Jedenaście

S P I S    T R E Ś C I

Wstęp                                                                                                                           

ROZDZIAŁ I: Rys historyczny Unii Europejskiej

1.1 Definicja i istota organizacji międzynarodowej na gruncie

prawa międzynarodowego publicznego

1.2 Koncepcja oraz etapy procesu integracji europejskiej

1.3 Pojęcie i charakter Unii Europejskiej

ROZDZIAŁ II: Charakter prawny Unii Europejskiej

na gruncie prawa międzynarodowego publicznego

2.1 Podmiotowość prawna Unii Europejskiej

2.2 Unia Europejska jako twórca prawa

2.2.1 Źródła prawa Unii Europejskiej                                                                    

2.3 Dochody i wydatki Unii Europejskiej

ROZDZIAŁ III: Działania wewnętrzne Unii Europejskiej

3.1 Dziedziny kompetencji wyłącznych

3.2 Dziedziny kompetencji dzielonych

3.3 Dziedziny działań wspierających, koordynujących lub

uzupełniających działania państw członkowskich

3.4 Istota i charakterystyka rynku wewnętrznego Unii Europejskiej

ROZDZIAŁ IV: Działania zewnętrzne Unii Europejskiej

4.1 Zakres, zasady i cele działań zewnętrznych

4.2 Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

4.3 Pozostałe działania zewnętrzne

4.4 Stosunki Unii Europejskiej z organizacjami międzynarodowymi

i państwami trzecimi

Zakończenie

Bibliografia

Wstęp

            Traktat Lizboński lub, oficjalnie, Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, jest jednym z najważniejszych traktatów reformujących Unię Europejską. Celem niniejszej pracy jest przedstawienie najistotniejszych reform ustrojowych Unii Europejskiej  wprowadzanych przez przytoczoną umowę międzynarodową. W pracy chciałem przybliżyć główne postanowienia Traktatu Lizbońskiego wraz z określeniem podstawowych zmian, jakie nastąpiły w charakterze Unii Europejskiej po ratyfikacji tegoż Traktatu. Omawiany traktat, po wielu perturbacjach związanych z jego ratyfikacją przez państwa członkowskie Unii Europejskiej, wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku, kończąc zainicjowane w roku 2002 prace nad reformą instytucjonalną Unii. W związku z faktem, iż okres obowiązywania Traktatu z Lizbony to okres mniej, aniżeli trzyletni, trzeba zauważyć, iż literatura przedmiotowa go dotycząca jest, przynajmniej na gruncie polskim, wciąż bardzo uboga.

            Niniejsza praca jest pracą o charakterze syntetycznym, zbierająca w jednym miejscu wszystkie najważniejsze postanowienia Traktatu z Lizbony w odniesieniu do charakteru i organizacji Unii Europejskiej.

            Rozdział pierwszy pracy dotyczy samej charakteru organizacji międzynarodowych na gruncie prawa międzynarodowego publicznego praz genezę Unii Europejskiej. Zostanie w nim poruszona historia powstania Unii Europejskiej, zapoczątkowana już po drugiej wojnie światowej, oraz etapy jej rozwoju po dzień dzisiejszy. W rozdziale tym znajdą się również wiadomości dotyczące charakteru prawnego Unii Europejskiej po wejściu w życie Traktatu z Lizbony.

            W rozdziale drugim pracy opisane zostaną wybrane, zdaniem autora najważniejsze, postanowienia reformujące Unię Europejską wprowadzone przez Traktat z Lizbony. Przybliżone tu zostaną zagadnienia związane z podmiotowością prawną Unii Europejskiej, działalnością prawotwórczą Unii (wraz ze źródłami prawa unijnego) oraz dochodami i wydatkami Unii jako organizacji międzynarodowej. 

W rozdziale trzecim opisane zostaną działania wewnętrzne Unii. Analiza działań wewnętrznych przeprowadzona zostanie według systematyki dzielącej te działania na dziedziny kompetencji wyłącznych, dzielonych oraz działań wspierających, koordynujących lub uzupełniających działania państw członkowskich. Ostatni podrozdział rozdziału stanowi zwięzłą charakterystykę rynku wewnętrznego Unii Europejskiej.

Ostatni, czwarty rozdział opracowania, zawiera informacje dotyczące działań zewnętrznych Unii Europejskiej. Opisano w nim zakres, zasady i cele działań wewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień związanych ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa. W finalnym podrozdziale poruszone zostały natomiast kwestie związane ze stosunkami Unii Europejskiej z organizacjami międzynarodowymi oraz państwami trzecimi,

            Ze względu na, jak to już podkreślałem, stosunkowo ubogą literaturę przedmiotu dotyczącą Traktatu Lizbońskiego, nieocenioną pomocą w napisaniu niniejszej pracy okazały się publikacje wydane przez wybitnego specjalisty w dziedzinie prawa międzynarodowego publicznego oraz prawa Unii Europejskiej – profesora Jana Barcza. Kolejnym autorem, którego publikacje w sposób wybitny ułatwiły mi redakcję pracy jest doktor Jacek Barcik.

ROZDZIAŁ I

Rys historyczny Unii Europejskiej

1.1.      Definicja i istota organizacji międzynarodowej na gruncie prawa międzynarodowego publicznego

            Zarówno Unia Europejska, jak i Europejska Wspólnota Energii Atomowej są klasycznymi organizacjami międzynarodowymi. Choć przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony istniały co do tego wątpliwości. Twierdzono wówczas, iż Unia Europejska jest tworem szczególnym prawa międzynarodowego publicznego – in statu nascendi. Wątpliwości te zostały rozwiane wraz z nabraniem mocy prawnej przez Traktat Lizboński, tj. 1 grudnia 2009 roku. Umowa ta nadała bowiem Unii Europejskiej podmiotowość prawną, tym samym zaś rozstrzygnęła, iż Unia jest organizacją międzynarodową[1]. Mając za zadanie ukazanie Unii Europejskiej jako klasycznej organizacji międzynarodowej na gruncie prawa międzynarodowego publicznego, nie sposób nie wyjść od tego, czym właściwie jest organizacja międzynarodowa.

Pojawienie się i rozwój organizacji międzynarodowych związany jest z procesem instytucjonalizacji stosunków międzynarodowych i zmieniającą się pozycją państw w systemie międzynarodowym. Za pierwsze organizacje międzynarodowe uznaje się już antyczne związki państw o charakterze religijno – politycznym (tzw. amfiktionie) oraz związki o charakterze polityczno – militarnym (tzw. symmachie)[2].

Pierwsze organizacje międzynarodowe w epoce nowożytnej powstały w XIX wieku. Miały one stosunkowo wąski zakres działania i pełniły głównie funkcje natury administracyjnej. W 1850 powstał Związek Telegraficzny Państw Niemieckich i Holandii (zastąpiony w 1865 przez Międzynarodowy Związek Telegraficzny), w roku 1874 – Powszechny Związek Pocztowy, w 1875 - Międzynarodowy Związek Metryczny, w 1883 - Związek Ochrony Własności Przemysłowej, w 1886 - Związek Ochrony Własności Literackiej i Artystycznej, a w 1890 - Międzynarodowe Biuro Publikacji Taryf Celnych. Z racji swego charakteru organizacje te nazywano związkami celowymi lub uniami administracyjnymi. Jednocześnie powstawały także organizacje o charakterze pozarządowym, jak np. Międzynarodowe Biuro Pokoju (1892), Międzynarodowy Komitet Olimpijski (1894), czy też Międzynarodowa Rada Pielęgniarek (1899). Przełom stanowiło jednak zainicjowanie powołania Ligi Narodów w 1919 – pierwszego systemu bezpieczeństwa zbiorowego, a zarazem organizacji międzynarodowej o charakterze ogólnym. Była to pierwsza organizacja uniwersalna i zorientowana na kooperację o charakterze politycznym. Stała się ona również oznaką zmiany sposobu myślenia przez część decydentów politycznych – po raz pierwszy w historii nowożytnej uznano, że tego rodzaju forma współpracy może być przede wszystkim szansą skutecznego działania, a nie tylko ograniczeniem suwerennej woli państw[3].

            W tym miejscu należy zauważyć, iż prawo międzynarodowe publiczne nie operuje żadną definicją legalną organizacji międzynarodowej. Niemniej, doktryna stara się konstruować definicje naukowe takich organizacji.

            Remigiusz Bierzanek definiuje organizację międzynarodową jako „zrzeszenie bądź to państw, bądź też innych osób prawnych (najczęściej krajowych związków lub stowarzyszeń) lub osób fizycznych z różnych krajów, powołane do życia dla realizowania zadań określonych w statucie”. Autor ten zwraca uwagę na istotny podział tych organizacji na rządowe (Governmental Organizations, GO – zrzeszające państwa) oraz organizacje pozarządowe, zrzeszające inne osoby prawne lub fizyczne (Non – Governmental Organizations, NGO). Autor ten za podstawę przytoczonego podziału przyjmuje kryterium prawnopolityczne, bowiem – jak już zauważono – członkami organizacji rządowych są państwa (reprezentowane w organizacjach przez rządy lub pełnomocników rządowych). Jak zatem wynika z przytoczonych rozważań, Unię Europejską należy zaliczyć do rządowych organizacji międzynarodowych. Warto dodać, iż autor ten zalicza każdą organizację międzynarodową do podmiotów prawa międzynarodowego publicznego, działających na podstawie statutu (przyjętego w drodze umowy międzynarodowej), rozwijających działalność w sferze stosunków międzypaństwowych[4].

            Teresa Łoś – Nowak mianem organizacji międzynarodowej określa „niejednorodną grupę uczestników stosunków międzynarodowych dzieląca się pod względem statusu prawnomiędzynarodowego na międzynarodowe organizacje rządowe i międzynarodowe organizacje pozarządowe”. Mianem rządowych określa zorganizowane przez państwo struktury utworzone w celu rozwoju współpracy. Muszą być one związkiem minimum trzech suwerennych państw, posiadać zdefiniowany cel i być powołane z mocy umowy międzynarodowej[5].

            Zważywszy na fakt, iż Unia Europejska stanowi rządową organizację międzynarodową, to właśnie na tego typu organizacjach skupiała się będzie uwaga autora w poniższych rozważaniach. Tego typu organizacja może być zdefiniowana również za pomocą cech charakterystycznych. Takiej próby definicyjnej podejmuje się Jacek Barcik, stwierdzając, że rządową organizacją międzynarodową jest celowy związek państw utworzony na podstawie zawartej między nimi umowy międzynarodowej (mającej charakter statutu organizacji) i wyposażony w system stałych organów. Związek taki powinien jednocześnie posiadać osobowość prawną różną od osobowości tworzących ją państw[6].

            Analiza tej definicji pozwala stwierdzić, że rządowa organizacja międzynarodowa cechuje się[7]:

a) członkostwem co najmniej dwóch państw, choć zasadniczo dla powstania organizacji konieczny jest udział co najmniej trzech zainteresowanych państw (co nie wyklucza ewentualności, iż po zawiązaniu się organizacji międzynarodowej przez trzy państwa, jedno z nich z niej wystąpi a sama organizacja będzie funkcjonowała nadal, w okrojonym składzie podmiotowym);

b) celowością istnienia, tj. państwa tworzą organizację dla realizacji określonych celów, których osiągnięciem zainteresowane są wszystkie uczestniczące państwa;

c) dla powstania organizacji konieczne jest zawarcie przez państwa umowy międzynarodowej, zwanej statutem organizacji, w której wyszczególnione zostaną przede wszystkim cele organizacji, spełniane przez nią funkcje, a także opisana będzie jej struktura organizacyjna i zasady funkcjonowania;

d) organizacja musi posiadać zinstytucjonalizowaną strukturę, co oznacza, iż w jej ramach muszą funkcjonować organy stałe, a nie jedynie tymczasowe.      

Same organizacje międzynarodowe, jak to można było już zauważyć, nie są kategoriami jednolitymi. Doktryna prawa międzynarodowego publicznego postuluje różne kryteria ich podziału. Poniżej przedstawione zostaną opisane zabiegi typologiczne nauki prawa międzynarodowego publicznego w oparciu o najpowszechniej występujące kryteria.

            Pierwszy kryterium to, przytaczane już, kryterium podmiotowe, dzielące organizacje na rządowe i pozarządowe. Różnice między nimi sprowadzają się do składu członkowskiego (członkami rządowych organizacji międzynarodowych są jedynie państwa), sposobem powstania (organizacje rządowe konstytuowane są w oparciu o umowę międzynarodową) oraz kwestią podmiotowości prawnomiędzynarodowej (jedynie organizacje rządowe są podmiotami prawa)[8].

            Drugim kryterium typologicznym jest kryterium przedmiotowe, rozróżniające organizacje międzynarodowe według zakresu zagadnień jakimi się zajmują. Można wyróżnić organizacje wszechstronne i wyspecjalizowane, inaczej zwane także organizacjami o  kompetencjach ogólnych i organizacjami o kompetencjach szczególnych. Te pierwsze zakresem swoich kompetencji obejmują wszystkie ważne sfery współpracy międzynarodowej (np. Unia Europejska). Kompetencje organizacji wyspecjalizowanych są natomiast ograniczone wyłącznie do określonych dziedzin współpracy (np. NATO)[9].

            Trzecie kryterium stanowi kryterium terytorialne, czyli zakresu terytorialnego działania organizacji. Wyróżnia się tutaj organizacje powszechne (zwane także uniwersalnymi), które są z założenia dostępne dla wszystkich państw, zaś ich działalność może pokryć cały glob ziemski (np. ONZ). Organizacje regionalne (partykularne) funkcjonują tylko w określonym regionie lub subregionie (np. Rada Europy)[10].

            Czwartym kryterium wyróżnianym przez doktrynę jest możliwość przystąpienia do organizacji. Ze względu na możliwość przystąpienia państw trzecich do organizacji rozróżnia się organizacje otwarte (każde państwo może dobrowolnie przystąpić do organizacji bez spełniania dodatkowych warunków), półotwarte (państwo kandydujące do akcesji zobowiązane jest wypełnić określone warunki członkostwa) oraz zamknięte (tzw. „zamknięty klub państw”). Możliwość powiększenia składu członkowskiego organizacji międzynarodowych prowadzi do rozróżnienia członków pierwotnych i późniejszych. Członkami pierwotnymi są państwa – założyciele danej organizacji międzynarodowej, natomiast członkami późniejszymi są państwa, które zostały przyjęte do tej organizacji po jej ukonstytuowaniu się. Rozróżnienie powyższe jest istotne tylko ze względu na sposób nabycia przez państwo praw członkowskich, ale nie powoduje jakiejkolwiek różnicy w zakresie tych praw[11].

            Za piąte kryterium uznaje się kryterium kompetencji organizacji względem państw członkowskich. Biorąc je pod uwagę można wyróżnić organizacje koordynacyjne (oparte na klasycznej międzyrządowej współpracy państw, w toku której organizacja nie może narzucić państwom decyzji bez ich woli, zaś system podejmowania decyzji oparty jest o zasadę jednomyślności) oraz ponadnarodowe (takie, na rzecz których państwa członkowskie przeniosły wykonywanie części swoich praw suwerennych). Organizacje ponadnarodowe, do których klasycznie zaliczana jest Unia Europejska, cechują[12]:

- prawo do stanowienia aktów prawnych wiążących zarówno państwa członkowskie, jak również osoby fizyczne i prawne z terytoriów tych państw (akty o przymiocie bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania),

- autonomia sądowa, zgodnie z którą wszelkie spory dotyczące stosowania i wykładni prawa organizacji mogą być rozstrzygane wyłącznie przed organem sądowym organizacji,

- autonomia finansowa, przez którą rozumie się fakt, że organizacja oprócz składek państw członkowskich posiada własne źródła dochodów.

Jak już o tym była mowa, utworzenie każdej organizacji międzynarodowej jest wynikiem porozumienia państw. Porozumienie to jest umową międzynarodową podlegającą normom prawa traktatów. Z definicji organizacji międzynarodowych wynika, że taka umowa ma charakter co najmniej trójstronny, nigdy zaś dwustronny.

Umowa o utworzeniu organizacji międzynarodowej może mieć różny zakres merytoryczny, czyli może w różnym stopniu regulować zagadnienia, które wystąpią w jej przyszłym funkcjonowaniu. Do podstawowych zagadnień tego rodzaju należy określenie celów i zasad organizacji, jej członkostwa, struktury i kompetencji organów, procedury podejmowania uchwał czy trybu finansowania działalności. Pod względem formalnym umowa o utworzeniu organizacji międzynarodowej może być aktem samoistnym, albo też może stanowić fragment umowy międzynarodowej o szerszym zakresie merytorycznym[13].

Umowa międzynarodowa zawierająca przepisy, które dość szczegółowo i w sposób odpowiednio usystematyzowany regulują powyższe zagadnienia ma charakter statutu organizacji międzynarodowej. Statut w tym znaczeniu jest pożądaną, ale nie bezwzględnie konieczną podstawą prawną działania organizacji międzynarodowej. Niekiedy bowiem zdarza się, że organizacja międzynarodowa w początkowym okresie funkcjonuje bez statutu, który dopiero później zostanie przyjęty. W takim przypadku statut organizacji międzynarodowej nie jest jednocześnie umową o jej utworzeniu, gdyż taka została zawarta wcześniej. Niektóre organizacje międzynarodowe w ogóle odbywają się bez statutów. Akt tego rodzaju zastępują różne uchwały podejmowane przez państwa członkowskie oraz precedensy tworzone w toku praktyki[14].

Nazwy statutów organizacji międzynarodowych są rozmaite, przy czym nadanie jakiejkolwiek nazwy nie ma znaczenia prawnomiędzynarodowego. Najczęściej spotyka się takie nazwy, jak konwencja, porozumienie, konstytucja, traktat, karta, protokół, pakt i wreszcie statut.

Nawet rozbudowany w swej treści statut organizacji międzynarodowej nie jest wystarczającą podstawą jej działalności i zazwyczaj wymaga uzupełnienia innymi aktami prawnomiędzynarodowymi, które powinny być z nim zgodne. Można wyróżnić trzy rodzaje takich aktów[15]:

1) umowy międzynarodowe zawarte przez państwa członkowskie, na przykład dotyczące przywilejów i immunitetów przysługujących organizacjom międzynarodowym, ich funkcjonariuszom oraz przedstawicielom państw w tych organizacjach (chodzi o umowy międzynarodowe o takim samym charakterze prawnomiędzynarodowym jak statuty organizacji międzynarodowych, gdyż są one bezpośrednim wyrazem woli państw członkowskich; ich drugorzędność wynika tylko z zadania, którym jest uzupełnienie norm statutowych),

2) regulaminy uchwalane przez organy organizacji międzynarodowych na podstawie wyraźnego lub przynajmniej domniemanego upoważnienia zawartego w ich statutach (są pośrednim wyrazem woli państw członkowskich; podstawową treścią regulaminów są normy dotyczące procedury funkcjonowania poszczególnych organów organizacji międzynarodowych),

3) inne uchwały tworzące normy tak zwanego prawa wewnętrznego organizacji międzynarodowych.

            Dość rozległą problematykę stanowi również kwestia członkostwa w rządowych organizacjach międzynarodowych. Obejmuje ona zagadnienia zarówno merytoryczne, jak i proceduralne związane z nabyciem i utratą praw członkowskich, a także określenie rodzajów więzi łączących państwa z organizacjami międzynarodowymi.

Członkostwo organizacji międzynarodowych zazwyczaj utożsamia się z członkostwem pełnoprawnym. Wynika to stąd, że w wielu organizacjach jest to jedyny rodzaj członkostwa, a we wszystkich pozostałych organizacjach jest to najważniejszy rodzaj członkostwa. Statuty organizacji międzynarodowych nie posługują się przy tym wyrażeniem „członkostwo pełnoprawne”, tylko używają terminu „członkostwo”, a przewidując jeszcze inny rodzaj członkostwa kwalifikują je przymiotnikiem „stowarzyszone”[16].

Statuty wielu organizacji międzynarodowych zawierają przepisy, w wyniku stosowania których może nastąpić ustanie członkostwa państw należących do tych organizacji. Są dwie formy ustania członkostwa organizacji międzynarodowej: wystąpienie oraz wykluczenie. Prawo wystąpienia z organizacji międzynarodowych może być wyraźnie przewidziane w ich statutach albo może być domniemane jako wynikające z zachowania suwerenności przez państwa członkowskie. W pierwszym przypadku obowiązujące są przepisy statutowe, natomiast w drugim przypadku państwa powinny spełnić dwa warunki. Po pierwsze, powinny uprzedzić inne państwa o zamiarze wystąpienia i po drugie, powinny wywiązać się wobec organizacji międzynarodowej ze swoich zobowiązań, zwłaszcza z zobowiązań finansowych. Wykluczenie z organizacji międzynarodowej jest rzadko przewidziane w statutach, niemniej stanowi ono najbardziej radykalną formę ustąpienia państwa – członka z organizacji. W praktyce organizacji międzynarodowych występuje jeszcze jedna forma zmniejszenia składu członkowskiego, a mianowicie jako rezultat zjednoczenia dwóch państw w jedno państwo. Od ustania członkowstwa organizacji międzynarodowej należy jednakże odróżniać zawieszenie w prawach członkowskich.

Wiele współczesnych organizacji międzynarodowych nie poprzestaje na członkostwie pełnoprawnym i rozszerza swoje oddziaływanie na stosunki międzynarodowe za pomocą ograniczonego uczestnictwa innych podmiotów w ich działalności. Ograniczone uczestnictwo w działalności organizacji międzynarodowej może przybrać takie formy, jak: członkostwo stowarzyszone, stała współpraca oraz status obserwatora.

Jak już była o tym mowa, rządowym organizacjom międzynarodowym przysługuje podmiotowość prawnomiędzynarodowa. Najważniejszym elementem podmiotowości prawnomiędzynarodowej, jaką może posiadać organizacja międzynarodowa, jest zdolność traktatowa (ius tractatuum). Jej treścią jest zdolność zawierania umów międzynarodowych z państwami członkowskimi lub też z państwami nie należącymi do danej organizacji międzynarodowej oraz z innymi organizacjami międzynarodowymi. Konwencja wiedeńska o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi oraz między organizacjami międzynarodowymi z 1986 r. stanowi, że zdolność organizacji międzynarodowej do zawierania umów regulują przepisy tej organizacji, przez które należy rozumieć akty konstytucyjne, decyzje i rezolucje przyjęte zgodnie z tymi aktami oraz należycie ustaloną praktykę[17].

            Kolejnymi elementami decydującymi o podmiotowości prawnomiędzynarodowej organizacji międzynarodowych stanowią[18]:

a) prawo legacji (ius legationis), czyli prawo wysyłania własnych (czynne prawo legacji) i przyjmowania obcych (bierne prawo legacji) przedstawicieli dyplomatycznych;

b) prawo występowania z roszczeniami międzynarodowymi (ius standi), z czym wiąże się także ponoszenie odpowiedzialności międzynarodowej.

Przy omawianiu teoretycznych aspektów związanych z rządowymi organizacjami międzynarodowymi, nie sposób pominąć funkcji, jakie one pełnią. Przez owe funkcje należy rozumieć działania organizacji zmierzające do wypełnienia nałożonych na nią zadań. Literatura przedmiotu wyróżnia następujące funkcje organizacji międzynarodowych:

1) funkcje regulacyjne, polegające na ustanawianiu norm i wzorców o charakterze moralnym, politycznym, prawnym, mających odpowiednio kształtować postępowanie uczestników stosunków międzynarodowych;

2) funkcje kontrolne, polegające na ustalaniu stanu faktycznego oraz na konfrontowaniu go z treścią norm i wzorców w celu przystosowania do nich postępowania uczestników stosunków międzynarodowych;

3) funkcje operacyjne, polegające na bezpośrednim świadczeniu przez organizację różnych usług na podstawie jej własnych decyzji, za pomocą jej zasobów;

4) funkcje programujące, polegające na tworzeniu programów współdziałania w danej dziedzinie stosunków międzynarodowych;

5) funkcje integrujące, rozumiane jako podejmowanie przez organizacje działań zmierzających do unifikacji lub harmonizacji porządków prawnych państw członkowskich organizacji;

6) funkcje administrujące, związane z bieżącą pracą organizacji i polegające na wykonywaniu czynności logistycznych, organizacyjnych, dokumentacyjnych, archiwalnych i porządkujących;

7) inne funkcje, zależne od typu organizacji, np. funkcje rozjemcze, arbitrażowe i sądowe (uczestniczenie przez organizacje w rozwiązywaniu sporów międzynarodowych) czy funkcje typu forum (organizacja jako miejsce konsultacji i dialogu w poszczególnych dziedzinach stosunków międzynarodowych).

Jednym z warunków koniecznych dla istnienia organizacji międzynarodowej jest utworzenie jej struktury. Stały charakter organów oznacza, że zostały one utworzone na czas nieokreślony oraz, że stały jest ich byt prawny. Organy główne tworzone na mocy statutu zazwyczaj wyposażone są w kompetencje do powoływania organów dodatkowych. Ta formuła pozawala na rozbudowę koniecznej struktury organizacji w postaci ciał doradczych lub pomocniczych niezbędnych dla sprawnego funkcjonowania organów głównych. Poniżej przedstawiona została typologia organów organizacji międzynarodowych[19]:

a) organy międzyrządowe – członkami są państwa reprezentowane przez swych przedstawicieli, można je podzielić na:

Ø  plenarne (naczelne), w których skład wchodzą wszyscy członkowie organizacji; dla organów plenarnych zastrzega się sprawy najważniejsze, takie jak ustalanie ogólnych kierunków działalności i polityki organizacji, wytyczanie programu działania, ogólny nadzór nad działalnością pozostałych organów, uchwalanie budżetu, przyjmowanie nowych członków, wykluczanie państw z organizacji, a także zawieszanie w prawach członkowskich i decydowanie o wprowadzeniu poprawek do umowy założycielskiej; w większości organizacji organ plenarny zbiera się raz lub od 2 do 4 razy w roku;

Ø  organy o ograniczonym składzie, które skupiają tylko niektórych członków organizacji (organy zarządzająco – wykonawcze), funkcjonują we wszystkich międzynarodowych organizacjach rządowych;

b) organy parlamentarne – w skład organów parlamentarnych wchodzą osoby wybrane przez parlamenty państw członkowskich (wyjątek stanowi Parlament Europejski, który wybierany jest w wyborach powszechnych i bezpośrednich); zadaniem organów parlamentarnych jest przede wszystkim analizowanie działalności organizacji oraz wykonywanie funkcji kontrolnych, ponadto niektóre parlamenty wyposażone są w funkcje doradcze, szersze uprawnienia posiada Parlament Europejski – bierze udział w procesie legislacyjnym i sprawuje funkcje kontrolne, opiniodawcze i doradcze oraz funkcje związane z powoływaniem innych organów;

c) organy administracyjne – składają się z funkcjonariuszy międzynarodowych, których status prawny zastrzega przy wykonywaniu zadań służbowych niezależność od wszelkiej władzy poza organizacją, dotychczas panuje zasada jednoosobowego kierownictwa organów administracyjnych, które sprawuje Sekretarz lub Dyrektor Generalny albo Wykonawczy; funkcje mają głównie charakter techniczno – usługowy  oraz informacyjno – badawczy;

d) organy pokojowego rozstrzygania sporów:

Ø  organy rozstrzygania sporów (organy sądowe w ścisłym tego słowa znaczeniu, trybunały arbitrażowe i trybunały administracyjne);

Ø  organy załatwiania sporów (ograny koncyliacyjne, mediacyjne i badawcze).

