strony wzywa się do osobistego stawiennictwa na posiedzenie mediacyjne, niemniej jednak dopuszczalne jest również, aby strona wyraziła swoje stanowisko w sprawie na piśmie wraz z wnioskiem o zamieszczenie go w załączniku do protokołu. Rolą prowadzącego postępowanie mediacyjne jest wyjaśnienie stronom, czy w toku postępowania przed organem administracji doszło do naruszenia prawa, na czym to naruszenie polegało i jakie mogą być jego następstwa, a także jakie działania powinny zostać podjęte przez organ administracji, aby stwierdzone uchybienia usunąć. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rolą prowadzącego postępowanie mediacyjne w żadnym razie nie jest uzgadnianie rozbieżnych czy sprzecznych interesów stron i uczestników postępowania.[259] Strony powinny jednak w trakcie postępowania mediacyjnego pozyskać wiedzę, niezbędną do poczynienia ustaleń mających na celu szybkie zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie mediacyjne powinno zatem doprowadzić bądź do cofnięcia skargi przez skarżącego, który mylnie dopatrywał się naruszenia prawa w działaniu organu, bądź do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu lub czynności i merytorycznego załatwienia sprawy przez organ administracji, który dopuścił się naruszeń prawa. Z przebiegu postępowania mediacyjnego spisuje się protokół, w którym zamieszcza się stanowiska stron, a w szczególności dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy. Protokół ten podpisują prowadzący postępowanie mediacyjne i strony. Podpisanie protokołu z posiedzenia mediacyjnego przez sędziego (referendarza sądowego) i strony jest warunkiem jego ważności, a co za tym idzie – również ważności utrwalonych w jego treści ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy.[260]

Stosownie do treści art. 117 § 1 PPSA „na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu mediacyjnym, organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej właściwości i kompetencji”. We wskazanym sformułowaniu należy bez wątpienia upatrywać układu procesowego, którym są dokonane w postępowaniu mediacyjnym ustalenia, a więc działania o charakterze dwustronnym. Układ ten, czyli ustalenia będące efektem postępowania mediacyjnego, stanowi z kolei podstawę do wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ administracji, nie przesądza on jednak jeszcze o treści nowego rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie. Wynik postępowania mediacyjnego jest bowiem aktem o charakterze procesowym, sam w sobie nie jest nowym rozstrzygnięciem sprawy, natomiast jego podjęcie w postępowaniu mediacyjnym zobowiązuje organ do wydania nowego aktu lub podjęcia czynności w sprawie. A zatem dopiero zawarcie w postępowaniu mediacyjnym wskazanego układu procesowego warunkuje podjęcie przed organ administracji odpowiednich działań.[261]

Umową administracyjną w rozumieniu przyjętym na potrzeby niniejszego rozdziału jest tutaj układ procesowy pomiędzy stronami postępowania mediacyjnego (a więc pomiędzy podmiotem administracji a podmiotem, o którego prawach lub obowiązkach organ rozstrzygał w postępowaniu administracyjnym), którego przedmiotem jest zobowiązanie się strony skarżącej do cofnięcia skargi lub zobowiązanie się do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu lub czynności i merytorycznego załatwienia sprawy przez organ administracji, który dopuścił się naruszeń prawa. Jest to zatem układ procesowy (typ umowy administracyjnej), zawierany jednak przed sądem administracyjnym, a więc już po zakończeniu postępowania przed organem administracji – ale jego skutki dotyczą niejako administracji.