Realizując swoje funkcje, organy organizacji międzynarodowych wydają uchwały. Kontrowersyjny jest jednak status prawny tych uchwał. Część autorów przyjmuje prawotwórczy charakter uchwał, oznaczający, iż organy uchwalające, na mocy kompetencji przyznanym im w umowach międzynarodowych (a takimi są statuty międzynarodowych organizacji rządowych) tworzą na podstawie porozumienia państw nowe normy prawne. Stanowią one specjalny rodzaj umów międzynarodowych zawieranych przez państwo w drodze pośredniej poprzez organy organizacji międzynarodowych Inni określają działalność organizacji międzynarodowych jako prawotwórczą o charakterze szczególnym a jeszcze inni redukują znaczenie uchwał do roli niewiążących zaleceń. Często wyróżnia się, skierowane do państw członkowskich, uchwały dotyczące postępowania tych państw poza organizacją międzynarodową (uchwały pro foro externo) i uchwały związane z wewnętrzną strukturą i funkcjonowaniem organizacji, skierowane do organów organizacji lub państw członkowskich, ale tylko w zakresie ich działalności w danej organizacji (uchwały pro foro interno)[20].

Najpowszechniejszym podziałem uchwał organizacji międzynarodowych jest jednak podział na[21]:

a) uchwały o charakterze normatywnym, czyli takie, które tworzą normy prawne, ustalają pewne reguły postępowania na przyszłość, stanowiące źródło prawa międzynarodowego;

b) uchwały pozbawione mocy wiążącej, które mają postać zaleceń, apeli, rezolucji; nie są one źródłem prawa międzynarodowego, lecz ze względu na prestiż i spore znaczenie polityczne określane są czasem mianem „miękkiego prawa międzynarodowego” (soft law).

1.2.      Koncepcja oraz etapy procesu integracji europejskiej

Termin „integracja” pochodzi od łacińskiego słowa integrationis, które oznacza odnowienie, scalenie, uzupełnienie. Integracja polega więc na budowaniu w miarę jednolitej nowej całości z istniejących już elementów. Najczęściej termin ten używany jest łącznie z takimi określeniami jak, gospodarcza, społeczna, polityczna, kulturowa czy regionalna[22].

            Pojęcie „integracji europejskiej”, obecnie tak często pojawiające się w wystąpieniach politycznych, pracach naukowych czy publicystyce, nie odnosi się wyłącznie do czasów najnowszych. Dążenia do zjednoczenia Europy mają swoją długą historię, chociaż w poszczególnych epokach wynikały one z bardzo zróżnicowanych motywacji ideologicznych oraz rachub geopolitycznych, najczęściej mających za podłoże ekspansjonistyczną politykę mocarstwową wspartą aspiracjami dynastycznymi lub też dążeniami określonych ruchów politycznych[23].

Najstarszym fundamentem łączącym obywateli Europy jest kultura antyczna. Na pierwszym miejscu należy wymienić starożytną Grecję. Powstało wówczas coś, co składa się na obecne pojęcie kultury – grecka filozofia, architektura i ustrój państw greckich (polis), stanowiła odniesienie dla następnych pokoleń. Grecy, choć byli rozproszeni w wielu państwach – miastach, czuli wspólnotę kulturową i wyraźnie podkreślali swą odrębność od innych cywilizacji, czym przypominają współczesnych Europejczyków. Osiągnięcia starożytnej Grecji zostały rozwinięte i rozpropagowane na obszarze całej Europy przez państwo Rzymskie. Imperium Romanum zjednoczyło w swych granicach większą część państw należących do współczesnej Unii Europejskiej. W ciągu blisko pięciuset lat pod wspólnymi rządami znajdowały się terytoria od cieśniny gibraltarskiej na zachodzie po Ren na wschodzie. Nie znaczy to, że mieszkańcy pozostałych terenów naszego kontynentu odseparowani byli od wpływów starożytnego Rzymu, co związane było, w przeważającej mierze, z charakterem Cesarstwa Rzymskiego jako „nośnika chrześcijaństwa” w IV i V wieku naszej ery[24].

Chrześcijaństwo i wartości jakie z sobą niesie, przez wielu uważane jest za kluczowy element europejskiej tożsamości. Mimo różnic jakie dzielą ludzi wierzących na naszym kontynencie, ewangelia pozostaje wspólnym punktem odniesienia. Nie należy także zapominać, że twórcy współczesnej Unii Europejskiej wywodzili się z partii o chrześcijańskim rodowodzie. O roli jaką pełni chrześcijaństwo w jednoczeniu kontynentu często wspominał Robert Schuman, główny pomysłodawca Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali: „Chrześcijaństwo jest przeciwne takiemu religijnemu; dlatego też chrześcijaństwo i chrześcijańska kultura nigdy nie były rezultatem lub inicjatorem rewolucyjnej przemocy; wspierają one raczej ewolucyjny proces cierpliwej pracy wychowawczej poprzez propagowanie chrześcijańskiego systemu wartości, kształtującego wizję człowieka i koegzystencji narodów. Dopiero w efekcie trwającego setki lat procesu wewnętrznego samooczyszczania się, rozmaitych zawirowań i uczciwego poszukiwania prawdy udało się nam wypracować europejską kulturę, noszącą wyraźne piętno chrześcijaństwa, która ma wprawdzie służyć człowiekowi, ale i też ma go uczynić zdolnym do wznoszenia się ponad przeciętność. Europa potrzebowała do wytworzenia takiej kultury ponad tysiąc lat chrześcijaństwa. Nauczyliśmy się przy tym, że naród, który chce bez żadnych zagrożeń korzystać z praw osoby dorosłej, musi być zdolny do zachowań dojrzałych”[25].

Współczesne koncepcje integracyjne pojawiły się po kataklizmie, jakim była dla naszego kontynentu ostatnia wojna światowa. Powstał wtedy wyjątkowo korzystny klimat dla stworzenia ponadpaństwowej struktury europejskiej[26]. Zdecydowało o tym szereg czynników. Zbrodnie skrajnie nacjonalistycznej ideologii jaką był faszyzm osłabiły nacjonalizm w ogóle, stąd przeciwnikom integracji trudno było powoływać się na narodowe interesy. Kolejnym czynnikiem było zagrożenie militarne, ekonomiczne i ideologiczne dla państw Europy Zachodniej ze strony Związku Radzieckiego. Z drugiej strony kraje europejskie pamiętały swoją niedawną jeszcze mocarstwową pozycję i nie chciały zostać jedynie protektoratem Stanów Zjednoczonych – stąd jedynie połączenie sił mogło dać potęgę porównywalną z tymi dwoma ówczesnymi mocarstwami. W państwach Europy Zachodniej, zwłaszcza we Francji i w Wielkiej Brytanii, żywe były nostalgie za czasami kolonialnymi, kiedy te państwa decydowały o losach świata[27]. Natomiast utrata rynku zbytu w byłych koloniach zmusiła te państwa do poszukiwania innych rozwiązań mogących rozruszać ich gospodarkę. Pierwsze pomysły zjednoczenia państw europejskich narodziły się jeszcze w czasie wojny. Jako przykład można tu wskazać projekt federacji Polsko – Czechosłowackiej, który zrodził się wśród niezależnych rządów obu państw znajdujących się w Londynie, a którego zwolennikiem był generał Władysław Sikorski[28]. O konieczności stworzenia jakiejś formy współpracy między Francją a Niemcami wspominał również Winston Churchill. To właśnie premier Wielkiej Brytanii dał pierwszy sygnał do budowy zjednoczonej Europy. W swoim przemówieniu, wygłoszonym w Zurychu 19 września 1949 roku przestawił wizję „Stanów Zjednoczonych Europy”. Churchill chciał, by powstała unia, której trzon stanowiłyby Francja i Niemcy, a która pozostałaby otwarta dla pozostałych państw kontynentu[29].

W latach pięćdziesiątych dwudziestego wieku pojawiły się trzy grupy koncepcji integracyjnych dla Europy[30]:

1) federalistyczna, zakładająca współpracę w oparciu o struktury ponadnarodowe – obejmowała wszystkie sfery integracji i prowadzić miała do powstania federalnego państwa europejskiego (było to nawiązanie do, omówionej wcześniej, koncepcji W. Churchilla; znalazła ona szczególnie podatny grunt wśród polityków niemieckich);
2) konfederacyjna, zakładająca, iż integracja europejska ma przebiegać z zachowaniem atrybutów suwerenności uczestniczących państw; według tej koncepcji, podział kompetencji miał być dokonywany między organizację a państwa (koncepcja lansowana przez prezydenta Francji, Ch. De Gaulle’a – tzw. koncepcja „Europy Ojczyzn”);

3) funkcjonalistyczna, zakładająca, że integrację polityczną poprzedzać powinna integracja ekonomiczna (innymi słowy, integracja polityczna powinna być poprzedzana integracją gospodarczą; podkreśla się, że była to koncepcja najbardziej pragmatyczna).

Na różnych etapach historycznych przeważały lub też zlewały się ze sobą w sposób pragmatyczny elementy każdej z tych koncepcji, z tym że dotychczasowy rozwój procesów integracyjnych zdaje się więcej czerpać z założeń modelu federalistyczno – funkcjonalistycznego (stanowiącego połączenie obu koncepcji)[31].

Przykład udanej integracji gospodarczej jako pierwsze w Europie dały kraje Beneluksu. Pierwsze plany współpracy między Belgią, Holandią i Luksemburgiem powstały jeszcze w czasie wojny. Od początku 1948 roku państwa te stworzyły unię celną, czyli organizację, w ramach której zlikwidowano przeszkody w handlu wewnętrznym oraz uzgodniono wspólną taryfę na produkty importowane z krajów trzecich. Tworzenie wspólnego rynku następowało stopniowo i etapami. Od 1951 roku obowiązywały jednolite opłaty wwozowe. Następnie doprowadzono do swobody przepływu kapitału, czyli w obrębie tych trzech państw można było swobodnie robić inwestycje, kupować ziemię i zakładać rachunki bankowe. Od 1956 roku Beneluks stał się stroną międzynarodowych umów handlowych, a między trzema krajami członkowskimi ustanowiono wolny rynek pracy dla ich obywateli. Sukces integracji państw Beneluksu przyczynił się do upowszechnienia idei zjednoczonej Europy[32].

Kolejnym punktem na drodze do zjednoczonej Europy był Kongres Europy w Hadze. Reprezentowane były na nim różne organizacje – zarówno narodowe jak i działające na forum międzynarodowym. Znaleźli się tam również najważniejsi politycy zachodnioeuropejscy, wśród nich przyszli „ojcowie” Wspólnot Europejskich: Robert Schuman (Francja), Alcide de Gasperi (Włochy), Paul Henri Spaak (Belgia) i Konrad Adenauer (RFN). Byli oni nie tylko wybitnymi działaczami partii chrześcijańsko – demokratycznych w swoich krajach, ale również gorącymi zwolennikami zjednoczenia Europy. Uczestnicy kongresu wezwali do utworzenia Rady Europy. Dokumentem podsumowującym prace kongresu była „Deklaracja polityczna”, w której domagano się politycznego i gospodarczego zjednoczenia państw naszego kontynentu przy zachowaniu suwerenności narodowej. Już na tej konferencji zaznaczył się spór między federalistami a unionistami. Pierwsi pragnęli jakiejś formy współpracy między niezależnymi państwami, natomiast koncepcja unionistów zakłada dążenie do utworzenia państwa związkowego. Głównym efektem Kongresu Haskiego, choć odłożonym nieco w czasie było powstanie w dniu 5 maja 1949 roku Rady Europy[33].

            Na przestrzeni lat, od zakończenia drugiej wojny światowej po dzień dzisiejszy, procesy integracyjne przechodziły przez różne etapy, których klasyfikacja dokonywana jest w rozmaity sposób. Najpopularniejszym w literaturze jest podział na[34]:

-        etap pierwszy (1945 – 1958), przynoszący najpierw, omówione już, narodziny samej idei integracji, a następnie zwycięstwo koncepcji Wspólnot Europejskich;

-        etap drugi (1958 – 1969), będący okresem budowy podstaw integracji;

-        etap trzeci (1969 – 1986), owocujący procesami rozszerzania i zacieśniania więzi gospodarczych pomiędzy państwami członkowskimi;

-        etap czwarty (1986 – 1992), charakteryzujący się powstawaniem nowych struktur integracyjnych oraz przygotowywaniem ich do stworzenia Unii Europejskiej;

-        etap piąty (1992 – 2004), obejmujący okres stopniowego wprowadzania w życie Unii Europejskiej zainicjowany podpisaniem traktatu z Maastricht i kontynuowany przyjęciem Traktatu Amsterdamskiego;

-        etap szósty (od 2004 roku), obejmujący okres od przyjęcia 12 nowych członków w ramy Unii (tzw. „dwuczęściowe rozszerzenie”), przez przyjęcie Traktatu lizbońskiego nadającego Unii Europejskiej jednolitą strukturę i osobowość prawną, trwający po dzień dzisiejszy.

W naukach ekonomicznych wymienia się z kolei pięć etapów integracji. Są to[35]:

1)      strefa wolnego handlu (ang. free trade area), polegająca na zniesieniu ceł pomiędzy umawiającymi się państwami, przy czym każde z nich zachowuje własną taryfę celną w stosunkach z państwami trzecimi;

2)      unia celna (ang. customs union), czyli likwidacja ograniczeń handlowych w ramach unii i wprowadzenie na zewnątrz jednolitych taryf celnych’

3)      wspólny rynek (ang. common market), obejmujący swobodę przepływu towarów, osób, usług i kapitału;

4)      unia gospodarcza i pieniężna (ang. economic union), polegająca na ścisłym koordynowaniu polityk gospodarczych z docelowym wprowadzeniem wspólnej waluty;

5)      pełna integracja (ang. total economic integration), zakładająca połączenie gospodarek uczestniczących państw w jeden organizm, stworzenie centralnego ośrodka władzy oraz integrację w dziedzinie polityki zagranicznej, obrony i spraw wewnętrznych.

1.3.      Pojęcie, struktura, wartości i cele Unii Europejskiej

            Unia Europejska, o czym była już mowa w poprzednim podrozdziale, została powołana do życia na podstawie Traktatu z Maastricht z 7 lutego 1992 roku (wszedł w życie 1 listopada 1993 roku). Pewne zmiany w zakresie jej funkcjonowania wprowadziły Traktaty z Amsterdamu z 2 października 1997 roku (wszedł w życiu 1 maja 1999 roku) oraz Nicei z 26 lutego 2001 roku (wszedł w życie 1 lutego 2003 roku). Zasadnicze zmiany, jeśli chodzi o kwestię osobowości prawnej i struktury Unii, przyniósł Traktat z Lizbony z 13 grudnia 2007 roku (wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku). Charakter prawny Unii Europejskiej nadal nie jest jednak wyraźnie określony[36].

            Art. 1 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) przewiduje, że „niniejszy Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”. Z tego wynika, że Unia jest ścisłym związkiem między narodami Europy, lecz charakter tego związku nie zostaje traktatowo określony. W rezultacie był i jest on przedmiotem licznych rozważań w doktrynie. W artykule tym – w akapicie trzecim – w sposób ogólny określono też strukturę UE, stwierdzając, że „Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi oraz między ich narodami”[37].

            Nie wywołuje wątpliwości jedynie to, że Unia Europejska nie jest ani państwem federalnym, ani konfederacją, czyli zwykłym związkiem państw. Nie jest państwem, bowiem[38]:

ð  ma charakter funkcjonalny, a nie terytorialny;

ð  mimo istnienia obywatelstwa Unii Europejskiej trudno mówić o ludności unijnej w takim znaczeniu, w jakim występuje ona w stosunku do państwa;

ð  wreszcie nie ma ona kompetencji domniemanej, jaka przysługuje państwom (tzn. Unia nie może samodzielnie, ze względu na przysługującą jej władzę, przyznać sobie nowych kompetencji – mogą to uczynić jedynie państwa członkowskie tzw. dysponenci traktatów).

Unia nie jest konfederacją, bowiem stopień integracji w jej ramach już dawno wykroczył  poza to, co jest uważane za związek państw, realizujący tylko niektóre ich zadania. W rezultacie w doktrynie proponowano, aby Unię Europejską umiejscawiać gdzieś pomiędzy konfederacją a państwem federalnym lub postrzegać ją jako organizację suwerennych państw z poważnym potencjałem federalnym. Już to świadczyłoby o jej szczególnym, a zarazem trudnym do określenia charakterze[39].

Czy Unię Europejską można uznać za organizację międzynarodową lub ponadnarodową? Punktem wyjściowym takich rozważań muszą być – przedstawione w pierwszym podrozdziale – definicje obu form organizacji. Gwoli przypomnienia, cechami organizacji międzynarodowej są: trwałość związku co najmniej dwóch podmiotów prawa międzynarodowego publicznego, opartego na umowie międzynarodowej (stanowiącej statut takiej organizacji), dysponowanie stałymi organami a zarazem celowość zawiązania, rozumiana jako zmierzanie do realizacji wspólnych celów w stosunkach międzynarodowych. Analiza tych cech pozwala dojść do wniosku, że Unia spełnia warunki organizacji międzynarodowej. Tworzą ją bowiem państwa członkowskie, działa na podstawie Traktatów, ma stałe organy, wreszcie ma własne cele określone w art. 3 TUE. Ponadto po zmianach wprowadzonych przez Traktat z Lizbony posiada osobowość prawną. W aktualnym stanie prawnym nie ma zatem wątpliwości, że Unia Europejska jest organizacją międzynarodową i to o jednolitym charakterze, ponieważ w Traktacie z Lizbony przewidziano jednocześnie likwidację Wspólnoty Europejskiej oraz struktury filarowej dotychczasowej Unii. Przedmiotowe zagadnienie zostanie omówione szerzej w drugim rozdziale pracy. W tym miejscu należy jednak zauważyć, iż wielu przedstawicieli doktryny jeszcze przed przytoczonymi zmianami uznawało Unię za organizację międzynarodową, chociaż nie miała wyraźnie przyznanej osobowości prawnej[40].

Cechami organizacji ponadnarodowej są z kolei, prócz wszystkich cech przysługujących „klasycznej” organizacji międzynarodowej: możliwość tworzenia samodzielnego, autonomicznego porządku prawnego, różnego od prawa międzynarodowego i krajowego państw członkowskich; prawo przez nią tworzone znajduje bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich; autonomia sądowa (wszelkie spory dotyczące wykładni mogą być rozstrzygane wyłącznie przed specjalnym organem sądowym organizacji) oraz finansowa (organizacja oprócz składek państw członkowskich posiada własne źródła dochodów)[41].

W dotychczasowym stanie prawnym wskazane cechy posiadała Wspólnota Europejska. W związku z tym, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 1 ust. 3 TUE „Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym”, należy przyjąć, iż Unia Europejska uzyskała status organizacji międzynarodowej typu ponadnarodowego. Należy jednak pamiętać o tym, że podane cechy nie występują w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i spraw bezpieczeństwa, która pozostaje dziedziną współpracy o szczególnym charakterze z przewagą rozwiązań międzyrządowych, a nie ponadnarodowych[42].

Ogólnie należy zatem stwierdzić, że Traktat z Lizbony potwierdza oryginalność organizacyjną Unii, odsuwając zarazem obawy niektórych państw członkowskich utworzenia europejskiego super – państwa. Traktat ten nie określa jednak jednoznacznie charakteru prawnego Unii Europejskiej, pozostawiając w ten sposób swoistą furtkę dla państw członkowskich. To one mają zadecydować, w jakim kierunku Unia będzie zmierzać. W literaturze wskazuje się, że model organizacji międzynarodowej typu ponadnarodowego jest najbardziej realnym modelem docelowym rozwoju integracji europejskiej. W istocie, przynajmniej w najbliższym okresie, trudno się spodziewać działań zmierzających do zmiany charakteru prawnego Unii, np. przez nadanie jej cech właściwych dla federacji[43].

            W dotychczasowym stanie prawnym Unia miała złożoną strukturę wewnętrzną. Jej podstawę prawną stanowił dawny art. 1 ust. 3 TUE – „Unię buduje się w oparciu o Wspólnoty Europejskie, uzupełniając je politykami i formami współpracy ustanowionymi niniejszym traktatem”. Struktura Unii była trójczłonowa – podstawę Unii stanowiły Wspólnoty Europejskie, uzupełnione przez wspólną politykę zagraniczną i spraw bezpieczeństwa oraz współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych. W literaturze zwykło się nazywać te części Unii filarami, przedstawiając całą strukturę unijną jako antyczną świątynię z trzema kolumnami. Widać zatem wyraźnie, że w dotychczasowym stanie prawnym struktura Unii Europejskiej była mało przejrzysta. Dodatkowo poszczególne filary Unii różniły się między sobą. Stąd też bardzo ważne stało się przeprowadzenie zmian w tym zakresie, co nastąpiło w Traktacie z Lizbony. Zmiany te można ująć w dwie grupy[44]:

1) pierwsza wiąże się z określeniem relacji między Unią Europejską a Wspólnotami Europejskimi;

2) druga zaś z likwidacją dotychczasowej filarowej struktury Unii i zastąpieniem jej jednolitym reżimem prawnym Unii jako jednolitej organizacji międzynarodowej.

Są to uzgodnienia o fundamentalnym znaczeniu dla przyszłości Unii, nie tylko wychodzące naprzeciw oczekiwaniu podniesienia przejrzystości procesu integracji europejskiej, lecz przede wszystkim prowadzące do umocnienia spójności Unii, a w konsekwencji umożliwiające efektywniejsze działanie.

            Jeśli chodzi o regulację między Unią a Wspólnotami Europejskimi, zasadnicze znaczenie ma – przytoczona już – regulacja art. 1 ust. 3 TUE - „Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym”. Oznacza to likwidację Wspólnoty Europejskiej oraz dawnej Unii w jej dotychczasowym kształcie. Powstaje jeden formalnie scalony organizm prawny, który jest sukcesorem dwóch poprzednio funkcjonujących. To ambitne zamierzenie powiązania Wspólnot Europejskich z Unią nie do końca się jednak powiodło, bowiem poza jej ramami pozostała Europejska Wspólnota Energii Atomowej. Przyjęto zatem koncepcję, w której Euratom pozostaje osobną organizację międzynarodową z własną osobowością prawną[45].

            Drugi obszar zmian w zakresie struktury prawnej Unii Europejskiej wiąże się z likwidacją jej podziału na trzy filary. Odbywa się to poprzez powiązanie postanowień dotychczasowego II i III filaru z postanowieniami dotyczącymi działań dotychczasowej Wspólnoty. I tak, tytuł V: „Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” zostaje włączony do części trzeciej TFUE – „Polityki i działania wewnętrzne Unii” i obejmuje swoim zakresem zarówno te dziedziny współpracy, które zostały „uwspólnotowione” w Traktacie Amsterdamskim – polityki dotyczące kontroli granic, azylu i imigracji oraz współpracę policyjną. Natomiast wspólna polityka zagraniczna i spraw bezpieczeństwa nadal jest uregulowana w Tytule V TUE, który jednak zmienia swoją nazwę na „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, co ma potwierdzać, że ta ostatnia jest częścią działań podejmowanych przez Unię na arenie międzynarodowej.[46]

            To formalne powiązanie wszystkich działań Unii nie pociąga za sobą rzeczywistego „scalenia” jej dotychczasowych filarów. W Traktacie z Lizbony nie proponuje się bowiem zniesienia podstawowych odrębności prawnych, w szczególności między dawnym filarem wspólnotowym a wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa. Źródłem specyfiki tej polityki jest swoisty charakter kompetencji Unii w tym obszarze. W art. 2 ust. 4 TFUE wskazuje się ogólnie, że Unia ma kompetencję „w zakresie określania i realizowania polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowego określania wspólnej polityki obronnej”. Wskazuje się zatem na przedmiot, a nie charakter kompetencji Unii, co różni się od ujęcia występującego w innych obszarach jej działania. Dowodzi to woli uznania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa za dziedzinę szczególną, jakkolwiek o niejasnej naturze – nie jest ona objęta ani kompetencją wyłączną, ani dzieloną, ani wreszcie wspierająco – koordynacyjno – uzupełniającą. Można przyjąć, że chodzi tu o specyficzny rodzaj koordynacji polityk państw członkowskich, prowadzonej w interesie ogólnym i w celu osiągnięcia coraz większego stopnia zbieżności działań państw. Ponadto w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zostaje zachowana odrębność w zakresie instrumentów prawnych, procedur tworzenia prawa oraz roli poszczególnych instytucji unijnych[47].

            Zachowanie tych odrębności wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa może utrudniać zdolność Unii do skutecznego działania na arenie międzynarodowej. W literaturze wskazuje się, że być może Unia nie dojrzała jeszcze do większych zmian w tym obszarze, ale można było przynajmniej upoważnić Trybunał do kontrolowania państw członkowskich w zakresie przestrzegania ich zobowiązań wynikających ze wspólnej polityki zagranicznej i spraw bezpieczeństwa[48].

            Jeśli natomiast chodzi o współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych, to należy zauważyć, że jej włączenie w ramy „obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” zostało połączone ze zmianami, upodabniającymi ją do innych działań podejmowanych w tej dziedzinie. Nie oznacza to jednak, że zupełnie zniesiono specyfikę tej współpracy, choć odrębności nie są tak daleko idące, jak to ma miejsce w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Przede wszystkim bowiem przewidziano przyjmowanie unijnych instrumentów prawnych, co stanowi znaczny postęp zwłaszcza w zakresie wywoływania przez nie bezpośrednich skutków. Co do zasady obowiązuje tu zwykła procedura prawodawcza, z tym, że prawo inicjatywy prawodawczej należy do Komisji i państw członkowskich. Prawodawcami są Rada i Parlament Europejski, jednocześnie jednak specyficzną rolę ma pełnić Rada Europejska – określa ona strategiczne wytyczne planowania ustawodawczego i operacyjnego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 68 TFUE). Ponadto w odniesieniu do współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych podkreślono rolę parlamentów krajowych w zakresie kontroli zgłaszanych w tych obszarach inicjatyw prawodawczych z zasadą pomocniczości (art. 69 TFUE). Natomiast za ważną zmianę przybliżającą omawiany obszar do pozostałych działań Unii należy uznać rozszerzenie zakresu jurysdykcji Trybunału. Tym samym uchylone zostają wszelkie dotąd obowiązujące ograniczenia.[49]

            Art. 3 wskazuje cele Unii Europejskiej. Zgodnie z tym przepisem celem Unii jest wspieranie pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów. Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości. Unia ustanawia rynek wewnętrzny. Działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Wspiera postęp naukowo – techniczny. Zwalcza wyłączenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera sprawiedliwość społeczną i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn, solidarność między pokoleniami i ochronę praw dziecka. Wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi. Szanuje swoją bogatą różnorodność kulturową i językową oraz czuwa nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy. Unia ustanawia unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro. W stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych. Unia dąży do osiągnięcia swych celów właściwymi środkami odpowiednio do kompetencji przyznanych jej w Traktatach[50].

            Należy zauważyć, że w stosunku do dotychczasowej regulacji art. 2 TUE cele Unii zostają rozbudowane. Częściowo wiąże się to z włączeniem elementów występujących dotąd w art. 2 TWE. Z drugiej jednak strony, pojawiają się zupełnie nowe cele, jak np. wspieranie wartości Unii, ochrona praw dziecka, solidarność między pokoleniami, przyczynianie się do trwałego rozwoju Ziemi. Ogólnie należy zauważyć, że Traktat z Lizbony kładzie większy niż do tej pory nacisk na kwestie społeczne i stosunki zewnętrzne Unii, a w odniesieniu do tych ostatnich podkreśla się, że Unia umacnia oraz propaguje swoje wartości i interesy, ale również wnosi wkład w ochronę swoich obywateli[51].

            Postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej podkreślają wagę wartości, na których opiera się Unia Europejska. Już w preambule wskazuje się na „kulturowe, religijne i humanistyczne dziedzictwo Europy, z którego wynikają powszechne wartości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne”.

Unia Europejska zbudowana jest na pewnych wspólnych wartościach, w oparciu o które funkcjonuje. Katalog zasad w tej dziedzinie określa art. 2 (dawny art. 6) TUE, natomiast art. 7 TUE zawiera sankcje na wypadek naruszenia tych zasad.

Art. 2 TUE stwierdza, że Unia Europejska „opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.  Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz równości kobiet i mężczyzn”.

Należy zauważyć, że regulacja art. 2 TUE ma duże znaczenie – poprzez odwołanie się do wskazanych tam elementów podkreśla się, że Unia to nie tylko wspólnota gospodarcza, polityczna czy prawna, ale także wspólnota wartości. Ich szczególna rola wyraża się w tym, że ich poszanowanie i wspieranie jest warunkiem przystąpienia państwa do Unii Europejskiej, a nadto przewiduje się możliwość zastosowania sankcji w przypadku poważnego i trwałego ich naruszania, a nawet podjęcia pewnych działań w przypadku wyraźnego ryzyka takiego naruszenia[52].

Artykuł 7 TUE przewiduje możliwość zastosowania sankcji w przypadku „poważnego i stałego” naruszenia przez państwo członkowskie zasad określonych w art. 2 TUE (stwierdza to Rada zebrana w składzie szefów państw lub rządów, stanowiąc jednomyślnie – bez udziału wchodzącego w grę państwa – na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego – art. 7 ust. 2 TUE). Sankcjami z przedmiotowego artykułu są: możliwość zawieszenia „niektórych praw wynikających ze stosowania niniejszego Traktatu łącznie z prawem do głosowania w Radzie; po stwierdzeniu przez Radę (większością czterech piątych państw członkowskich) „wyraźnego ryzyka naruszenia” przez jedno z państw członkowskich zasad określonych w art. 2 TUE może ona do takiego państwa kierować „stosowne zalecenia”; uprzednio Rada musi „wysłuchać" takie państwa oraz może zwrócić się do „osób niezależnych” o sporządzenie sprawozdania o sytuacji w tym państwie (art. 7 ust. 1 TUE)[53].

Należy dodać, iż po wejściu w życie Traktatu z Lizbony ochrona praw podstawowych uzyskała mocniejsze podstawy traktatowe. Niezależnie bowiem od wskazania, że poszanowanie praw człowieka stanowi jedną z wartości Unii Europejskiej, problematyce tej poświęcona jest osobna regulacja artykułu 6 TUE[54]. Przewidziano tam, że:

1) Karta Praw Podstawowych ma taką samą moc prawną, jak Traktaty;

2) Unia ma przystąpić do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC);

3) prawa podstawowe, zagwarantowane w EKPC oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa.

ROZDZIAŁ II

Charakter prawny Unii Europejskiej na gruncie prawa międzynarodowego publicznego

2.1.      Podmiotowość prawna Unii Europejskiej

Jak już była mowa o tym w rozdziale wcześniejszym, Unia Europejska  jest organizacją międzynarodową, bowiem[55]:

a) stanowi trwały związek państw (członkowskich), będących podmiotami prawa międzynarodowego publicznego;

b) oparty na umowach międzynarodowych, stanowiących jej statut (tj. TUE oraz TFUE);

c) dysponujący stałymi organami (art. 13 ust. 1 TUE wymienia instytucje UE: Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny, Trybunał Obrachunkowy; art. 13 ust. 4 TUE wymienia organy doradcze UE: Komitet Ekonomiczno – Społeczny, Komitet Regionów);

d) zmierzający do realizacji wspólnych celów w stosunkach międzynarodowych;

e) posiadający kompetencje do tworzenia prawa (tzw. prawo pochodne/wtórne stanowione przez instytucje unijne).

            Pomimo posiadania powyższych cech, przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, część autorów odmawiało uznania Unii Europejskiej za organizację międzynarodową. Powoływano się na to, iż: 1) w skład UE wchodziły dwie samodzielne organizacje międzynarodowe (WE oraz EWAE); 2) Unia Europejska nie posiadała podmiotowości prawnej (w przeciwieństwie do dwóch wspólnot); 3) Unia Europejska nie posiadała stałych organów (organami dysponowały wspólnoty).

            Taka, problematyczna w swej istocie, konstrukcja prawna Unii została zmieniona przez Traktat z Lizbony. Traktat ten, przez likwidację Wspólnoty Europejskiej oraz struktury filarowej dotychczasowej Unii (art. 1 ust. 3 TUE: „Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym”), powołał do życia jednolitą Unię Europejską wyposażoną w podmiotowość prawną. Wyrazem przyznania Unii podmiotowości prawnomiędzynarodowej jest brzmienie art. 47 TUE, nadane właśnie przez Traktat z Lizbony: „Unia ma osobowość prawną”.

            Unia Europejska jako podmiot prawa międzynarodowego może zawierać umowy międzynarodowe, przystępować do organizacji międzynarodowych, wysyłać własnych i przyjmować obcych przedstawicieli dyplomatycznych, występować z roszczeniami międzynarodowymi i ponosić odpowiedzialność międzynarodową. Co ważne, Traktat z Lizbony przyznał również Unii Europejskiej podmiotowość w prawie wewnętrznym państw członkowskich[56]. Zgodnie z art. 335 TFUE w brzmieniu nadanym przez przytoczony traktat: „W każdym z Państw Członkowskich Unia posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym; może ona zwłaszcza nabywać lub zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawać przed sądem. W tym zakresie jest ona reprezentowana przez Komisję. Unia jest jednak reprezentowana przez każdą z instytucji, z tytułu ich autonomii administracyjnej, w sprawach związanych z funkcjonowaniem każdej z nich”.

            Atrybuty osobowości prawnomiędzynarodowej Unii Europejskiej, po zmianach wprowadzonych postanowieniami Traktatu z Lizbony, odnaleźć można w przepisach[57]:

1) art. 216 TFUE (zdolność zawierania umów międzynarodowych): „Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, jeżeli przewidują to Traktaty, lub gdy zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia w ramach polityk Unii jednego z celów, o których mowa w Traktatach, lub gdy zawarcie umowy jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie Unii, albo gdy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres. Umowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie”;

2) art. 221 TFUE (prawo legacji): „Delegatury Unii w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych zapewniają reprezentację Unii”;

3) Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów UE (załączonego do Traktatów), który nadaje Unii przywileje i immunitety w stosunkach międzynarodowych.

            Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że w aktualnym stanie prawnym Unia Europejska ma pełną osobowość pranwnomiędzynarodową, a tym samym możliwość działania na arenie międzynarodowej, co uwiarygodnia jej pozycję na tejże arenie.

2.2.      Unia Europejska jako twórca prawa

Na prawo unijne składa się cały „unijny zasób prawny” (acquis communautaire), obejmujący zarówno przepisy traktatów (tzw. pierwotne prawo unijne – pochodzące bezpośrednio od państw członkowskich), przepisy wydawane przez organy Unii (zwane pochodnym lub wtórnym prawem unijnym), jak również dorobek orzeczniczy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej[58] (z siedzibą w Luksemburgu)[59].

Procedura tworzenia prawa pierwotnego w postaci zawierania traktatów założycielskich nie zostało – co naturalne – unormowane w tych traktatach. Wynika ona z ogólnego prawa międzynarodowego, zwłaszcza zaś z przytaczanej już Konwencji Wiedeńskiej z 1969 roku[60].

Procedura dokonywania zmian w traktatach założycielskich określona została przepisami art. 48 TUE. Traktat z Lizbony wprowadził w tym zakresie dwie procedury: zwykłą oraz uproszczoną[61].

Zwykła procedura zmian w traktatach założycielskich obejmuje sześć etapów (art. 48 ust. 1 – 5 TUE)[62]:

ETAP I: wniesienie do Rady propozycji zmiany traktatów (inicjatywa: rządy państw członkowskich, Parlament Europejski oraz Komisja Europejska);

ETAP II: Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz Komisją Europejską, może, w drodze decyzji podejmowanej zwykłą większością głosów opowiedzieć się za rozpatrzeniem proponowanych zmian ► obowiązek przewodniczącego Rady Europejskiej do zwołania tzw. „konwentu przedstawicielskiego”[63];

ETAP III: „konwent przedstawicielski” przyjmuje w drodze konsensusu zalecenie dla Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich;

ETAP IV: przewodniczący Rady zwołuje Konferencję przedstawicieli rządów państw członkowskich w celu uchwalenia (za wspólnym porozumieniem) zmian traktatów (propozycje zmian muszą być przyjęte przez wszystkie państwa członkowskie) ► propozycje zmian kierowane są do służb prawnych Komisji Europejskiej oraz Rady celem opracowania finalnej wersji traktatu rewizyjnego;

ETAP V: podpisanie traktatu rewizyjnego przez wszystkie państwa członkowskie a następnie ratyfikacja w państwach członkowskich według procedur wewnętrznych;

ETAP VI: wejście w życie zmian.

Uproszczona procedura zmian w traktatach założycielskich obejmuje trzy etapy, dotyczące jedynie rewizji postanowień trzeciej części TFUE (art. 48 ust. 1 – 5 TUE)[64]:

ETAP I: wniesienie do Rady propozycji zmiany postanowień części trzeciej TFUE dotyczących wewnętrznych polityk i działań UE (inicjatywa: rządy państw członkowskich, Parlament Europejski oraz Komisja Europejska);

ETAP II: Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz Komisją Europejską, może, w drodze decyzji podejmowanej jednomyślnie, przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej TFUE (decyzja taka nie może jednak zwiększyć kompetencji przyznanych Unii w Traktatach);

ETAP III: decyzja wchodzi w życie po jej zatwierdzeniu przez państwa członkowskie UE, stosownie do wymogów konstytucyjnych każdego z tych państw.

            W kwestii zaś tworzenia prawa wtórnego (pochodnego) Unii Europejskiej, postanowienia Traktatu z Lizbony wprowadziły dwie procedury prawodawcze: zwykłą oraz specjalną. Zostały one uregulowane w Sekcji II („Procedury przyjmowania aktów i inne postanowienia”) Rozdziału 2 („Akty prawne Unii, procedury przyjmowania aktów i inne postanowienia”) części szóstej TFUE.

            Monopol bezpośredniej inicjatywy prawodawczej (tj. możliwości przedkładania projektów aktów prawnych) w obu procedurach ma Komisja Europejska. Bez takiej inicjatywy (propozycji) Rada i Parlament Europejski nie mogą przyjąć aktu prawnego (art. 17 ust. 2 TUE: „O ile Traktaty nie stanowią inaczej, akty prawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji […]”). Monopol ten przełamany został postanowieniami art. 289 ust. 4 TFUE, przyznającymi w określonych wypadkach inicjatywę prawodawczą: grupie państw członkowskich, Parlamentowi Europejskiemu, Europejskiemu Bankowi Centralnemu, Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu.

            Pośrednia inicjatywa prawodawcza (tj. możliwość żądania od właściwych organów przedłożenia określonego projektu aktu prawnego) przysługuje – co do zasady – Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie Unii Europejskiej.

            Traktat z Lizbony przewidział nadto procedurę obywatelskiej inicjatywy prawodawczej. Stosownie do art. 11 ust. 4 TUE, w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony, obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie TUE oraz TFUE wymaga aktu prawnego Unii.

            Sama działalność legislacyjna Unii Europejskiej ma charakter planowy. Oznacza to, że Komisja Europejska jest zobligowana do corocznej publikacji programu swoich prac legislacyjnych na kolejny rok. Komisja publikuje również tzw. „białe księgi” (niewiążące prawnie dokumenty, zawierające cele UE w danej dziedzinie oraz sposoby ich realizacji) oraz „zielone księgi” (zawierają założenia konkretnych aktów UE)[65].

            O tym, jaki rodzaj aktu i jaka procedura zostanie zastosowana do jego uchwalenia rozstrzyga każdorazowo konkretny przepis traktatowy (prawa pierwotnego) zawierający upoważnienie do wydania danego aktu prawnego. Jeżeli jednak traktaty nie przewidują rodzaju przyjmowanego aktu, instytucje unijne dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma być w danym przypadku przyjęty.

            Zwykła procedura prawodawcza polega na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji Europejskiej (art. 289 ust. 1 TFUE). Przebieg tej procedury opisany został w art. 294 TFUE. W skrócie przedstawia się on następująco[66]:

PIERWSZE CZYTANIE: Komisja przedstawia projekt aktu Parlamentowi i Radzie ► na podstawie projektu Parlament uchwala własne stanowisko w pierwszym czytaniu i przekazuje je Radzie ► Rada zatwierdza stanowisko Parlamentu → projektowany akt zostaje przyjęty w brzmieniu tożsamym ze stanowiskiem Parlamentu ► Rada nie zatwierdza stanowiska Parlamentu → Rada przyjmuje w pierwszym czytaniu własne stanowisko (z uzasadnieniem) i przekazuje je Parlamentowi a Komisja informuje Parlament o swoim stanowisku w stosunku do stanowiska Rady;

DRUGIE CZYTANIE: w terminie trzech miesięcy od przekazania stanowiska Rady, Parlament może: a) zatwierdzić stanowisko Rady lub nie podjąć decyzji w tej kwestii (akt uważa się za przyjęty w brzmieniu odpowiadającemu stanowisku Rady z pierwszego czytania), b) odrzucić, zwykłą większością głosów wchodzących w skład Parlamentu członków, stanowisko Rady (proponowany akt uważa się za nieprzyjęty), c) zaproponować, zwykłą większością głosów wchodzących w skład Parlamentu członków, poprawki do stanowiska Rady w pierwszym czytaniu ► w tym przypadku, zmieniony tekst aktu prawnego przekazywany jest Radzie oraz Komisji celem zaopiniowania; ► sama Rada może natomiast → przyjąć wszystkie poprawki Parlamentu (akt uznaje się za przyjęty), → nie przyjąć wszystkich poprawek Parlamentu, co skutkuje koniecznością zwołania przez przewodniczącego Rady w porozumieniu z przewodniczącym Parlamentu, w przeciągu sześciu tygodni, tzw. „komitetu pojednawczego”;

PROCEDURA POJEDNAWCZA: komitet pojednawczy musi, w przeciągu sześciu tygodni od zwołania, doprowadzić do porozumienia w sprawie wspólnego projektu, którego podstawę stanowi stanowisko Rady oraz Parlamentu z drugiego czytania (jeżeli do tego nie dojdzie, akt uważa się za nieprzyjęty);

TRZECIE CZYTANIE: wspólny projekt musi zostać zatwierdzony przez Parlament, zwykłą większością głosów oddanych, oraz Radę, większością kwalifikowaną ► w tym przypadku akt uważa się za przyjęty.

            Istnieje domniemanie, że akty prawotwórcze Unii muszą być przyjmowane (uchwalane) w zwykłej procedurze prawodawczej. Szczególna procedura prawodawcza może mieć zastosowanie – stosownie do przepisu art. 289 ust. 2 TFUE – jedynie w „szczególnych przypadkach wyraźnie przewidzianych w konkretnych postanowieniach” TUE i TFUE. Procedura ta polega na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji przez Parlament Europejski z udziałem rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego. Specjalna procedura przewiduje zatem, że akt jest uchwalany jedynie przez jeden z organów, przy (mniejszym lub większym) udziale drugiego z nich (w procedurze zwykłej akt przyjmowany jest „wspólnie”). Owy udział może przybrać formę: udzielenia zgody (wiążącej) lub konsultacji (niewiążących)[67].

W doktrynie przeprowadza się również inne, niż opisane w pierwszych akapitach niniejszego podrozdziału, klasyfikacje źródeł prawa Unii Europejskiej – w zależności od wybranego kryterium. I tak, z punktu widzenia tego, kto jest ich autorem, wyróżnia się źródła tworzone przez państwa członkowskie oraz przez instytucje i organy Unii Europejskiej. Mogą to być przy tym akty wielostronne lub jednostronne. Z punktu widzenia formy wyróżnia się źródła prawa pisanego i niepisanego. Większość źródeł prawa Unii Europejskiej należy do prawa pisanego. Natomiast przykładem prawa niepisanego są zasady ogólne, które zostały wprowadzone do systemu prawnego Unii Europejskiej przez ETS. Charakter prawny norm i sposób ich wiązania przesądza o istnieniu źródeł prawa formalnie wiążących i niewiążących. W tym przypadku również możemy mówić o dominacji pierwszej grupy źródeł prawa. Przykładem aktów niewiążących są zalecenia i opinie[68].

Prawo europejskie ma charakter autonomiczny w stosunku do prawa narodowego poszczególnych państw członkowskich. Akty prawne Unii Europejskiej nie wymagają zatwierdzania przez kraje członkowskie i nie mogą być przez nie uchylane.  W dziedzinie źródeł prawa, prawo europejskie nie różni się zasadniczo od systemów źródeł prawa krajowego, chociaż wykazuje swą specyfikę związaną chociażby z ingerencją w prawo wewnętrzne[69]. Przedmiotem niniejszego podrozdziału jest przedstawienie charakterystyki podstawowych aktów (kategorii) unijnego prawa pierwotnego i pochodnego oraz zasad dotyczących stosowania tych aktów.

2.2.1.   Źródła prawa Unii Europejskiej

Prawo pierwotne Unii Europejskiej nazywane jest także prawem statutowym, gdyż traktaty założycielskie Unii Europejskiej oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej pełnią funkcję ich statutów jako organizacji międzynarodowych (względnie struktury integracyjnej). Stąd też utrzymuje się pogląd o podwójnej naturze prawa pierwotnego – w wymiarze zewnętrznym jest to prawo wywodzące się z prawa międzynarodowego, w wymiarze wewnętrznym natomiast są to akty o charakterze konstytucyjnym, a więc regulujące zasady funkcjonowania struktur integracyjnych. Na prawo pierwotne składają się więc traktaty zawierane przez państwa członkowskie – z prawnego punktu widzenia są to zwyczajne umowy międzynarodowe, jednakże jedynie początkowo zawierane w sposób uregulowany Konwencją wiedeńską o prawie traktatów. Obecnie tryb zmiany traktatów opisany jest w artykule 48 Traktatu o Unii Europejskiej[70].

Europejskie prawo pierwotne (traktatowe), charakteryzuje się między innymi następującymi cechami: pierwszeństwem (nadrzędnością) oraz bezpośrednim skutkiem norm (bezpośrednią skutecznością). Cechy te są jednakże uznawane są powszechnie za zasady systemowe całego unijnego porządku prawnego[71] – omówione zostaną one w kolejnym podrozdziale pracy.

Do źródeł pisanych prawa pierwotnego zalicza się:

I. traktaty założycielskie ustanawiające poszczególne Wspólnoty Europejskie / Unię Europejską:

1)      Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (tzw. Traktat Paryski) – podpisany 18 kwietnia 1951 r. w Paryżu (wszedł w życie 23 lipca 1952 r.; wygasł 23 lipca 2002 r.);

2)      Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (tzw. Traktat Rzymski) – podpisany 25 marca 1957 r. w Rzymie (wszedł w życie 1 stycznia 1958 r.) – (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2);

3)      Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (tzw. Traktat Rzymski) – podpisany 25 marca 1957 r. w Rzymie (wszedł w życie 1 stycznia 1958 r.) – (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/3);

4)      Traktat o Unii Europejskiej - podpisany 7  lutego 1992 r. w Maastricht – (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30);

II. umowy zawarte między państwami członkowskimi zmieniające traktaty założycielskie:

1)      Jednolity Akt Europejski – podpisany 17 lutego 1986 r. (Luksemburg) oraz 28 lutego 1986 r. (Haga) (wszedł w życie 1 lipca 1987 r.) – (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/5);

2)      Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (tzw. Traktat Amsterdamski) – podpisany 2 października 1997 r. (wszedł w życie 1 maja 1999 r.) – (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/31);

3)      Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (tzw. Traktat Nicejski) – przyjęty 11 grudnia 2000 r. i podpisany 26 lutego 2001 r. (wszedł w życie 1 lutego 2003 r.) – (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/32);

4)      Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (tzw. Traktat Lizboński) – podpisany 13 grudnia 2007 r. (wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.) – (Dz. U. z 2009 r., Nr 203, poz. 1569);

III. traktaty uzupełniające, wprowadzające zmiany sektorowe do traktatów założycielskich:

1)      Traktat ustanawiający jednolitą Radę i jednolitą Komisję Wspólnot Europejskich (tzw. traktat o fuzji) – 8 kwietnia 1965 r.;

2)      Traktat zmieniający niektóre postanowienia budżetowe Traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie i Traktatu ustanawiającego Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europejskich – 22 kwietnia 1970 r.;

3)      Traktat zmieniający niektóre postanowienia finansowe Traktatu ustanawiającego Europejskie Wspólnoty Gospodarcze oraz Traktatu ustanawiającego Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europejskich – 22 lipca 1975 r.;

4)      Akt dotyczący wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia w powszechnych wyborach bezpośrednich – 20 września 1976 r.;

IV. traktaty akcesyjne:

1)      Traktat o przystąpieniu Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii z 1972 r.

(wszedł w życie w 1973 r.);

2)      Traktat o przystąpieniu Grecji z 1979 r. (wszedł w życie w 1981 r.);

3)      Traktat o przystąpieniu Hiszpanii i Portugalii z 1985 r.

(wszedł w życie w 1986 r.);

4)      Traktat o przystąpieniu Austrii, Finlandii i Szwecji z 1994 r.

(wszedł w życie w 1995 r.);

5)      Traktat ateński z 2003 r. – pełna nazwa: Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej;

(wymieniony wcześniej tzw. Traktat Akcesyjny; wszedł w życie 1 maja 2004 r.);

6)      Traktat o przystąpieniu Bułgarii i Rumunii z 2005 r. (wszedł w życie w 2007 r.);

7)      Traktat o przystąpieniu Chorwacji z 2012 r.;

V. protokoły (załączniki) załączone do traktatów (np. Protokół w sprawie Antyli Niderlandzkich z 1962 czy Protokół nr 36 w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich z 1965 r.).

Traktaty założycielskie Unii mają podstawowy, konstytutywny charakter. Zostaje on podkreślony m.in. przez te postanowienia, które przewidują, że ich zmiana może następować jedynie w sposób w nich przewidziany[72]. Wzajemne relacje obu Traktatów określa art. 1 ust. 3 TUE, który wskazuje wyraźnie, że „podstawę Unii stanowi niniejszy Traktat oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwane dalej <<Traktatami>>). Oba te Traktaty mają taką samą moc prawną [...]”. Podobne sformułowanie zawarte jest także w art. 1 ust. 2 TFUE. Natomiast w ust. 1 tego postanowienia określa się przedmiot regulacji Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wskazując, że „organizuje on funkcjonowanie Unii i określa dziedziny, granice i warunki wykonywania jej kompetencji”. Uzasadnieniem dla obowiązywania obu Traktatów ma więc być to, że Traktat o Unii Europejskiej zawiera ogólne postanowienia odnoszące się do tej organizacji, podczas gdy Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej reguluje kwestie bardziej szczegółowe dotyczące m.in. kategorii i dziedzin kompetencji, niedyskryminacji i obywatelstwa, polityk i działań, instytucji i organów, wzmocnionej współpracy[73]. Tak naprawdę podział materii wiązał się z tym, że ostatni przyjęty akt prawa pierwotnego – Traktat z Lizbony – jako typowy traktat rewizyjny wprowadził zmiany do obowiązujących przepisów, a zatem Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Skoro zaś jednym z głównych założeń reformy miało być przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową zdecydowano się zastąpić drugi z nich Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Był to więc niejako zbieg przymusowy, a nie podyktowany korzyściami wynikającymi z takiego nieco sztucznego rozdziału materii. W każdym razie między omawianymi Traktatami nie zachodzi relacja lex specialis – lex generalis, są to bowiem uzupełniające się grupy przepisów, tworzące pewną funkcjonalną całość. Argumentem przeciwko uznawaniu TUE za pewnego rodzaju „traktat podstawowy” jest również to, że istnieje możliwość zastosowania uproszczonych procedur zmiany niektórych jego postanowień (zwłaszcza dotyczących Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa)[74].

            Jeśli chodzi o Euratom, to w Traktacie z Lizbony nie zdecydowano się na włączenie go w ramy prawne Unii Europejskiej. W związku z tym Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej nadal obowiązuje jako samodzielny akt prawa pierwotnego. Warto jednak zauważyć, że w deklaracji nr 54 załączonej do Traktatu z Lizbony grupa państw (Niemcy, Irlandia, Węgry, Austria i Szwecja) zwraca uwagę na to, że główne postanowienia Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej nie podlegały znaczącym zmianom od jego wejścia w życie i zachodzi potrzeba ich aktualizacji. W związku z tym popierają zamysł jak najszybszego zwołania Konferencji Międzyrządowej w celu dokonania zmian w tym Traktacie[75].

            Protokoły i załączniki dołączone do traktatów mają rangę prawa pierwotnego na podstawie art. 51 TUE, który przewiduje, że stanowią one ich integralną część. Głównym powodem ich przyjmowania jest to, że protokoły i załączniki zawierają bardzo szczegółowe, czasem wręcz techniczne regulacje i trudno byłoby nimi obciążać główny korpus traktatów. Ponadto w doktrynie zauważa się, że protokół jest tą formą prawną, którą układające się strony traktują z większym dystansem, stąd stosuje się je przy regulacji delikatnych i spornych kwestii politycznych[76]. Jeśli natomiast chodzi o deklaracje załączone do traktatów, to należy rozróżnić deklaracje przyjęte przez konferencję oraz deklaracje poszczególnych państw członkowskich. Tylko te pierwsze należy traktować jako deklaracje interpretacyjne mające rangę prawa pierwotnego (pod warunkiem, że dotyczą traktatów założycielskich, zostały przyjęte przez wszystkie państwa i nie mają charakteru technicznego, np. dotyczą zapowiedzi reform)[77].

            Ranga traktatów akcesyjnych jako aktów prawa pierwotnego wynika z tego, że wprowadzają one zmiany do traktatów założycielskich, zwłaszcza do ich postanowień instytucjonalnych, a także czasowe wyłączenia zastosowania traktatów w niektórych dziedzinach (okresy przejściowe). Traktaty akcesyjne mają podwójną naturę – z jednej bowiem strony dotyczą przystąpienia do Unii Europejskiej nowego państwa oraz określają warunki jego członkowstwa, z drugiej natomiast wprowadzają zmiany do traktatów założycielskich i z tego punktu widzenia są traktatami rewizyjnymi. Należy przy tym zauważyć, że traktat akcesyjny w szerokim tego słowa znaczeniu składa się z traktatu o przystąpieniu, aktu dotyczącego warunków przystąpienia (mają one rozbudowany charakter) oraz protokołów i załączników[78].

            Kolejna grupa aktów prawnych jest zaliczana do prawa pierwotnego z uwagi na ich rolę. Polega ona na tym, że dokonują one zmian lub uzupełnień w traktatach założycielskich. Muszą zatem posiadać taką samą rangę. Warto przy tym zauważyć, że zdecydowana większość z podanych aktów prawnych nie ma samodzielnego charakteru w tym znaczeniu, że ich postanowienia zostały włączone do traktatów założycielskich[79].

            Literatura przedmiotu wyróżnia również kategorię niepisanego prawa pierwotnego Unii Europejskiej, zaliczając do niej:

1. zasady ogólne prawa;
2. prawo zwyczajowe.

Zasady ogólne prawa od dawna uważane są za jedno z głównych źródeł prawa międzynarodowego publicznego. Artykuł 38 pkt 1 (c) Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości[80] (integralna część Karty Narodów Zjednoczonych[81]) wymienia (wzorem Statutu Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej z 16 grudnia 1920 r.[82]) „ogólne zasady prawa uznane przez narody cywilizowane” jako jedną z podstaw orzekania przez MTS w przedłożonych mu przez państwa sporach. Ogólne zasady prawa wymienione zostały po umowach międzynarodowych i zwyczaju, ale przed „środkami pomocniczymi do ustalania norm prawa”, jakimi są orzecznictwo sądów i nauka prawa międzynarodowego[83].

Jakkolwiek istota ogólnych zasad prawa nie została do końca jednoznacznie wyjaśniona, to zdaje się przeważać opinia, że należy ich poszukiwać w systemach prawnych różnych państw świata; panuje zaś zgoda co do tego, że do zasad tych należą takie jak nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, res transit cum suo onere, ne bis in idem, audiatur et a/tera pars, zasady słuszności/sprawiedliwości (equity) i zapewne wiele innych[84].

Traktaty unijne nie zawierają postanowienia na wzór art. 38 Statutu MTS. W literaturze prawa europejskiego pod pojęciem ogólnych zasad prawa rozumie się zarówno zasady ogólne zawarte w traktatach założycielskich, jak i zasady ogólne wspólne porządkom prawnym państw członkowskich[85]. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z zasadami, które bezpośrednio – jako zasady traktatowe – ujęte zostały w prawie pierwotnym unijnym. Do tej grupy zasad zalicza się przede wszystkim zasadę solidarności, zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz zasadę subsydiarności[86].