Brak wprawdzie przepisów, które w sposób ogólny normowałyby umowę administracyjną, niemniej jednak mamy przepisy procesowe, które normują układ procesowy jako wynik postępowania mediacyjnego. Stosownie więc do treści art. 117 PPSA postępowanie mediacyjne przed WSA jest procedurą dochodzenia do kontraktu administracyjnego. Jego stronami są bowiem podmiot administracji i jednostka spoza jego struktury, jego przedmiot zaś mieści się w zakresie prawa publicznego, a nadto układ ten jest poddany kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Środkiem, za pomocą którego można egzekwować układ, jest skarga do sądu administracyjnego, którą można zaskarżyć akt wydany na podstawie ustaleń, o których mowa w art. 117 § 1 PPSA.[262]

Zakończenie

Jedną z charakterystycznych cech administracji publicznej jest jej wielka aktywność, która – jak już wiemy – polega nie tylko na formułowaniu norm prawnych i na stosowaniu prawa, lecz także na inicjowaniu i organizowaniu żyda społecznego oraz na zarządzaniu elementami rzeczywistości społecznej. Ta wielka aktywność musi być realizowana w odpowiednio zróżnicowany i elastyczny sposób, tale aby administracja publiczna mogła rzeczywiście reagować na zdarzające się ciągle nowe stany faktyczne i żeby to mogła robić z pełnym poszanowaniem interesu publicznego i interesów podmiotów zewnętrznych. Administracja publiczna, wykonując swoje zadania, a jej organy, realizując swoje kompetencje wobec innych podmiotów, zwłaszcza tych, które są usytuowane na zewnątrz, działają za pomocą bardzo różnych sposobów i instrumentów prawnych, co stanowi zresztą jedno z kryteriów odróżniających administrację publiczną od sądownictwa, które działa za pomocą metod ujednoliconych formalnie (wyroki, postanowienia). W celu określenia wszystkich tych sposobów działania administracji publicznej używa się nazwy „forma działania administracji”.

Formy prawne działania administracji stanowią jedno z kluczowych zagadnień nauki prawa administracyjnego, któremu poświęca się sporo uwagi tak w opracowaniach monograficznych, przyczynkarskich, jak i w licznych podręcznikach akademickich. Ustalenie stanu nauki nie jest jednak zagadnieniem łatwym. Brak wspólnej aparatury pojęciowej, posługiwanie się hermetycznym językiem przez poszczególnych autorów, powstawanie odmiennych paradygmatów w licznych ośrodkach akademickich, pozostających pod znaczącym wpływem takich autorytetów jak np. M. Zimmermann, J. Starościak, T. Kuta, J. Filipek czy W. Dawidowicz, nie ułatwiają analiz zastanego stanu nauki w tym zakresie. Kolejne generacje autorów zwykły odwoływać się do poglądów swoich mistrzów, więcej uwagi poświęcając refleksjom na temat poszczególnych, wyróżnianych typów form niż samej definicji form i kryteriom ich wyróżniania. Prowadzi to do licznych sporów i nieporozumień głównie natury pojęciowej.

Jak doskonale obrazuje powyższe, prawne formy działania administracji są zatem, po pierwsze - kategorią zróżnicowaną, a po drugie – zmienną. Nadto pełnią one niezwykle ważne funkcje – służą bowiem zapewnieniu bezpieczeństwa i pewności prawa, gdyż zarówno organ administracji, jak i obywatel mogą sięgać po gotowe, ustalone formy prawne. Standaryzacja prawnych form działania zapewnia racjonalne i efektywne działanie administracji, która realizując swoje zadania i cele może korzystać ze stałych wzorców i nie musi za każdym razem tworzyć nowych rozwiązań. Prawne formy działania administracji są zatem również jedną z gwarancji efektywności podejmowanych przez administrację działań. Dziś nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że działania te powinny być nie tylko legalne, ale również sprawne i skuteczne.

Specyfika stojących przed administracją zadań najczęściej wymaga skorzystania z formy o władczym charakterze – działania jednostronnego, a tym samym podstawową formą prawną, w jakiej administracja będzie podejmowała swoje działania, jest i będzie decyzja administracyjna. Forma ta jest bowiem ze swej istoty najbliższa administracji, a co za tym idzie – najczęściej wykorzystywana w praktyce. Niemniej, istnienia i praktycznego znaczenia konsensualnych form działania administracji nie można pomijać, bowiem to właśnie te formy – ze względu na proces tzw. „europeizacji polskiego prawa i postępowania administracyjnego” – współcześnie nabierają coraz większego znaczenia praktycznego.