W drugim przypadku chodzi o niepisane zasady prawa unijnego, których istnienie i treść muszą być dopiero ustalone. Ustalania istnienia i treści „ogólnych zasad prawa” w powyższym rozumieniu musiał się podjąć – w trakcie swego orzecznictwa – Europejski Trybunał Sprawiedliwości.  Zasady te należą do tzw. niepisanych źródeł prawa. Należy zauważyć, iż żaden system prawny nie jest kompletny w tym znaczeniu, że w prawie pisanym odnajdziemy rozwiązanie każdego problemu, który pojawia się przed sądem. To stwierdzenie można odnieść zwłaszcza do traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie, które były wyrazem licznych kompromisów i nie rozstrzygały wielu kwestii, pozostawiając je praktyce[87]. W rezultacie Trybunał został „zmuszony” do wypełniania luk w ich regulacjach przy pomocy zasad ogólnych. Nie ma również wątpliwości co do tego, że Trybunał chciał zapewnić spójność i jednolitość stosowania prawa unijnego przez państwa członkowskie. Rozwijanie zasad ogólnych prawa mogło okazać się pomocne w tym względzie. Widać to w szczególności na przykładzie zasad pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa unijnego w krajowych porządkach prawnych (opisanych szerzej w kolejnym podrozdziale).

            Podstawa traktatowa dla tak aktywnej, wręcz prawotwórczej roli ETS, nie była i nadal nie jest szeroko zakreślona. Nie oznacza to jednak, że nie zawierają one żadnego uzasadnienia dla rozwoju zasad ogólnych prawa Unii. W literaturze podkreślano, że taką samą podstawę stanowiły trzy postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie TFUE)[88].

            Pierwszym z nich był przepis art. 220 TWE (obecnie art. 19 TUE), który przewidywał, że Trybunał zapewnia poszanowanie prawa w interpretacji i stosowaniu niniejszego Traktatu (obecnie przewiduje się taką kompetencję ETS w stosunku do obu Traktatów tzn. TUE i TFUE). Przyjmuje się, że częścią owego prawa, którego wykładnie i stosowanie zapewnia Trybunał, są również zasady ogólne. Takie rozumienie przepisu art. 220 TWE potwierdził Trybunał w orzeczeniu z 5 marca 1996 roku w sprawach Brasserie du Pecheur S.A. v. RFN oraz The Queen v. Secretary od State for Transport, ex parte Fantortame Ltd i inni[89]. Stwierdził tam, że ,,skoro Traktat nie zawiera postanowienia, które wyraźnie regulowałoby skutki naruszenia prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie, do Trybunału należy [...] rozstrzygnięcie tego zagadnienia zgodnie z ogólnie uznanymi metodami interpretacji, w szczególności przez odniesienie się do podstawowych zasad wspólnotowego systemu prawa oraz tam, gdzie to konieczne, do ogólnych zasad wspólnych systemom prawnym państw członkowskich[90].

            Za drugą podstawę traktatową uznawano przepis art. 240 TWE (obecnie art. 263 TFUE), który wśród podstaw stwierdzenia nieważności aktu prawa wtórnego wymieniał ,,naruszenie niniejszego Traktatu lub jakiegokolwiek postanowienia prawnego odnośnie do jego stosowania” (obecnie: ,,naruszenie Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem”). Ostatni zwrot jest dostatecznie szeroki, aby objąć nim także zasady ogólne[91].

            Trzecią podstawę traktatową stanowił art. 288 ustęp 2 TWE (obecnie art. 340 ustęp 2 TFUE), który reguluje kwestię odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty (obecnie Unii). W jego treści znajdujemy wyraźne odniesienie do zasad ogólnych wspólnych dla systemów prawnych państw członkowskich. Cytowane trzy przepisy zawierają więc wskazówkę, że dla twórców traktatów system źródeł prawa w obrębie prawa unijnego obejmuje coś więcej niż jedynie źródła prawa pisanego[92].

            W literaturze najczęściej wymienia się trzy kategorie zasad ze względu na kryterium ich pochodzenia[93]:

a) zasady wywodzące się z prawa międzynarodowego,

b) zasady specyficzne dla prawa wspólnotowego (obecnie unijnego);

c) zasady wspólne dla systemów prawnych państw członkowskich.

Za odrębną kategorię zasad uznaje się także prawa podstawowe.

            Potwierdzenie istnienia tych trzech głównych źródeł zasad znajdujemy w orzecznictwie Trybunału. Jeśli chodzi o pierwszą kategorię, Trybunał rzadko odwołuje się do zasad ogólnych prawa międzynarodowego lub do zwyczaju. Nie oznacza to jednak, że nie mają one żadnego znaczenia w porządku prawnym Unii Europejskiej. Po prostu Trybunał dość krytycznie podchodzi do ich przydatności dla prawa unijnego, sięgając po te z nich, które są zgodne z celami integracyjnymi. Działa tu proces tzw. „filtracji”, który chroni nienaruszalność spójności systemu unijnego. Wyraźnie natomiast za źródło zasad ogólnych uznaje międzynarodowe konwencje, opracowane lub podpisane przez wszystkie państwa członkowskie[94], w szczególności zaś Konwencję Europejską o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności[95].

            Zasady własne prawa unijnego są opracowywane przez Trybunał przede wszystkim na podstawie traktatów założycielskich, przy uwzględnieniu ich głównych założeń i celów. Na przykład, przepis art. 12 TWE, który zawierał zakaz dyskryminacji na przynależność państwową (obecnie taki zakaz zawiera art. 18 TFUE), został potraktowany przez Trybunał jako podstawa dla rozwoju ogólnej zasady, która zakazuje arbitralnej dyskryminacji z jakiegokolwiek powodu.

            Zasady wspólne dla systemów prawnych państw członkowskich są uznawane za główne źródło inspiracji przy formułowaniu zasad ogólnych. Chodzi tu o zasady przyjęte przez ustawodawstwo, doktrynę i orzecznictwo państw członkowskich; niekiedy ich początki można odnaleźć już w prawie rzymskim. Zasady ogólne są szczególnym obszarem, w którym prawo krajowe może przyczynić się do rozwoju prawa Unii Europejskiej[96].

Należy zarazem zauważyć, że z momentem przyjęcia danej zasady jako zasady ogólnej prawa Unii Europejskiej staje się ona niezależnym źródłem tego prawa i funkcjonuje odrębnie od zasady występującej w porządku prawnym (międzynarodowym lub krajowym), z którego została zaczerpnięta[97]. Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją, w której zasady i pojęcia wyprowadzane z systemów prawnych państw członkowskich „wracają” do nich wzbogacone wartością nadaną im przez Trybunał. Wówczas jednak mogą mieć inne znaczenie lub zakres zastosowania. Warto także podkreślić, że dana zasada zostanie uznana za zasadę ogólną prawa Unii Europejskiej tylko wówczas, gdy jest zgodna ze „strukturą i celami Unii”. Trybunał dokonuje tu zatem oceny z punktu widzenia potrzeb unijnego porządku prawnego[98].

            Ostatnią kategorią zasad ogólnych prawa unijnego są prawa podstawowe. Jak już zostało wyżej wskazane, sam Trybunał przyznał im taki status, zaś państwa członkowskie potwierdziły go w Traktacie z Maastricht w art. 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej (obecnie art. 6 ust. 3 TUE) . Początkowo swoją legitymację do działania w tym zakresie oparł na tradycji konstytucyjnej ochrony praw człowieka wspólnej dla państw członkowskich. Zdaniem Trybunału tradycja ta wiąże także Wspólnotę (obecnie Unię). W kolejnych orzeczeniach dodał do tego źródła inspiracji jeszcze jedno – „międzynarodowe traktaty ochrony praw człowieka, przy których państwa współpracowały lub których są stronami”[99]. W praktyce powoływane są w tym kontekście Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, Pakty Praw Człowieka, konwencje MOP, Europejska Karta Socjalna itp.     

Trybunał nie określa wprost, jakie miejsce w hierarchii źródeł prawa unijnego zajmują zasady ogólne. W tym zakresie odnajdziemy jedynie pośrednie stwierdzenia Trybunału, wskazujące na wyższość zasad nad aktami prawa wtórnego. Te drugie muszą bowiem być zgodne z zasadami ogólnymi prawa w Unii Europejskiej. W przeciwnym razie Trybunał orzeka o nieważności aktu prawa wtórnego, bądź też niektórych jego postanowień. W doktrynie próbuje się bliżej określić miejsce zasad ogólnych w porządku prawnym Unii Europejskiej[100]. Wątpliwości nie budzi ich usytuowanie wobec prawa wtórnego. Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem wyraźnie, że zasady ogólne mają wyższą od niego rangę. Problem powstaje przy określeniu statusu zasad wobec prawa pierwotnego. Dominują tu dwa stanowiska. Według pierwszego z nich, prawo pierwotne zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii źródeł prawa unijnego, pośrodku należy umieścić zasady ogólne, a na „samym dole” prawo wtórne. Natomiast drugie, które dominuje w doktrynie polskiej, nadaje zasadom ogólnym status prawa pierwotnego niepisanego. Podkreśla się zarazem, że zasady nie są w stanie doprowadzić do uchylenia prawa traktatowego. Za bardziej trafny należy uznać drugi z podanych poglądów, skoro akty prawa wtórnego muszą być zgodne z zasadami ogólnymi. Ponadto same zasady nie mogą być sprzeczne z postanowieniami traktatów, co również przemawia za nadaniem im takiej samej rangi[101].

W skład niepisanego pierwotnego prawa wspólnotowego wchodzą również normy prawa zwyczajowego. Dla powstania normy prawa zwyczajowego niezbędne jest wystąpienie dwóch elementów. Niezbędna jest po pierwsze praktyka (usus) państw i po drugie przeświadczenie, że praktyka ta tworzy prawo (opinio iuris sive necessitatis lub po prostu opinio iuris)[102]. W prawie międzynarodowym zwyczaj (prawo zwyczajowe) odgrywa ogromną rolę, gdyż normy prawa zwyczajowego stanowią w istocie fundament powszechnego prawa międzynarodowego[103].

W literaturze prawa europejskiego pod pojęciem prawa zwyczajowego również rozumie się normy prawne powstałe w wyniku określonej praktyki państw członkowskich oraz opinio iuris, które uzupełniają lub zmieniają pisane prawo wspólnotowe. Jest oczywiście kwestia uzasadnienia występowania prawa zwyczajowego w prawie europejskim wspólnotowym, gdyż żaden przepis traktatowego prawa wspólnotowego nie wymienia zwyczaju (tak jak to ma miejsce w przypadku art. 38 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości). Sprawa ta jest oczywista dla zwolenników poglądu, że prawo unijne stanowi jedynie odgałęzienie prawa międzynarodowego, gdyż wówczas prawo unijne musi mieć ten sam system źródeł prawa co prawo międzynarodowe. Inne uzasadnienia to takie, że żaden porządek prawny nie może obejść się bez prawa zwyczajowego oraz, że wymagają tego ogólne zasady państwa prawnego[104].

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie rozwinęło dotąd jakiejś doktryny dotyczącej prawa zwyczajowego. Praktyka w tym zakresie jest również uboga. W literaturze powszechnie przytacza się przykład zmiany przez normę zwyczajową postanowienia art. 2 Traktatu Fuzyjnego z 1965 r. Zgodnie z tym postanowieniem Rada składa się z przedstawicieli rządów państw członkowskich, a każdy rząd deleguje do niej jednego ze swych członków. W praktyce państwa członkowskie delegowały do Rady również sekretarzy stanu, a więc urzędników (niewątpliwie najwyższego szczebla). Przyjęto więc, że zgodnie z powstałą w wyniku tej praktyki normą zwyczajową, sekretarze stanu mogą być traktowani jako członkowie rządu, niezależnie od ich rzeczywistego statusu prawnego w ich państwach. Innym przykładem jest wykształcenie się w praktyce gremium pod nazwą „Zebrani w Radzie Przedstawiciele Rządów Państw Członkowskich”. Nie mamy tutaj do czynienia z instytucją wspólnotową, gdyż takiej żaden z traktatów założycielskich nie przewiduje. Jednak na forum tym, obradującym poza Radą – jako konferencja przedstawicieli rządów państw członkowskich – przyjmowane są uchwały i decyzje zarówno takie, które przewidziane są w prawie traktatowym, jak i podejmowane poza nim. Jak wynika z powyższego, prawo zwyczajowe odgrywa nieporównywalnie mniejszą rolę aniżeli ogólne zasady prawa[105].

Kolejną kategorią prawa unijnego jest prawo wtórne. Prawo wtórne (nazywane często pochodnym) znajduje swoje umocowanie w art. 288 Traktatu z Lizbony, dawny art. 249 TWE. Prawo wtórne jest tworzone przez instytucje Unii na podstawie prawa pierwotnego. Składa się ono z ogromnej liczby aktów prawnych o różnorodnej postaci. Warto zwrócić uwagę, że choć analogie pomiędzy typami aktów prawnych a aktami prawa krajowego są wyraźne, mogą jednak prowadzić do błędów. Nie zawsze bowiem nazwa aktu odpowiada jego faktycznej zawartości – przyjmowane są np. rozporządzenia o faktycznym charakterze decyzji (i odwrotnie). Wyróżnia się (na podstawie treści art. 288 Traktatu z Lizbony) pięć kategorii aktów prawnych: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, opinie i zalecenia[106].

Na wstępie należy zauważyć, że przed zmianami wprowadzonymi przez Traktat z Lizbony występowały znaczne różnice między źródłami prawa występującymi w prawie WE (dawnym I filarze), w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Spraw Bezpieczeństwa (dawny II filar) oraz Współpracy Policyjnej i Sądowej w sprawach karnych (dawny III filar).

Najbardziej rozwinięte były źródła prawa wspólnotowego. Natomiast Traktat z Lizbony wzorem swojego poprzednika, czyli Traktatu Konstytucyjnego, zmierza do uproszczenia systemu aktów prawa wtórnego, jednocześnie jednak nie zmienia ich nazw[107]. To uproszczenie polega przede wszystkim na zniesieniu odrębności, jakie funkcjonowały do tej pory w ramach Współpracy Policyjnej i Sądowej w sprawach karnych. Oznacza to, że w dotychczasowym I i III filarze będziemy mieli do czynienia z jednolitym zestawem aktów prawa wtórnego (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zlecenia i opinie). Natomiast akty prawne przyjmowane w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa będą nadal miały odrębny charakter, co wiąże się przede wszystkim ze specyfiką materii, jaką regulują[108].

            Kolejną ważną zmianą wprowadzoną przez Traktat z Lizbony jest uporządkowanie aktów prawa wtórnego oraz ich podział na akty ustawodawcze (rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane są przez Parlament i Radę w ramach zwykłej oraz specjalnej procedury prawodawczej) oraz akty o charakterze nieustawodawczym, które obejmują dwie podgrupy: akty delegowane oraz akty wykonawcze. Te pierwsze mają być przyjmowane przez Komisję Europejską na podstawie upoważnienia udzielonego w akcie ustawodawczym; będą mieć zasięg ogólny i będą uzupełniać lub zmieniać niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego (art. 290 TFUE)[109]. Natomiast akty wykonawcze wydawane są w ramach uprawnień wykonawczych przez Komisję Europejską (w pewnych przypadkach przez Radę), jeśli konieczne jest zapewnienie jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii (art. 291 TFUE)[110].

            Już z podanych wyżej uwag wynika, że podział na prawo pierwotne i wtórne ma w prawie unijnym duże znaczenie, pozostają one bowiem w stosunku nadrzędności i podporządkowania. Oznacza to, że w prawie unijnym obowiązuje zasada hierarchii źródeł. Nie jest ona jednak traktatowo uregulowana, ale o jej istnieniu dowiadujemy się z orzecznictwa ETS. Z zasady tej wynika, że akty prawa wtórnego muszą być zgodne z postanowieniami Traktatów i zasadami ogólnymi prawa unijnego. Ponadto, jak już wyżej wskazano, muszą być zgodne z umowami międzynarodowymi[111].

            Jeśli natomiast chodzi o hierarchię w obrębie źródeł prawa pochodnego, to kwestia ta została uporządkowana w Traktacie z Lizbony. Jak już bowiem wskazano, wprowadza on podział na akty ustawodawcze oraz akty o charakterze nieustawodawczym (akty delegowane, wykonawcze, pozostałe akty prawne). Ten podział ma istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania zasady pomocniczości (subsydiarności) oraz przejrzystości działania instytucji unijnych. Wskazuje też na hierarchię aktów prawa wtórnego, bowiem akty delegowane i wykonawcze muszą być zgodne z aktami ustawodawczymi. Należy przy tym zauważyć, że podstawowe akty prawne, a zatem rozporządzenia, dyrektywy oraz decyzje będą mogły występować zarówno jako akty ustawodawcze, jak i delegowane lub wykonawcze, w zależności od tego, w jakiej procedurze zostaną przyjęte[112]. Natomiast w ich nazwie będzie podawana informacja o tym, z jakiego rodzaju aktem mamy do czynienia (w nagłówku aktów ma być dodawany przymiotnik „delegowane/a” lub „wykonawcze/a”)[113].

            Pierwszym z przytoczonych aktów unijnego prawa wtórnego jest rozporządzenie. Zgodnie z art. 288 TFUE „rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich”. Rozporządzenia mają najszerszy zasięg spośród aktów prawa wtórnego i to zarówno pod względem geograficznym, jak i podmiotowym. Adresatami rozporządzeń są zarówno państwa członkowskie, jak i jednostki. W związku z tym rozporządzenia są czasami porównywane do ustaw krajowych[114].

            Rozporządzenie jest wykorzystywane przede wszystkim w tych dziedzinach integracji, które wymagają ujednolicenia stanowisk państw członkowskich. Są zarazem przejawem największej ingerencji prawodawcy unijnego w ich porządki prawne. Z dziedzin, w których często wydaje się rozporządzenia można wymienić m.in. wspólną politykę rolną, rybołówczą, transportową, handlową, Unię Gospodarczo – Walutową. Oczywiście, nie oznacza to, że w tych obszarach nie występują inne akty prawne. Ogólnie należy jednak stwierdzić, że prawodawca decyduje się na wydanie rozporządzenia wówczas, gdy chodzi mu o uzyskanie takich samych regulacji we wszystkich państwach członkowskich[115].

Cechami rozporządzeń unijnych są: 

a) ich ogólny zasięg – zgodnie z art. 288 TFUE rozporządzenia są aktami prawnymi o ogólnym charakterze. Trybunał wyjaśnia tę cechę w następujący sposób: „rozporządzenie jest środkiem stosowanym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób”[116]. Zarazem „środek nie traci charakteru rozporządzenia tylko dlatego, że możliwe jest ustalenie w większym lub mniejszym stopniu liczby lub nawet tożsamości osób, do których stosuje się w danym czasie tak długo, jak nie ma żadnej wątpliwości, że środek jest stosowany jako rezultat obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej […]”[117]. Oznacza to, że podstawowym wyznacznikiem zasięgu ogólnego jest obiektywnie oznaczenie sytuacji w jego postanowieniach i zdolność wywierania skutków prawnych w stosunku do ogólnie i abstrakcyjnie określonej kategorii przedmiotów. Jednocześnie ta cecha rozporządzenia pozwala odróżnić je od decyzji, która ma indywidualnie określonego adresata. Czasami zdarza się, że prawodawca błędnie określa dany akt jako rozporządzenie bądź decyzję. Test zasięgu ogólnego pozwala odróżnić te akty i zbadać ich treść. Należy bowiem zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości przypisuje decydujące znaczenie treści danego aktu, a nie jego nazwie[118];

b) obowiązywanie w całości – zgodnie z art. 288 TFUE rozporządzenie jest aktem wiążącym w całości, co oznacza, że wszystkie jego normy prawne są w równym stopniu wiążące dla jego adresatów. Porównując pod tym względem rozporządzenie i dyrektywę można powiedzieć, że to pierwsze wiąże zarówno co do rezultatu, który powinien być osiągnięty, jak i co do formy oraz metod jego osiągnięcia. Zakres regulacyjny rozporządzenia jest zatem szeroki i obejmuje wszystkie zawarte w nim normy. Ponadto należy zauważyć, że rozporządzenie obowiązuje z chwilą jego wejścia w życie (moment ten jest często określany w jego treści, w braku takiej regulacji rozporządzenie wchodzi w życie 20 dni po jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – art. 297 TFUE)[119]. Trybunał wyprowadza z tej cechy rozporządzenia określone obowiązki państw członkowskich. Przede wszystkim „nie do zaakceptowania jest niekompletne lub wybiórcze stosowanie postanowień rozporządzenia przez państwo członkowskie [...] z tego względu, że jest ono im przeciwne lub uznaje je za sprzeczne ze swoim interesem narodowym”. Ponadto „w braku odmiennego przepisu prawa wspólnotowego (obecnie unijnego), państwa członkowskie nie mogą stosować środków krajowych, które są w stanie zmienić stosowanie rozporządzenia”[120];

c) bezpośrednie stosowanie we wszystkich państwach członkowskich – jest to swoista cecha rozporządzenia, z której wynika, że jego normy obowiązują z momentem jego wejścia w życie, bez potrzeby ich transportowania do krajowych porządków prawnych. Dla obowiązywania rozporządzenia w porządkach prawnych państw członkowskich nie są zatem potrzebne jakiekolwiek działania państwowych organów ustawodawczych, ani nawet jego ogłoszenie zgodnie z wymogami prawa krajowego. Oznacza to, że rozporządzenia „wchodzą” wprost do porządków prawnych państw członkowskich i stają się ich częścią. Jednocześnie jednak nie tracą swojego unijnego charakteru. Trybunał Sprawiedliwości uznaje, że bezpośrednia stosowalność rozporządzenia oznacza, iż jego normy mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich[121]. Podkreśla również, że „bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, iż jego wejście w życie i stosowanie na rzecz lub z obciążeniem jednostek jest niezależne od przyjęcia jakiegokolwiek środka krajowego. Postanowienie prawa krajowego, które powtarza bezpośrednio stosowane normy prawa WE w żaden sposób nie może wpłynąć ani na tą bezpośrednią stosowalność, ani też na jurysdykcję Trybunału”[122]. Tym samym Trybunał stanowczo zakazał przyjmowania ustaw krajowych, które powtarzają postanowienia rozporządzeń. Taka praktyka mogłaby wywołać szereg problemów: adresaci norm byliby wprowadzani w błąd co do unijnego charakteru danej normy; prawa i obowiązki zawarte w normach krajowych nie mają ogólnego pierwszeństwa stosowania, przysługującego normom prawa unijnego;  monopol Trybunału na interpretację prawa unijnego zostałby zagrożony. Nie oznacza to jednak, że państwa członkowskie nie mają żadnych obowiązków związanych z rozporządzeniem. Przede wszystkim muszą zastosować odpowiednie środki zapewniające ich obywatelom możliwość korzystania z uprawnień przewidzianych w rozporządzeniach[123]. Ponadto, choć w założeniu normy rozporządzeń powinny być kompletne i nadawać się do bezpośredniego stosowania, niekiedy zdarza się, że wymagają one konkretyzacji przez organy Unii Europejskiej lub ustawodawców państw członkowskich. Wówczas pojawia się konieczność swoistego rodzaju implementacji rozporządzeń. Może to następować na poziomie Unii Europejskiej (implementacja unijna), na poziomie krajowym (implementacja krajowa), wreszcie na obu poziomach. Implementacja unijna polega głównie na wydaniu przepisów wykonawczych (rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje wykonawcze ewentualnie delegowane) oraz stworzeniu warunków organizacyjnych niezbędnych dla stosowania rozporządzenia, np. powołanie stosownych organów. Z kolei implementacja krajowa wiąże się z przyjęciem odpowiednich norm bądź działań implementujących. W pewnych zakresach państwa członkowskie są wyłącznie kompetentne do podejmowania takiej implementacji, np. co do ustalania i egzekwowania sankcji karnych za naruszenie rozporządzenia[124]. W efekcie pożądana jest współpraca między Unią a państwami członkowskimi.

Zgodnie z art. 297 TFUE, rozporządzenie musi być opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wchodzi w życie z dniem określonym w rozporządzeniu bądź dwadzieścia dni po jego ogłoszeniu (jeśli w rozporządzeniu nie zawarto daty wejścia w życie)[125]. W 2007 roku ETS wypowiedział się w kwestii mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia przed jego publikacją w oficjalnym Dzienniku Urzędowym UE a po opublikowaniu treści rozporządzenia na stronie internetowej Eur-Lex. Trybunał, w sprawie Skoma-Lux sro vs. Celní ředitelství Olomouc, C-161/06, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r.[126] stwierdził, że opublikowanie treści aktu prawnego w Internecie nie jest równoznaczne z tym, że przepisy takiego aktu prawnego uzyskują moc obowiązującą. Czyli możliwość zapoznania się z treścią aktu nie czyni go jeszcze wiążącym. Tak więc akty prawne mogą nabrać mocy obowiązującej dopiero po ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w języku urzędowym danego państwa. W przypadku braku takiej publikacji nie obowiązują[127].

            Kolejnym aktem unijnego prawa wtórnego jest dyrektywa. Zgodnie z art. 288 TFUE „dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków”[128]. Z tego przepisu wynika, że adresatem dyrektywy są tylko państwa członkowskie (najczęściej wszystkie, ale mogą to też być tylko niektóre z nich). Dyrektywa nie jest zatem skierowana do jednostek, ani też wprost do sądów i urzędów państw członkowskich. To państwo jest adresatem, a nie jego organy. W rezultacie określenie, który organ będzie właściwy do ustanowienia przepisów prawnych wykonujących dyrektywę, jest zagadnieniem prawa wewnętrznego państw członkowskich. Podobnie za brak lub nieprawidłową implementację dyrektywy odpowiada państwo jako takie, a nie jego poszczególne organy. Ogólnie należy zatem stwierdzić, że w porównaniu z rozporządzeniem dyrektywa ma ograniczony krąg adresatów[129].

Dyrektywy są wykorzystywane do harmonizacji prawa obowiązującego w poszczególnych państwach członkowskich. W wyniku ich przyjmowania dochodzi do zbliżenia tych przepisów prawnych, a nie do zapewniania ich identyczności. Dzięki temu zapewnia się osiąganie wspólnych celów Unii, przy jednoczesnym zachowaniu odrębności krajowych porządków prawnych i poszanowaniu wykształconych w nich konstrukcji prawnych, mających często długą tradycję.

Dyrektywy mogą być przyjmowane w różnych obszarach prawa Unii Europejskiej i przez różne organy Unii. I tak, wykorzystywane są one jako instrument regulacyjny w sferze rynku wewnętrznego, prawie spółek, polityce społecznej, ochronie konsumenta, środowiska itp.

Jak wynika z treści art. 288 TFUE dyrektywa wiąże swojego adresata w specyficzny sposób – jedynie co do rezultatu. W porównaniu z rozporządzeniem i decyzją zakres związania dyrektywą jest więc najwęższy. Państwa członkowskie są zobowiązane do osiągnięcia wskazanego w dyrektywie rezultatu. Proces ten określa się mianem transpozycji, czy też implementacji dyrektyw[130]. Można zatem stwierdzić, że jest to dwustopniowy proces stanowienia prawa. Pierwszym etapem jest poziom unijny – tu ustala się cele, które mają być osiągnięte (wydaje dyrektywę), drugim natomiast poziom krajowy – tu realizuje się dany cel poprzez wydanie przepisów prawnych w poszczególnych państwach członkowskich. W literaturze podkreśla się, że taka konstrukcja dyrektywy odzwierciedla typowy dla Unii Europejskiej kompromis między wspólnym interesem, polegającym na zapewnianiu stanowienia prawa o względnie jednolitej treści, a interesem państw członkowskich polegającym na uwzględnieniu i poszanowaniu ich odrębności i specyfiki w każdym aspekcie, nie tylko w aspekcie kultury prawnej[131]. Rezultatu dyrektywy nie można przy tym ograniczać do celu ogólnie wskazanego z reguły w początkowych jej postanowieniach. Rezultatem nazywać powinniśmy urzeczywistnienie wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w kontekście ogólnego zamierzonego celu, wyrażonego w tym akcie.

Z punktu widzenia adresata, a zwłaszcza zakresu jego swobody wyboru form i metod urzeczywistnienia rezultatów dyrektywy, istotny jest stopień szczegółowości zawartych w niej regulacji prawnych. Praktyka pokazuje, że niekiedy przyjmowane są bardzo szczegółowe regulacje, które sprawiają, że swoboda państw członkowskich jest niewielka lub wręcz iluzoryczna. Zawsze jednak państwo będzie mogło dokonać wyboru między ustawą a rozporządzeniem jako formami implementacji dyrektywy w prawie krajowym[132].

Równie istotne jest to, że osiągnięcie rezultatu dyrektywy musi nastąpić we wskazanym przez nią terminie. Związanie dyrektywą ulega zatem wzmocnieniu w tym sensie, że państwa mają obowiązek jej implementacji w terminie w niej określonym, a nie dogodnym dla nich. Ponadto przed upływem tego terminu państwa są zobowiązane do zaniechania podejmowania jakichkolwiek działań lub czynności, które mogłyby zaszkodzić realizacji celu dyrektywy[133]. Należy również podkreślić, że termin określony w dyrektywie ma wielkie znaczenie praktyczne – jego niezachowanie pociąga za sobą możliwość dochodzenia przez jednostki swoich uprawnień w ramach koncepcji skutku bezpośredniego oraz dochodzenia odszkodowania od państwa członkowskiego[134].

Implementacja dyrektyw do krajowych porządków prawnych podlega ogólnym zasadom efektywności oraz asymilacji (równoważności). Oznacza to, że zakładany rezultat musi zostać osiągnięty w sposób należyty tak, aby stworzyć warunki dla skutecznego stosowania i efektywnego kontrolowania przestrzegania norm prawa unijnego. Natomiast zasada równoważności wymaga zastosowania przez państwa członkowskie przy implementacji dyrektyw takich form, metod i procedur wykonania ich treści oraz zabezpieczenia ich przestrzegania, jakie gwarantują wykonywanie norm krajowych[135]. Widać zatem, że transpozycja dyrektyw nie może być dowolna, ale musi odpowiadać pewnym ogólnym regułom. Jest to o tyle istotne, że bez prawidłowej implementacji ten akt prawa unijnego nie może być efektywnie stosowany i przestrzegany. Dlatego też Trybunał sformułował w swoim orzecznictwie warunki, jakim musi ona odpowiadać.

Przede wszystkim postanowienia dyrektywy muszę być implementowane w taki sposób, aby nadać im niekwestionowaną moc wiążącą, z zachowaniem wymaganej specyfiki, precyzji i jasności, aby uczynić zadość zasadzie bezpieczeństwa prawnego. Stanowienie prawa powszechnie obowiązującego (czyli ustaw lub rozporządzeń) będzie spełniało ten wymóg. Natomiast państwo członkowskie nie powinno zadowalać się wydaniem, np. zwykłego okólnika, który może zostać zmieniony przez administrację. Wynika z tego, że dyrektywa musi być realizowana aktem odpowiedniej rangi, w przeciwnym razie nie stanowi to wypełnienia zobowiązań państwa[136].

Implementacja dyrektyw nie zawsze wymaga podjęcia działania legislacyjnego. Muszą jednak zostać spełnione określone wymogi. W szczególności istnienie ogólnych reguł prawa konstytucyjnego lub administracyjnego może czynić zbędną implementację za pomocą przepisów szczególnych, pod warunkiem jednak, że te zasady zapewniają pełne zastosowanie dyrektywy przez władze państw członkowskich, a jeśli dyrektywa tworzy prawa dla jednostek mogą one się z nimi zapoznać i powoływać się na nie przed sądami krajowymi. Natomiast fakt istnienia samej praktyki, odpowiadającej dyrektywie, nie stanowi okoliczności zwalniającej od jej implementacji w postaci aktu normatywnego, ponieważ może ona być stosunkowo łatwo zmieniona[137].

Państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić pełną i dokładną transpozycję postanowień dyrektywy. Nie musi ona polegać na dosłownym przepisaniu jej tekstu do aktów krajowych, chyba że dyrektywa jest bardzo szczegółowa i nie pozostawia państwom członkowskim dużej swobody w zakresie treści. Natomiast niedopuszczalne jest przyjęcie jedynie fragmentarycznej regulacji krajowej bądź zwykłe odesłanie do dyrektywy. Nie można również powoływać się na to, że dokonano implementacji innej dyrektywy, dotyczącej tej samej kwestii[138].

Transpozycja musi również zostać dokonana w odpowiednim czasie, ustalonym w dyrektywie. Trybunał wskazuje, że już w czasie trwania okresu potrzebnego na implementację państwa członkowskie powinny podejmować środki zapewniające ziszczenie się rezultatu dyrektywy na koniec tego okresu.

Orzecznictwo ETS pokazuje zarazem, na jakie okoliczności nie można się powoływać dla usprawiedliwienia braku implementacji dyrektywy[139]:

- na przepisy, praktyki lub sytuacje krajowe dla uzasadnienia niewykonania zobowiązań wynikających z dyrektywy w terminie w niej wyznaczonym;

- na trudności o charakterze proceduralnym i prawnym bądź złożoność materii i debat nad projektami ustaw;

- na zwykłą obawę trudności wewnętrznych

- na fakt, że niepodjęcie środków implementujących nie miało żadnych negatywnych skutków dla innych państw członkowskich;

- wreszcie Trybunał nie uznaje argumentu, który jest często powoływany przez państwa, że prace nad projektem aktu krajowego są już w toku, a nawet są finalizowane oraz że zdaniem państwa termin na transpozycję jest zbyt krótki.

Widać zatem, że Trybunał jest niezmiernie restrykcyjny, gdy chodzi o okoliczności usprawiedliwiające niewykonanie lub nienależyte wykonanie dyrektyw. Należy to wiązać z faktem, że państwa członkowskie często nie podejmują działań implementacyjnych w przepisanym terminie albo czynią to w sposób nieprawidłowy.

Takie zachowanie państwa członkowskiego pociąga za sobą określone skutki prawne. Przede wszystkim Komisja lub inne państwo członkowskie mogą wszcząć przeciwko niemu postępowanie w sprawie naruszenia traktatów (zgodnie z art. 258 i 259 TFUE). Ponadto, jak wyżej wskazano, po upływie terminu przeznaczonego na implementację dyrektywy może być ona bezpośrednio skuteczna. Jeśli dyrektywa nie może wywołać takich skutków, wówczas aktualizuje się obowiązek wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z prawem unijnym. Wreszcie istnieje możliwość dochodzenia przez jednostkę odszkodowania od państwa członkowskiego[140].

Trzecią kategorią aktów wtórnego prawa unijnego stanowią decyzje. Zgodnie z art. 288 TFUE decyzja wiąże w całości, a ta, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Ta nowa definicja, obowiązująca od czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony, uwzględnia dotychczasową praktykę przyjmowania przez instytucje unijne decyzji, w których nie jest wskazany adresat. W rezultacie adresatami decyzji mogą być zarówno państwa członkowskie (pojedyncze lub kilka z nich), jak i jednostki (osoby fizyczne i prawne)[141].

Decyzje nie stanowią zatem jednolitej grupy aktów prawnych. Najczęściej mają charakter indywidualny i wówczas porównuje się je do aktów administracyjnych w prawie krajowym (przykładem są decyzje Komisji wydawane w ramach polityki konkurencji, a skierowane do indywidualnych przedsiębiorców). Mogą mieć również bardziej ogólny charakter, jeśli skierowane są do wszystkich lub większości państw członkowskich. Wreszcie można spotkać decyzje szczególnego rodzaju, jak np. decyzję Rady ustanawiającą Sąd Pierwszej Instancji (obecnie Sąd) bądź wprowadzające programy w różnych obszarach prawa Unii Europejskiej. Tego typu decyzje należy zaliczyć do aktów sui generis, czyli pewnego typu wiążących aktów nienazwanych, które tylko formalnie noszą nazwę decyzji[142].

Decyzje najczęściej pojawiają się w sferze wspomnianej już polityki konkurencji, wspólnej polityki rolnej, rybołówczej i handlowej oraz w ramach Unii Gospodarczo –Walutowej (tu autorem decyzji jest Europejski Bank Centralny).

Decyzja jako akt obowiązujący w całości, ale jeśli wskazuje adresata, to tylko jego, jest aktem pośrednim między rozporządzeniem a dyrektywą. Odróżnienie jej od dyrektywy jest jednak łatwiejsze z tego względu, że ma inny sposób wiązania – wiąże w całości. Ponadto może je zbliżać krąg adresatów, co dotyczy zwłaszcza decyzji skierowanych do wszystkich państw członkowskich. W tym wypadku należy zastosować kryteria pochodzące z orzecznictwa Trybunału. Wynika z niego, że decyzje są adresowane do określonej liczby indywidualnie oznaczonych lub dających się określić podmiotów. W orzeczeniu z 14 grudnia 1962 roku w sprawie Confederation nationale des producteurs de fruits et legumes i inni v. Rada EWG[143] Trybunał stwierdził wyraźnie, że „kryterium odróżnienia decyzji i rozporządzenia należy szukać w ogólnym zastosowaniu danego środka”[144]. Decyzja ma znaczenie dla specyficznie określonych jednostek, a jej podstawowe cechy wynikają z ograniczenia zakresu podmiotów, do których jest adresowana. Natomiast rozporządzenie, które ma charakter ustawodawczy, nie jest skierowane do ograniczonej grupy osób, indywidualnie oznaczonych lub dających się określić, ale znajduje zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji. Wywołuje ono natychmiastowe skutki prawne we wszystkich państwach członkowskich wobec osób oznaczonych w ogólny i abstrakcyjny sposób[145].

Jeśli decyzje mają ogólny charakter, mogą być implementowane przez wydanie decyzji wykonawczych. Wówczas mamy do czynienia z implementacją unijną, najczęściej dokonywaną przez Komisję. Państwa członkowskie nie pozostają jednak obojętne wobec procesu implementacji takich decyzji. Mogą one bowiem nakładać na państwa obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla ułatwienia ich wykonania, a także obowiązek przekładania sprawozdania Komisji z implementacji decyzji.

Ostatnią kategorię aktów wtórnego prawa unijnego stanowią zalecenia oraz opinie. Art. 288 TFUE przewiduje, że zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. Określa zatem ich charakter prawny, natomiast nie wskazuje adresata. Z praktyki wynika, że mogą nimi być: organy unijne, państwa członkowskie lub inne podmioty prawa (jednostki). Natomiast przepis art. 292 TFUE doprecyzowuje, kto może być autorem zaleceń. I tak, są one przyjmowane przez:

a) Radę (jej kompetencja ma charakter ogólny, jednak w przypadkach, w których Traktaty przewidują przyjmowanie aktów przez Radę na wniosek Komisji, może ona przyjąć zalecenie jedynie po otrzymaniu takiego wniosku, a ponadto stanowi jednomyślnie w tych dziedzinach, w których jednomyślność wymagana jest do przyjęcia aktu Unii);

b) Komisję (jej kompetencja ma charakter ogólny);

c) Europejski Bank Centralny (w szczególnych przypadkach przewidzianych w traktatach)[146].

Zalecenia i opinie mimo, że nie są prawnie wiążące, odgrywają ważną rolę w unijnym porządku prawnym. Celem ich przyjmowania jest nakłonienie adresatów do określonego zachowania się bez wykorzystania w tym zakresie mechanizmu mocy wiążącej. Oznacza to, że uzupełniają one wiążące akty prawne w sytuacjach, gdy nie jest wskazane lub możliwe ich przyjęcie. Należy przy tym podkreślić, że choć zalecenia i opinie nie są prawnie wiążące, to jednak muszą być uwzględniane – istnieje bowiem obowiązek wykonawczy o charakterze politycznym, który zresztą jest faktycznie realizowany.

Zalecenia i opinie są często stosowane w praktyce. W związku z tym wypowiada się o nich także Trybunał. Odnośnie zaleceń stwierdził m. in., że są one przyjmowane przez instytucje unijne generalnie wówczas, gdy nie są one uprawnione do przyjęcia wiążących aktów prawnych lub gdy uznają, że nie jest to właściwe. Zalecenia są środkami prawnymi, które nie mają na celu wywołania wiążących skutków prawnych. Dlatego też nie mogą tworzyć uprawnień, na które jednostki mogłyby powoływać się przed sądem krajowym. Jednakże, nie można uznać, że zalecenia nie wywołują żadnych skutków prawnych – sądy krajowe są zobowiązane brać je pod uwagę w zakresie rozstrzygania sporów, zwłaszcza wówczas, gdy odnoszą się one do wykładni przepisów krajowych przyjętych w wykonaniu lub jako uzupełnienie prawnie wiążących przepisów unijnych[147].

W porządku prawnym Unii Europejskiej funkcjonuje również wiele aktów prawnych, które nie są wprost przewidziane (nazwane) w przepisach traktatowych. Należą do nich m.in. uchwały, rezolucje, deklaracje, obwieszczenia lub komunikaty interpretacyjne, programy, plany, memoranda, komunikaty czy kodeksy postępowania. Można powiedzieć, że są one dziełem swobodnej aktywności prawotwórczej instytucji unijnych, a ich liczba stale rośnie. Stąd też w Traktacie z Lizbony podjęto próbę wyeliminowania, a przynajmniej ograniczenia praktyki przyjmowania aktów nienazwanych[148]. Art. 296 ust. 3 TFUE przewiduje, że „rozpatrując projekt aktu ustawodawczego, Parlament Europejski i Rada powstrzymują się od przyjmowania aktów nieprzewidzianych przez procedurę prawodawczą obowiązującą w danej dziedzinie”. Praktyczne znaczenie tego postanowienia może być jednak ograniczone z uwagi na to, że mowa tylko o aktach ustawodawczych, wydawanych przez Parlament Europejski i Radę, podczas gdy często tego typu akty wydaje Komisja, poza procesem prawodawczym, np. plany działania, komunikaty itd. Charakter prawny takich aktów nie jest jasny, skoro nie są one uregulowane w traktacie. W większości przypadków są to jednak niewiążące akty prawne i wraz z zaleceniami i opiniami zalicza się je do tzw. miękkiego prawa unijnego (soft law). Praktyczne znaczenie tych aktów należy odnieść do wykładni i stosowania prawa unijnego, a zatem są one pomocne w tym kontekście[149].

Do źródeł prawa unijnego zalicza się także umowy i porozumienia Unii (jej instytucji), a także państw członkowskich. Mają one zróżnicowany charakter. Unia Europejska, będąc organizacją międzynarodową, jest podmiotem prawa międzynarodowego i zawiera liczne umowy międzynarodowe, zarówno dwustronne jak i wielostronne. TWE wymienia pewne kategorie umów międzynarodowych wspólnotowych: w art. 111 ust. 3 umowy w zakresie polityki pieniężnej, w art. 133 ust. 3 i nast. umowy w ramach wspólnej polityki handlowej, w art. 174 ust. 4 umowy w dziedzinie ochrony środowiska, w art. 181 dotyczące współpracy dla rozwoju oraz w art. 308 umowy stowarzyszeniowe. Nie wyczerpuje to dopuszczalnych rodzajów umów. W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości umowy mogą być zawierane przez Unię Europejską także na podstawie tzw. kompetencji dorozumianych[150].

Stosownie do art. 300 ust. 7 TWE umowy międzynarodowe Unii wiążą jej instytucje oraz państwa członkowskie. Omawiane umowy oprócz tego, że są źródłami prawa międzynarodowego, są także zaliczone przez ETS do źródeł prawa unijnego, czego konsekwencją jest m. in. to, że mogą być interpretowane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w trybie art. 234 TWE. Interpretacja ETS wiąże Unię Europejską (jej instytucje) i państwa członkowskie, nie wiąże natomiast drugiej strony umowy: państwa (państw) spoza Unii, czy organizacji międzynarodowej. Omawiane umowy Unii Europejskiej powinny być zgodne z traktatami (prawem pierwotnym), a zapewnieniu tej zgodności, jeszcze przed zawarciem umowy, służy specjalna procedura unormowana w art. 300 ust. 6 TWE. Wymaga się natomiast, aby akty instytucji unijnych (prawo pochodne) oraz prawo państw członkowskich było zgodne z umowami międzynarodowymi Unii; wynika to z art. 300 ust. 7 TWE[151].

Umowy międzynarodowe zawierane pomiędzy państwami członkowskimi (a nie z państwami trzecimi) są również zaliczane do prawa unijnego. Art. 293 TWE wprost przewiduje możliwość prowadzenia rokowań, a tym samym: zawierania umów między państwami członkowskimi i określa ich przedmiot. Choć przepis ten nie jest formalnie rzecz biorąc podstawą prawną umów, ponieważ państwa czerpią kompetencje do ich zawierania z przysługującej im podmiotowości międzynarodowoprawnej, wskazuje jednak na związek wymienionych tam umów z celami Unii.

Za zaliczeniem omawianych konwencji do prawa unijnego może przemawiać okoliczność, że do interpretacji ich postanowień jest powołany Europejski Trybunał Sprawiedliwości, aczkolwiek właściwość ETS wynika z protokołów dołączonych do konwencji, a nie z art. 234 TWE. Przyjmuje się, że omawiane konwencje mają być zgodne z pierwotnym prawem unijnym, a także z wiążącymi aktami instytucji unijnych, np. rozporządzeniami[152].

Doktryna prawa międzynarodowego publicznego określa te akty mianem „dopełniającego prawa unijnego” – niekiedy zrównując je z prawe wtórnym, niekiedy umiejscawiając je pomiędzy prawem pierwotnym a prawem wtórnym[153].

2.3.      Dochody i wydatki Unii Europejskiej

            Na wstępie niniejszego podrozdziału należy zauważyć, iż Unia Europejska dysponuje własnym, jednolitym budżetem (tzw. budżet ogólny), stanowiącym roczny plan finansowy Unii Europejskiej obejmujący jej dochody i wydatki. Obok budżetu, Unia Europejska dysponuje także środkami pozabudżetowymi. Główne regulacje dotyczące budżetu normowane są przepisami art. 310 – 325 TFUE oraz przepisami prawa wtórnego – przede wszystkim decyzjami Rady w sprawie środków własnych[154]. Najważniejszą zasadą płynącą z tych przepisów jest zasada budżetu zbilansowanego (nie dopuszcza się deficytu budżetowego). Poza tym, budżet unijny musi być w całości finansowany z zasobów własnych (art. 311 TFUE) oraz skonstruowany w zgodzie z tzw. perspektywami finansowymi (tudzież: wieloletnimi ramami finansowymi).

            Dochody Unii Europejskiej, stanowiące środki niezbędne na dany rok budżetowy do osiągnięcia celów Unii oraz prowadzenia przez nią polityk (art. 311 TFUE), określane są drogą decyzji Rady, zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą, jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Decyzja taka może ustanawiać nowe lub znosić istniejące kategorie zasobów własnych, przy czym każdorazowo, do wejścia w życie, wymagane jest jej zatwierdzenie przez państwa członkowskie, stosownie do wewnątrzkrajowych procedur konstytucyjnych. Rada, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą, ustanawia w drodze rozporządzenia środki wykonawcze w odniesieniu do systemu zasobów własnych Unii.

            Dochody Unii Europejskiej obejmują[155]:

1) cła z importu produktów rolnych oraz składki wpłacane przez producentów cukru,

2) cła z importu pozostałych produktów na teren państw członkowskich Unii,

3) część podatku od wartości dodanej VAT, pobieranego w państwach członkowskich,

4) bezpośrednie wpłaty państw członkowskich, ustalane indywidualnie dla każdego z nich, w oparciu o dochód narodowy brutto,

5) inne dochody, np.: podatki od wynagrodzeń urzędników unijnych, zyski od odsetek, dochody z umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu, pożyczek), wpływy z kar pieniężnych (nakładanych na przedsiębiorstwa za naruszenie zasad konkurencji) itp.

Dochody określone w pierwszym i drugim punkcie stanowią tzw. „tradycyjne zasoby własne”, które są pobierane w państwach członkowskich przez właściwe służby państwowe (a następnie odprowadzane do budżetu Unii, przy czym państwa mogą zatrzymać do 25% tych dochodów dla potrzeb budżetów krajowych). Dochody określone w punkcie czwartym (stanowiące blisko 70% ogólnych unijnych dochodów budżetowych) mają za zadanie pokrycie różnicy między planowanymi wydatkami a przewidywanymi innymi dochodami. Co godne podkreślenia, z tytułu bezpośrednich wpłat państw członkowskich niektóre państwa wpłacają do budżetu unijnego więcej niż z niego otrzymują – są to tzw. płatnicy netto (a contrario, państwa, które otrzymują z budżetu unijnego więcej niż do niego wpłacają to tzw. beneficjenci netto).

            Zgodnie z art. 322 ust. 2 TFUE „Rada, stanowiąc na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz Trybunałem Obrachunkowym, określa sposoby i procedurę, według których dochody budżetowe przewidziane w ramach systemu zasobów własnych Unii są pozostawiane do dyspozycji Komisji, oraz określa środki stosowane, w razie potrzeby, w celu zaspokojenia potrzeb gotówkowych. Parlament Europejski i Komisja Europejska zapewniają dostępność środków finansowych umożliwiających Unii wykonywanie jej zobowiązań prawnych wobec stron trzecich”.

            Struktura wydatków unijnych jest strukturą dość specyficzną, nieznaną krajowym prawom budżetowym (nie są w niej przewidziane wydatki na np. ochronę zdrowia czy obsługę długu publicznego). Do najistotniejszych wydatków unijnych należą te, przeznaczone na[156]:

1) trwały wzrost, w tym spójność na rzecz wzrostu zatrudnienia (tzw. polityka spójności) i konkurencyjność na rzecz wzrostu i zatrudnienia ( w zależności od roku budżetowego, wydatki te wynoszą od 40% do 50% ogólnych unijnych wydatków budżetowych),

2) ochronę i zarządzanie zasobami naturalnymi, w tym na wspólną politykę rolną, rozwój obszarów wiejskich i działania w zakresie środowiska,

3) wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość oraz obywatelstwo,

4) działania zewnętrzne Unii („Unia Europejska jako partner globalny”),

5) wydatki administracyjne instytucji unijnych.

Należy pamiętać, że w niektórych sferach, wydatki z budżetu ogólnego pokrywają jedynie wydatki administracyjne instytucji unijnych, obciążając wydatkami operacyjnymi budżety krajowe (np. w dziedzinie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej).

            Co istotne, postanowienia Traktatu z Lizbony zniosły podział budżetowych wydatków unijnych na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe, przyznając Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie (na równi) kompetencje do ustalania  wydatków budżetowych i uchwalania budżetu.

ROZDZIAŁ III

Działania wewnętrzne Unii Europejskiej

            Artykuły 2 – 6 TFUE wymieniają polityki i działania wewnętrzne, które prowadzi Unia Europejska, zmierzając do urzeczywistnienia swoich celów. Kolejne akty, zaliczane do kategorii prawa pierwotnego, rozszerzały katalog, pierwotnie dość ubogi, polityk i działań wewnętrznych Unii Europejskiej.

            Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą wyróżniał następujące polityki i działania wewnętrzne Unii Europejskiej: unia celna, wspólna polityka handlowa, wspólna polityka rolna, wspólna polityka transportowa, reguły konkurencji, swoboda przepływu towaru, osób, usług, kapitału oraz kwestie społeczne.

            Jednolity Akt Europejski poszerzył ten katalog o: spójność gospodarczą i społeczną, badania i rozwój technologiczny, ochronę środowiska oraz politykę przemysłową.

            Traktaty z Maastricht oraz z Amsterdamu dodały: politykę gospodarczą i pieniężną, politykę zatrudnienia, edukację, kształcenie zawodowe, kwestie związane z młodzieżą, kulturą, ochroną zdrowia, ochroną konsumentów, sieciami transeuropejskimi, ochroną ludności, turystyką, wizami, azylami i imigracją[157].

            Traktat z Lizbony poszerzył ten katalog o: sport, spójność terytorialną, przestrzeń kosmiczną, energetykę, ochronę ludności oraz współpracę administracyjną.

            Traktat z Lizbony podzielił ponadto kompetencje wykonywane przez Unię Europejską i przez jej państwa członkowskie. Podział ten został uregulowany w nowym Tytule I Części pierwszej TFUE („Kategorie i dziedziny kompetencji Unii Europejskiej”), wprowadzając: kompetencje wyłączne Unii Europejskiej, kompetencje dzielone oraz kompetencje uzupełniające. Dziedziny wchodzące w ich zakres zostaną opisane poniżej.

3.1.      Dziedziny kompetencji wyłącznych

            W dziedzinach zaliczanych do kompetencji wyłącznych Unii Europejskiej, tylko Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Kompetencja państw członkowskich jest wyłączona. Wyjątkowo, mogą one wykonywać te kompetencje, ale wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonywania aktów Unii (co wynika z art. 2 ust. 1 TFUE). Do dziedzin kompetencji wyłącznych Unii zalicza się[158]: unię celną, ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, politykę pieniężną (w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro), zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, wspólna polityka handlowa, zawieranie umów międzynarodowych (jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie prawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres).

            Na szczególną uwagę w przedmiotowych dziedzinach zasługuje ta, która ustanawia wspólne reguły konkurencji, niezbędne do funkcjonowania rynku wewnętrznego.  Wywodzi się ona z podstaw prawnych polityki w zakresie ochrony konkurencji zawartych w art. 101 – 118 TFUE. Celem wspólnych reguł jest zapewnienie podmiotom gospodarczym: możliwości konkurowania na jednakowych warunkach na rynkach wszystkich państw członkowskich, niedopuszczania do rozwoju monopoli oraz zapobieganie podziałowi rynku między konkretne firmy dzięki umowom ochronnym. Odnoszą się one zarówno do przedsiębiorców, jak i konsumentów. Obejmują one: zakaz praktyk ograniczających konkurencję, zakaz nadużywania pozycji dominującej, zakaz nadmiernej koncentracji, zakaz antykonkurencyjnej pomocy państwa, nakaz przekształcania państwowych monopoli handlowych, ograniczony zakres dopuszczalności przedsiębiorców publicznych korzystających z praw specjalnych lub wyłącznych.

3.2.      Dziedziny kompetencji dzielonych

            W dziedzinach zaliczanych do kompetencji dzielonych z państwami członkowskimi zarówno Unia Europejska, jak i państwa mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Pierwszeństwo działania jest jednak zastrzeżone dla Unii. Dopiero gdyby Unia nie wykonała swojej kompetencji, realizują ją państwa członkowskie i to w zakresie, w jakim nie wykonała jej Unia. Pierwszeństwo działania Unii przestaje także obowiązywać w sytuacji, gdyby ta postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji[159]. W takim przypadku państwa członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji. Mechanizm ten wynika z przepisów art. 2 ust. 2 TFUE. Dziedziny zaliczane do kompetencji dzielonych Unii wymianie art. 4 TFUE:

1) rynek wewnętrzny;

2) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w TFUE;

3) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna;

4) rolnictwo i rybołówstwo;

5) środowisko naturalne;

6) ochrona konsumentów;

7) transport;

8) sieci transeuropejskie;

9) energia;

10) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości;

11) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w TFUE;

12) w dziedzinach badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej (Unia ma tutaj kompetencje do prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia państwom członkowskim wykonywania ich kompetencji);

13) w dziedzinach współpracy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej (Unia ma kompetencje do prowadzenia działań i wspólnej polityki, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia państwom członkowskim wykonywania ich kompetencji).

            Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje Wspólna Polityka Rolna (i Rybołówstwa) Unii Europejskiej. Przez Wspólną Politykę Rolną (ang. Common Agricultural Policy, dalej jako: WPR) należy rozumieć całość działań podejmowanych przez Unię Europejską w sektorze rolnictwa. WPR powstała w marcu 1957 roku na mocy decyzji krajów należących wtedy do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i jest praktycznie jedyną wspólną polityką, jaką udało się Unii przez te lata wypracować. Wspólna Polityka Rolna to wszystkie przedsięwzięcia dotyczące sektora rolnego, podejmowane przez Unię Europejską w celu wypełnienia postanowień zapisanych w Traktatach Rzymskich. Obejmuje: rolnictwo, leśnictwo, uprawę winorośli oraz ogrodnictwo. Jest to pierwsza wspólna polityka UE. Cele (zadania) WPR zostały określone w art. 33 TWE.

Wspólny rynek oznacza, że zostają zniesione ograniczenia w handlu produktami gleby, lasu i morza wewnątrz UE. Obowiązuje zakaz stosowania barier taryfowych ceł i parataryfowych (np. subwencje) utrudniających swobodny przepływ towarów rolnych pomiędzy krajami członkowskimi, przy zachowaniu obowiązku spełnienia wybranych norm w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego (bariery pozataryfowe). Funkcjonują wspólne ceny, stałe kursy walutowe w obrotach towarami rolnymi, nastąpiła harmonizacja przepisów administracyjnych, fitosanitarnych, weterynaryjnych i ochrony zdrowia. Częścią składową WPR jest Polityka Strukturalna. Równocześnie WPR realizuje silną politykę protekcjonistyczną w stosunku do towarów rolnych spoza Wspólnoty.

Wyróżnia się pięć założeń fundamentalnych WPR:

- rolnictwo jest szczególnym sektorem gospodarki unijnej, które ma zapewnić samowystarczalności UE w zakresie produktów rolnych;

- rolnictwo ma zapewnić samowystarczalności UE w zakresie produktów rolnych;

- podstawową jednostką produkcyjną w rolnictwie jest gospodarstwo rodzinne;

- polityka rolna a przede wszystkim wspólny rynek wymaga osobnych regulacji prawnych;

- stworzenie rynku europejskiego poprzez europeizację regulacji prawnych (rynek europejski – obejmujący całą Europę).

Wyróżnia się nadto siedem podstawowych zasad WPR:

ð  zasady wywodzące się wprost z postanowień Traktatu Rzymskiego:

a)      włączenie rolnictwa w ramy Unii,

b)      postanowienia dotyczące rolnictwa stanowią do pewnego stopnia wyjątek od generalnych reguł Traktatu,

c)      sektor rolny w całej Unii musi podlegać wspólnej polityce,

ð  zasady wyprowadzone pośrednio z postanowień Traktatu Rzymskiego:

a)      jedność rynku (dotyczy nie tylko WPR),

b)      preferencja Unii – produkty rolne wytworzone na terytorium Unii mają pierwszeństwo sprzedaży na rynku wewnętrznym (preferencja względem produktów pochodzących z państw trzecich),

ð  zasady WPR wywodzące się z innych aktów prawnych:

a)      zasada solidarności (wyrażona w rozporządzeniu ustanawiającym FEOGA), oznaczająca, iż od momentu utworzenia jednego rynku na poziomie Unii jego skutki finansowe ponoszone będą solidarnie przez państwa członkowskie,

b)      zasada współodpowiedzialności finansowej producentów rolnych – rolnicy są odpowiedzialni za współfinansowanie wydatków poniesionych na zagospodarowanie nadwyżek w produkcji rolnej.

Zadania Wspólnej Polityki Rolnej podzielone są na tzw. dwa skrzydła i związane są z rodzajem polityki Unii. Pierwsze skrzydło obejmuje zadania WPR sensu stricte , związane z krótkookresową polityką rynkowo – cenową i dochodową WPR określone w art. 33 ust. 1 Traktatu Rzymskiego (TWE):

1)      zwiększenie wydajności produkcji rolnej w drodze postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji, najpełniejsze wykorzystanie czynników produkcji;

2)      zapewnienie należytego standardy życia ludności rolniczej;

3)      stabilizacja rynków;

4)      zapewnienie bezpieczeństwa zaopatrzenia;

5)      zabezpieczenie rozsądnych cen dla konsumentów.

Drugie skrzydło obejmuje zadania WPR sensu largo, związane z długookresową polityką strukturalną (struktur rolnych) określone w art. 33 ust. 2 Traktatu Rzymskiego (TWE):

1)      w trakcie opracowywania i stosowania polityki rolnej należy brać pod uwagę szczególny charakter gospodarki rolnej (wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz  różnic strukturalnych i naturalnych między poszczególnymi regionami rolniczymi);

2)      wprowadzanie środków dostosowawczych dla usuwania zróżnicowań strukturalnych i naturalnych między regionami rolniczymi;

3)      uznanie rolnictwa jako sektora ściśle związanego z gospodarką jako całością.

Kolejną wspólną polityką w ramach Unii Europejskiej, zasługującą na bardziej szczegółowe omówienie, jest Wspólna Polityka Transportowa (WPT). Choć przewidziana została już w postanowieniach Traktatów Rzymskich, to jej praktyczna realizacja nastąpiła dopiero w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Podstawy traktatowe WPT są zawarte w art. 90 – 100 TFUE. Istotą WPT jest zachowanie przez państwa członkowskie Unii swoich kompetencji w dziedzinie transportu i zezwolenie na stanowienie aktów Unii jedynie w najważniejszych dla rynku wewnętrznego kwestiach[160]. Zakresem przedmiotowym WPT obejmuje zarówno transport lądowy (drogowy i kolejowy), jak i śródlądowy. Możliwe jest też ustanowienie odpowiednich przepisów dotyczących transportu morskiego i lotniczego. Celami WPT jest ustanowienie (art. 91 ust. TFUE):

1) wspólnych reguł mających zastosowanie do transportu międzynarodowego wykonywanego z lub na terytorium państwa członkowskiego lub tranzytu przez terytorium jednego lub większej liczby państw Unii;

2) warunków dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w państwie członkowskim do transportu krajowego w państwie UE;

3) środków pozwalających polepszyć bezpieczeństwo transportu;

4) wszelkich innych potrzebnych przepisów.

Nadto, WPT realizowana jest w oparciu o następujące zasady:

a) zasada zakazu dyskryminacji,

b) zasada wolnej konkurencji na rynku wewnątrzunijnym.

            Inną ważną dziedziną, która należy do kompetencji dzielonych, jest polityka w zakresie zatrudnienia. TFUE ujmuje ją w Tytule IX Części trzeciej. Jej celem jest wypracowanie przez państwa członkowskie i Unię strategii dla zatrudnienia, w szczególności zaś wsparcie wykwalifikowanej, przeszkolonej i zdolnej do dostosowania się siły roboczej, jak również rynków pracy reagujących na zmiany gospodarcze (za art. 145 TFUE)[161]. Unia ma przyczyniać się do urzeczywistniania wysokiego poziomu zatrudnienia, zachęcając do współpracy państwa członkowskie i, w razie potrzeby, wspierając i uzupełniając ich działania. Czyniąc to, musi szanować w pełni kompetencje tych państw. Cel, jakim jest osiągnięcie wysokiego poziomu zatrudnienia brany jest pod uwagę przy definiowaniu i wykonywaniu innych polityk i działań Unii (za: art. 147 TFUE)[162]. Polityka ta jest realizowana poprzez mechanizm koordynacji, określony w art. 148 TFUE.

            Z powyższą polityką jest związana, w sposób immanentny, wspólna polityka społeczna. Jej podstawy prawne zawarte są w art. 151 – 161 TFUE. Celem unijnej polityki społecznej jest: promowanie zatrudnienia, poprawa warunków życia i pracy, zapewnienie odpowiedniej ochrony socjalnej, dialog między partnerami społecznymi oraz rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i utrzymać poziom zatrudnienia. W tym zakresie Unia Europejska wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w następujących dziedzinach (za: art. 153 TFUE): polepszania środowiska pracy w celu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, warunków pracy, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej pracowników, ochrony pracowników w przypadku wypowiedzenia umowy o pracę, informacji i konsultacji z pracownikami, reprezentacji i obrony zbiorowych interesów pracowników i pracodawców (w tym współrządzenia), warunków zatrudnienia obywateli państw trzecich legalnie przebywających na terytorium UE, integracji osób wyłączonych z rynku pracy, równości kobiet i mężczyzn w odniesieniu do ich szans na rynku pracy i traktowania w pracy, zwalczania wyłączenia społecznego oraz modernizacji systemów ochrony socjalnej[163]. Dla realizacji powyższych celów Parlament Europejski oraz Rada Unii Europejskiej mogą:

1) przyjąć środki zachęcające do współpracy między państwami członkowskimi w drodze inicjatyw zmierzających do pogłębiania wiedzy, rozwijania wymiany informacji i najlepszych praktyk, wspierania podejść nowatorskich oraz oceny doświadczeń, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich;

2) przyjąć, w większości z wyżej wymienionych dziedzin, dyrektywy ustanawiające minimalne wymagania stopniowo wprowadzane w życie, z uwzględnieniem warunków i norm technicznych istniejących w każdym z państw członkowskich.

W realizacji omawianej polityki ważną rolę odgrywa dialog społeczny. „Unia uznaje i wspiera rolę partnerów społecznych na poziomie europejskim, uwzględniając różnorodność systemów krajowych. Ułatwia ona dialog między nimi, szanując ich autonomię”[164].

            Co zaś tyczy się polityki unijnej w zakresie zdrowia publicznego, to jej podstawę prawną określają przepisy art. 168 TFUE. Przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Działanie Unii uzupełnia jedynie polityki krajowe i jest nakierowane na poprawę zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom i dolegliwościom ludzkim oraz usuwanie źródeł zagrożeń dla zdrowia fizycznego i psychicznego[165]. Działanie to obejmuje zwalczanie epidemii poprzez wspieranie badań nad ich przyczynami, sposobami ich rozprzestrzeniania się oraz zapobiegania im, jak również informacji i edukacji zdrowotnej, a także monitorowanie poważnych trans granicznych zagrożeń dla zdrowia, wczesne ostrzeganie w przypadku takich zagrożeń oraz ich zwalczanie. Unia uzupełnia nadto działanie państw członkowskich w celu zmniejszenia szkodliwych dla zdrowia skutków narkomanii, włącznie z informacją i profilaktyką. Co więcej, Unia Europejska zachęca do współpracy między państwami członkowskimi oraz, jeśli to konieczne, wspiera ich działania. Zachęca w szczególności do współpracy między państwami członkowskimi w celu zwiększenia komplementarności ich usług zdrowotnych w regionach przygranicznych[166]. Działania Unii są prowadzone w poszanowaniu obowiązków państw członkowskich w zakresie określania ich polityki dotyczącej zdrowia, jak również organizacji i świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej. Obowiązki państw członkowskich obejmują zarządzanie usługami zdrowotnymi i opieką medyczną, jak również przydział przyznanych im zasobów. Środki unijne nie naruszają przepisów krajowych dotyczących oddawania organów i krwi lub ich wykorzystywania do celów medycznych.

            Podstawy prawne polityki w zakresie ochrony konsumentów zawiera art. 169 TFUE. Dążąc do popierania interesów konsumentów i zapewnienia wysokiego poziomu ich ochrony, Unia przyczynia się do ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i interesów gospodarczych konsumentów, jak również wspierania ich prawa do informacji, edukacji i organizowaniu się w celu zachowania własnych interesów. Unia Europejska przyczynia się do osiągania tych celów poprzez: środki zmierzające do urzeczywistnienia rynku wewnętrznego oraz środki, które wspierają, uzupełniają i nadzorują politykę prowadzoną przez państwa członkowskie. Unia Europejska dąży do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów, czemu mają służyć: ochrona zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów, ochrona ekonomicznych i prawnych interesów konsumentów, prawo do rzetelnej informacji (rozbudowa systemu informacji), ochrona prawna oraz reprezentowanie konsumentów na szczeblu narodowym i unijnym.

            Co zaś tyczy się sieci transeuropejskich, to na wstępie należy zaznaczyć, iż mimo powiązania ich z polityką transportową, to zostały one uregulowane w odrębnym Tytule XVI TFUE (tj. art. 170 – 172 TFUE). Sieci transeuropejskie w infrastrukturach transportu, telekomunikacji i energetyki tworzone i rozwijane są dla realizacji celów rynku wewnętrznego, spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej oraz po to, aby umożliwić obywatelom Unii, podmiotom gospodarczym, wspólnotom regionalnym i lokalnym pełne czerpanie korzyści z ustanowienia obszaru bez granic wewnętrznych. W ramach systemu wolnych i konkurencyjnych rynków działanie Unii zmierza do sprzyjania wzajemnym połączeniom oraz interoperacyjności sieci krajowych, jak również dostępowi do tych sieci. Uwzględnia ona w szczególności potrzebę łączenia wysp, regionów zamkniętych i peryferyjnych z centralnymi regionami Unii[167].

            Polityka w dziedzinie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej prowadzona jest w oparciu o art. 174 – 178 TFUE. W celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Unii rozwija ona i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. W szczególności Unia zamierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju danych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych. Wśród regionów, o których mowa, szczególną uwagę poświęca się obszarom wiejskim, obszarom podlegającym przemianom przemysłowym i regionom, które cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demograficznych. Założenia polityki w zakresie spójności odnaleźć można już w Traktatach Rzymskich. Traktat z Lizbony rozszerzył pojęcie spójności, do dotychczasowych postanowień o spójności gospodarczej i społecznej dodając spójność terytorialną. Państwa członkowskie prowadzą swoje polityki gospodarcze i koordynują je w taki sposób, aby osiągnąć wyżej wymienione cele[168]. Podstawowym celem tej polityki w chwili obecnej jest likwidowanie dysproporcji rozwoju regionów europejskich na poziomie ekonomicznym (za pomocą wskaźnika PKB na mieszkańca regionu), społecznym (mierzonym wysokością bezrobocia w regionie) oraz przestrzennym (określanym za pomocą ilości konsumentów w danym czasie w konkretnym regionie).

            Dziedzina badań, rozwoju technologicznego oraz przestrzeni kosmicznej uregulowana jest w art. 179 – 190 TFUE. Ogólnym celem Unii Europejskiej jest wzmacnianie swojej bazy naukowej i technologicznej przez utworzenie europejskiej przestrzeni badawczej, w której naukowcy, wiedza naukowa i technologie podlegają swobodnej wymianie, oraz sprzyjanie rozwojowi swojej konkurencyjności, także w przemyśle, a także promowanie działalności badawczej uznanej za niezbędną na mocy innych postanowień TUE oraz TFUE. Dla realizacji tego ogólnego celu Unia sprzyja przedsiębiorstwom, w tym małym i średnim, ośrodkom badawczym i uniwersytetom w ich wysiłkach badawczych i rozwoju technologicznym wysokiej jakości. Wspiera ich wysiłki w zakresie wzajemnej współpracy, zmierzając w szczególności do umożliwienia naukowcom swobodnej współpracy ponad granicami, a przedsiębiorstwom – pełnego wykorzystania potencjału rynku wewnętrznego, zwłaszcza poprzez otwarcie krajowych rynków zamówień publicznych, określanie wspólnych norm i usuwanie przeszkód prawnych i fiskalnych tej współpracy (za: art. 179 ust. 2 TFUE). Działania Unii Europejskiej, stanowiące uzupełnienie działań państw członkowskich, polegają na: wykonywaniu programów badań, rozwoju technologicznego i demonstracyjnych, wraz  z promowaniem współpracy z przedsiębiorstwami, ośrodkami badawczymi i uniwersytetami oraz między nimi; popieraniu współpracy w dziedzinie unijnych badań, rozwoju technologicznego i demonstracji z państwami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi; upowszechnieniu i optymalizacji wyników działań w dziedzinie unijnych badań, rozwoju technologicznego i demonstracji; popieraniu kształcenia i mobilności naukowców w Unii. Unia Europejska i państwa członkowskie koordynują swoje działania w zakresie badań i rozwoju technologicznego tak, aby zapewnić wzajemną spójność polityk krajowych i polityki Unii[169].

            Jednym z celów Unii Europejskiej, wyrażonym w art. 3 ust. 3 TUE jest poprawa jakości środowiska naturalnego oraz jego ochrona. Cel ten wyraża także Preambuła do TUE. Co ważne, w rozwoju unijnego prawa ochrony środowiska wyodrębnia się pięć faz[170]:

a)      od początku Wspólnot do roku 1972 – z brakiem szerszego zainteresowania problematyką ochrony środowiska,

b)      od 1972 roku do Jednolitego Aktu Europejskiego – charakteryzują się brakiem bezpośrednich podstaw traktatowych w zakresie ochrony środowiska oraz coraz szerszym zainteresowaniem EWG tą problematyką przejawiającym się zarówno w przyjmowaniu programów ochrony środowiska, jak i aktów prawnych w tym zakresie,

c)      od Jednolitego Aktu Europejskiego do Traktatu z Maastricht – w którym to stworzone zostały traktatowe podstawy polityki ochrony środowiska,

d)      od Traktatu z Maastricht do Traktatu Amsterdamskiego – z ochroną środowiska jako jednym z celów działania Unii,

e)      od Traktatu Amsterdamskiego do dzisiaj – ze zdecydowanym nadaniem znaczącej rangi polityce ochrony środowiska w działalności Unii.

W ich ukształtowaniu podstawową rolę odegrał stosunek Wspólnoty do ochrony środowiska przejawiający się w wykorzystywaniu prawa traktatowego. Pierwotne teksty traktatów zawieranych w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku ustanawiających Wspólnoty Europejskie nie uwzględniały zagadnień ochrony środowiska. Problemy z tym związane, zgodnie z tendencjami ogólnoświatowymi, zaczęły być dostrzegane szczególnie na początku lat siedemdziesiątych XX wieku. Normy chroniące środowisko poprzez spowodowanie wzrostu kosztów wytwarzania towarów wykazywały bezpośredni związek z funkcjonowaniem  wspólnego rynku. Różne regulacje prawne w krajach Unii wpływały na koszt produkowanych wyrobów, a przez to – na ich konkurencyjność. Państwa, które wprowadziły restrykcyjne normy, dążyły do tego, aby podobne przepisy obowiązywały w całej Unii w celu wyrównania szans krajowych gospodarek[171]. Działania w zakresie ochrony środowiska oparto na interpretacji artykułu 2 Traktatu Rzymskiego (TWE) przyjmując, że elementem promowania harmonijnego rozwoju gospodarczego jest polepszenie jakości życia oraz ochrona środowiska. Uważano przy tym, że rozwój gospodarczy powinien być wymierny nie tylko we wskaźnikach ilościowych, ale także jakościowych. Wskazywano również na trzeci paragraf preambuły Traktatu wyznaczający EWG zadanie stałego polepszania warunków życia[172]. Pierwotnie jako podstawa prawna działań w zakresie ochrony środowiska wykorzystywany był art. 100 Traktatu Rzymskiego regulujący sferę zbliżenia przepisów krajowych donoszących się do wspólnego rynku oraz art. 235 stanowiący o potrzebie działania w nieprzewidzianych przypadkach w zakresie należytego funkcjonowania wspólnego rynku, zgodnie z celami Traktatu. Wszelkie decyzje Rady wydawane w tej sprawie musiały być zatwierdzane jednogłośnie[173].

Z punktu widzenia problematyki ochrony środowiska we Wspólnocie fundamentalne znaczenie miało wejście w życie z dniem 1 lipca 1987 roku Jednolitego Aktu Europejskiego. Poszerzył on materialną kompetencję Wspólnot, a zwłaszcza EWG o sprawy rynku wewnętrznego, Unii Gospodarczej i Monetarnej, nowych form wykonywania polityki społecznej oraz o trzy nowe dziedziny: politykę spójności społeczno – gospodarczej, politykę badań naukowych i rozwoju technologicznego i politykę ochrony środowiska. Nadało to ochronie środowiska szczególnego znaczenia w działaniu Wspólnot i poszerzyło możliwości w tym zakresie. Od tego czasu kwestie ochrony środowiska postrzegane były w dwojaki sposób. Po pierwsze, jako jeden z elementów tworzenia wspólnego rynku w celu zapewnienia jednakowych warunków działalności gospodarczej. Po drugie, jako wartość sama w sobie – zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego[174].

            Do czasu przyjęcia Traktatu z Maastricht osobny ustęp w artykule 130 dotyczył określenia ram działalności Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska oraz zasady subsydiarności. Subsydiarność oznacza, iż polityka powinna być scentralizowana na poziomie Wspólnot Europejskich tylko wówczas, gdy nie można skutecznie rozwiązać problemów na poziomie lokalnym bądź gdy rozwiązanie problemu na poziomie krajowym mogłoby zakłócić wolny handel. Obecnie zasada ta obowiązuje w odniesieniu do wszystkich dziedzin polityki Unii Europejskiej.

            Istotne zmiany regulacji w zakresie ochrony środowiska przyniósł Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht z 7 lutego 1992 roku. Rozszerzył on możliwości prowadzenia polityki środowiskowej przez Wspólnotę. Znowelizowane zostały artykuły 130R i 130S. Fundamentalne znaczenie miała zmiana artykułu 2 Traktatu Rzymskiego, stanowiącego o celach Wspólnoty Europejskiej[175]. Zgodnie z nim nowym zadaniem Wspólnoty jest „wspieranie w całej Wspólnocie harmonijnego i zrównoważonego wzrostu działań gospodarczych z uwzględnieniem zdolnego do przetrwania, wolnego od inflacji wzrostu, respektującego środowisko naturalne, zgodność przedsięwzięć gospodarczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i bezpieczeństwa socjalnego, wzrostu standardów i jakości życia oraz minimalizację różnic ekonomicznych i społecznych między państwami członkowskimi”.

            Na uwagę zasługuje to, że Wspólnota przyjęła wąsko pojmowaną zasadę zrównoważonego rozwoju jeszcze przed wspominaną już konferencją w Rio de Janeiro. Takie jej umiejscowienie w traktacie z Maastricht powoduje także, że jest ona wspólna dla wszystkich działań Unii. Pojęcie „zrównoważonego rozwoju”, do którego bezpośrednio odwołuje się większość dokumentów międzynarodowych.

            Silniejszą pozycję w procedurach podejmowania decyzji uzyskał Parlament Europejski. W sprawach, w których ochrona środowiska jest bezpośrednio związana z zachowaniem i rozwijaniem jednolitego rynku, jak np. normy dotyczące zanieczyszczeń dla samochodów, energochłonności dla lodówek czy wymagania dotyczące opakowań, decyduje razem kwalifikowana większość Rady i bezwzględna większość Parlamentu Europejskiego w procedurze współdecydowania. W tych sprawach najistotniejsze jest, aby producenci i handlowcy we wszystkich państwach Unii stykali się z takimi samymi wymaganiami odnośnie swoich wyrobów i usług[176].

            W ustawodawstwie, którego głównym celem jest ochrona środowiska, jak np. normy zanieczyszczeń dla zakładów przemysłowych czy sprawy z zakresu ochrony przyrody, obowiązywała procedura współpracy. Rada podejmuje decyzję na wniosek Komisji, Parlament Europejski może próbować zmienić decyzje Rady tylko wtedy, gdy uzyska poparcie Komisji. Rada może podjąć każdą decyzję, odrzucając sprzeciw Parlamentu, w przypadku, gdy działa jednomyślnie.

            Kolejne zmiany przyniósł Traktat z Amsterdamu z 18 czerwca 1997 roku, który wzmacnia federacyjny charakter Unii Europejskiej. W jego rezultacie została dokonana kodyfikacja wszystkich przyjętych do tej pory traktatów. Dotychczasowy rozdział XVI Traktatu „Środowisko” stał się rozdziałem XIX. Artykuły 130R, 130S, 130T stały się artykułami, odpowiednio, 174 – 176. Wzmocnieniu uległy przepisy dotyczące ochrony środowiska znajdujące się w części pierwszej Traktatu – zatytułowanej „Zasady”. W artykule drugim wprowadzono powszechnie przyjmowane pojęcie „zrównoważonego rozwoju gospodarki” zamiast dotychczas funkcjonującego „zrównoważonego wzrostu”. Rozszerzono także zakres przedmiotowy artykułu drugiego o zadania Wspólnoty zmierzające do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska. Dodany został nowy artykuł 3D (obecnie artykuł 6), w którym wprowadzono zasadę integracji. Określa ona, iż wymagania ochrony środowiska muszą być zintegrowane z wprowadzaniem innych polityk i sfer działalności Wspólnoty. W szczególności wymagane jest to w zakresie promowania zasad zrównoważonego rozwoju[177].

            Zmiany objęły także artykuł 100A, rozszerzając obowiązek uwzględnienia wysokiego poziomu ochrony nie tylko w projektach Komisji, ale też w działaniach Parlamentu i Rady. Traktat zwiększył także zasadniczo władzę Parlamentu Europejskiego. Rozporządzenia i dyrektywy z zakresu ochrony środowiska będą teraz wspólnie przyjmowane przez Radę i Parlament[178].

            Ustanowiono także procedury związane z propozycjami wprowadzenia surowszych norm ekologicznych na terenie Wspólnoty oraz z niemożliwością  dostosowania się danego państwa do wymogów unijnych. W tym pierwszym przypadku państwo członkowskie może, uwzględniając efekty postępu technicznego i badań naukowych, zaproponować Komisji wprowadzenie na terenie całej Wspólnoty obowiązujących w danym kraju narodowych norm ekologicznych. Drugi przypadek obejmuje sytuację, gdy państwo członkowskie nie jest w stanie przyjąć uchwalonych norm. Państwo musi to notyfikować Komisji, obszernie uzasadniając swoje stanowisko. W obu tych przypadkach Komisja ma 6 miesięcy na ustosunkowanie się do tych notyfikacji. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać przedłużony o dalsze sześć miesięcy[179].

            Stosunkowo najmniej w dotychczasowej historii zmian do traktatowego prawa ochrony środowiska wnoszą Traktat z Nicei z 26 lutego 2001 roku oraz Traktat z Lizbony z 13 grudnia 2007 roku. Jedyna zmiana dotyczy procedury podejmowania decyzji określonej w art. 175 ust. 2, rozszerzając obowiązek zasięgnięcia opinii również na Komitet Regionów[180]. W tej sprawie przyjęto na konferencji międzyrządowej deklarację następującej treści: „Wysokie Układające się Strony wyrażają zdecydowaną wolę spowodowania, by Unia Europejska odgrywała główną rolę w promowaniu ochrony środowiska w Unii oraz w płaszczyźnie międzynarodowej na rzecz osiągnięcia tego celu w skali globalnej. Dążąc do tego celu, należy w pełni wykorzystywać wszelkie możliwości, jakie stwarza Traktat, łącznie ze stosowaniem bodźców prorynkowych i instrumentów promocji zrównoważonego rozwoju”[181].

            Traktat z Lizbony dołączył do TFUE nowy tytuł XXI („Energetyka”). Składa się on z jednego artykułu (art. 194 TFUE). Zgodnie z jego treścią polityka Unii Europejskiej w dziedzinie energetyki jest prowadzona w ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy środowiska naturalnego, oraz w duchu solidarności między państwami członkowskimi[182].

3.3.      Dziedziny działań wspierających, koordynujących lub uzupełniających działania państw członkowskich

            Na podstawie art. 6 TFUE Unia ma kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw członkowskich w określonych dziedzinach. Działania te nie mogą jednak zastępować kompetencji państw członkowskich w tych dziedzinach. Ponadto przyjmowane w tym zakresie prawnie wiążące akty Unii nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. Do dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą: ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego, przemysł, kultura, turystyka, edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport, ochrona ludności oraz współpraca administracyjna.