Dwustronne (często wielostronne) prawne formy działania administracji są bowiem przydatne do wykonywania stojących przed administracją zadań w bardzo szerokim zakresie. Mogą one zastępować decyzję administracyjną - np. ugoda administracyjna; mogą warunkować wydanie decyzji administracyjnej – jak jest w przypadku zawarcia kontraktu socjalnego; mogą również kształtować jej treść – układ procesowy zawierany w postępowaniu mediacyjnym; służą współdziałaniu – jak np. porozumienie administracyjne, czy w końcu ułatwiają administracji występowanie w obrocie gospodarczym - umowy cywilne. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że ciągle jeszcze praktyka nie wykorzystuje w pełnym zakresie możliwości, jakie dają formy dwustronne, najczęściej stosuje porozumienia administracyjneoraz umowy prawa cywilnego.

Współcześnie jednak formy dwustronne – mimo że tak odmienne od tradycyjnych narzędzi, którymi posługuje się administracja i do których tak bardzo się przyzwyczaiła – zadomowiły się w codziennej praktyce administracji i to raczej ich dynamicznego rozwoju powinniśmy się spodziewać w nadchodzących latach.

BIBLIOGRAFIA

1. Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013.

2. Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009.

3. Adamiak B., Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986.

4. Bandarzewski K., Chmielnicki P., Kisiel W., Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006.

5. Bielecki L., Ruczkowski P., Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011.

6. Biernat S., Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1979.

7. Biernat S., Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994.

8. Błaś A., Boć J., Jeżewski J., Administracja publiczna, Warszawa 2003.

9. Boć J., Dziewięcka-Bokun L., Umowy w administracji, Warszawa 2008.

10. Boć J., Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985.

11. Boć J., Prawo administracyjne, Warszawa 2004.

12. Borkowski J., Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra 1998.

13. Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989.

14. Borkowski J., Prawo administracyjne, Warszawa 1975.

15. Brzezicka P., Niektóre zagadnienia zawierania porozumień przez organy samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2000, nr 3.

16. Brzezicka P., Porozumienie administracyjne – problemy węzłowe, PiP 2000, z. 6.

17. Chauvin T., Stawecki T., Winczorek P., Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2010.

18. Chmaj M., Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2003.

19. Chróścielewski W., Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (W świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych), PiP 1995, Nr 6.

20. Chróścielewski W., Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002.

21. Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004.

22. Cieślak Z., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2002.

23. Cieślik Z., Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985.

24. Cieślik Z., Umowa administracyjna w państwie prawa, Kraków 2004.

25. Dauter B., Gruszczyński B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006.

26. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983.

27. Dawidowicz W., Ugoda w postępowaniu administracyjnym, PiP 1980, z. 3.

28. Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989.

29. Defecińska-Tomczak K., Kmieciak Z., Dylematy prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form działania administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60.rocznicy urodzin profesora Ernesta Knosali (pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy), Warszawa 2008.

30. Dolnicki B., Umowa publicznoprawna w prawie niemieckim, PiP 2001, z. 3.

31. Duda A., Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008.

32. Duniewska Z., Jaworska-Dębska B., Michalska-Badziak R., Olejniczak-Szałowska E., Stahl M., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000.

33. Durzyńska M., Charakter prawny ugody granicznej, ST 2004, Nr 4.

34. Feret E., Decyzja administracyjna podstawową formą rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych – rozważania na przykładzie decyzji podatkowych (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Katowice 1999.

35. Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Kraków 2001.

36. Frankiewicz E., Szewczyk M., Generalny akt administracyjny, PiP 2003, Nr 12.

37. Fundowicz S., Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005.

38. Grążawski M., Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007

39. Hauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A., System prawa administracyjnego. Tom 5. Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013.

40. Iwanowski S., Sitniewski P., Rola porozumień administracyjnych w działalności samorządu terytorialnego, Łódź 2000 .

41. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999.

42. Janku Z., Czy ugoda administracyjna jest formą działania administracji publicznej (w:) Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008.

43. Janowicz Z., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999..

44. Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982.

45. Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2015.

46. Jaworska-Dębska B., Model prawny współdziałania w systemie samorządu terytorialnego, w: Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej (pod red. Z. Niewiadomskiego), Przemyśl 2000.

47. Jendrośka J., Ogólne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2007.

48. Kallas M., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Szpor G., Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002.

49. Kędziora R., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015.

50. Kiełkowski T., Czy organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy cywilne?, PiP 1997, z. 8.

51. Kijowski D., Umowa administracyjna w części ogólnej polskiego prawa administracyjnego, Wrocław 2009

52. Kijowski D., W sprawie charakteru prawnego umów zawieranych przez organy administracji, PiP 1987, z. 6

53. Kisilowska H., Umowy cywilnoprawne jako forma działania administracji w świetle zasad obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, Wrocław 2008.

54. Klimaszewski M.J., Porozumienie administracyjne, KPPubl. 2001, nr 3 .

55. Kłosowska K., Czynności faktyczne jako prawna forma działania administracji, Rzeszów 2009.

56. Kmieciak Z., Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004.

57. Kmieciak Z., Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000.

58. Kmieciak Z., Postępowanie mediacyjne i uproszczone przed sądem administracyjnym, PiP 2003, z. 10.

59. Kmieciak Z., Umowa cywilna i porozumienie administracyjne jako formy działania organów administracji w sferze zarządzania gospodarką państwową, RPEiS1987, r. XLIX, nr 3.

60. Kmieciak, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011.

61. Knysiak-Molczyk H., Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011.

62. Korczak J., O nieporozumieniach wokół porozumień w administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 2009, nr 6.

63. Korycki S., Kuciński J., Zarys prawa, Warszawa 2008.

64. Lapierre J., Ugoda sądowa w polskim procesie cywilnym, PS 1996, Nr 2.

65. Lemańska J., Umowa administracyjna a umowa cywilna (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001.

66. Leoński Z., Formy współdziałania w samorządzie terytorialnym, ST 1995, nr 4.

67. Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego. Działalność administracji, Warszawa 2004.

68. Lisowski P., Pakuła A., Porozumienia komunalne, AUWr 1996, Nr 35.

69. Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005.

70. Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003.

71. Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.

72. Łopatka A., Prawoznawstwo, Warszawa 2005.

73. Łukasiewicz J., Władztwo administracyjne. Administracja publiczna w sferze imperium i w sferze dominium, Rzeszów 2012.

74. Majchrzak B., W kwestii zatwierdzenia (odmowy zatwierdzenia) ugody w ogólnym postępowaniu administracyjnym, KPP 2003, Nr 2.

75. Niewiadomski Z., Prawo administracyjne, Warszawa 2013.

76. Nitecki S., Funkcjonowanie administracji publicznej, Bielsko-Biała 1999.

77. Ochendowski E., Prawo administracyjne, Warszawa 2009.

78. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002.

79. Ofiarska M., Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008.

80. Ofiarska M., Umowa jako forma działania administracji w wybranych systemach prawa, Rzeszów 2002

81. Panasiuk A., Umowa publicznoprawna (próba definicji), PiP 2008, z. 2.

82. Posłuszny J., Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego Przemyśl-Rzeszów 2003.

83. Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2007.

84. Pszczyński M., Obywatel wobec prywatyzacji zadań publicznych, Wrocław 2009.

85. Radwański Z., Panowicz – Lipska J., Zobowiązania. Część szczegółowa, Warszawa 2009.

86. Radwański Z., Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2005.

87. Seidel R., Elementy prawa, Poznań 2004.

88. Sierpowska J., Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007.

89. Skrzydło W., Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2003.

90. Starościak J., System prawa administracyjnego, t. III, Warszawa 1978.

91. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957.

92. Stec P., Umowy w administracji publicznej a zasada autonomii woli, w: Publicznoprawne instrumenty kształtowania polityki społecznej i gospodarczej (pod red. M. Thorza, E. Halavach), Częstochowa 2008.

93. Stefaniuk M., Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009.

94. Świetlikowski T., Mediacja w postępowaniu sądowoadministracyjnym w ujęciu praktycznym, Kwartalnik Prawa Podatkowego 2005, nr 2.