            W sferze edukacji, kształcenia zawodowego, młodzieży i sportu Unia przyczynia się do rozwoju edukacji o wysokiej jakości poprzez zachęcanie do współpracy między państwami członkowskimi oraz, jeśli jest to niezbędne, poprzez wspieranie i uzupełnianie ich działalności, w pełni szanując odpowiedzialność państw członkowskich za treść nauczania i organizację systemów edukacyjnych, jak również ich różnorodność kulturową i językową. Unia przyczynia się także do wspierania europejskich przedsięwzięć w zakresie sportu, uwzględniając jego szczególny charakter, jego struktury oparte na zasadzie dobrowolności oraz uwzględniając jego funkcję społeczną i edukacyjną. Postanowienia odnoszące się do sportu wprowadził do TFUE Traktat z Lizbony[183]. Działania Unii mają zmierzać do[184]: rozwoju wymiaru europejskiego w edukacji, zwłaszcza przez nauczanie i upowszechnianie języków państw członkowskich; sprzyjania mobilności studentów i nauczycieli, między innymi poprzez zachęcanie do akademickiego uznawania dyplomów i okresów studiów; promowania współpracy między instytucjami edukacyjnymi; rozwoju wymiany informacji i doświadczeń w kwestiach wspólnych dla systemów edukacyjnych państw członkowskich; sprzyjania rozwojowi wymiany młodzieży i wymiany instruktorów społeczno – oświatowych, a także zachęcania młodzieży do uczestnictwa w demokratycznym życiu Europy; popierania rozwoju kształcenia na odległość; rozwoju europejskiego wymiaru sportu, przez popieranie uczciwości i dostępności we współzawodnictwie sportowym oraz współpracy między podmiotami odpowiedzialnymi za sport, jak również przez ochronę integralności fizycznej i psychicznej sportowców.

            W odniesieniu do kultury, art. 3 ust. 3 akapit 4 TUE statuuje, iż Unia szanuje swoją bogatą różnorodność kulturową i językową oraz czuwa nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy. Podstawy polityki w sferze kultury zawarte są w art. 167 TFUE. Przewiduje on, iż Unia Europejska ma przyczyniać się do rozkwitu kultur państw członkowskich, w poszanowaniu ich różnorodności narodowej i regionalnej, równocześnie podkreślając znaczenie wspólnego dziedzictwa kulturowego[185]. Działanie Unii powinno zmierzać do zachęcania do współpracy między państwami członkowskimi oraz, jeśli to niezbędne, do wspierania i uzupełniania ich działań w dziedzinach: pogłębiania wiedzy oraz upowszechniania kultury i historii narodów europejskich, zachowania i ochrony dziedzictwa kulturowego o znaczeniu europejskim, niehandlowej wymiany kulturowej, twórczości artystycznej i literackiej, włącznie z sektorem audiowizualnym.

            Działaniom w zakresie przemysłu poświęcony jest z kolei art. 173 TFUE. Zgodnie z nim Unia i państwa członkowskie czuwają nad zapewnieniem warunków niezbędnych dla konkurencyjności przemysłu Unii. W tym celu, zgodnie z systemem wolnych i konkurencyjnych rynków, ich działania zmierzają do: przyspieszenia dostosowania przemysłu do zmian strukturalnych, wspierania środowiska sprzyjającego inicjatywom i rozwojowi przedsiębiorstw w całej Unii, a zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw, wspierania środowiska sprzyjającego współpracy między przedsiębiorstwami, sprzyjaniu lepszemu wykorzystywaniu potencjału przemysłowego polityk innowacyjnych, badań i rozwoju technologicznego.

            Traktat z Lizbony wprowadził do TFUE nowy Tytuł XXII Części trzeciej („Turystyka”). Tym samym Unia posiada podstawy prawne do prowadzenia działań wspierających, koordynujących i uzupełniających działania państw członkowskich w dziedzinie turystyki. Na podstawie art. 195 TFUE, Unia uzupełnia działania państw członkowskich w sektorze turystycznym, w szczególności przez wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw Unii w tym sektorze. W tym celu działania Unii skierowane są na: zachęcanie do tworzenia korzystnego środowiska dla rozwoju przedsiębiorstw w sektorze turystyki, wspieranie współpracy między państwami członkowskimi, w szczególności przez wymianę dobrych praktyk.

            Traktat z Lizbony w nowym Tytule XXIII („Ochrona ludności”) stworzył traktatową podstawę dla prowadzenia unijnych działań w zakresie ochrony ludności/. Unia zachęca do współpracy między państwami członkowskimi w celu zwiększenia skuteczności systemów zapobiegania klęskom żywiołowym lub katastrofom spowodowanym przez człowieka i ochrony przed nimi. Działanie Unii zmierza do: wspierania i uzupełniania działań państw członkowskich na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym w zakresie zapobiegania zagrożeniom, przygotowania personelu ochrony ludności w państwach członkowskich i reagowania na klęski żywiołowe lub katastrofy spowodowane przez człowieka na terytorium Unii; wspierania szybkiej i skutecznej współpracy operacyjnej krajowych służb ochrony ludności na terytorium Unii; wspierania spójności międzynarodowych działań w zakresie ochrony ludności.

3.4.      Istota i charakterystyka rynku wewnętrznego Unii Europejskiej

                        Rynek wewnętrzny Unii Europejskiej został zdefiniowany w art. 26 ust. 2 TFUE jako „obszar bez granic wewnętrznych, na którym zostaje zapewniony wolny przepływ towarów, osób, usług i kapitału zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu”. Do momentu wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego używane było jedynie określenie „wspólny rynek”. Po roku 1987 pojawiło się określenie „rynek wewnętrzny”, które potem zostało również przejęte przez  Traktat z Maastricht.

Zapewnienie odpowiedniej koordynacji polityki w zakresie swobodnego przepływu kapitału   i zasobów pracy jest jednym z kluczowych elementów, które umożliwiają Unii realizowanie jej głównego celu, jakim jest  „zapewnienie zrównoważonego i trwałego postępu społeczno – gospodarczego”. Właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego winno wpływać na poprawę wyników gospodarczych państw członkowskich oraz pozytywnie oddziaływać na przemieszczanie się czynników produkcji[186]. Ma to bezpośredni związek ze zwiększaniem skali produkcji, co pozwala na większą efektywność gospodarowania. Poprawia się także jakość towarów i usług w wyniku istnienia silnej konkurencji na ponadnarodowym rynku.  Korzystają z tego przede wszystkim obywatele, którzy bezpośrednio mogą odczuć zalety związane z funkcjonowaniem mechanizmów jednolitego rynku. Jednolity rynek oznacza również doskonalsze mechanizmy ochrony konsumentów przed potencjalnymi niebezpieczeństwami wynikającymi z zakupu danego towaru czy usługi. System kontroli przestrzegania norm został stworzony w taki sposób, aby skutecznie działać wewnątrz jednolitego rynku, a nie tylko w momencie przekraczania granic narodowych przez towar. Oznacza to, iż istnieje określony mechanizm certyfikacji, który pozwala wprowadzić na rynek  tylko towary spełniające wymagania określone przepisami europejskimi. W każdym  kraju wymagania są takie same, co oznacza, że towar uznawany za bezpieczny w jednym państwie jest dopuszczany do sprzedaży na terytorium całej Unii[187]. System jednolitego rynku opiera się zatem na wzajemnym zaufaniu oraz na  równoważności systemów regulacyjnych. Każde znaczące niepowodzenie   w stosowaniu wspólnych zasad w jakiejkolwiek części jednolitego rynku stwarza  zagrożenie dla reszty systemu i podważa jego integralność. Bardzo ważne jest  więc, aby poszczególne kraje członkowskie dbały o sprawne wdrażanie uregulowań rynkowych wprowadzanych na szczeblu Unii.

Podstawowymi elementami jednolitego rynku są tzw. cztery swobody: przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Postanowienia dotyczące tych swobód zawarte są w TFUE. Określono tam podstawowe reguły służące osiągnięciu sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Dotyczą one[188]:

»        zakazu dyskryminacji ze względów narodowościowych, zarówno pomiędzy państwami członkowskimi, jak i ich obywatelami;

»        zapewnienia obywatelom prawa do swobodnego poruszania się i osiedlania na całym terytorium Unii;

»        zniesienia ceł oraz podatków mających równoważny do ceł skutek dla wymiany pomiędzy państwami członkowskimi;

»        zakazu stosowania restrykcji ilościowych i środków mających równoważny do nich skutek dla wzajemnego handlu towarami oraz określenie pewnych wyjątków;

»        zakazu jakichkolwiek form dyskryminacji ze strony monopoli państwowych;

»        ustanowienia zasad, które zapewniają swobodny przepływ pracowników;

»        zapewnienia osobom swobody przenoszenia się i podejmowania działalności gospodarczej na własny rachunek;

»        zapewnienia swobody świadczenia usług;

»        zniesienia restrykcji i zapewnia swobody przepływu kapitału;

»        zakazu zachowań sprzecznych ze swobodą konkurencji;

»        zapewnienia właściwego stosowania reguł konkurencji zarówno do przedsiębiorstw publicznych, jak i przedsiębiorstw, którym udzielono szczególnych lub wyłącznych uprawnień;

»        ustalenia warunków udzielania przez państwo pomocy publicznej swoim przedsiębiorstwom;

»        obowiązku niestosowania przez państwa członkowskie dyskryminacji w sprawach fiskalnych.

Funkcjonowanie rynku wewnętrznego opiera się na mocnych podstawach traktatowych, które stanowią bazę dla każdej nowej dyrektywy. Zapisy te są także podstawą dochodzenia roszczeń wynikających z naruszenia zasad jednolitego rynku przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. 

Jak wspomniano, rynek wewnętrzny oparty został o system czterech swobód. Zostaną one przybliżone poniżej[189].

I. Zasada swobodnego przepływu osób.

Zasada ta ma na celu ułatwienie obywatelom unijnym poszukiwania i podjęcia działalności zawodowej wszelakiego rodzaju na terenie Unii Europejskiej. Swobodny przepływ osób stworzony został w celu zapobieżenia dyskryminacji lub nakładania ograniczeń względem pracowników, jak i osób samo zatrudniających się, posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego. Uprawnienia wynikające z tej zasady to: swobodne przemieszczanie się po terytorium państw członkowskich, przebywanie w jednym z państw członkowskich w celu podjęcia pracy, pozostanie na terytorium państwa członkowskiego po ustaniu stosunku pracy, zakaz jakiegokolwiek dyskryminującego zachowania w stosunku do pracownika ze względu na jego narodowość. Z uprawnień tych korzystać mogą członkowie rodzin migrujących, czyli współmałżonek, dzieci do 21 roku życia, wstępni pracownika i małżonka, jeśli są na ich utrzymaniu oraz osoby w związkach partnerskich, jak również studenci, osoby, które zaprzestały pracy oraz osoby bezrobotne.

II. Zasada swobodnego świadczenia usług.

Celem tej zasady jest zapobieżenie tworzenia się barier w handlu, nierównym warunkom świadczenia usług na rynku wewnętrznym UE oraz zapewnienie jak najlepszej możliwości korzystania z usług. Na podstawie art. 56 TFUE ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia, z takim jednak zastrzeżeniem, że świadczący usługę może, w celu spełnienia świadczenia, wykonywać przejściowo działalność w państwie świadczenia na tych samych warunkach, jakie państwo to nakłada na własnych obywateli. Oznacza to wyłączenie przepisów krajowych, które utrudniają świadczenie usług pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej w sposób pośredni, czy bezpośredni. W konsekwencji powstaje nakaz skierowany do instytucji krajowych dokonywania interpretacji prawa krajowego, zgodnej z omawianą zasadą.

III. Zasada swobodnego przepływu towarów.

Zgodnie z art. 28 TFUE podstawą Unii Europejskiej jest unia celna, która rozciąga się na całą wymianę towarową i obejmuje zakaz ceł przywozowych i wywozowych między państwami członkowskimi oraz wszelkich opłat o skutku równoważnym, jak również przyjęcie wspólnej taryfy celnej w stosunkach z państwami trzecimi. Rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów. Swoboda przepływu towarów oznacza, że na obszarze państw członkowskich Unii Europejskiej towary mogą być przemieszczane bez jakichkolwiek utrudnień, co dotyczy zarówno produktów pochodzących z państw członkowskich oraz z państw trzecich, jeżeli znajdują się one w swobodnym obrocie w państwach członkowskich.

IV. Zasada swobodnego przepływu kapitału.

Artykuł 63 TFUE zakazuje wszelkich ograniczeń przepływu kapitału i płatności pomiędzy państwami członkowskimi oraz pomiędzy nimi a innymi państwami, co oznacza swobodny transfer zysków z kraju do kraju oraz prawo inwestowania i nabywania aktywów rzeczowych i finansowych zagranicą bez żadnych przeszkód. Zarówno osoby fizyczne, jak i podmioty gospodarcze mające siedziby w państwach członkowskich mogą inwestować oraz nabywać środki rzeczowe i finansowe zagranicą oraz dokonywać swobodnego transferu zysków.

ROZDZIAŁ IV

Działania zewnętrzne Unii Europejskiej

4.1.      Zakres, zasady i cele działań zewnętrznych

            Traktat z Lizbony całościowo reguluje stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej. Obok postanowień znajdujących się w TUE (Tytuł V obejmujący 2 rozdziały: „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych UE”, „Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, „Postanowienia dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony”), do TFUE została dodana nowa Część piąta zatytułowana „Działania zewnętrzne Unii”. Zawiera ona siedem tytułów: I – „Postanowienia ogólne dotyczące działań zewnętrznych Unii”; II – „Wspólna polityka handlowa”; III – „Współpraca z państwami trzecimi i pomoc humanitarna”; IV – „Środki ograniczające”; V – „Umowy międzynarodowe”; VI – „Stosunki Unii z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi oraz delegatury Unii”; VII – „Klauzula solidarności”.

            Specyfiką działań zewnętrznych Unii Europejskiej jest fakt, że łączą one obszary zaliczane dotąd odpowiednio do I i II filara Unii. W związku z tym zawierają elementy zarówno ponadnarodowe, jak i o międzyrządowym charakterze.

            TUE już w art. 3 ust. 5, wymieniającym cele Unii Europejskiej, stwierdza, że „w stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty NZ”.

            Zasady działań zewnętrznych Unii Europejskiej zostały wymienione w art. 21 ust. 1 TUE. Zgodnie z tym przepisem: „działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz, które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty NZ oraz prawa międzynarodowego”. Unia dąży do rozwijania stosunków i budowania partnerstwa z państwami trzecimi oraz  z organizacjami międzynarodowymi, regionalnymi lub światowymi, które wyznają takie same zasady. Sprzyja także wielostronnym rozwiązaniom wspólnych problemów, w szczególności w ramach ONZ.

            Obok tych ogólnych zasad stosunków zewnętrznych Unii, TUE w Rozdziale 2 poświęconym Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa (dalej też jako: WPZiB) wymienia dodatkowe zasady: aktywności, lojalności oraz solidarności.

            Traktat z Lizbony uregulował cele działań zewnętrznych Unii Europejskiej w art. 21 ust. 2 TUE: „Unia określa i prowadzi wspólne polityki i działania oraz dąży do zapewnienia wysokiego stopnia współpracy we wszelkich dziedzinach stosunków międzynarodowych, w celu[190]:

1) ochrony swoich wartości, podstawowych interesów, bezpieczeństwa, niezależności i integralności;

2) umacniania i wspierania demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego;

3) utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i umacniania bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, jak również z zasadami Aktu końcowego z Helsinek oraz celami Karty Paryskiej, w tym z celami i zasadami dotyczącymi granic zewnętrznych;

4) wspierania trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz w dziedzinie środowiska naturalnego krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa;

5) zachęcania wszystkich krajów do integracji w ramach gospodarki światowej, między innymi drogą stopniowego znoszenia ograniczeń w handlu międzynarodowym;

6) przyczyniania się do opracowywania międzynarodowych środków służących ochronie i poprawie stanu środowiska naturalnego oraz zrównoważonego zarządzania światowymi zasobami naturalnymi, w celu zapewnienia trwałego rozwoju;

7) niesienia pomocy narodom, krajom i regionom dotkniętym klęskami żywiołowymi lub katastrofami spowodowanymi przez człowieka; oraz

8) wspierania systemu międzynarodowego opartego na silniejszej współpracy wielostronnej i na dobrych rządach na poziomie światowym”.

Według art. 21 ust. 3 przytoczonego aktu prawnego: „Unia szanuje wyżej wymienione zasady i dąży do osiągnięcia celów przy opracowywaniu i wprowadzaniu w życie swoich działań zewnętrznych”.

4.2.      Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

            Według art. 24 ust. 2 TUE: „W ramach zasad i celów swoich działań zewnętrznych Unia Europejska prowadzi, określa i realizuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, opartą na rozwoju wzajemnej solidarności politycznej między państwami członkowskimi, określaniu kwestii stanowiących przedmiot ogólnego zainteresowania i osiąganiu coraz większego stopnia zbieżności działań państw członkowskich”. WPZiB jest wyodrębnionym elementem działań zewnętrznych Unii cechującym się międzyrządowym charakterem. W skład Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa wchodzi Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obronności. WPZiB cechuje się[191]:

Ø  wyłączeniem monopolu inicjatywy prawodawczej Komisji Europejskiej;

Ø  podejmowaniem decyzji, co do zasady, w oparciu o jednomyślność;

Ø  wyeliminowaniem udziału Parlamentu Europejskiego z procesu tworzenia decyzji (wyłączono także możliwość stanowienia aktów prawodawczych);

Ø  niemal całkowitym wyłączeniem jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej;

Ø  odmiennym sposobem tworzenia i stosowania decyzji – są one stanowione przez Radę Europejską i Radę, dwa organy o charakterze międzyrządowym.

Pomimo likwidacji filarowej konstrukcji Unii, zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony zdają się świadczyć o dalszym utrzymaniu pewnej odrębności i szczególnego charakteru dziedziny zaliczanej dotąd do II filara UE. Akt ten nie kreuje przede wszystkim nowej jakości w obszarze WPZiB, pozostawiając tę politykę nadal jako międzyrządową dziedzinę integracji. Wskazuje na to expressis verbis art. 4 ust. 2 TUE: „w szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłączn ej odpowiedzialności Państwa Członkowskiego”.

            Instytucjami działającymi w ramach WPZiB są[192]:

1. Rada Europejska, której pozycję wyznacza art. 24 ust. 1 TUE (WPZiB „jest określana i realizowana przez Radę Europejską i Radę stanowiące jednomyślnie, chyba, że Traktaty przewidują inaczej”), art. 22 ust. 1 TUE (powierzający Radzie Europejskiej określanie strategicznych interesów i celów Unii) oraz art. 26 ust. 1 TUE (powierzający Radzie Europejskiej określanie ogólnych wytycznych WPZiB, włącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczno – obronne, przyjmując odpowiednie decyzje);
2. Rada Unii Europejskiej, której pozycję wyznacza art. 16 TUE (Rada UE ds. Zagranicznych, w której skład wchodzą ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich, ma za zadanie opracowywanie działań zewnętrznych Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zapewnienie spójności działań Unii);
3. Wysoki Przedstawiciel ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, którego pozycję wyznaczają art. 18 oraz art. 27 TUE (mianowany jest przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego Komisji Europejskiej; przyczynia się on, poprzez swoje propozycje, do opracowania WPZiB i realizuje ją, działając z upoważnienia Rady, nadto przewodnicząc Radzie UE ds. Zagranicznych oraz prowadzi w imieniu Unii dialog polityczny ze stronami trzecimi, mając możliwość wyrażania stanowiska Unii w organizacjach międzynarodowych oraz na konferencjach międzynarodowych; urząd ten został stworzony przez Traktat z Lizbony);
4. Przewodniczący Rady Europejskiej[193], zapewniający na swoim poziomie i w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących WPZiB, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego Przedstawiciela Unii;
5. Komisja Europejska, której rola – mocą postanowień Traktatu z Lizbony – jest skromna, jeśli chodzi o WPZiB (rola ta jest większa w zakresie zewnętrznych stosunków gospodarczych i pomocy humanitarnej);
6. Parlament Europejski, o szczątkowych kompetencjach w zakresie WPZiB ;
7. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, będący międzyrządowym „filarem Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony oraz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa”, którego zadania wyznacza art. 38 TUE;
8. Komitet Wojskowy, będący organem pomocniczym Rady, opierającym się na współpracy międzyrządowej;
9. Sztab Wojskowy, będący organem pomocniczym, działającym w ramach Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, w ramach której zalicza się do jednostek administracji centralnej bezpośrednio podporządkowanych Wysokiemu Przedstawicielowi ds. ZiPB.

Pomimo wprowadzenia przez Traktat z Lizbony jednolitego katalogu aktów prawnych Unii Europejskiej (opisanego powyżej) nie znajduje on zastosowania w dziedzinie WPZiB. Przede wszystkim w tym zakresie nie będą wydawane akty ustawodawcze, a podstawowym instrumentem będą decyzje Rady Europejskiej i Rady. Te ostatnie będą jednak różnić się od „klasycznych” decyzji nie tylko trybem ich przyjmowania, ale również charakterem prawnym i zakresem materialnym[194]. Decyzje Rady Europejskiej i Rady będą aktami o charakterze nieustawodawczym, a zarazem nie będą aktami delegowanymi ani – w przypadkach, w których będą przyjmowane bezpośrednio na podstawie TUE – aktami wykonawczymi. W art. 25 TUE przewiduje się, że aktami Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa są:

- ogólne wytyczne,

- decyzje określające działania, które powinny być prowadzone przez Unię,

- decyzje określające stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię,

- decyzje określające zasady wykonywania stanowisk lub działań,

- akty o charakterze niewiążącym, przyjmowane na podstawie regulacji o ustanawianiu systematycznej współpracy między państwami członkowskimi w prowadzeniu ich polityki[195].

Nie jest to jednak wyliczenie wyczerpujące, bowiem przepisy tytułu V TUE odwołują się do innych jeszcze aktów prawnych, które również określa się mianem decyzji. I tak, w przepisie art. 22 ust. 1 przewiduje się, że Rada Europejska przyjmuje decyzje w sprawie strategicznych interesów i celów, przy czym mogą one dotyczyć nie tylko Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, ale także innych dziedzin dotyczących działań zewnętrznych Unii. Ponadto w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Rada ma przyjmować różnego rodzaju decyzje m. in. w sprawie podjęcia misji oraz decyzje ustanawiające współpracę strukturalną. Jak do tej pory, w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa będą też zawierane umowy międzynarodowe. Wreszcie należy zwrócić uwagę na instrument prawny o dość niejasnym charakterze prawnym, jakim jest tzw. wspólne podejście (art. 32 TUE)[196].

W rezultacie powstał mało przejrzysty system instrumentów prawnych, co jest efektem dążenia do zatarcia różnic między obecnymi filarami i do ujednolicania nazw aktów prawnych. Tymczasem można mieć duże wątpliwości, czy rezygnacja z przyjętej już terminologii instrumentów dotychczasowego II filaru była w ogóle potrzebna. Po pierwsze, z tego względu, że wprowadzenie terminu decyzja do Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa może doprowadzić do zamętu pojęciowego, skoro występować ma tu kilka rodzajów decyzji. Po drugie, w zdecydowanej większości odpowiadają one dotychczasowym aktom prawnym II filaru[197].

Jeśli chodzi o ogólne wytyczne, to jak do tej pory traktat nie reguluje ich w zbyt szczegółowy sposób. Przewiduje się jedynie, że przyjmuje je Rada Europejska, w tym również w sprawach mających wpływ na kwestie polityczno – obronne. Na ich podstawie (a także strategicznych kierunków określanych przez Radę Europejską), Rada opracowuje Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa oraz podejmuje decyzje niezbędne do określania i realizacji tej polityki.

Nieco bardziej precyzyjny charakter będą miały decyzje w sprawie strategicznych interesów i celów przyjmowane przed Radę Europejską jednomyślnie na zlecenie Rady.  Przewiduje się, że mogą one dotyczyć stosunków Unii z określonym krajem lub regionem lub określonego tematu. Określają one czas ich trwania oraz środki, które mają zostać udostępnione przez Unię i państwa członkowskie. Ich komplementacja ma odbywać się zgodnie z procedurami przewidzianymi w traktatach[198]. W stosunku do dotychczasowych wspólnych strategii następuje zatem rozszerzenie definicji i dostosowanie jej do praktyki[199]. Wspólne strategie często bowiem odnosiły się do stosunków z danym państwem, czy regionem, a nie było to przewidziane w dotychczasowym art. 13 ust. 2 TUE[200].

Decyzje określające działania, które powinny być prowadzone przez Unię są przyjmowane, jeśli sytuacja międzynarodowa wymaga działań operacyjnych Unii. Decyzje te określają ich zasięg, cele, zakres i środki, jakie mają być oddane do dyspozycji Unii, warunki wprowadzania ich w życie oraz – w razie potrzeby – czas ich trwania. Mają one charakter wiążący – wiążą państwa członkowskie w odniesieniu do zajmowanych przez nie stanowisk i prowadzonych działań. Przewiduje się przy tym szczególne sytuacje związane z implementacją decyzji określających działania, które powinny być prowadzone przez Unię[201]. Mianowicie, jeżeli nastąpiła zmiana okoliczności mająca wyraźny wpływ na kwestię stanowiącą przedmiot takiej decyzji, Rada dokonuje przeglądu zasad i celów tej decyzji oraz podejmuje niezbędne decyzje. Jeśli jednak tego nie uczyni, a zachodzi przypadek tzw. bezwzględnej konieczności wynikającej z rozwoju sytuacji, państwa członkowskie mogą zastosować w trybie pilnym niezbędne środki, uwzględniając ogólne cele takiej decyzji[202]. Państwo członkowskie, które stosuje takie środki, informuje o nich niezwłocznie Radę. Podobnie w przypadku poważnych trudności w wykonaniu decyzji państwo członkowskie powiadamia o nich Radę, która rozważa je i poszukuje właściwych rozwiązań. Nie mogą być one sprzeczne z celami decyzji ani szkodzić jej skuteczności[203].

Decyzje określające stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię, mają ukazywać jej podejście do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym. Ich moc wiążąca nie jest wyraźnie określona, niemniej jednak traktat przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowych ze stanowiskami Unii (art. 29 zdanie 2 TUE) oraz że mają obowiązek ich podtrzymywania w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych (art. 34 ustęp 1). Oznacza to, że państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać wspólnych stanowisk zarówno w działaniach krajowych, jak i międzynarodowych[204].

Decyzje określające zasady wykonywania stanowisk lub działań będą aktami prawnymi o charakterze wykonawczym. Oznacza to, że zrezygnowano z przewidzianej do tej pory możliwości przyjmowania tego typu aktów prawnych również w przypadkach, gdy jest to niezbędne do określenia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

Akty o charakterze niewiążącym (konkluzje, rezolucje, zalecenia itp.) są przyjmowane na podstawie zapisu o systematycznej współpracy państw członkowskich w prowadzeniu polityki, w celu uzupełnienia wiążących aktów prawnych Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa[205].

Zgodnie z art. 32 TUE państwa członkowskie w ramach Rady Europejskiej i Rady uzgadniają wszelkie kwestie Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, stanowiące przedmiot ogólnego zainteresowania, w celu określenia „wspólnego podejścia”. Jeżeli Rada Europejska lub Rada określiły wspólne podejście Unii, Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich koordynują swoją działalność w Radzie. Ponadto misje dyplomatyczne państw członkowskich i delegatury Unii w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych mają ze sobą współpracować i przyczyniać się do formułowania i wprowadzania w życie wspólnego podejścia. Skoro zatem przewiduje się tu konkretne zobowiązania dla państw członkowskich (koordynacja działań w Radzie) oraz dla ich misji dyplomatycznych (przyczynienie się do formułowania i wprowadzania w życie wspólnego podejścia) oznacza to, że nie możemy omawianemu instrumentami odmówić mocy prawnej[206].

4.3.      Pozostałe działania zewnętrzne

            W ramach pozostałych działań zewnętrznych Unii Europejskiej należy wyróżnić Wspólną Politykę Handlową. Jej podstawy prawne znajdują się w art. 206 – 207 TFUE. Tworzą one Tytuł II Części piątej TFUE poświęconej działaniom zewnętrznym Unii. Pozostaje ona dziedziną zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji Unii, co oznacze, że poszczególne państwa członkowskie nie mogą samodzielnie regulować omawianej sfery.

            Poprzez utworzenie między sobą unii celnej państwa członkowskie zamierzają przyczynić się, we wspólnym interesie, do harmonijnego rozwoju handlu światowego, stopniowego zniesienia ograniczeń w handlu międzynarodowym i w bezpośrednich inwestycjach zagranicznych oraz do zmniejszenia barier celnych i innych barier.

            Wspólna Polityka Handlowa opiera się na jednolitych zasadach, w szczególności w odniesieniu do zmian stawek celnych, zawierania umów celnych i handlowych dotyczących handlu towarami i usługami oraz do handlowych aspektów środków liberalizacyjnych, polityki eksportowej, a także handlowych środków ochronnych, w tym środków podejmowanych w przypadku dumpingu lub subsydiów[207]. Wspólna Polityka Handlowa jest prowadzona zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii.

            Wspólna Polityka Handlowa obejmuje zespół działań, których celem jest oddziaływanie na rozmiary, kierunki oraz strukturę obrotów handlowych z zagranicą. W tym zakresie skupia się ona przede wszystkim na polityce celnej i eksportowej, kontyngentach, środkach antydumpingowych, czyli zapobieganiu sprzedaży towarów na rynku unijnym po cenach niższych niż koszty wytworzenia w kraju trzecim, środkach, które mają zapobiegać subwencjonowaniu przez państwa trzecie eksportu do Unii Europejskiej.

            Kolejnym działaniem zewnętrznym jest współpraca na rzecz rozwoju, wyznaczona przepisami art. 208 TFUE: „Polityka Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju jest prowadzona zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii. Polityka Unii i polityka państw członkowskich w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju uzupełniają się i wzmacniają wzajemnie. Głównym celem polityki Unii w tej dziedzinie jest zmniejszenie, a docelowo, likwidacja ubóstwa. Przy realizacji polityk, które mogłyby mieć wpływ na kraje rozwijające się, Unia bierze pod uwagę cele współpracy na rzecz rozwoju”. W świetle ust. 2 cytowanego przepisu, Unia Europejska i państwa członkowskie szanują zobowiązania i uwzględniają cele, na które wyraziły zgodę w ramach ONZ i innych kompetentnych organizacji międzynarodowych. W zakresie swoich kompetencji, Unia i państwa członkowskie współpracują z państwami trzecimi i kompetentnymi organizacjami międzynarodowymi, dla realizacji celów współpracy na rzecz rozwoju[208].

            Kolejną dziedziną działań zewnętrznych Unii jest współpraca gospodarcza, finansowa i techniczna z państwami trzecimi. Art. 212 TFUE stanowi, że bez uszczerbku dla innych postanowień TUE i TFUE, Unia prowadzi działania w zakresie współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej, w tym pomocy w szczególności w dziedzinie finansowej, z państwami trzecimi innymi niż kraje rozwijające się. Działania te są spójne z polityką Unii na rzecz rozwoju i są prowadzone zgodnie z zasadami i celami jej działań zewnętrznych. Działania Unii i państw członkowskich wzajemnie się uzupełniają i wzmacniają. W zakresie swoich odpowiednich kompetencji Unia i państwa członkowskie współpracują z państwami trzecimi i kompetentnymi organizacjami międzynarodowymi. Warunki współpracy Unii mogą stanowić przedmiot umów między Unią i zainteresowanymi stronami trzecimi. Nie narusza to kompetencji państw członkowskich do negocjowania w organach międzynarodowych i zawierania umów międzynarodowych[209]. Zgodnie z art. 213 TFUE: „Jeżeli sytuacja w państwie trzecim wymaga pilnej pomocy finansowej ze strony Unii, Rada, na wniosek Komisji, przyjmuje niezbędne decyzje”.

            Traktat z Lizbony dodaje do TFUE nowy Rozdział trzeci („Pomoc humanitarna”) V Części. Składa się on z zaledwie jednego artykułu. Stosownie do jego postanowień (art. 214 TFUE):

„1. Działania Unii w dziedzinie pomocy humanitarnej są prowadzone zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii. Działania te mają na celu niesienie doraźnej pomocy i opieki dla ludności w państwach trzecich, która stała się ofiarą klęsk żywiołowych lub katastrof spowodowanych przez człowieka, oraz jej ochronę, w celu sprostania potrzebom humanitarnym wynikającym z takich różnych sytuacji. Działania Unii i Państw Członkowskich wzajemnie się uzupełniają i wzmacniają.

2. Akcje pomocy humanitarnej prowadzone są zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego oraz zasadami bezstronności, neutralności i niedyskryminacji.

3. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, ustanawiają środki określające ramy prowadzenia przez Unię akcji pomocy humanitarnej.

4. Unia może zawierać z państwami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi wszelkie rodzaje umów, które przyczyniają się do realizacji celów, o których mowa w ustępie 1 i artykule 21 Traktatu o Unii Europejskiej. Akapit pierwszy nie narusza kompetencji Państw Członkowskich do negocjowania na forach międzynarodowych i zawierania umów.

5. W celu ustanowienia ram wspólnego wkładu młodych Europejczyków w akcje pomocy humanitarnej Unii ustanawia się Europejski Ochotniczy Korpus Pomocy Humanitarnej. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, określają status i warunki działania Korpusu.

6. Komisja może podjąć każdą użyteczną inicjatywę na rzecz lepszej koordynacji działań Unii i Państw Członkowskich, zmierzającą do zwiększenia skuteczności i poprawy komplementarności unijnych i krajowych środków pomocy humanitarnej.

7. Unia zapewnia koordynację i zgodność podejmowanych przez nią akcji pomocy humanitarnej z akcjami podejmowanymi przez organizacje i organy międzynarodowe, w szczególności te, które wchodzą w skład systemu Organizacji Narodów Zjednoczonych”.

Traktatowe uregulowanie zagadnienia pomocy humanitarnej świadczy o jej wzrastającym znaczeniu w działaniach zewnętrznych Unii.

4.4.      Stosunki Unii Europejskiej z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi

            Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Unia Europejska, jako jednolita organizacja. uzyskała czynne i bierne prawo legacji. W imieniu Unii stosunki dyplomatyczne wykonuje Wysoki Przedstawiciel Unii ds. ZiPB oraz Komisja Europejska. Zgodnie z art. 32 TUE misje dyplomatyczne państw członkowskich oraz delegatury Unii w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych współpracują ze sobą i przyczyniają się do formułowania i wprowadzania w życie wspólnego podejścia. Według art. 34 TUE państwa członkowskie koordynują swe działania w organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych, podtrzymując na tym forum stanowiska Unii. Organizację tej koordynacji zapewnia Wysoki Przedstawiciel Unii ds. ZiPB[210]. Jeżeli w organizacjach międzynarodowych lub podczas konferencji międzynarodowych nie są reprezentowane wszystkie państwa unijne, wówczas uczestniczące państwa członkowskie podtrzymiją stanowiska Unii. Państwa członkowskie reprezentowane w organizacjach międzynarodowych lub podczas konferencji międzynarodowych, w których nie uczestniczą wszystkie kraje unijne, informują te ostatnie, jak również Wysokiego Przedstawiciela, o wszelkich sprawach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Państwa członkowskie, które są także członkami Rady Bezpieczeństwa ONZ, będą działać zgodnie i wyczerpująco informować pozostałe państwa członkowskie, jak również Wysokiego Przedstawiciela. Państwa te przy wykonywaniu swoich funkcji będą bronić stanowisk i interesów Unii, bez uszczerbku dla ich zobowiązań wynikających z postanowień Karty NZ. Jeżeli Unia określiła stanowisko w kwestii wpisanej do porządku obrad Rady Bezpieczeństwa ONZ, państwa członkowskie, które w niej zasiadają, wnoszą o zaproszenie Wysokiego Przedstawiciela do przedstawienia stanowiska Unii. Misje dyplomatyczne i konsularne państw członkowskich oraz delegatury Unii w państwach trzecich i na konferencjach międzynarodowych, a także ich przedstawicielstwa w organizacjach międzynarodowych współpracują ze sobą, tak aby zapewnić poszanowanie i wykonanie decyzji określających stanowiska i działania Unii[211]. Umacniają one współpracę, wymieniając informacje i dokonując wspólnych ocen. Przyczyniają się one do wprowadzania w życie prawa obywateli Unii do ochrony na terytorium państw, jak również aktów działań zewnętrznych Unii Europejskiej (art. 35 TUE).

            Traktat z Lizbony wprowadził ponadto do TFUE nowy Tytuł VI Części piątej („Stosunki Unii z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi oraz delegatury Unii”). Zawiera on dwa artykuły. Na podstawie pierwszego z nich, tj. art. 220 TFUE:

„1. Unia ustanawia wszelkie właściwe formy współpracy z organami Organizacji Narodów Zjednoczonych i jej organizacjami wyspecjalizowanymi, Radą Europy, Organizacją Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Unia utrzymuje także właściwe stosunki z innymi organizacjami międzynarodowymi.

2. Obowiązek wykonania niniejszego artykułu spoczywa na wysokim przedstawicielu Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz na Komisji”.

Drugi z nich, tj. art. 221 TFUE stanowi, że:

„1. Delegatury Unii w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych zapewniają reprezentację Unii.

2. Delegatury Unii podlegają wysokiemu przedstawicielowi Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Działają one w ścisłej współpracy z misjami dyplomatycznymi i konsularnymi Państw Członkowskich”.

Warto dodać, iż art. 27 ust. 3 TUE tworzy Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, która stanowi zalążek dyplomacji unijnej. Postanowieniami powołanego przepisu, w wykonywaniu swojego mandatu, Wysoki Przedstawiciel jest wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych. Służba ta współpracuje ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich i składa się z urzędników właściwych służb Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji, jak również z personelu delegowanego przez krajowe służby dyplomatyczne. Organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych określa Rada w drodze decyzji.

            Na uwagę zasługuje również tzw. „klauzula solidarności”, zamieszczona w art. 222 TFUE. Klauzula ta oparta jest o następujące przepisy:

„1. Unia i jej Państwa Członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka. Unia mobilizuje wszystkie będące w jej dyspozycji instrumenty, w tym środki wojskowe udostępnione jej przez Państwa Członkowskie, w celu:

a)         — zapobiegania zagrożeniu terrorystycznemu na terytorium Państw Członkowskich,

— ochrony instytucji demokratycznych i ludności cywilnej przed ewentualnym atakiem terrorystycznym,

— udzielenia pomocy Państwu Członkowskiemu na jego terytorium, na wniosek jego władz politycznych, w przypadku ataku terrorystycznego;

b) udzielenia pomocy Państwu Członkowskiemu na jego terytorium, na wniosek jego władz politycznych, w przypadku klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka.

2. Jeżeli Państwo Członkowskie stało się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka, na prośbę jego władz politycznych inne Państwa Członkowskie udzielają mu pomocy. W tym celu Państwa Członkowskie koordynują swoje działania w ramach Rady.

3. Stanowiąc na wspólny wniosek Komisji i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, Rada przyjmuje decyzję określającą warunki zastosowania przez Unię niniejszej klauzuli solidarności. Rada stanowi zgodnie z artykułem 31 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej, jeżeli decyzja ta ma wpływ na kwestie obronne. Parlament Europejski jest informowany. W zakresie niniejszego ustępu i bez uszczerbku dla artykułu 240, Radę wspomagają Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, wspierany przez struktury powstałe w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, oraz komitet, o którym mowa w artykule 71, które, w stosownych przypadkach, przedstawiają Radzie wspólne opinie.

4. W celu umożliwienia podjęcia skutecznych działań przez Unię i jej Państwa Członkowskie, Rada Europejska systematycznie ocenia zagrożenia dla Unii”.

W ramach ram finansowych na lata 2007 – 2013 utworzono Fundusz Solidarności Unii Europejskiej, pełniący związane z szybką pomocą finansową w razie poważnych klęsk żywiołowych na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa kandydującego.

Zakończenie

            Unia Europejska konfrontowana jest obecnie z zasadniczymi wyzwaniami, stymulowanymi procesem globalizacji. Aby sprostać tym wyzwaniom, musiała określić kierunek rozwoju rynku wewnętrznego oraz wykreować własną tożsamość na płaszczyźnie międzynarodowej. Unia musiała również wiarygodnie określić i potwierdzić strategię dalszego rozszerzania, tj. umacniania strefy stabilności i demokracji w swoim sąsiedztwie. Wreszcie, Unia musiała – w związku z tworzeniem obszaru bez granic wewnętrznych – dbać w coraz większym stopniu o bezpieczeństwo obywateli państw członkowskich – obywateli Unii. Odpowiedzią na wszystkie te postulaty był właśnie Traktat z Lizbony.

            Traktat z Lizbony stanowi zakończenie długiego procesu reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej i wyznacza na najbliższy czas kierunek jej rozwoju. Jest też pierwszym traktatem o takim charakterze, w którego opracowaniu Polska uczestniczyła w pełni jako członek Unii Europejskiej. Traktat z Lizbony ma charakter tradycyjnego traktatu rewizyjnego, zmieniającego obowiązujące traktaty stanowiące Unię. Najistotniejszym elementem reformy, spinającym klamrą pozostałe jej elementy, jest przekształcenie Unii Europejskiej w jednolitą organizację międzynarodową. Jednocześnie traktat ten finalizuje kilkuletnią, trudną i pełną dramatyzmu politycznego debatę nad reformą ustrojową Unii. Głównymi reformami dokonanymi mocą traktatu są: umocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej, likwidacja „struktury filarowej” Unii, zmiany związane z głosowaniem większością kwalifikowaną w Radzie, umocnienie ochrony praw podstawowych, zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego i polityk, reforma Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.

            Subiektywnie oceniając wprowadzone przez traktat postanowienia, należy zauważyć, iż są one wyrazem rozsądnego kompromisu, który – moim zdaniem – zapewni Unii Europejskiej spokojne i, co może nawet ważniejsze, stabilne funkcjonowanie na najbliższe lata.

B I B L I O G R A F I A

           

1.       Ahlt M., Szpunar M., Prawo europejskie, Warszawa 2005.

2. Antonowicz L., Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 2006.

3.       Barcik J., Srogosz T., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2007.

4.       Barcik J., Wentkowska A., Prawo Unii Europejskiej po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2011.

5.       Barcz J., Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008.

6.       Barcz J., Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006.

7.       Barcz J., Przewodnik po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2008.

8.       Barcz J., Przewodnik po Traktacie z Lizbony – Traktaty stanowiące Unie Europejska. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony., Warszawa 2008.

9.       Barcz J.(red.), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej., Warszawa 2010.

10.   Bierzanek R., Symonides J., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005.

11. Borowiec J., Wilk K.,  Integracja Europejska, Wrocław 2005
12. Bukowski Z., Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Warszawa 2006.
13. Ciamaga L.,  Unia Europejska. Podręcznik akademicki, Warszawa 2000.

14.   Czapliński W., Zarys prawa europejskiego, Warszawa 2008.

15.   Czapliński W., Wyrozumska A., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1999.

16.   Góralczyk W., Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2001.

17. Grabowska G., Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa 2009.

18.   Grzeszczak R., Prawo pierwotne Unii Europejskiej, [w:] Ustrój Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2009.

19.   Łazowski A., Zawidzka A., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2008.

20.   Łazowski A., Łabędzka A., Wprowadzenie do Traktatu z Lizbony, Warszawa 2010.

21. Łoś – Nowak T., Organizacje w stosunkach międzynarodowych. Istota - mechanizmy działania – zasięg, Wrocław 2004.

22.   Łoś – Nowak T., Państwo jako uczestnik stosunków międzynarodowych, [w:]  Studia z Teorii Polityki. Tom II, red. A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak, Wrocław 1998.

23.   Maliszewska – Nienartowicz J., System instytucjonalny i prawny Unii Europejskiej, Toruń 2010.

24.   Małuszyńska E., Gruchman B.(red.), Kompedium wiedzy o Unii Europejskiej, Warszawa, 2010.

25. Marszałek A. (red.), Integracja europejska. Podręcznik, Łódź 1997.

26.   Mik C., Czapliński W., Traktat o Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2005.

27. Popiuk – Rysińska I., Unia Europejska. Geneza, kształt i konsekwencje integracji, Warszawa 1998.

28.   Tyranowski J., Prawo europejskie, Warszawa 2005.

29.   Wróbel A., Zasady ogólne (podstawowe) prawa Unii Europejskiej, [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, Kraków 2005.

30.   Wyrozumska A., Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej — problemy pluralizmu porządków prawnych, [w:] Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, red. J. Kranz, Warszawa 2006.

---

[1] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2011, s. 1.

[2] R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005, s. 289.

[3] ibidem, s. 290.

[4] ibidem, s. 285.

[5] T.  Łoś – Nowak, Organizacje w stosunkach międzynarodowych. Istota - mechanizmy działania – zasięg, Wrocław 2004, s. 35 – 36.

[6] J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2007, s. 143.

[7] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 3.

[8] ibidem.

[9] L. Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 2006, s. 172.

[10] ibidem, s. 173.

[11] A. Łazowski, A. Zawidzka, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2008, s. 79.

[12] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 4 – 5.

[13] L. Antonowicz, Podręcznik…, op. cit., s. 168.

[14] ibidem.

[15] W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2004, s. 335 – 336.

[16] W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2001, s. 306.

[17] L. Antonowicz, Podręcznik…, op. cit., s. 174.

[18] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 5 – 6.

[19] J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe, op. cit., s. 148.

[20] J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe, op. cit., s. 150.

[21] R. Bierzanek, J. Symonides, Praw…, op. cit., s. 294 – 295. 

[22] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 15.

[23] ibidem, s. 16.

[24] I. Popiuk – Rysińska, Unia Europejska. Geneza, kształt i konsekwencje integracji, Warszawa 1998, s. 14.

[25] A. Marszałek (red.), Integracja europejska. Podręcznik, Łódź 1997, s. 16.

[26] ibidem, s. 17 – 18.

[27] ibidem.

[28] J. Borowiec, K. Wilk,  Integracja Europejska, Wrocław 2005, s. 17. 

[29] L. Ciamaga,  Unia Europejska. Podręcznik akademicki, Warszawa 2000, s. 23.

[30] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 17 – 18.

[31] ibidem, s. 18 – 19.          

[32] J. Borowiec, K. Wilk,  Integracja Europejska…, op. cit., s. 23.

[33] Z. M. Doliwa – Klepacki, Integracja europejska…, op. cit., s. 26.

[34] ibidem, s. 18.

[35] ibidem, s. 14.

[36] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny i prawny Unii Europejskiej, Toruń 2010, s. 3.

[37] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 33.

[38] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 268.

[39] ibidem.

[40] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2008, s. 7.

[41] ibidem, s. 8.

[42] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 35.

[43] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 268.

[44] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 65.

[45] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 268.

[46] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 67.

[47] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2009, s. 33.

[48] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 268.

[49] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii…, op. cit., s. 20.

[50] J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony, Warszawa 2010, s. 97 – 98.

[51] J. Tyranowski, Prawo europejskie, Warszawa 2009, s. 46.

[52] J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach…, op. cit., s. 101.

[53] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 268.

[54] J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach…, op. cit., s. 102.

[55] A. Wróbel, Wspólnoty Europejskie, Unia Europejska, państwa członkowskie – zagadnienia ogólne [w:] Wprowadzenie do prawa Unii Europejskiej, red. A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 55.

[56] J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony, Warszawa 2010, s. 98.

[57] Za: J. Barcz (red.), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 112.

[58] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dawniej: Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich; ang. Court of Justice of the European Union, franc. Cour de justice de l'Union européenne) – instytucja sądownicza Unii Europejskiej, składająca się z trzech organów sądowniczych: Trybunału Sprawiedliwości, Sądu (dawniej: Sądu I Instancji) oraz Sądu do spraw Służby Publicznej; ze względu na potoczną nazwę instytucji – Europejski Trybunał Sprawiedliwości – w dalszej części prac, w stosunku do tego organu Unii Europejskiej, stosowany będzie skrót: ETS.

[59] J. Tyranowski, Prawo europejskie, Warszawa 2009, s. 36.

[60] Ibidem, s. 108.

[61] Ibidem, s. 108 – 109.

[62] Za: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2011, s. 52 – 53.

[63] Konwent złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich UE, Parlamentu Europejskiego oraz Komisji Europejskiej.

[64] Za: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2011, s. 54.

[65] A. Łazowski, Źródła prawa i ich tworzenie, [w:] Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, red. B. Wawrzyńczak – Jędryka, Warszawa 2008, s. 116.

[66] Za: J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 203.

[67] Ibidem, s. 204.

[68] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny i prawny Unii Europejskiej, Toruń 2010, s. 254 – 255.

[69] S. Biernat, Źródła prawa Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006, s. 192.

[70] J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. 48.

[71] C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki. Tom I, Warszawa 2000, s. 69.

[72] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2011, s. 175.

[73] R. Grzeszczak, Prawo pierwotne Unii Europejskiej [w:] Ustrój Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2009, s. 168.

[74] ibidem, s. 168 – 169.

[75]J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2008, s. 37.

[76] M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa 2005, s. 30.

[77] A. Łazowski, Źródła prawa i ich tworzenie, [w:] Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, red. B. Wawrzyńczak – Jędryka, Warszawa 2008, s. 112.

[78] R. Grzeszczak, Prawo pierwotne…, op. cit., s. 170.

[79] ibidem, s. 171.

[80] Główny organ sądowy Organizacji Narodów Zjednoczonych (ang. International Court of Justice, fr. Cour Internationale de Justice); dalej jako: MTS.

[81] Karta Narodów Zjednoczonych, Statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości i Porozumienie ustanawiające Komisję Przygotowawczą Narodów Zjednoczonych  (Dz. U. z 1947 r., Nr 23, poz. 90).

[82]Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej (ang. Permanent Court of International Justice, fr. Cour permanente de Justice internationale) był pierwszym sądem międzynarodowym o zasięgu powszechnym, powołanym postanowieniami Paktu Ligi Narodów. Funkcjonował w oparciu o Statut Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej, przewidzianego w artykule 14 Paktu Ligi Narodów (Dz. U. z 1923 r., Nr 106, poz. 839).

[83] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 175.

[84] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 114.

[85] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 175.

[86] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 196.

[87] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 263.

[88] J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 109.

[89] Wyrok ETS z 5 marca 1996 r., w sprawach połączonych C–46/93 i C–48/93, Brasserie du Pêcheur S.A. przeciwko Niemcom oraz Regina przeciwko Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame i inni, Zb. Orz. 1996, s. 1029.

[90] R. Grzeszczak, Prawo pierwotne…, op. cit., s. 173.

[91] ibidem, s. 173 – 174.

[92] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 264.

[93] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 197.

[94] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 265.

[95] Europejska Konwencja Praw Człowieka (pełna nazwa: Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w skrócie „Konwencja Europejska” lub EKPC) – umowa międzynarodowa z zakresu ochrony praw człowieka zawarta przez państwa członkowskie Rady Europy. Konwencja została otwarta do podpisu 4 listopada 1950 r., a po uzyskaniu niezbędnych 10 ratyfikacji weszła w życie 3 września 1953 r.; Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284).

[96] R. Grzeszczak, Prawo pierwotne…, op. cit., s. 174.

[97] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 266.

[98] ibidem.

[99] R. Grzeszczak, Prawo pierwotne…, op. cit., s. 175.

[100] ibidem, s. 175 – 176.

[101] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 200.

[102] J. Barcik, T. Srogosz, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2007, s. 93.

[103] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 268.

[104] R. Grzeszczak, Prawo pierwotne…, op. cit., s. 177.

[105] M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie…, op. cit., s. 33.

[106] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 268.

[107] Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Wspólnoty Europejskiej) (TKE, Konstytucja dla Europy) – umowa międzynarodowa podpisana przez państwa członkowskie Unii Europejskiej 29 października 2004 w Rzymie. W związku z brakiem ratyfikacji przez wszystkie strony umowa nie weszła w życie.

[108] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 177.

[109] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 77.

[110] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 269 – 270.

[111] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 178.

[112] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 271.

[113] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 179.

[114] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 202.

[115] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 273.

[116] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 274.

[117] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 77.

[118] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 179.

[119] ibidem.

[120] Cytaty za: J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 276.

[121] ibidem, s. 276.

[122] ibidem, s. 277.

[123] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 180.

[124] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 277.

[125] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 180.

[126] Wyrok ETS z 11 grudnia 2007 r. w sprawie C-161/06, Skoma-Lux sro przeciwko Celní ředitelství Olomouc, Zb. Orz. 2007, s. I-10841.

[127] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 277.

[128] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 205.

[129] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 121.

[130] A. Łazowski, A. Łabędzka, Wprowadzenie do Traktatu z Lizbony, Warszawa 2010, s. 127.

[131] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 180.

[132] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 275 – 276.

[133] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 206.

[134] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 122.

[135] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 181.

[136] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 278.

[137] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 207.

[138] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 278 – 279.

[139] ibidem, s. 279.

[140] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 183.

[141] ibidem.

[142] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 284.

[143] Wyrok ETS z 14 grudnia 1962 r. w sprawach połączonych 16/62 i 17/62, Confederation nationale des producteurs de fruits et legumes i inni przeciwko Radzie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Zb. Orz. 1962, s. 901.

[144] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 123.

[145] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 79.

[146] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 285.

[147] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 80.

[148] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 286.

[149] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 124.

[150] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 291.

[151] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 186.

[152] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 212.

[153] J. Tyranowski, Prawo europejskie, Warszawa 2005, s. 111.

[154] A. Wentkowska, Finansowanie Unii Europejskiej. Zagadnienia podstawowe, Sosnowiec 2009, s. 32.

[155] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 157.

[156] Ibidem, s. 159.

[157] Ponadto politykami Unii Europejskiej były jej dwa filary: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa oraz Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych.

[158] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 318.

[159] I. Popiuk – Rysińska, Unia Europejska, Warszawa 2008, s. 119.

[160] E. Małuszyńska, B. Gruchman, Kompedium wiedzy o Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 229.

[161] J.  Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony – Traktaty stanowiące Unię Europejska. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony., Warszawa 2008, s. 144.

[162] J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008, s. 116.

[163] J. Barcz (red.), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej., Warszawa 2010, s. 190.

[164] Za: art. 152 akapit 1 TFUE.

[165] J. Barcz (red.), Traktat z Lizbony. Główne…, op. cit., s. 191.

[166] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 328.

[167] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 335.

[168] Ibidem, s. 336.

[169] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 341.

[170] Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Warszawa, 2006, s. 11.

[171] Ibidem, s. 9.

[172] G. Grabowska, Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa 2009, s. 43.

[173] ibidem, s. 43.

[174] L. Mering, Ochrona środowiska w prawie wspólnotowym i prawie polskim, Sopot, 1999, s.36

[175] Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Warszawa, 2006, s. 44.

[176] Ibidem, s. 45.

[177] Ibidem, s. 48.

[178] Ibidem.

[179] G. Grabowska, Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa 2009, s. 93.

[180] ibidem, s. 94.

[181] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 341.

[182] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 186.

[183] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 187.

[184] Ibidem.

[185] J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2008, s. 148.

[186] A. Wróbel, Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2004, s. 145.

[187] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 364.

[188] Za: J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 177.

[189] Zasady rynku wewnętrznego Unii Europejskiej opracowano na podstawie: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 197 – 203.

[190] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 223.

[191] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 369 – 370.

[192] Opracowano na podstawie: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 189 – 197.

[193] Traktat z Lizbony odszedł od modelu reprezentacji UE w sprawach WPZiB przez państwo sprawujące Prezydencję, tworząc urząd Przewodniczącego Rady Europejskiej.

[194] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 287.

[195] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 210.

[196] A. Łazowski, Źródła prawa…, op. cit., s. 125.

[197] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 288.

[198] J. Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej, [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2008, s. 94.

[199] ibidem, s. 289.

[200] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 81.

[201] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 290.

[202] Ibidem.

[203] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 81.

[204] Ibidem.

[205] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 289.

[206] S. Biernat, Źródła prawa…, op. cit., s. 211.

[207] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 228.

[208] J. Maliszewska – Nienartowicz, System instytucjonalny…, op. cit., s. 291.

[209] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 229.

[210] J. Barcz, Przewodnik po Traktacie…, op. cit., s. 177.

[211] J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 239.