95. Tabernacka M., Negocjacje i mediacje w sferze publicznej, Warszawa 2009.

96. Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2010.

97. Ura E., Ura Ed., Prawo administracyjne, Warszawa 1999.

98. Wengler L., Uwagi o niektórych aspektach porozumienia komunalnego, Sam. Teryt. 1997, nr 4.

99. Wierzbowski M., Prawo administracyjne, Warszawa 2004.

100. Wierzbowski M., Wiktorowska A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015.

101. Wiktorowska A., Zasada ugodowego załatwiania spraw spornych w KPA, SI 1990, Nr 18.

102. Wilbrandt-Gotowicz M., Umowa jako forma działania administracji publicznej (w świetle poglądów J. S. Langroda), w: Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda (pod red. J. Niczyporuka), Lublin 2011.

103. Wyporska-Frankiewicz J., Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010.

104. Zdyb M., Istota decyzji, Lublin, 1993.

105. Ziemski K.M., Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005.

106. Zimmerman J., Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007.

107. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2006.

108. Zimmermann M., Jaroszyński M., Brzeziński W., Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956.

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483)

[2] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2007, s. 27.

[3] Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 21.

[4] Za: W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 53.

[5] E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 148.

[6] J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 23.

[7] J. Starościak, System prawa administracyjnego, t. 3, Warszawa 1978, s. 39.

[8] J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 200.

[9] Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne, Warszawa 2013, s. 126.

[10] J. Boć, Prawo administracyjne, Warszawa 2004, s. 322.

[11] K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s.138.

[12] M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, Warszawa 2004, s. 226.

[13] M. Zimmermann, M. Jaroszyński, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 323.

[14] Ibidem, s. 323-324.

[15] Ibidem, s. 325.

[16] J. Starościak, System prawa administracyjnego, t. 3, Warszawa 1978, s. 40.

[17] J. Starościak, System prawa administracyjnego, t. 3, Warszawa 1978, s. 42-43.

[18] Ibidem, s. 45.

[19] W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu, t. I, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s. 247.

[20] Ibidem, s. 249-250.

[21] J. Borkowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 71-84.

[22] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 1999, s. 111-113.

[23] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 282.

[24] Ibidem, s. 284-285.

[25] Ibidem, s. 286.

[26] Ibidem, s. 287-288.

[27] Ibidem, s. 289.

[28] Ibidem, s. 290 i n.

[29] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 5. Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013, s. 43.

[30] Ibidem.

[31] Ibidem, s. 60.

[32] Ibidem.

[33] Ibidem, s. 61.

[34] Ibidem.

[35] Ibidem, s. 62.

[36] Ibidem.

[37] Ibidem, s. 63.

[38] Ibidem.

[39] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 61.

[40] Ibidem, s. 62.

[41] T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2010, s. 145.

[42] A. Łopatka, Prawoznawstwo, Warszawa 2005, s. 176.

[43] E. Gdulewicz, Konstytucyjny system źródeł prawa [w:] Polskie prawo konstytucyjne (red. W. Skrzydło), Lublin 2003, s. 174.

[44] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).

[45] Za: T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2010, s. 153.

[46] R. Seidel, Elementy prawa, Poznań 2004, s. 23.

[47] J. Kuciński, Źródła prawa, [w:] Zarys prawa, red. S. Korycki i J. Kuciński, Warszawa 2008, s. 40.

[48] E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, PiP 2003, Nr 12.

[49] Za: B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 119 i n.

[50] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu., Warszawa, 1983, s. 285.

[51] E. Feret, Decyzja administracyjna podstawową formą rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych – rozważania na przykładzie decyzji podatkowych (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Katowice, 1999, s. 281.

[52] B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22 – 23.

[53] J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra 1998, s. 28.

[54] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 218.

[55] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2013, s. 565.

[56] Ibidem, s. 566.

[57] Wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 7; POP 1993, nr 3, poz. 61.

[58] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2013, s. 569.

[59] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2015, s. 494.

[60] M. Zdyb, Istota decyzji, Lublin, 1993, s. 85 – 86.

[61] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 5. Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013, s. 71.

[62] Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2004, nr 19, poz. 177).

[63] Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. 2009, nr 19, poz. 100).

[64] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997, nr 115, poz. 741).

[65] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2007, s. 337.

[66] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 114.

[67] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 86.

[68] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 5. Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013, s. 33.

[69] K. Kłosowska, Czynności faktyczne jako prawna forma działania administracji, Rzeszów 2009, s. 17.

[70] J. Starościak, System prawa administracyjnego, t. 3, Warszawa 1978, s. 45.

[71] K. Kłosowska, Czynności faktyczne jako prawna forma działania administracji, Rzeszów 2009, s. 106.

[72] Postanowienie NSA z 4 marca 2014 r. (II GSK 320/14, portal orzeczeń NSA: orzeczenia.NSA.gov.pl)

[73] J. Starościak, System prawa administracyjnego, t. 3, Warszawa 1978, s. 46.

[74] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 107.

[75] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 106.

[76] Ibidem.

[77] A. Wiktorowska, Ugoda administracyjna, Warszawa 2009, s. 19.

[78] E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 154.

[79] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 107.

[80] L. Bielecki, P. Ruczkowski (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 194.

[81] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 186.

[82] Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1980, nr 4, poz. 8)

[83] Przedtem forma załatwienia sprawy w formie ugody znana była najwcześniej w art. 35 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) i dotyczyła np. możliwości zmiany stosunków wodnych na gruntach przez ich właścicieli, jeżeli te zmiany nie wpłynęłyby szkodliwie na nieruchomości sąsiednie. Zatwierdzona przez organ administracji wodnej ugoda zastępowała decyzję regulującą to zagadnienie, czyli pozwolenie wodnoprawne. Nowe prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) również przewiduje możliwość załatwienia sprawy w tej formie.

[84] J. Borkowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 204.

[85] Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1995, nr 86, poz. 433)

[86] J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985, s. 107.

[87] Ibidem.

[88] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 204.

[89] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982, s. 207.

[90] Z. Janku, Czy ugoda administracyjna jest formą działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali (pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy), Warszawa 2008, s. 127.

[91] Ibidem.

[92] Za: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 205 i n.

[93] Ibidem, s. 208.

[94] Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 z późn. zm.)

[95] Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2007, nr 50, poz. 331)

[96] Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1995, nr 86, poz. 433)

[97] Ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz. U. 2001, nr 49, poz. 508)

[98] Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 1989, nr 30, poz. 163)

[99] Z. Janku, Czy ugoda administracyjna jest formą działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali (pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy), Warszawa 2008, s. 129.

[100] H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 220.

[101] Wyrok NSA z 5 marca 1984 r. (I SA 1946/83, Hauser, KPA z orzecznictwem, s. 321)

[102] A. Wiktorowska, Zasada ugodowego załatwiania spraw spornych w KPA, SI 1990, Nr 18, s. 225.

[103] Ibidem.

[104] H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 222.

[105] K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form działania administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60.rocznicy urodzin profesora Ernesta Knosali (pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy), Warszawa 2008, s. 194.

[106] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 216.

[107] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2015, s. 665-666.

[108] Charakterystyka przesłanek za: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2015, s. 664 i n.; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515 i n.; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 588 i n., R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 564 i n.; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 483 i n., G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom 2. Komentarz do art. 104-269, Warszawa 2010, s. 67 i n.

[109] Postanowienie SN z 28 kwietnia 1998 r. (II CKN 721/97, OSN 1998, Nr 12, poz. 216)

[110] Wyrok NSA z 17 listopada 1988 r. (IV SA 855/88, ONSA 1990, Nr 1, poz. 3)

[111] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 77.

[112] Wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2008 r. (VII SA/WA 849/08, Legalis)

[113] Wyrok NSA z 27 kwietnia 1983 r. (II SA 297/83, GAP 1987, Nr 2, s. 46)

[114] Postanowienie SN z 7 lipca 1981 r. (I CR 225/81, OSPiKA 1981, Nr 12, poz. 215 z glosą E. Łętowskiej)

[115] Wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. (I OSK 1277/10, Legalis)

[116] W. Dawidowicz, Ugoda w postępowaniu administracyjnym, PiP 1980, Nr 3, s. 21.

[117] H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 223.

[118] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 66.

[119] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 488.

[120] Wyrok NSA z 5 marca 1984 r. (I SA 1946/83, Hauser, KPA z orzecznictwem, s. 321).

[121] B. Majchrzak, W kwestii zatwierdzenia (odmowy zatwierdzenia) ugody w ogólnym postępowaniu administracyjnym, KPP 2003, Nr 2, s. 140.

[122] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 237.

[123] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 490.

[124] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 519.

[125] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 490.

[126] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 104.

[127] Ibidem.

[128] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 491.

[129] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 105.

[130] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 524.

[131] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 494.

[132] Ibidem.

[133] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. (VII SA/Wa 1289/06)

[134] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 107.

[135] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 205.

[136] Ibidem.

[137] Ibidem, s. 108.

[138] Ibidem.

[139] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Białystok 2007, s. 495.

[140] W. Dawidowicz, Ugoda w postępowaniu administracyjnym, PiP 1980, Nr 3, s. 22.

[141] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 297.

[142] Ibidem.

[143] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2015, s. 672.

[144] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 110.

[145] Wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2006 r. (VII SA/Wa 1289/06, Legalis)

[146] Wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2006 r. (II SA/Gl 815/04, Legalis)

[147] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 119.

[148] Ibidem.

[149] J. Lapierre, Ugoda sądowa w polskim procesie cywilnym, PS 1996, Nr 2, s. 13.

[150] Ibidem.

[151] Ibidem, s. 14.

[152] Ibidem.

[153] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 123.

[154] Ibidem.

[155] Z. Radwański, J. Panowicz – Lipska, Zobowiązania. Część szczegółowa, Warszawa 2009, s. 263.

[156] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 124.

[157] Ibidem.

[158] M. Durzyńska, Charakter prawny ugody granicznej, ST 2004, Nr 4, s. 38-45.

[159] Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981)

[160] B. Jaworska-Dębska, Model prawny współdziałania w systemie samorządu terytorialnego, w: Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej (pod red. Z. Niewiadomskiego), Przemyśl 2000, s. 229.

[161] J. Starościak, System prawa administracyjnego, t. 3, Warszawa 1978, s. 69.

[162] Wyrok NSA z 29 kwietnia 1991 r. (SA/219 Gd/91, Legalis)

[163] M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 181.

[164] B. Jaworska-Dębska, Model prawny współdziałania w systemie samorządu terytorialnego, w: Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej (pod red. Z. Niewiadomskiego), Przemyśl 2000, s. 230

[165] Z. Cieślak, J. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Warszawa 2002, s. 116.

[166] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 7.

[167] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 11.

[168] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 5.

[169] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 179.

[170] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 149.

[171] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 19.

[172] Wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r. (SA/Rz 1109/95, Legalis)

[173] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 21.

[174] B. Jaworska-Dębska, Model prawny współdziałania w systemie samorządu terytorialnego, w: Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej (pod red. Z. Niewiadomskiego), Przemyśl 2000, s. 233.

[175] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 17.

[176] P. Lisowski, A. Pakuła, Porozumienia komunalne, AUWr 1996, Nr 35.

[177] M. Miemiec, Związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatów, w: Powiat (pod red. J. Bocia), Wrocław 2001, s. 138.

[178] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 23.

[179] K. Ziemski, Formy prawne działania administracji publicznej, w: Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego (pod red. J. Posłusznego), Przemyśl-Rzeszów 2003, s. 236.

[180] P. Lisowski, A. Pakuła, Porozumienia komunalne, AUWr 1996, Nr 35.

[181] Ibidem.

[182] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 26.

[183] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 151.

[184] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 27.

[185] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 69.

[186] Ibidem, s. 70

[187] Ibidem.

[188] Za: M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 31.

[189] Ibidem, s. 33.

[190] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95)

[191] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity – Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

[192] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 576 z późn. zm.).

[193] Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206)

[194] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 73.

[195] Ibidem, s. 73-74.

[196] Ibidem.

[197] M. Miemiec, Związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatów, w: Powiat (pod red. J. Bocia), Wrocław 2001, s. 140.

[198] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 75.

[199] M. Miemiec, Związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatów, w: Powiat (pod red. J. Bocia), Wrocław 2001, s. 141.

[200] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 155.

[201] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 44.

[202] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 59.

[203] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 44.

[204] Wyrok NSA z 13 lutego 1991 r. (SA/wr 7/91, Legalis)

[205] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 45.

[206] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 61.

[207] Ibidem.

[208] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 186.

[209] Ibidem, s. 188.

[210] J. Korczak, O nieporozumieniach wokół porozumień w administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 2009, nr 6, s. 34.

[211] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 63.

[212] Ibidem, s. 64.

[213] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 93.

[214] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 81.

[215] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 94.

[216] Ibidem.

[217] Ibidem, s. 95.

[218] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 87.

[219] M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 96.

[220] M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2007, s. 89.

[221] Ibidem, s. 90.

[222] S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działaniach samorządu terytorialnego, Łódź 2000, s. 85.

[223] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2005, s. 94.

[224] Ibidem, s. 89.

[225] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 21.

[226] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2005, s. 36.

[227] J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 23.

[228] M. Wilbrandt-Gotowicz, Umowa jako forma działania administracji publicznej (w świetle poglądów J. S. Langroda), w: Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda (pod red. J. Niczyporuka), Lublin 2011, s. 214.

[229] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2005, s. 101.

[230] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 181.

[231] P. Stec, Umowy w administracji publicznej a zasada autonomii woli, w: Publicznoprawne instrumenty kształtowania polityki społecznej i gospodarczej (pod red. M. Thorza, E. Halavach), Częstochowa 2008, s. 157.

[232] Wyrok SN z 26 listopada 2002 r. (V CKN 1445/00, Legalis)

[233] M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 76.

[234] S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994, s. 58.

[235] Ibidem, s. 59-60.

[236] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 406.

[237] Z. Cieślik, Umowa administracyjna w państwie prawa, Kraków 2004, s. 37.

[238] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 186.

[239] M. Ofiarska, Umowa jako forma działania administracji w wybranych systemach prawa, Rzeszów 2002, s. 11.

[240] Ibidem, s. 39.

[241] Ibidem, s. 53.

[242] B. Dolnicki, Umowa publicznoprawna w prawie niemieckim, PiP 2001, Nr 3.

[243] M. Wilbrandt-Gotowicz, Umowa jako forma działania administracji publicznej (w świetle poglądów J. S. Langroda), w: Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda (pod red. J. Niczyporuka), Lublin 2011, s. 231.

[244] Stanowisko autora w przedmiotowej kwestii pozostaje zasadniczo niezmienne: D. Kijowski, Umowa administracyjna w części ogólnej polskiego prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s. 57.

[245] J. Lemańska, Umowa administracyjna a umowa cywilna, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw.dra hab. Józefa Filipka (pod red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosza, D. Dąbek, M. Smagi), Kraków 2001, s. 163.

[246] Ibidem, s. 165.

[247] Charakterystyka za: J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 188 i n.

[248] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270)

[249] Charakterystyka za: J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 193.

[250] A. Panasiuk, Umowa publicznoprawna, PiP 2008, Nr 2.

[251] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 186.

[252] Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004, Nr 64, poz. 593).

[253] J. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 206.

[254] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 199.

[255] J. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 209.

[256] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 205.

[257] Ibidem, s. 219.

[258] M. Tabernacka, Negocjacje i mediacje w sferze publicznej, Warszawa 2009, s. 166.

[259] Ibidem, s. 168.

[260] Ibidem, s. 170.

[261] Ibidem, s. 172.

[262] J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym, Warszawa 2010, s. 224.

WYCIEK

poniedziałek, 29 lipca 2019

Dziesięć

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz