Dziewięć

S P I S   T R E Ś C I

Wstęp ……………………………………………………………………………….. 3

ROZDZIAŁ I: Decyzja w postępowaniu administracyjnym……………………. 5

1.1. Konstrukcja i pojęcie decyzji…………………………………………………… 5

1.2. Elementy formalne decyzji……………………………………………………… 12

1.3. Klasyfikacja decyzji…………………………………………………………….. 23

1.4. Proces wydawania decyzji. Ogłoszenie a doręczenie decyzji…………………... 29

1.5. Tryby weryfikacji decyzji……………………………………………………….. 39

1.5.1. Weryfikacja decyzji w administracyjnym toku instancji……………………... 39

1.5.2. Weryfikacja decyzji poza administracyjnym tokiem instancji………………..  44

1.6. Nieważność decyzji……………………………………………………………... 58

ROZDZIAŁ II: Postanowienie w postępowaniu administracyjnym……………. 61

2.1. Konstrukcja i pojęcie postanowienia……………………………………………  61

2.2. Elementy formalne postanowienia……………………………………………… 65

2.3. Klasyfikacja postanowień………………………………………………………. 68

2.4. Ogłoszenie i doręczenie postanowienia………………………………………… 72

2.5. Weryfikacja postanowień……………………………………………………….. 73

Zakończenie…………………………………………………………………………. 80

Bibliografia………………………………………………………………………….. 82

Wstęp

Instytucje decyzji administracyjnej oraz postanowienia administracyjnego zostały uregulowane w obowiązującej ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w przepisach działu drugiego. Ustawodawca poświęcił normom dotyczącym tych instytucji całe rozdziały, odpowiednio, siódmy i dziewiąty. Rozdziały obejmują w sumie czternaście jednostek redakcyjnych w postaci artykułów, choć należy podkreślić, iż problematyka decyzji i postanowienia nie ogranicza się jedynie do wskazanych przepisów (odnajdziemy ją także w innych przepisach KPA, jak również w przepisach szczególnych).

Niniejsza praca ma charakter pracy syntetycznej, obejmującej wszelkie wiadomości z zakresu rozstrzygnięć administracyjnych w postaci decyzji i postanowienia wypracowane przez polską doktrynę procesualistów administracyjnych, jak również uzupełniona jest orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącymi omawianych zagadnień.

Pierwszy rozdział publikacji, zatytułowany „Decyzja w postępowaniu administracyjnym” obejmuje podstawowe informacje o przedmiotowej instytucji, a mianowicie zostały w niej omówione: sama konstrukcja i pojęcie decyzji administracyjnej oraz elementy formalne nań się składające. W dalszej części rozdziału przeprowadzono klasyfikację decyzji administracyjnych, poruszano zagadnienia związane z ich wydawaniem (jak również ogłaszaniem i doręczaniem) oraz trybami ich weryfikacji. Ostatni  podrozdział dotyczy problematyki wygaśnięcia decyzji.

Rozdział drugi obejmuje podstawowe informacje dotyczące postanowień w postępowaniu administracyjnym a skonstruowany jest w sposób analogiczny do rozdziału pierwszego. Odnaleźć tu można informacje dotyczące tego czym jest postanowienie administracyjne oraz jak jest ono zbudowane pod względem formalnym. Kolejne podrozdziały dotyczą zagadnień związanych z klasyfikacją postanowień administracyjnych, ich wydawania, ogłaszania oraz doręczania, jak również trybów weryfikacji tego rodzaju aktów administracyjnych.

W pracy zostały wykorzystane materiały źródłowe wybitnych polskich procesualistów administracyjnych, takich jak profesorowie Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Małgorzata Jaśkowska, Czesław Martysz, Andrzej Matan, Grzegorz Łaszczyca czy Andrzej Wróbel. Nadto, przy większości z omawianych zagadnień, prócz konstrukcji czysto teoretycznych, wykorzystane zostały orzeczenia sądów administracyjnych, a przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące w jaki sposób omawiana instytucja i elementy na nią się składające funkcjonują w praktyce postępowania administracyjnego.

Rozdział I: Decyzja w postępowaniu administracyjnym.

1.1. Konstrukcja i pojęcie decyzji administracyjnej.

Wyodrębnienie prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi prawa dokonało się na przełomie XVIII i XIX w., a przynajmniej już wtedy można było doszukać się jego elementów w obowiązującym prawie (wyniki badań historycznych świadczą o istnieniu tych elementów już w prawie rzymskim). Uległa wówczas również zmianie pozycja urzędnika aparatu państwowego, bo przestał on być jedynie przedstawicielem lub pełnomocnikiem panującego, a stał się osobą działającą na podstawie prawa, reprezentującą w różnym zakresie państwo. To właśnie z tamtym okresem związane jest pojawienie się pierwszych decyzji administracyjnych (choć – jak wskazano – jej genezy można doszukiwać się już w prawie rzymskim)[1].

W okresie dawnego państwa policyjnego „decyzje administracyjne miały charakter aktów wiążących jednostronnie;  ewentualny rekurs hierarchiczny  ma  tylko znaczenie doniesienia do władzy wyższej (aż do szczytu drabiny hierarchicznej) prośby o zmianę decyzji (via gratiae)”[2]. W tych państwach policyjnych, które uznawały związanie panującego prawem, chociażby w pewnych tylko granicach, „obrona obywateli przeciwko samowoli państwa policyjnego szła początkowo w kierunku stemplowania spraw na sprawę sądową. Sprawy te mianowicie należały do sądów; w tym zakresie istniała zatem kontrola prawna”[3].

Obecnie, w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna jest uważana za szczególny rodzaj aktu administracyjnego, definiowanego jako „oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie”[4] lub jako „akt stosowania materialnego prawa administracyjnego”[5]. Część literatury definiuje decyzję administracyjną jako „kwalifikowany akt administracyjny, odznaczający się określoną formą i wydawany po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania administracyjnego[6]”; inni nazywają ją „aktem administracyjnym sensu stricto, charakteryzującym się jednostronnością, zewnętrznością, indywidualnością i konkretnością. Rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub części, a więc w sposób wiążący i trwały ustanawia, zmienia lub znosi stosunki administracyjne. Jest przejawem woli państwa reprezentowanego przez organ administracji publicznej wyrażonej w stosunku do strony postępowania administracyjnego[7]”. Najpełniejszą definicją decyzji administracyjnej zdaje się być jednak ta, uznająca ją za „jednostronną czynność organu administracji publicznej posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo temu organowi[8]”. Adresatem decyzji jest zawsze strona postępowania. Stroną może być obywatel lub inny podmiot prawa, którego decyzja dotyczy.

Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej[9]. „Ujęcie decyzji administracyjnej jako jednostronnej czynności prawnej wyklucza kwalifikowanie jako decyzji wszelkich czynności faktycznych względnie materialno – technicznych podejmowanych przez organ administracji publicznej”[10]. Ujęcie decyzji administracyjnej jako czynności prawnej z zakresu prawa administracyjnego zezwala na wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego wszelkich czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez organ administracji publicznej, a nadto wszelkich pozostałych czynności dwustronnych, także z zakresu prawa administracyjnego, jak na przykład umowy i porozumienia o charakterze publicznoprawnym[11].

Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu jest woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych[12]. Decyzja administracyjna rozpatrywana jako akt procesowy powinna się odróżniać od innych form procesowych aktu administracyjnego, powinna ona posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Jest to pełna charakterystyka pojęcia decyzji administracyjnej jednocząca elementy doktrynalne o różnym stopniu ogólności, ale z uwzględnieniem ich waloru praktycznego.

W doktrynie przyjmuje się, że:

1) jeżeli treść pisma zawiera rozstrzygnięcie sprawy i adresatem jest strona, to mamy do czynienia z decyzją administracyjną;

2) jeżeli zaś treść pisma nie zawiera rozstrzygnięcia, zaś adresatem jest strona, wówczas pismo traktujemy jako postanowienie lub informację;

3) jeżeli pismo rozstrzyga sprawę administracyjną, ale jego adresatem jest osoba nie będąca stroną postępowania, to zachodzi przypadek z art. 156 § 1 pkt 4 KPA;

4) jedynie informujący charakter należy przypisać pismu organu administracji, gdy jego adresatem nie jest strona postępowania, a ono samo nie rozstrzyga sprawy stanowiącej jego przedmiot[13].

Jednakże w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie w tym przypadku jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy lub innych wyjaśnień przez organ administracji publicznej jest traktowane w orzecznictwie sądowym, zależnie od okoliczności sprawy, bądź jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzja administracyjna[14].

W piśmiennictwie jest sporne, czy przyrzeczenie administracyjne może być kwalifikowane jako decyzja administracyjna. W klasycznej formie przyrzeczenia organ administracji publicznej zobowiązuje się wobec określonego podmiotu do późniejszego zachowania się określonego rodzaju, w szczególności do zaniechania podjęcia lub podjęcia decyzji administracyjnej o określonej treści. Należy przyjąć, że przyrzeczenie administracyjne jest decyzją administracyjną, jeżeli tak stanowi przepis prawa[15]. Zagadnienie jest jednak sporne, bowiem przyrzeczenie nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może być uznane za decyzję administracyjną, z drugiej zaś strony zawarte w pisemnym przyrzeczeniu zobowiązanie się organu do działania w określony sposób wobec strony postępowania rodzi skutki prawne wynikające z zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8)[16].

Zagadnienie pojęcia „organ administracji publicznej” jako podmiotu wydającego decyzję administracyjną jest złożone w świetle przepisów Konstytucji RP, lecz nie powinno budzić zasadniczych kontrowersji na tle przepisów art. 1 i 5 kodeksu. Problem polega na odróżnieniu i oddzieleniu tych oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Zagadnienie to jest szczególnie doniosłe w tej sytuacji, gdy ten sam organ administracji publicznej jest umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu i na rachunek podmiotu stosunków cywilnoprawnych oraz do podejmowania oświadczeń woli w imieniu i na rachunek tego samego podmiotu, jako podmiotu prawa publicznego. Paradygmatem jest tu klasyczne rozróżnienie między dominium a imperium. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z zasady tam, gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna[17].

Z przepisów kodeksu wynika, że decyzja może mieć formę pisemną lub formę ustną, a zatem istnieją tylko dwa rodzaje decyzji: decyzje pisemne i decyzje ustne. Kodeks nie zna decyzji konkludentnej polegającej na tym, że na przykład brak wydania decyzji odmownej w określonym przez prawo terminie jest równoznaczne z wydaniem decyzji pozytywnej. Z formą czynności prawnej organu administracji publicznej związane jest zagadnienie wymagań formalnych stawianych decyzji oraz zagadnienie domniemania decyzji, co szerzej zostanie omówione w podrozdziale drugim niniejszego rozdziału[18].

W piśmiennictwie i orzecznictwie trafnie podkreśla się, że przepisy prawa posługują się niekonsekwentnie pojęciem „decyzja” lub „decyzja administracyjna”. Często się bowiem zdarza, że pod tymi pojęciami kryją się akty ogólne i generalne (akty stanowienia prawa – akty normatywne) lub odwrotnie nazwy aktów generalnych (uchwały, zarządzenia) oznaczają akty stosowania prawa (decyzje lub decyzje administracyjne). Przy wykładni tych i innych pojęć używanych w przepisach szczególnych nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy oznaczają one formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Odnosi się to także do takich pojęć używanych przez przepisy prawa, jak na przykład zezwolenie, koncesja, pozwolenie, zgoda[19]. Podobne uwagi należy odnieść do pism organów administracji publicznej kierowanych do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, które powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. Jak bowiem wskazuje orzecznictwo: „Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to – zgodnie z art. 104 k.p.a. – akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej.”[20].

Podstawą prawną decyzji administracyjnej są przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. Decyzje wydawane są na podstawie przepisów prawa materialnego, a tylko wyjątkowo w oparciu o przepisy procesowe, np. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie bezprzedmiotowej decyzji. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydać decyzję administracyjną ilekroć organ ten ma władczo rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach jednostki w oparciu o przepisy prawa materialnego[21].

Dyskusyjna jest konstrukcja domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Jak wskazuje literatura,  domniemanie to ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia[22].

W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Powyższa cecha decyzji, jako aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, pozwala odróżnić decyzję administracyjną od aktów stanowienia prawa (aktów normatywnych), a zatem aktów ogólnych i generalnych. W niektórych przypadkach granica między decyzją administracyjną a aktem normatywnym może być trudna do uchwycenia. Należy wszakże przyjąć, że dany akt prawny jest decyzją administracyjną zawsze wówczas, gdy w dniu jego wydania liczba i cechy adresatów mogły być obiektywnie określone. Typowym przykładem tego rodzaju decyzji jest decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia, której adresatami są konkretne osoby, te mianowicie, które uczestniczyły w zgromadzeniu. Sporne jest natomiast kwalifikowanie jako decyzji administracyjnych rozstrzygnięć, które dotyczą konkretnej sprawy, lecz zarazem odnoszą się do bliżej nieokreślonych adresatów, np. decyzja o zakazie wstępu na teren budynku grożącego zawaleniem[23].

Z kolei cecha decyzji administracyjnej, że określa sytuację prawną podmiotu niepodporządkowanego organowi, który wydał decyzję administracyjną, pozwala na wyłączenie z zakresu pojęcia „decyzja administracyjna” wszelkich aktów wydawanych przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów niższego stopnia i przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które noszą wspólną nazwę aktów wewnętrznych. Paradygmatem dla stosunków zewnętrznych w administracji jest decyzja administracyjna, natomiast dla stosunków wewnętrznych – polecenie służbowe. Rozróżnienie między aktami indywidualnymi zewnętrznymi (decyzja administracyjna) a aktami indywidualnymi wewnętrznymi (polecenie służbowe) jest doniosłe prawnie, bowiem zgodnie z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 KPA przepisów kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności organizacyjnej i podległości służbowej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej[24].

1.2. Elementy formalne decyzji.

Elementy formalne decyzji administracyjnej określa przepis art. 107 § 1 KPA. Składniki decyzji wymienione w przedmiotowym artykule służą ustaleniu szeregu  faktów prawotwórczych. Oznaczenie organu pozwala przykładowo na ocenę, czy zachowane zostały przepisy regulujące właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną[25]. Według tego przepisu, obligatoryjnymi składnikami decyzji administracyjnej są:

1.     oznaczenie organu wydającego decyzję oraz data i miejsce jej wydania,

2.     oznaczenie adresata lub adresatów decyzji,

3.     podstawa prawna z przywołaniem konkretnego przepisu prawa,

4.     rozstrzygnięcie,

5.     uzasadnienie faktyczne i prawne,

6.     pouczenie o przysługującym prawie do odwołania lub informacja, iż decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku postępowania i nie przysługuje od niej odwołanie lecz skarga do sądu administracyjnego,

7.     podpis osoby uprawnionej do reprezentowania organu (imię i nazwisko) wraz z podaniem stanowiska służbowego (w przypadku decyzji wydanej przez organ kolegialny podpisy muszą złożyć wszyscy członkowie tego organu; wyjątki od tej zasady mogą być ustanawiane jedynie przez przepisy ustrojowe rangi ustawowej[26]).

Wobec braku wyraźnego postanowienia w tej kwestii należy przyjąć, że powyższy przepis ma zastosowanie do decyzji pisemnych i decyzji ogłoszonych ustnie[27], z tym że w odniesieniu do decyzji ustnych niektóre wymagania określone w przedmiotowym przepisie z natury rzeczy nie będą mogły być spełnione, np. podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Przepis art. 107 § 1 KPA określa składniki decyzji typowej (standardowej). Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 2 KPA przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników wymienionych w przedmiotowym przepisie lub też w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu[28].  Uznanie przez NSA, że tylko niektóre elementy decyzji wymienione w przepisie art. 107 KPA mają charakter elementów koniecznych dla zakwalifikowania danego aktu jako decyzji administracyjnej było uzasadnione tym, że organy administracji publicznej unikały stosowania formy decyzji administracyjnej w błędnym przeświadczeniu, że brak niektórych elementów decyzji wymaganych przez powyższy przepis czyni rozstrzygnięcie jedynie niewiążącą prawnie informacją. W świetle przytoczonego wyroku każde pismo organu administracji publicznej, które zawiera w swej treści powyższe elementy, powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 KPA, o ile dotyczy sprawy administracyjnej[29].

W literaturze ugruntowany jest pogląd, że to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 KPA. Uchybienia w formalnej zawartości decyzji stanowią podstawę do złożenia odwołania do organu nadrzędnego lub skargi do sądu administracyjnego. Na powodzenie może liczyć wskazanie uchybienia formalnego lub uchybienia w trakcie postępowania administracyjnego (uchybienie proceduralne), które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania i treść decyzji[30].

Z drugiej strony w orzecznictwie podkreśla się, że brak niektórych składników nie zezwala na zakwalifikowanie danego rozstrzygnięcia (pisma) jako decyzji administracyjnej[31]. Z orzecznictwa sądowego płynie wniosek, że istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 KPA jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, bowiem ich brak powoduje

nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji[32].

Analizując poszczególne składniki formalne decyzji administracyjnej, Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje na pierwszym miejscu oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał oraz datę i miejsce jej wydania. Oznaczenie organu polega na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby (adresu). Brak oznaczenia organu pozbawia dany akt charakteru decyzji administracyjnej. Oznaczenie organu ma bowiem doniosłe znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej. Z kolei przez datę wydania decyzji należy rozumieć datę wydania decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Oznaczenie daty decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji. Przepisy prawa nie wiążą z dniem wydania decyzji pisemnej skutków prawnych, bowiem decyzja taka wywołuje skutki z dniem jej doręczenia. Jednakże decyzja ustna wywołuje skutki prawne z dniem jej ogłoszenia stronie. Błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być przedmiotem sprostowania, natomiast brak tej daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi wadliwość, która może być usunięta w trybie art. 113 KPA[33].

Decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej – ich nazwę oraz siedzibę[34]. Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji[35]. W przypadku zaś, gdy błąd w oznaczeniu strony polega na oczywiście mylnym podaniu nazwiska lub imienia albo adresu zamieszkania strony, to decyzja może być sprostowana w trybie art. 113 § 1 KPA. W przypadku natomiast, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 KPA, czyli że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; w przypadku wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo[36]. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania[37].

Decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Należy podzielić pogląd, że jako podstawę prawną decyzji należy powoływać jedynie przepisy proceduralne mające szczególny związek z decyzją[38]. Powoływanie wszystkich przepisów kodeksu, które miały zastosowanie w sprawie byłoby bowiem zbytnim formalizmem. Niezbędne jest natomiast powoływanie stosowanych przepisów kodeksu, gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania, umorzenie postępowania itd. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia decyzji bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie – to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego; w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty. Jednakże pojęcie „rozstrzygnięcie” zawarte w komentowanym przepisie jest szersze, bowiem obejmuje także decyzje w znaczeniu wyłącznie formalnym, a zatem rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowaniu w inny sposób niż rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, np. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji[39]. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. Brak rozstrzygnięcia nie zezwala na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną[40].

Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa podkreśla się, że uzasadnienie decyzji spełnia następujące funkcje:

a) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta,

b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji,

c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, oraz wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym,

d) inne rozmaite dalsze funkcje (element wpływający na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających) mogą wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego,

e) opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający[41].

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11 KPA) oraz z wyrażoną w art. 8 KPA zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli[42]. Jest sporne, czy uzasadnienie decyzji ma spełniać jedynie funkcję perswazyjną czy także odzwierciedlać motywy decyzji. Zagadnienie jest doniosłe, bowiem uznanie, że w uzasadnieniu decyzji przeważa uzewnętrznienie motywacji decyzji administracyjnej pozwala przyjąć, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, że uzasadnienie i rozstrzygnięcie można rozpatrywać jako elementy równorzędne materialnie i uzupełniające się wzajemnie[43]. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji w znaczeniu formalnoprawnym jako składnik decyzji. Nie stanowi ono jednakże części rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.  W doktrynie trafnie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie[44]. Uzasadnienie może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego nie dlatego, że stanowi integralną część rozstrzygnięcia decyzji, lecz dlatego, że zawiera ustalenia i wyjaśnienia, które są sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia[45].  Strona jest bowiem związana treścią rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnieniem.

Decyzja powinna zawierać zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów[46].

Organ administracji publicznej jest obowiązany uzasadnić wszystkie decyzje wydane na skutek odwołania. Decyzje wydane na skutek odwołania to decyzje organu odwoławczego wymienione w art. 138 KPA. Każda decyzja organu odwoławczego, nawet uwzględniająca w całości żądanie strony lub wszystkich stron, musi zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Organ jest ponadto obowiązany uzasadnić każdą decyzję pierwszoinstancyjną rozstrzygającą sporne interesy stron; o tym, czy interesy stron są sporne, decyduje treść żądania stron w świetle prawa materialnego stanowiącego podstawę żądania[47].

Organ administracji publicznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, a w razie wielości stron postępowania, gdy uwzględnia w całości żądania wszystkich stron. Organ musi zatem uzasadnić decyzję pierwszoinstancyjną, gdy decyzja uwzględnia żądanie strony jedynie w części, a w razie wielości stron, gdy decyzja nie uwzględnia w całości lub w części żądania nawet jednej ze stron. Organ administracji publicznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji w tych przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 107 § 5). Należy ponadto podkreślić, że organ administracji publicznej może nie tylko ograniczyć uzasadnienie do niektórych jego elementów, lecz może w ogóle zaniechać sporządzenia uzasadnienia. Z obowiązku uzasadnienia prawnego i faktycznego nie są zwolnione decyzje uznaniowe[48].

Decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, zaś decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa albo skargi. Z wykładni językowej przepisu art. 107 § 1 wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany pouczyć o dopuszczalności wniesienia nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji ostatecznych, np. o dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania[49]. Pouczenie zawarte w decyzji nie może ograniczać się do stwierdzenia, że od decyzji służy odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, lecz powinno także określać tryb wniesienia środka prawnego, tj. termin złożenia środka prawnego i organ właściwy do rozpoznania tego środka, a także organ, za pośrednictwem którego należy wnieść środek prawny, jeżeli przepisy ustanawiają taki szczególny tryb.  Brak pouczenia co do prawa odwołania, powództwa lub skargi rodzi uprawnienie strony do żądania uzupełnienia co do tego prawa, zaś błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia[50].

Decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje

wyrażone w formie pisemnej.  Podpis służy „przede wszystkim do identyfikowania osoby składającej podpis oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli”[51]. Na podpis składają się następujące cechy: 1) jest to językowy znak graficzny utrwalony w dokumencie, 2) składający oświadczenie woli stawia ten znak własnoręcznie, 3) wskazuje w zasadzie imię i nazwisko składającego oświadczenie woli, 4) podpis umieszcza się pod tekstem

oświadczenia woli[52].

Z zestawienia przepisów art. 107 § 1 i art. 107 § 2 KPA wynika, że decyzja powinna zawierać składniki wymienione w pierwszym z powołanych przepisów i określone w przepisach szczególnych. W związku z tym należy przyjąć, że dodatkowe składniki decyzji, takie jak termin, warunek i zlecenie, mogą być zawarte w decyzji, jeżeli przewidują to przepisy szczególne; dodatkowymi składnikami decyzji jest klauzula natychmiastowej wykonalności.

Instytucje terminu i zlecenia zostały przejęte do postępowania administracyjnego z prawa cywilnego. Przez warunek rozumie się „zawarte w treści czynności prawnej zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego” (art. 89 KC). Rozróżnia się warunek zawieszający, tj. zastrzeżenie, które uzależnia powstanie skutków prawnych czynności prawnej od zdarzenia przyszłego i niepewnego, i warunek rozwiązujący, tj. zastrzeżenie, według którego skutek prawny ustaje, jeżeli nastąpi zdarzenie przyszłe i niepewne[53]. Jeżeli warunek się ziści, a czego innego w czynności prawnej nie postanowiono, od tego momentu (ex nunc) powstają (przy warunku zawieszającym) albo ustają (przy warunku rozwiązującym) skutki czynności prawnej[54].  W odróżnieniu od warunku zastrzeżenie terminu wiąże powstanie lub ustanie skutków czynności prawnych określonym zdarzeniem przyszłym, ale pewnym. Zastrzeżenie terminu wskazującego na przyszłe i pewne zdarzenie niekoniecznie musi określać, kiedy ono nastąpi. Najczęściej jednak zdarzenie to jest wskazane przez podanie daty lub okresu[55].

Zlecenie to także dodatkowe postanowienie w decyzji. Zawiera w swej treści pewien nakaz, polegający na nałożeniu dodatkowego obowiązku lub dokonaniu pewnej czynności w związku z „osnową” decyzji. Niespełnienie zlecenia nie ma wpływu na moc prawną decyzji, lecz jedynie implikuje zastosowanie środków przymuszających do wykonania obowiązku nakazanego zleceniem. Ta cecha odróżnia zlecenie od warunków[56].

Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest z kolei to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Natychmiastowa wykonalność przysługuje niektórym decyzjom z mocy ustawy, a innym decyzjom może być nadana przez organ administracji publicznej. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji, od której służy odwołanie, czyli od decyzji nieostatecznej[57]. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Należy przyjąć, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny[58]. Nadanie zaś decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony; w przypadku gdy organ uzna, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, wówczas powinien wydać postanowienie o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję[59]. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji w chwili jej wydania, jak i po jej wydaniu. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli rygor ten jest nadawany w chwili wydania decyzji, stanowi składnik tej decyzji.  Należy przyjąć, że decyzja staje się natychmiast wykonalna z dniem wydania decyzji pisemnej lub z dniem ogłoszenia decyzji ustnej, gdy rygor został nadany w decyzji[60]. W przypadku zaś gdy rygor natychmiastowej wykonalności decyzji został nadany w drodze postanowienia, decyzja staje się natychmiast wykonalna z chwilą wydania postanowienia. Rygor natychmiastowej wykonalności wygasa z dniem wydania decyzji organu odwoławczego zmieniającej lub uchylającej decyzję opatrzoną rygorem albo uchylającej rygor oraz z dniem wydania postanowienia organu wyższego stopnia o uchyleniu postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności[61].  

1.3. Klasyfikacja decyzji.      

Pojęcie „decyzja administracyjna” może oznaczać decyzję stosowania prawa administracyjnego (decyzja w znaczeniu teoretycznym), decyzję w znaczeniu formalnym i decyzję w znaczeniu materialnym[62].

Formalna koncepcja decyzji administracyjnych za decyzję administracyjną uznaje te akty administracyjne, które są wydawane w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. W ujęciu tej koncepcji nie jest istotne, czy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, wystarczy bowiem spełnienie warunków i przesłanek proceduralnych (formalnych) stawianych rozstrzygnięciu. Z kolei materialna koncepcja decyzji akcentuje merytoryczną treść zawartego w niej rozstrzygnięcia, uznając że decyzjami administracyjnymi są jednostronne rozstrzygnięcia właściwych organów administracji publicznej, określające w sposób prawnie wiążący sytuację konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Między powyższymi koncepcjami decyzji administracyjnych nie ma sprzeczności, bowiem jedynie akcentują odmienne aspekty tego samego zjawiska prawnego, które uzupełniają i dopełniają się wzajemnie[63].

W świetle przepisu art. 104 § 2 KPA można wyróżnić decyzje merytoryczne, które zawierają rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, w sposób władczy określają uprawnienia i obowiązki indywidualnego adresata w sferze prawa materialnego, oraz decyzje, które w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (niemerytoryczne, formalnoprocesowe)[64]. Należy podkreślić, że każda decyzja merytoryczna kończy zarazem sprawę administracyjną w danej instancji, czyli że każda tego rodzaju decyzja wywołuje skutki materialnoprawne (ustala sytuację prawną strony) i skutki proceduralne (kończy sprawę w danej instancji). Drugi rodzaj decyzji wywołuje jedynie skutki proceduralne, natomiast nie konkretyzują norm prawa materialnego. Należą do nich: decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105), decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3) i decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3)[65].

Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Kodeks, który w przepisie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej, nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek[66]. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzja częściowa nieostateczna kończy sprawę w danej instancji jedynie w części objętej rozstrzygnięciem i w związku z tym może być zaskarżona tylko w tym zakresie w drodze odwołania[67]. Organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści. Po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełnienia, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym[68].

Inny podział decyzji to podział na decyzje ostateczne i decyzje nieostateczne. Podział ten wynika z przepisu artykułu 16 KPA, stanowiącego iż: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.” Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego[69]. Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Kodeks postępowania administracyjnego jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, podczas gdy przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji nieostatecznych nie są sprecyzowane w przepisach, co oznacza, że takimi przesłankami mogą być zarówno względy praworządności, jak i celowości (słuszności). Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego[70].

Decyzje ostateczne można z kolei podzielić na te, na mocy których strona nabyła prawo, i decyzje ostateczne, na mocy których strona nie nabyła prawa. Podział ten zauważalny jest w przepisach artykułów 154 i 155 KPA. I tak, pierwszy z przytoczonych przepisów stanowi, iż: „Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.”. Zakres znaczeniowy pojęcia „decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa” jest niejasny. Z jednej bowiem strony w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego[71]. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z punktu widzenia tej koncepcji strona nie nabywa praw z decyzji ostatecznej, gdy „decyzja ostateczna, wydana na żądanie strony, odmawia jej udzielenia uprawnienia albo gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami, co następuje z reguły w tych sprawach administracyjnych, w których organowi administracyjnemu służy kompetencja do wszczęcia postępowania z urzędu (np. sprawy podatkowe)”[72]. Z drugiej zaś strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że: „W trybie art. 154 KPA nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji, co oznacza, że zagadnienie nabycia względnie braku nabycia praw z decyzji ostatecznej jest oceniane na płaszczyźnie przepisów proceduralnych”[73].

Przyjęty w przepisach art. 154 i 155 KPA podział decyzji ostatecznych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, wyklucza istnienie sytuacji, w których właściwy organ administracji publicznej byłby uprawniony do alternatywnego zastosowania jednego z wymienionych przepisów w celu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Nie oznacza to jednak, że organ może zadowolić się ustaleniem, że decyzja ostateczna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 i na tej podstawie przyjąć, że jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Przyjęcie, że decyzja ostateczna podlega przepisom art. 155 wymaga od organu administracji publicznej pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja ta tworzy prawo dla strony i uzasadnienia tego stanowiska[74]. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej. Nabycie praw z decyzji nie obejmuje uprawnień procesowych stron postępowania, a także nabycia praw z mocy przepisu ustawy. Jednakże jeżeli strona może skutecznie powoływać się na prawo nabyte z mocy ustawy dopiero po wydaniu decyzji stwierdzającej autorytatywnie, że nabyła takie prawo, wówczas taka decyzja podlega przepisom art. 155 KPA[75].

Inny podział to podział na decyzje stanowcze (definitywne) i tymczasowe (prowizoryczne) Decyzje prowizoryczne (tymczasowe) zapadają w sprawie, w której pojawia się zagadnienie wstępne i będzie ono rozstrzygnięte, bez zawieszania postępowania, przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w tej sprawie, czyli przez organ niewłaściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wszystkie inne decyzje merytoryczne mają charakter decyzji definitywnych (stanowczych)[76].

Jeszcze inny zabieg klasyfikacyjny wskazuje na istnienie decyzji pozytywnych i negatywnych. Decyzjami pozytywnymi są decyzje, na podstawie których strony nabywają prawa, lub które zaspokajają żądania stron. Natomiast decyzjami negatywnymi są decyzje, na mocy których strony nie nabywają praw, albo które nie uwzględniają ich żądań[77].

Wyróżnia się również podział na decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego i decyzje związane. Decyzja określana jest jako związana wtedy, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu „luzu decyzyjnego”, jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa; norma prawna „wyznacza tylko jedną konsekwencję dla faktu sprawy”[78]. Norma prawna może dopuszczać ograniczony luz decyzyjny, gdy organ dokonuje wyboru konsekwencji (z kilku przypadków, w granicach rozpiętości tzw. widełek), ale jest związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji, co stanowi nadal postać decyzji związanej[79]. Decyzja wydawana w sytuacji luzu decyzyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, gdy nie ma norm prawnych, które formułują dyrektywy wyboru konsekwencji. Ostatnia postać obejmuje zupełny luz decyzyjny pozostawiany organowi stosującemu prawo przez normy prawne i jest to określane jako „swobodne uznanie”, z którego korzysta organ administracyjny, a cechą jego jest to, że normy prawne stosowane przez organ administracyjny uzależniają od uznania administracyjnego czy i ewentualnie jakie następstwa prawne udowodnionego stanu faktycznego one ustalą[80].  Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny „może” podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Zwrócić trzeba uwagę na to, że decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy[81].

1.4. Proces wydawania decyzji. Ogłoszenie a doręczenie decyzji.

Decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki może lub musi być wydany, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy materialne prawo pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa lub obowiązki. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej „na podstawie i w granicach prawa” (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 KPA wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 KPA, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego[82]. Konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym jest traktowana jako przejaw woli organu administracyjnego dotyczący istnienia lub powstania określonych stosunków prawnych.

Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji znajduje podstawę w prawie materialnym. Właściwość rzeczowa tego organu jest unormowana w prawie materialnym i do niego odsyła art. 20 KPA, jednocześnie ustanawiając pomocnicze reguły ustalania właściwości miejscowej w art. 21 KPA. Normy ustanawiające zadania organów administracyjnych wchodzą w dziedzinę problematyki procesowej już w mniejszym stopniu przez postanowienia art. 7 lub art. 107 § 3 KPA, gdy chodzi o wykładnię przepisów prawa materialnego i uwidocznienie jej rezultatów w uzasadnieniu decyzji, czy też w przypadku wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 KPA lub tych przepisów, do których odsyła się w art. 163 KPA. Innymi słowy, sam proces wydania decyzji (załatwienia sprawy przez wydanie decyzji) opisany jest w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i organ administracyjny, jeśli nic innego nie wynika z przepisów szczególnych, zobowiązany jest do ich stosowania przy realizacji swojej kompetencji[83].

Organ administracyjny, załatwiając sprawę, przez wydanie decyzji zamyka czynności postępowania w I lub w II instancji; wykonuje tym samym tzw. proceduralny nakaz podjęcia decyzji[84], a ponieważ jest związany własną decyzją, to tylko w przypadkach przewidzianych w procedurze może lub musi ponownie zająć się tą samą sprawą. Poza tymi przypadkami sprawa staje się dla tego organu niedostępna do dalszego jej rozpoznawania, czy też tym bardziej do ponownego orzekania w niej, albowiem najpierw musi być na podstawie przepisów proceduralnych obalona przeszkoda w ponownym rozpoznawaniu sprawy, jaką stanowi wydana już w niej i doręczona decyzja. Wyjątek od zasady związania proceduralnym nakazem wydania decyzji tego organu, który jest właściwy do prowadzenia postępowania w danej sprawie, może być wprowadzony przepisami odrębnymi.

Określenia decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego indywidualnego wydawanego w procesowej formie decyzji administracyjnej związane były z elementem woli organu administracyjnego, objawianej w treści tego aktu. Przepis art. 104 § 2 KPA wprowadza pojęcie „rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty albo jej zakończenia w inny sposób w danej instancji”, które lepiej można scharakteryzować, odwołując się do decyzyjnego modelu stosowania prawa przez organ administracyjny, niż do zasad objawiania przez niego woli załatwienia sprawy. Wynika to z tego, że cechy modelu stosowania prawa podporządkowanego normom formalnym, które regulują samo podejmowanie decyzji stosowania prawa w sprawach indywidualnych, są jednakowe dla sądu i organów administracyjnych – jest to bowiem orzeczniczy model stosowania prawa[85]. W charakterystyce typu administracyjnego stosowania prawa przyjmuje się m.in. trzy twierdzenia, które przybliżają pojęcie rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty albo jej zakończenia decyzją administracyjną, a mianowicie: „1. Stosowanie prawa polega na ustalaniu konsekwencji prawnych stanu faktycznego albo stwierdzeniu lub stworzeniu pozycji prawnej adresata decyzji. Stopień luzu decyzyjnego jest zróżnicowany: od swobodnego uznania do ścisłego wyznaczenia decyzji. 2. Decyzja stosowania prawa jest podejmowana w sytuacji sporu lub nieustalenia albo w sytuacji reakcji na opinię społeczną (skargi, wnioski) względnie, gdy istnieje potrzeba stwierdzenia faktów lub sytuacji prawnej. 3. Decyzja stosowania prawa jest normą jednostkową i konkretną”[86]. W każdym przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego, czy to na wniosek strony czy z urzędu, organ administracyjny w wyniku nakazanych przepisami KPA czynności procesowych ustala elementy niezbędne do podjęcia finalnej decyzji stosowania prawa, będącej celem całej sformalizowanej procedury. Pojęcie „stosowania prawa" będzie rozumiane zaś jako „proces ustalania przez organ państwa konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący (dla określonych podmiotów) na podstawie prawa obowiązującego. Rezultatem tego procesu jest decyzja stosowania prawa, polegająca na sformułowaniu normy jednostkowej i konkretnej”[87]. Z punktu widzenia modelu stosowania prawa zarówno rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a więc przecięcie sporu co do prawa, usunięcie wątpliwości co do prawa przez jego ustalenie, stworzenie prawa przez jego nadanie, jak też precyzowanie lub wyznaczanie obowiązku będzie takim samym ustaleniem wiążących konsekwencji prawnych, jak samo zakończenie postępowania administracyjnego w danej instancji, np. przez jego umorzenie, przez obalenie decyzji bez rozstrzygania o istocie sprawy. W pierwszym bowiem przypadku norma jednostkowa i konkretna odnosi się do uprawnień stron, a w drugim – zamyka im w sposób wiążący drogę prawną uzyskania rozstrzygnięcia o uprawnieniach (prawach lub obowiązkach)[88].

Załatwienie sprawy, o którym stanowi się w art. 104 § l KPA, rozpada się na trzy przypadki, jak wynika z postanowień art. 104 § 2 KPA, albowiem decyzja:

a) rozstrzyga całą sprawę co do jej istoty;

b) rozstrzyga część sprawy co do jej istoty;

c) w inny sposób kończy postępowanie w sprawie w danej instancji[89]. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty wywołuje skutek procesowy oraz materialnoprawny, natomiast zakończenie postępowania w sprawie w określonej instancji wywiera skutek procesowy bezpośrednio, a skutek materialny tylko o tyle, że zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków. Istotą sprawy, o której się rozstrzyga w decyzji administracyjnej, będzie stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby albo też odmówienie nabycia prawa. To samo odnieść trzeba do obowiązku, który staje się określony co do rodzaju, zakresu i jego wymagalności.  Zwrócić należy uwagę, że rozstrzyganie sprawy co do istoty stanowi czynność stosowania prawa materialnego i procesowego, ale nie tylko jego, lecz również powinno uwzględniać normy jednostkowe i konkretne ustanowione wcześniejszymi decyzjami stosowania prawa[90].

Zakończenie sprawy w instancji administracyjnej dokonuje się przede wszystkim na podstawie przepisów procesowych, jednakże również są przypadki, w których wynika to wprost z prawa materialnego. Chodzi o przypadki umorzenia postępowania, następnie o obalenie istniejącej już decyzji i umorzenie postępowania albo też o samo obalenie istniejącej już decyzji bez orzekania o istocie sprawy w danej instancji. Przypadek podstawowy odnosi się do stosowania samego przepisu art. 105 KPA, kiedy to następuje umorzenie postępowania dotkniętego bezprzedmiotowością, chociaż nie wyłącznie. Na podstawie bowiem przepisów prawa materialnego zachodzi niejednokrotnie konieczność umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 KPA albo przepisów prawa materialnego kończy sprawę w określonej instancji, ale nie zamyka drogi do wykorzystania środków zaskarżenia administracyjnych i sądowych, a więc do badania prawidłowości zakończenia sprawy bez rozstrzygnięcia jej co do istoty[91].

Literatura rozróżnia jednocześnie pojęcia podjęcia i wydania decyzji. Przez podjęcie decyzji rozumie się „rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu administracji państwowej”, natomiast przez wydanie decyzji „manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą się wiązać określone skutki prawne”[92].

Wydanie decyzji oznacza zatem sporządzenie i podpisanie pisemnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej albo ustne ogłoszenie treści decyzji stronie. Z wydaniem decyzji na piśmie mogą się wiązać określone skutki prawne, jednakże jest zasadą, że decyzja taka wywołuje skutki prawne z chwilą jej doręczenia stronie. Wydanie decyzji pisemnej polega na sporządzeniu i podpisaniu pisemnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, natomiast wydanie decyzji ustnej polega na ustnym ogłoszeniu treści rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej[93].

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólna pisemności, ustanowiona w art. 14 § l KPA. Artykuł 109 w § l KPA ustanawia regułę dotyczącą doręczania decyzji jako doniosłego w skutkach pisma procesowego. Wyjątek statuowany w § 2 w niewielkim stopniu odformalizowuje czynności organu administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 67 § 2 pkt 5 KPA wymienia się ustne ogłoszenie decyzji jako czynność postępowania na tyle istotną, że sporządza się z niej protokół, a ten musi odpowiadać wymaganiom art. 68 oraz art. 107 KPA określającego konieczne elementy decyzji. W samej rzeczy zasada pisemności jest zachowana, a jedynie strona nie ma w ręku decyzji jako dokumentu sporządzonego na piśmie[94].

Różnica między doręczeniem decyzji na piśmie a jej ustnym ogłoszeniem jest znacząca pod względem faktycznym. W przypadku doręczenia pisma zawierającego decyzję doniosły prawnie jest sam fakt doręczenia w formie przewidzianej w art. 39 – 48 KPA, bo z nim są związane skutki prawne materialne i procesowe. Obojętne z prawnego punktu widzenia jest natomiast to, czy adresat zapoznał się z treścią pisma. Ogłoszenie ustne decyzji polega zaś na zakomunikowaniu stronie jej treści w określonym dniu. Powstaje skutek prawny materialny i procesowy taki sam, jak w przypadku doręczenia pisma, co do biegu terminów i innych następstw czynności procesowej, ale jednocześnie stronie stało się faktycznie znane załatwienie sprawy po zakomunikowaniu jej pełnej treści decyzji. Ustne ogłoszenie decyzji – chociaż ma swoje mankamenty – stanowi pełniejsze zrealizowanie zasady ogólnej udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej (art. 9 KPA), aniżeli doręczenie jej decyzji na piśmie, bo stwarza możliwość upewnienia się, że treść decyzji jest rzeczywiście znana jej adresatowi. Inną kwestią jest natomiast udokumentowanie później posiadania przez stronę określonych uprawnień lub też ponoszenia określonych obowiązków. Data doręczenia lub ogłoszenia decyzji powinna być traktowana tak samo jak data wydania decyzji, jako miarodajna dla oceny stanu faktycznego oraz prawnego sprawy podlegającej załatwieniu przez organ administracyjny. Ogłoszenie decyzji ustne nie będzie dopuszczalne, gdy przepisy odrębne stanowią o doręczaniu decyzji na piśmie[95].

Kodeks nie ustanawia zasady, że każda decyzja administracyjna musi być ogłoszona publicznie. Oznacza to, że organ, który wydał decyzję na piśmie nie jest obowiązany do jej ogłoszenia. Inaczej jest w przypadku decyzji ustnych, które z natury rzeczy muszą być ogłoszone stronie.

Przepis art. 109 KPA nie normuje formy wydania decyzji, lecz sposób zawiadomienia strony o treści decyzji. Przepis art. 109 § 1 KPA zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji na piśmie, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału pisemnej decyzji[96].  Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r.[97] zajął inne stanowisko i stwierdził, że: „Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału”.

Organ administracji publicznej nie jest obowiązany z urzędu do sporządzenia na piśmie decyzji ogłoszonej ustnie; może to uczynić na wniosek strony. Sporządzenie na piśmie decyzji ogłoszonej ustnie, którą następnie doręcza się stronie, nie zmienia reguły stanowiącej, że organ administracji publicznej jest związany taką decyzją od dnia jej ogłoszenia, a nie od dnia doręczenia pisma zawierającego decyzję ogłoszoną ustnie[98].

Strony mogą być zawiadamiane o decyzji także w inny sposób niż przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Przepis art. 49 KPA przewiduje zawiadamianie strony o decyzji przez obwieszczenie lub w inny przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepisy szczególne mogą zobowiązywać organ administracji publicznej do zawiadamiania o decyzji nie tylko strony postępowania, lecz także inne osoby lub organy.

Organ administracji publicznej może ogłosić decyzje ustnie, gdy stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 14 § 2 KPA, jednakże  gdy strona wnosi o doręczenie decyzji na piśmie, organ nie może ogłosić decyzji ustnie. Organ nie jest uprawniony do ustnego wydania decyzji, gdy sprzeciwiają się temu przepisy szczególne lub wynika to z natury rozpatrywanej sprawy[99].

Z wydaniem decyzji związana jest również zasada (skądinąd przytoczona już wcześniej), wyrażona w art. 110 KPA,  związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Nie daje ona natomiast podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej lub wyrokiem sądowym. Związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest doniosłe zarówno w aspekcie zmiany tej decyzji po jej doręczeniu lub ogłoszeniu stronie, jak i w aspekcie podejmowania przez ten organ innych decyzji administracyjnych w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ[100].  Przedmiotowa zasada jest samodzielną instytucją prawną, mającą zastosowanie w jednakowym stopniu do decyzji nieostatecznych, jak i do decyzji ostatecznych. Trudno bowiem przyjąć, że organ administracji publicznej jest związany wydaną przez siebie decyzją nieostateczną w mniejszym stopniu niż własną decyzją ostateczną. Zasada ta oznacza również, w aspekcie proceduralnym, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania.  W każdym wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej, ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem[101].  Bez znaczenia dla przyjętej tu koncepcji związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest także to, czy decyzja jest niewadliwa czy też wadliwa, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna czy istotna. Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania[102].

Strona może żądać uzupełnienia decyzji co do: a) rozstrzygnięcia, b) pouczenia o środkach prawnych służących stronie od decyzji (odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego). Należy przyjąć, że strona może żądać uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli organ nie rozstrzygnął o całości żądania strony albo nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które zgodnie z przepisami szczególnymi powinien był zamieścić z urzędu[103].  Strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia od organu administracji publicznej, który wydał decyzję obarczoną tym brakiem. Do uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest właściwy organ odwoławczy.  Strona może żądać uzupełnienia decyzji tylko co do środków prawnych wymienionych w art. 111 KPA, bowiem przepis art. 107 § 1 KPA jako składnik decyzji określa pouczenie o odwołaniu, a jeżeli od decyzji służy skarga do sądu administracyjnego lub powództwo do sądu powszechnego, także pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi lub powództwa. Żądanie to służy stronie zarówno wówczas, gdy pouczenie jest niezupełne, jak i wtedy, gdy decyzja w ogóle nie zawiera pouczenia o środkach prawnych[104]. Strona może żądać sprostowania nieprawidłowego jej zdaniem pouczenia, które nie ma znamion oczywistej omyłki, lecz jest rezultatem dokonania przez organ błędnej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad i trybu wnoszenia środków prawnych od decyzji. Niedopuszczalne jest sprostowanie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia  Strona może żądać uzupełnienia lub sprostowania decyzji w terminie czternastu dni od dnia

doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie decyzji z urzędu nie jest dopuszczalne[105].

Organ administracji publicznej jest obowiązany sprostować decyzję (postanowienie) bez względu na to, czy decyzja (postanowienie) jest ostateczna czy nieostateczna. Organ administracji nie jest jednak obowiązany prostować z urzędu oczywistych omyłek w wydanych przez ten organ postanowieniach w

toku postępowania i w związku z jego prowadzeniem, gdy sprawa została zakończona w danej instancji, chyba że wnosi o to strona. Organ może prostować błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w każdym czasie. Przepis art. 113 § 1 KPA nie ogranicza przedmiotu sprostowania do niektórych tylko składników decyzji, jednakże sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia[106]. Organ administracji publicznej rozstrzyga o sprostowaniu lub o odmowie sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie, o którym mowa, organ administracji publicznej wydaje na żądanie strony lub z urzędu, przy czym postanowienie takie może być wydane w każdym czasie[107].

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji[108]. Wydaje się jednak, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji.

1.5. Tryby weryfikacji decyzji.

Prawidłowość decyzji podlega weryfikacji w drodze administracyjnej i przeważnie również sądowej. Stąd też mamy generalnie dwa systemy weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. Jednakże system weryfikacji rozstrzygnięć w drodze administracyjnej jest dosyć złożony. Opiera się na weryfikacji decyzji w toku instancji (decyzje nieostateczne) oraz na weryfikacji poza administracyjnym tokiem instancji, czyli w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania (decyzje ostateczne)[109].

1.5.1. Weryfikacja decyzji w administracyjnym toku instancji.

Weryfikacja decyzji w toku instancji opiera się na konstrukcji zwykłych środków zaskarżenia (środków odwoławczych, zwykłych środków prawnych), do których należą: odwołanie od decyzji oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

Celem zastosowania środków prawnych jest sprawdzenie prawidłowości decyzji, czyli jej legalności (zgodności z przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia i regulującymi tryb jego wydania) oraz celowości (słuszności), co w konsekwencji ma doprowadzić do zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia przez kompetentny organ administracji jeżeli jest ono w jakikolwiek sposób nieprawidłowe. Administracyjny tok instancji związany jest bezpośrednio z instytucją właściwości instancyjnej, która jest odmianą właściwości rzeczowej oraz z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania, zapisaną wprost w art. 15 KPA i pośrednio w art. 127 § 1 KPA, który stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Powołane przepisy normują strukturę administracyjnego toku instancji, ograniczając ją do dwóch szczebli – organu I instancji i organu odwoławczego (organu II instancji). Z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji[110].

Pierwszym ze środków prawnych, zaliczanych do zwykłych środków zaskarżenia jest odwołanie od decyzji. Podmiotami uprawnionymi do wniesienia odwołania są strony postępowania, nawet wówczas, jeżeli nie brały udziału w toczącym się postępowaniu, organizacja społeczna dopuszczona wcześniej do udziału w toczącym się postępowaniu, prokurator, a także Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie jest możliwe wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji stronie albo jej ustnego ogłoszenia, jeżeli decyzja była ogłoszona ustnie. Przepisy szczególne mogą stanowić inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 KPA)[111].

Tryb wniesienia odwołania reguluje przepis art. 129 § 1 KPA. Wynika z niego, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Innymi słowy, odwołanie adresuje się do organu II instancji, a doręcza się lub przesyła organowi I instancji. Pośrednictwo organu I instancji w przekazaniu odwołania organowi wyższego stopnia (organowi odwoławczemu) służy tzw. samokontroli decyzji. Odwołanie ma zatem charakter dewolutywnego środka prawnego. Oznacza to, że wniesienie odwołania przesuwa sprawę do wyższej instancji w celu jej powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia[112]. Wyjątkiem od zasady dewolutywności odwołania jest wspomniana wyżej instytucja samokontroli decyzji przez organ, który ją wydał, bowiem w tym wypadku odwołanie nie przesuwa sprawy wyżej, ale pozostawiają na tym samym szczeblu, w tym samym organie. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa, bowiem organ I instancji może dokonać samokontroli decyzji jedynie wówczas, gdy spełnione są jednocześnie dwa warunki: 1) odwołanie wniosły wszystkie strony albo jeżeli wniosła je tylko jedna ze stron, a pozostałe strony nie sprzeciwiły się jego wniesieniu i 2) odwołanie, zdaniem organu I instancji, zasługuje w całości na uwzględnienie[113].

Z zasady, odwołanie jest także suspensywnym środkiem prawnym, co oznacza, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Jednakże od tej zasady są wyjątki. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron oraz gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy[114].

Odwołanie należy do podstawowych środków prawnych z uwagi zarówno na krąg rozstrzygnięć (decyzji), które można zaskarżyć za jego pośrednictwem, jak i podstaw zaskarżenia. Zarówno legalność, jak i celowość może być przedmiotem zaskarżenia decyzji w trybie odwołania. Z art. 128 KPA wynika jednoznacznie, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Wnoszący odwołanie nie ma zatem obowiązku uzasadniania swego niezadowolenia[115].

Celem odwołania jest przeniesienie uprawnień do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na organ odwoławczy. Przeto kompetencje organu odwoławczego idą zasadniczo w dwóch kierunkach. Organ odwoławczy ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy albo – w ograniczonym zakresie – ma także uprawnienia kasacyjne, skonstruowane tak, aby strona nie traciła prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, które to prawo wynika bezpośrednio z zasady dwuinstancyjności postępowania[116]. Przepis art. 138 § 1 i 2 KPA normuje kompetencje organu odwoławczego, determinując jednocześnie kategorie rozstrzygnięć, które może podjąć ten organ:

1. decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 KPA) –wydając taką decyzję, organ odwoławczy zgadza się z organem I instancji, uznając, że organ I instancji wydał decyzję zgodną z prawem oraz celowościowo zasadną, słuszną i sprawiedliwą – decyzja była prawidłowa, nieobciążona żadną wadą;

2. decyzja reformatoryjna (art. 138 § l pkt 2 KPA) – jest to decyzja o uchyleniu decyzji I instancji w całości albo w części i w dalszej kolejności merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (decyzją administracyjną), gdy decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem lub nieprawidłowa z punktu widzenia celowości; treść nowego rozstrzygnięcia merytorycznego w danej sprawie zdeterminowana jest, ustanowionym w KPA, zakazem reformationis in peius (art. 139 KPA)[117];

3. decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) – organ II instancji umorzy postępowanie przed organem I instancji tylko wówczas, jeżeli zachodzą przesłanki do jego umorzenia, czyli postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe;

4. decyzja   o   uchyleniu   zaskarżonej   decyzji   bez   żadnych   dalszych rozstrzygnięć (art. 138 § 1 pkt 2 KPA) - polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy merytorycznie (jest to zatem decyzja kasacyjna); tego typu decyzję wolno wydać tylko wówczas, gdy decyzja I instancji została wydana bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

5. decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 KPA) –organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeżeli postępowanie to z jakiegokolwiek powodu stało się bezprzedmiotowe (przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest śmierć strony w toku postępowania odwoławczego, w sprawie dotyczącej interesów o charakterze ściśle osobistym albo zrzeczenie się uprawnień przez stronę lub uchylenie przepisów prawnych, które poprzednio uzależniały prawną dopuszczalność wykonywania pewnej działalności od uprzedniego uzyskania pozwolenia, postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe także wskutek skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę);

6. decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 KPA) – jest to decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; wymienione uprawnienie organu odwoławczego polega na wydaniu decyzji o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji – organ odwoławczy może wydać taką decyzję jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części[118].

Drugim ze środków prawnych, zaliczanych do zwykłych środków zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ przysługuje od decyzji wydanej w I instancji przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA2 lub samorządowe kolegia odwoławcze (art. 127 § 3 KPA). Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, toteż wszelkie uwagi przedstawione powyżej pozostają aktualne również w przypadku tego środka zaskarżenia[119].

1.5.2. Weryfikacja decyzji poza administracyjnym tokiem instancji.

System weryfikacji decyzji ostatecznych oparty jest o tzw. nadzwyczajne tryby postępowania oraz tryby kontroli wykonania decyzji ostatecznej przez adresata (realizowane poza administracyjnym tokiem instancji). W skład trybów nadzwyczajnych wchodzi postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 KPA), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 KPA), postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej  (art. 154 – 155 i 161 KPA). Tryby kontroli wykonania decyzji określone są w art. 162 § 1 KPA (wygaśnięcie decyzji), art. 162 § 2 KPA (uchylenie decyzji w związku z niedopełnieniem określonych czynności) oraz art. 163 KPA (uchylenie lub zmiana decyzji uprawniającej na podstawie przepisów szczególnych)[120].

         System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, jeśli chodzi o skutki jego zastosowania, tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności[121]. Kodeks odrębnie określa przesłanki wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności czy też uchylenia lub zmiany decyzji[122].

Pierwszym z wymienionych postępowań budujących system nadzwyczajnych trybów postępowania – według systematyki kodeksowej – jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania[123].

         Omawiana instytucja ma na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, albo gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów[124].

         Fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy wskazuje na podobieństwo tej instytucji do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Trybu tego nie można jednakże zastosować w tych przypadkach, gdy wyraźnie przeciwstawia się temu przepis szczególny. Inne ustawy mogą również (i często to robią) wskazywać na możliwość zastosowania tego trybu weryfikacji decyzji, niezależnie od kodeksowej regulacji[125].

         Powszechnie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną. Drugą – wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w artykułach 145 § 1 oraz 145a KPA wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Jednocześnie, niejako a contrario, należy zauważyć, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną[126].

         Katalog przyczyn wznowienia postępowania wymieniony w art. 145 § 1 oraz 145a KPA jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, iż wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn[127]. Dodatkowo, przepisy polskiej procedury administracyjnej uzależniają wznowienie postępowania administracyjnego od braku wystąpienia przesłanek negatywnych, do których zalicza się przesłankę terminu z artykułu 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przesłankę treści rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia odpowiadającej treści decyzji ostatecznej (art. 146 § 2 KPA)[128].

         Katalog przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje: fałszywość dowodów, decyzję stanowiącą wynik przestępstwa, brak wyłączenia pracownika lub organu, brak udziału strony w postępowaniu, wyjawienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, brak stanowiska organu współdziałającego, odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

         Co zaś tyczy się samego przebiegu postępowania, należy wskazać w nim na dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym lub wyjaśniającym, bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Obejmuje ono ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Etap ten rozpoczyna wniosek strony, zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia. Z kolei etap drugi, tzw. etap właściwy, rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie[129]. Granice tego postępowania wyznacza treść artykułów 145 § 1 i 145a KPA, stąd organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Po ustaleniu podstaw wznowienia organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji[130]. Inaczej mówiąc, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była rozstrzygnięta wcześniej decyzją ostateczną. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. W postępowaniu tym stosuje się także wszystkie zasady dotyczące postępowania pierwszoinstancyjnego, łącznie z terminem załatwienia sprawy oraz środkami zwalczania bezczynności organu administracyjnego[131].

         Zgodnie z artykułem 151 KPA, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem decyzji, które mogą przybrać jedną z wymienionych niżej postaci.

         W pierwszej z nich organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie artykułów 145 § 1 oraz 145a KPA. Wbrew zatem temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania lub w działaniach wewnętrznych podjętych z urzędu, organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji.

         W drugim przypadku organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Może to uczynić wówczas, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i 145a KPA, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 KPA[132].

         W kolejnym przypadku organ wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jednak nie uchyla tej decyzji z powodu wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 i § 2 KPA. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej. Jedną z negatywnych przesłanek uniemożliwiających uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia. Przesłanka druga wynikająca z art. 146 § 2 KPA zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym przypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie artykułu 151 § 2 KPA należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Decyzje podjęte w trybie artykułu 151 § 2 KPA nie usuwają zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego[133].

         Działając w trybie artykułu 151 KPA, można także wydać decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego.

         Wszystkie decyzje kończące postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są decyzjami wydanymi w I instancji, zatem na ogólnych zasadach służy od nich odwołanie.

Drugim trybem pozainstancyjnej weryfikacji decyzji administracyjnej jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.        Przyjęta w KPA konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w artykule 156 § 1 pkt 1 – 7[134].

         Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 KPA oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Takie rozwiązania wskazują na fakt, iż kodeksowa sankcja nieważności jest sankcją względną[135].

         Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, a przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie za sobą ważne konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodą. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest także roszczenie odszkodowawcze, które przysługuje od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności[136].

         Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w KPA oparta na przesłankach pozytywnych oraz negatywnych. Pierwsze z nich wyliczone są wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 KPA, przy czym należy zwrócić uwagę na szczególny charakter przesłanki określonej w punkcie siódmym, który odsyła do przepisów odrębnych przewidujących sankcję nieważności[137].

Przesłanki negatywne decyzji są określone wyczerpująco w artykule 156 § 2 KPA, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 KPA, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

         Przepis art. 156 § 1 pkt 1 KPA obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji, która „została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości” bez kwalifikowania ich rodzaju. Przyjmuje się, iż naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność[138]. Kolejną przesłanką pozytywną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest brak podstawy prawnej. Decyzja wydana jest „bez podstawy prawnej”, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Brak podstawy prawnej niekoniecznie musi odnosić się do prawa materialnego[139]. Trzecią przesłanką pozytywną stanowi rażące naruszenie prawa. Według doktryny, przesłanka ta zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem nie budzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne[140]. Kolejną przesłankę pozytywną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 KPA spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 KPA, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej[141]. Piątą przesłanką, zaliczaną do grona przesłanek pozytywnych, stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną. Samo określenie decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie może budzić pewne wątpliwości z tej racji, że decyzje administracyjne są doręczane nie tylko stronom postępowania, ale także uczestnikom na prawach strony, organom administracji oraz podmiotom zainteresowanym[142]. Kolejną przesłankę stanowi niewykonalność decyzji. Problem niewykonalności będzie dotyczył decyzji ostatecznych, jak również decyzji nieostatecznych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 KPA lub też na podstawie przepisów szczególnych zostały opatrzone takim rygorem z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności na tej podstawie uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek:

1) niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania;

2) niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały[143].

Siódmą przesłanką pozytywną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi czyn zagrożony karą. Przesłanka ta w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji[144].  Ostatnią z przesłanek pozytywnych jest wada nieważności wynikająca z mocy przepisów szczególnych. Na podstawie artykułu 156 § 1 pkt 7 KPA organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa[145]. 

         Mimo zaistnienia przesłanki pozytywnej nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w artykule 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 KPA, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Artykuł 156 § 2 KPA zawiera enumerację przyczyn stwierdzenia nieważności, w swych skutkach ograniczonych terminem, przy czym wyliczenie to ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzane lub zacieśniane. Pozostaje ono niepełne jedynie ze względu na otwarty charakter art. 156 § 1 pkt 7 KPA. Wprowadzenie w przepisach odrębnych sankcji nieważności lub też uchylenie takiej sankcji zmieni liczbę przypadków, do których znajduje zastosowanie przedawnienie[146].

         Z treści art. 158 § 1 KPA stanowiącego, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji wynika, że forma decyzji jest obligatoryjna zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w przypadku odmowy takiego stwierdzenia.

         Organ orzekający w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na żądanie strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa jako organ nadzoru zarówno wtedy, gdy decyzja dotknięta wadliwością jest ostateczna, jak i wówczas, gdy jest to decyzja nieostateczna. Orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast organ ten nie jest władny orzekać reformacyjnie. Nie może zatem zmienić decyzji ani też uchylając ją orzec od razu co do istoty sprawy. W wyniku postępowania mogą zostać podjęte następujące rozstrzygnięcia:

1)    stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – w sytuacji kiedy wystąpi przesłanka pozytywna i jednocześnie brak jest przesłanek negatywnych, stwierdzenie nieważności ma wówczas charakter obligatoryjny;

2)    odmowa stwierdzenia nieważności decyzji – jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności;

3)    stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa – w przypadku, gdy jednocześnie występują przesłanki pozytywne, jak i negatywne[147].

Decyzja powinna zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 KPA, przy czym dodatkowe wymagania, zgodnie z art. 158 § 2 KPA, powinna spełniać decyzja stwierdzająca naruszenie prawa. Chodzi tu o wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji[148].

         Kolejnym trybem wzruszania decyzji administracyjnych jest tzw. odwołalność fakultatywna. O ile tryb wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji odnosił się do decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, to tryb przewidziany w art. 154 i 155 KPA dotyczy decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami nieistotnymi. Potrzeba istnienia takich instrumentów prawnych uzasadniana jest potrzebą ujednolicania orzecznictwa administracyjnego w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji organ uzna, że jego stanowisko powinno zostać odmiennie ukształtowane, a także przesłankami wynikającymi z ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy braku tych przepisów wszelkie nieprawidłowości decyzji należałoby usuwać w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, a więc trybów „niepowszednich”[149].

         Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 KPA wymagalne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: musi to być decyzja ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak się słusznie podkreśla, użyte w trzeciej przesłance słowo „lub” wskazuje wyraźnie, że wymienione tam „interesy” nie muszą występować łącznie. Nie ulega jednak wątpliwości, że wystąpienie obu tych „interesów” stanowić będzie dodatkowy argument uzasadniający wzruszenie omawianej tu decyzji. Ocena jednak, czy i w jakim zakresie przemawiają one za wzruszalnością decyzji, należy do obowiązków organu administracyjnego[150]. Organem właściwym w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lub organ wyższego stopnia[151].  Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, przy czym strona nie jest w tym przypadku skrępowana brakiem możliwości wyboru organu, do którego wniosek złoży[152].

         Podjęcie decyzji w omawianym trybie może nastąpić w każdym czasie. Organ rozstrzygając sprawę może wydać decyzję zarówno uchylającą lub zmieniającą decyzję ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w przypadku uznania wniosku strony za bezzasadny. Działania te mogą być podjęte tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron.

Tak podjęta decyzja jest decyzją podjętą w I instancji, co oznacza, że stosuje się do niej zwykłe środki zaskarżania: odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym stwierdzić, że wprawdzie art. 154 KPA nie zawiera zakazu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej na niekorzyść strony, niemniej skoro tryb ten stosowany jest w odniesieniu do decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa, nie powinno się wydawać decyzji naruszających czyjkolwiek interes prawny[153]. 

         Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Dodatkową przesłanką w odniesieniu do trybu przewidzianego w art. 154 KPA jest uzależnienie weryfikacji decyzji w tym trybie od zgody strony. Z redakcji tego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego[154].

         Nie ulega wątpliwości, że zgoda strony w tym przypadku musi być udzielona wyraźnie, nie może więc tutaj być mowy o zgodzie domniemanej. Wzruszenie decyzji w tym trybie bez zgody stroni stanowi rażące naruszenie prawa.

         Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzje w trybie art. 155 KPA jest zbliżone do tego, jaki ma zastosowanie w przypadku art. 154 KPA. Decyzja taka może być wzruszona w każdym czasie, a organ orzekający o tym działa w I instancji.

         Przepis art. 161 KPA określa ostatni już kodeksowy nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, nazywany odwołalnością subsydiarną. Wyjątkowość polega tu przede wszystkim na tym, że przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji może stanowić jedynie zagrożenie dla szczególnych dóbr wymienionych w art. 161 § 1 KPA. Celem przepisu jest ochrona wartości społecznych, których ranga jest tak wysoka, że uzasadnia postawienie ich ponad indywidualnym interesem strony, co w rezultacie w pełni uzasadnia ograniczenie lub likwidację określonych praw strony. Ponadto właściwy organ może działać tylko w niezbędnym zakresie, a także – jeżeli w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Organ administracji powinien zatem szukać wszelkich możliwych w danej sytuacji rozwiązań, zanim zdecyduje się na uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie. Wreszcie o wyjątkowości omawianego trybu świadczy ograniczenie właściwości do uchylenia lub zmiany decyzji tylko do organów administracji wysokiego stopnia[155].

         Instytucja ta stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 KPA ma obowiązek wykazać, że faktycznie zachodziły przesłanki w nim określone. Zasady stosowania trybu subsydiarnego wzruszania decyzji ostatecznych przewidują konieczność spełnienia kilku podstawowych warunków:

1)    decyzja podlegająca wzruszeniu musi być decyzją ostateczną,

2)    brak możliwości wykorzystania innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej,

3)    zaistnienie stanu „nagłej konieczności administracyjnej”[156].

         W art. 161 § 1 i 2 KPA wymieniono organy właściwe do wzruszenia ostatecznej decyzji według zróżnicowanych założeń. Zakres określenia „minister” użytego w § 1 ma charakter umowny, bo zawiera szereg podmiotów różnych kategorii, wyliczonych wyczerpująco w art. 5 § 2 pkt 4 KPA. Obok ministra kompetencje w tym zakresie posiada również wojewoda. Jednak w przeciwieństwie do ministra, który może uchylić lub zmienić każdą decyzję ostateczną, wojewoda jest uprawniony do zmiany lub uchylenia jedynie decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej[157].

         Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji w trybie subsydiarnym może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Żądanie w sprawie wszczęcia postępowania może także złożyć organizacja społeczna oraz prokurator w formie sprzeciwu. Granice przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na tej podstawie są wytyczone nie tylko przesłankami wzruszenia określonej decyzji, lecz również koniecznością ustalenia niezbędnego zakresu, w jakim ma nastąpić jej zmiana lub uchylenie. Dopiero kumulatywne zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie wobec niemożności uchylenia stanu zagrożenia oraz brak zgody strony na uchylenie lub zmianę istniejących decyzji pozwalają na zastosowanie art. 161 KPA[158]. Po przeprowadzeniu postępowania, którego celem jest ustalenie istnienia określonych w art. 161 § 1 KPA przesłanek, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla lub zmienia taką decyzję, a gdy stwierdzi brak przesłanek kodeksowych – odmawia jej uchylenia (zmiany)[159].

         Zarówno decyzja uchylająca (zmieniająca) decyzję ostateczną, jak i odmawiająca jej uchylenia (zmiany) są rozstrzygnięciami wydanymi w I instancji. Od „nowej” decyzji wydanej w I instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast od wydanej przez wojewodę – odwołanie[160]. 

1.6. Wygaśnięcie decyzji.

         Problematyka wygaśnięcia decyzji unormowana jest w przepisie art. 162 § 1 KPA. Przepis ten stanowi, iż „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,

 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.”.

Z wykładni gramatycznej pierwszej przesłanki wygaśnięcia decyzji wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 KPA[161]. W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Interes strony jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymaga skonkretyzowania w każdym przypadku, natomiast pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym[162].

W piśmiennictwie przyjmuje się, że „bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek”. Należy podkreślić, że w przepisach szczególnych bezprzedmiotowość decyzji jest ujmowana jako odrębna i samoistna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji[163].

Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Warunek jest tu ujmowany jako element decyzji i chodzi tu tylko o taki warunek, który ma dopełnić strona. Należy przyjąć, że warunek, o którym mowa w tym przepisie, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (art. 89 KC). W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, iż „nie należy więc nazwy tej używać ani na oznaczenie zdarzenia przyszłego i niepewnego, ani na oznaczenie innego rodzaju postanowień czynności prawnej, ani również na określenie ustawowych przesłanek, od których zależy ważność lub skuteczność czynności prawnej”[164]. W literaturze wyraża się pogląd, że przedmiotowy przepis odnosi się do decyzji, do której dodano warunek rozwiązujący lub zawieszający. Treść przepisu nie daje bowiem podstaw do ograniczania zakresu zastosowania. Jeżeli strona dopełni warunku, wówczas decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji. Podejmowanie przez organy administracji publicznej decyzji z zastrzeżeniem warunku przewidują przepisy szczególne[165].

Zgodnie z przepisem art. 162 § 3 KPA stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie przepisu art. 162 § 1 KPA następuje w drodze decyzji. Decyzja wydana na podstawie przedmiotowego przepisu jest decyzją wydaną w nowej sprawie. Należy zatem stwierdzić, że jest to decyzja wydana w pierwszej instancji i służy od niej odwołanie[166]. Organ administracji publicznej może stwierdzić wygaśnięcie decyzji ostatecznej i decyzji nieostatecznej. Uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nieostatecznej przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze. Podobnie należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej, gdy właściwy organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną[167].

Rozdział II: Postanowienie w postępowaniu administracyjnym.

2.1. Konstrukcja i pojęcie postanowienia.

Jak już wspomniano, sprawa administracyjna jest zwykle załatwiana poprzez wydanie przez organ administracji publicznej decyzji. Jednakże w toku postępowania administracyjnego, w szczególności wymagającego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji publicznej może wydać również inny akt administracyjny, a mianowicie postanowienie. Najogólniej ujmując jest nim władczy akt administracyjny, skierowany do indywidualnego adresata w konkretnej sprawie, wydany w formie procesowej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, różniący się jednak od decyzji szerszym kręgiem adresatów, przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych[168]. Inna definicja postanowienia – choć w gruncie rzeczy tożsama przedmiotowo z przedstawioną powyżej – stanowi, iż jest to indywidualny i zewnętrzny akt administracyjny, będący objawem woli kompetentnego organu administracyjnego, podejmowany w trybie, formie i strukturze przewidzianej prawem procesowym, który charakteryzuje władczość i jednostronność rozstrzygnięcia, dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnie określonego podmiotu[169]. Postanowienie, podobnie jak decyzja, może być aktem wydanym przez organ administracyjny jednoosobowy lub kolegialny[170].

Postanowienie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga przedmiotu postępowania administracyjnego co do istoty – ma charakter proceduralny, nie materialnoprawny[171]. Innymi słowy, przyjmuje się, że decyzja jest aktem stosowania materialnego prawa administracyjnego, zaś postanowienie jest aktem stosowania norm procesowych. Organ administracji publicznej wyda postanowienie w sytuacji, gdy w toku postępowania zajdzie konieczność dokonania określonych czynności procesowych, jak zawieszenia postępowania, czy dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej. Organ wykorzystuje więc ten akt jednostronny do rozwiązywania problemów incydentalnych, powstałych w trakcie postępowania. Rozwiązanie tych kwestii jest niezbędne do wydania decyzji, ale nie ma bezpośredniego na nią wpływu[172]. Należy jeszcze raz podkreślić, iż wydanie postanowienia nie oznacza końca danej sprawy administracyjnej.

Postanowienia w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 123 – 126 KPA, przy odpowiednim zastosowaniu większości przepisów dotyczących decyzji administracyjnej. Regulacja zamieszczona w przepisach art. 123 – 126 KPA zawiera tylko te przepisy prawne, które były niezbędne w określeniu, odmiennych od stawianych decyzjom, wymagań treści i formy. Regulacja odsyłająca zawarta w art. 126 KPA zastrzega „odpowiedniość” stosowania do postanowień ściśle określonych przepisów KPA. Zgodnie z ustalonym poglądem doktrynalnym, „odpowiedniość” wyrażać się będzie w stosowaniu wymienionych w art. 126 KPA przepisów wprost, albo z niezbędną modyfikacją, a czasem trzeba będzie zaniechać stosowania jakiegoś przepisu[173].

Na kodeksowe pojęcie postanowienia składają się następujące elementy[174]:

1) postanowienie jest wydawane w toku postępowania,

2) postanowienie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania,

3) postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy.

Przepis artykułu 123 § 2 KPA zawiera jednak zastrzeżenie brzmiące: „chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej”. Odnosi się ono do warunków wymienionych w punkcie drugim i trzecim, pozwalając przy tym na wyodrębnienie szczególnej kategorii postanowień, które nie dotyczą kwestii wynikających z postępowania i rozstrzygają o istocie sprawy. Postanowienia nie są więc  jednolitą wewnętrznie grupą aktów procesowych, a wobec tego nie można wszystkich przesłanek ich treści i formy wywodzić tylko z jednej generalnej reguły, lecz muszą być one rozpatrywane z uwzględnieniem szeregu szczególnych regulacji prawnych występujących w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz, w pewnym zakresie, również z zastosowaniem przepisów odrębnych[175].              

Organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania, co mogłoby oznaczać, że[176]:

a) postanowienia są wydawane w czasie od daty wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia (wydania decyzji),

b) postanowienia są wydawane w postępowaniu zwyczajnym (przed organami pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych.

Przepisy kodeksu przewidują jednak wydawanie postanowień po zakończeniu postępowania w danej instancji oraz poza postępowaniem administracyjnym sensu stricto, np. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Nie zmienia to ogólnej reguły, że organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku ogólnego postępowania administracyjnego, w innych zaś przypadkach i postępowaniach tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis KPA lub przepis szczególny[177].

Postanowienie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, co oznacza, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu jest kwestia proceduralna, zwana też w piśmiennictwie sprawą proceduralną. Postanowienia mogą dotyczyć całego toku postępowania (postanowienie o zawieszeniu postępowania) lub jego części (postanowienie o przeprowadzeniu dowodu) albo kwestii wyłonionych ubocznie w toku postępowania (kwestie wpadkowe lub incydentalne). Wszystkie te rozstrzygnięcia w swych skutkach – w zasadzie – nie wybiegają poza ramy postępowania, w którym zostały one wydane. Postanowienie nie rozstrzyga w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), a zatem nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jednakże o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania i w tym sensie postanowienia różnią się od decyzji administracyjnych, które rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części. Postanowienie, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która niezależnie od treści zawartego w niej rozstrzygnięcia kończy sprawę w danej instancji, z reguły nie powoduje zakończenia postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji[178].

Organ administracji publicznej wydaje postanowienia w sytuacjach przewidzianych w kodeksie, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy KPA wprost stanowią o obowiązku wydania postanowienia, gdy służy na nie zażalenie, ponieważ organ jest na mocy wyraźnych przepisów kodeksu obowiązany do wydania także postanowień ostatecznych (postanowienie o niedopuszczalności odwołania). Orzecznictwo i doktryna dopuszczają jednakże wydawanie postanowień przez organ administracji publicznej także w tych sytuacjach, gdy brak jest wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. W takich przypadkach z charakteru danej czynności wynikać będzie, że powinna być rozstrzygnięta postanowieniem, które może być w pewnym sensie odformalizowane, ale jego ustne ogłoszenie wymaga utrwalenia w protokole podstawy ku temu w przepisach[179]. Elementem kwalifikującym daną kwestię procesową jako rozstrzygana postanowieniem będzie to, że dokonanie czynności procesowej, jej treść lub zakres wymagają aktu woli organu administracyjnego. Jako przykłady takich postanowień podaje się postanowienia odnośnie do wyłączenia pracownika, korzystania z pomocy prawnej innego organu administracyjnego, przeprowadzenia dowodu z biegłego[180].

Przy ocenie, czy dany akt administracyjny jest postanowieniem, należy w razie wątpliwości kierować się, podobnie jak to było w przypadku decyzji, jego treścią, a nie nazwą. W związku z tym zarówno nadanie decyzji mylnej nazwy postanowienia nie odbiera jej charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty, jak i nadanie postanowieniu mylnej nazwy decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego[181].

2.2. Elementy formalne postanowienia.

Elementy postanowienia wyznaczające jego treść zawarte są w przepisie art. 124 KPA i są niemal tożsame z elementami, które powinna zawierać decyzja administracyjna. Zgodnie przedmiotowym przepisem postanowienie powinno zawierać:

1) oznaczenie organu administracji publicznej (pełna nazwa oraz siedziba – daje możliwość stwierdzenia, czy postanowienie wydał kompetentny organ);

2) datę wydania postanowienia (daje możliwość stwierdzenia, czy sprawę załatwiono w odpowiednim czasie);

3) oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu (osoby fizyczne – imię, nazwisko, miejsce zamieszkania, osoby prawne – pełna nazwa, siedziba; adresatami postanowień mogą być bowiem nie tylko strony, ale również inne podmioty, a więc organy administracyjne, osoby trzecie, czy uczestnicy postępowania; spośród wszystkich osób biorących udział w postępowaniu, postanowienie powinno określać jedynie tę osobę, do której postanowienie jest skierowane);

4) przytoczenie podstawy prawnej (podstawą prawną postanowienia zwykle będą przepisy KPA, chyba, że co innego wynika z przepisów szczególnych);

5) rozstrzygnięcie (przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu nie jest samoistna sprawa proceduralna, lecz kwestia proceduralna powstała w toku załatwiania sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej);

6) pouczenie, czy i w jakim trybie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego na treść postanowienia;

7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania postanowienia.

Postanowienie, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, bądź które wydane zostało na skutek zażalenia, powinno zawierać również uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że postanowienia organu pierwszej instancji, na które służy zażalenie, powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, natomiast postanowienia organu pierwszej instancji, na które nie służy zażalenie, nie muszą zawierać uzasadnienia, chyba że są to postanowienia ostateczne z mocy wyraźnego przepisu kodeksu lub inne postanowienia kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty, bowiem od takich postanowień służy skarga do sądu administracyjnego[182]. Postanowienia wydane na skutek zażalenia (ostateczne postanowienia organu drugiej instancji) powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne zarówno z tej przyczyny, że służy na nie skarga do sądu administracyjnego, jak i dlatego, że są to postanowienia wydane przez organ drugiej instancji na skutek zażalenia. Należy zatem przyjąć, że obowiązek uzasadniania postanowień z tej przyczyny, że służy na nie skarga do sądu administracyjnego, odnosi się do wąskiego kręgu postanowień organu pierwszej instancji kończących postępowanie w sprawie lub rozstrzygających sprawę co do istoty, na które nie służy wprawdzie zażalenie, jednakże mogą one być zaskarżone (po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) do tego sądu[183].

Zażalenie na postanowienie służy wówczas, gdy kodeks tak stanowi – instytucja zażalenia zostanie omówiona w podrozdziale piątym niniejszego rozdziału. Skarga do sądu administracyjnego służy wyłącznie na postanowienia określone w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co oznacza, że w odniesieniu do postanowień, na które służy zażalenie, konieczne jest zaskarżenie postanowienia organu pierwszej instancji w drodze zażalenia i dopiero ostateczne postanowienie organu drugiej instancji może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Postanowienia, na które nie służy zażalenie, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu organu administracji publicznej, który wydał postanowienie do usunięcia naruszenia prawa[184].

Dodatkowe elementy mogą być konstruowane na mocy przepisów szczególnych. Podobnie jak w przypadku decyzji mogą to być termin, warunek lub zlecenie. W postanowieniach nie zamieszcza się jednak klauzuli natychmiastowej wykonalności, ponieważ postanowienie jest wykonalne od jego doręczenia lub ogłoszenia, a w przypadku wniesienia zażalenia organ władny jest wstrzymać jego wykonanie w przypadkach uzasadnionych[185].

Postanowienie, które nie zawiera wymaganych przez prawo składników, jest postanowieniem wadliwym. Powstaje na tym tle identyczny problem, jak w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a mianowicie, czy brak niektórych elementów czyni postanowienie wadliwym czy też nieistniejącym. Należy przyjąć, że brak jednego z tzw. istotnych składników postanowienia, do których zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia sprawia, że nie mamy w takim przypadku do czynienia z postanowieniem, lecz z aktem nieistniejącym[186].

W przypadku nieistotnych wad postanowienia powinny one być usunięte w trybie rektyfikacji właściwym dla decyzji administracyjnych. Wadliwości istotne postanowienia muszą być usuwane w trybach nadzwyczajnych postępowania stosowanych w zakresie, w jakim odsyła się do nich w art. 126 KPA. Problematyka wad postanowienia zostanie omówiona szerzej przy okazji trybów weryfikacji postanowień.

2.3. Klasyfikacja postanowień.

Postanowienia można podzielić na wiele grup z uwagi na ich przedmiot i powodowany skutek prawny. W literaturze dokonano podziału wszystkich postanowień, które mogą być wydawane na mocy przepisów KPA, na cztery grupy obejmujące następujące postanowienia[187]:

a) o charakterze ściśle procesowym (incydentalne), dotyczące kwestii wyłaniających się w toku postępowania (rozstrzygają o wszystkich bieżących kwestiach, wyznaczają zakres jego czynności postępowania, odnoszą się do udziału stron i innych uczestników postępowania w tych czynnościach);

b) mających charakter procesowy, ale swym rozstrzygnięciem wpływających na dalszy bieg postępowania;

c) odnoszące się do istoty sprawy (niektórzy autorzy piszą o „rozstrzyganiu o istocie sprawy”[188]) lub też powodujące powstanie skutku materialnoprawnego (należą do nich m.in.: postanowienia wydawane w toku współdziałania organów administracyjnych, które podejmuje inny organ niż ten, który jest właściwy do załatwienia sprawy; takie postanowienie może wpływać na treść decyzji wydanej w sprawie a także postanowienia o zatwierdzeniu ugody oraz postanowienia o wznowieniu postępowania dopuszczające rozpoznanie sprawy, w której wydano ostateczną decyzję);

d) wydawane poza postępowaniem administracyjnym ogólnym unormowanym w dziale I i II KPA (dotyczy wydawania zaświadczeń)[189].

Postanowienia ściśle procesowe rozstrzygają o wszystkich bieżących, doraźnych kwestiach postępowania, wyznaczając zakres jego czynności, odnosząc się do udziału stron i innych uczestników postępowania w tych czynnościach. Pewna część postanowień procesowych działać może tamująco na bieg postępowania albo odwrotnie – umożliwiać jego prowadzenie (np. co do przywracania terminów). Ze względu na wprowadzenie do KPA procesowej regulacji trybu współdziałania organów administracyjnych oraz dopuszczenie zastąpienia załatwienia sprawy decyzją przez zawarcie ugody pomiędzy stronami, trzeba było wyodrębnić grupę postanowień dotyczących rozstrzygania o istocie sprawy[190].

Postanowienia o charakterze procesowym albo są wprost wymienione w KPA jako forma rozstrzygnięcia, albo też należy je wydawać ze względu na to, że dotyczą kwestii wynikających w toku postępowania. W odosobnionych przypadkach organ administracyjny może wydać postanowienie już po załatwieniu sprawy decyzją. Doktryna wyróżnia, ze względu na przedmiot, postanowienia rozstrzygające kwestie procesowe w ścisłym znaczeniu oraz postanowienia o charakterze porządkowym (np. ukaranie świadka karą grzywny). Postanowienia można też podzielić na te, które są adresowane do stron i podmiotów na prawach stron oraz do innych uczestników postępowania (świadków, biegłych), a nawet do osób nieuczestniczących w czynnościach postępowania (np. osoba trzecia posiadająca przedmiot oględzin). Postanowienia procesowe nie tylko mogą organizować tok czynności postępowania, lecz również wpływać na jego bieg  (np. przez przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, zawieszenie postępowania, podjęcie czynności zawieszonego postępowania). Z reguły są to postanowienia, od których służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, a wobec tego muszą być one doręczane na piśmie, z uzasadnieniem i pouczeniem o środkach zaskarżenia. Postanowienia tego rodzaju nie dotyczą bezpośrednio istoty sprawy, ale mogą zamykać drogę dochodzenia interesów prawnych lub obowiązków przez strony lub innych uczestników postępowania. Z tego też względu kolejne regulacje prawne rozszerzały nad nimi kontrolę[191].

Postanowienia dotyczące istoty sprawy to, określone w KPA: postanowienia wydawane w toku współdziałania, które podejmuje inny organ niż ten, który jest właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji; postanowienia o zatwierdzeniu ugody, do których stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania dopuszczające rozpoznanie sprawy, w której wydano ostateczną decyzję. Przepisy odrębne mogą tworzyć podstawę prawną do wydania w toku postępowania postanowienia wpływającego na treść decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy[192].

Warto zauważyć, iż podział postanowień na postanowienia ściśle procesowe i postanowienia dotyczące rozstrzygania o istocie sprawy jest odrzucany przez część doktryny prawa i postępowania administracyjnego. Autorzy negujący przedmiotowy podział uważają, iż przepisy KPA stanowią bowiem podstawę do wyodrębnienia (ze względu na treść rozstrzygnięcia) postanowień dotyczących poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania i postanowień rozstrzygających co do istoty sprawy[193]. Postanowienia dotyczące istoty sprawy są niewątpliwie kategorią postanowień procesowych, ponieważ nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz jedynie wyrażają stanowisko organu współdziałającego w sprawie załatwianej decyzją przez właściwy organ administracji publicznej. Zdaniem tych autorów, kodeks nie zawiera przepisów, które stanowiłyby o orzekaniu przez organ administracji publicznej o istocie sprawy w drodze postanowienia – w szczególności o istocie sprawy nie rozstrzyga  postanowienie o zatwierdzeniu ugody, ponieważ o zakresie praw i obowiązków materialnoprawnych stron rozstrzyga zawarta między nimi ugoda, zaś postanowienie ogranicza się do jej zatwierdzenia[194]. Autorzy podkreślają, iż postanowienie to wprawdzie dotyczy istoty sprawy, lecz jej nie rozstrzyga[195].

Postanowienia można też podzielić na te, na postanowienia ostateczne, od których nie służy zażalenie, postanowienia zaskarżalne w drodze zażalenia i postanowienia zaskarżalne w drodze odwołania od decyzji. Do pierwszej grupy postanowień należy zaliczyć postanowienie o przywróceniu terminu i postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia zaskarżalne w drodze zażalenia określają przepisy kodeksu (zostaną one wymienione w dalszej części niniejszego rozdziału). W przypadku zaś postanowień pozostałych mogą być one zaskarżone w drodze odwołania od decyzji[196].

2.4. Ogłoszenie i doręczenie postanowienia.

         Zagadnienia doręczania i ogłaszania postanowień stanowią przedmiot regulacji art. 125 KPA. Przytoczony przepis nie ustanawia zasady doręczenia wszystkich postanowień na piśmie, jak czyni to przepis art. 109 KPA w odniesieniu do decyzji. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany do doręczenia na piśmie jedynie tych postanowień, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Oznaczałoby to – przyjmując literalne brzmienie przepisu – że pozostałe postanowienia albo nie muszą być doręczane na piśmie, albo mogą być stronom ogłoszone ustnie. Wniosek taki zdaje się być jednak nieuprawnionym.

Należy wykluczyć sytuacje, w których organ administracji publicznej mógłby odstąpić od doręczenia postanowienia na piśmie lub jego ustnego ogłoszenia. Obowiązek doręczania na piśmie postanowień jest ograniczony do postanowień, od których służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, co oznacza, że pozostałe postanowienia mogą być ogłaszane ustnie. Nie ulega także wątpliwości, że obowiązek doręczania lub ustnego ogłaszania postanowień odnosi się do wszystkich postanowień, nie zaś tylko tych z nich, których adresatem jest strona (co mogłoby wynikać z redakcji przedmiotowego przepisu), gdyż organ administracji publicznej jest obowiązany doręczyć lub ogłosić postanowienie adresatowi postanowienia, nawet jeżeli nie jest to strona, lecz inny uczestnik postępowania. Doręczenie postanowień powinno być dokonywane z zachowaniem reguł ustanowionych w art. 39 – 49 KPA. Z kolei z ustnego ogłoszenia postanowienia musi być sporządzony protokół, co wynika z przepisu art. 67 § 2 pkt 5 KPA[197].

Organ administracyjny jest związany doręczonym lub ogłoszonym postanowieniem na zasadach wskazanych w art. 110 KPA, regulującym związanie organu decyzją. Postanowienie, jako akt administracyjny władczo i jednostronnie ingerujący w sferę prawną uczestnika postępowania (strony lub innej osoby) na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących (KPA lub przepisów prawa materialnego), musi cechować się trwałością, od której wyjątki wynikają z przepisów KPA[198]. Trwałość niektórych postanowień procesowych jest gwarantowana w niewielkim zakresie ze względu na potrzebę respektowania zasady ogólnej prawdy obiektywnej.

2.5. Weryfikacja postanowień.

         Wzruszenie postanowienia może nastąpić na skutek wniesienia od niego zażalenia lub skargi do sądu administracyjnego. Wzruszenie postanowień zaskarżalnych zażaleniem może również nastąpić ze względu na wady proceduralne w trybie wznowienia postępowania oraz w przypadku wad materialnych samego postanowienia – w trybie stwierdzenia nieważności[199].

Zgodnie z ustawą z dnia art. 141 KPA zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia. Należy podkreślić jednak, iż nie na wszystkie postanowienia przysługuje wskazany środek zaskarżenia. Zażaleniem można zaskarżyć jedynie te postanowienia, których zaskarżenie tym środkiem przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego. Zażalenie przysługuje na postanowienia w postępowaniu administracyjnym, których przedmiotem jest:

1.             odmowa wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej,

2.             odmowa dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu,

3.             zawieszenie postępowania,

4.             odmowa zawieszenia postępowania,

5.             podjęcie zawieszonego postępowania,

6.             odmowa przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej,

7.             zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia ugody,

8.             zajęcie stanowiska, wyrażenie opinii lub zgody przez inny organ,

9.             nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

10.        ukaranie strony, świadka lub biegłego grzywną za niestawienie się bez uzasadnionej przyczyny,

11.        ukaranie strony, świadka lub biegłego grzywną za bezzasadną odmowę złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin, udziału w innej czynności urzędowej,

12.        odmowa zwolnienia od kary grzywny, o której mowy powyżej,

13.        ukaranie strony, świadków, biegłych i innych osób uczestniczących w rozprawie karą grzywny za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy,

14.        odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów,

15.        odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie,

16.        koszty postępowania.

Podstawy wniesienia zażalenia są więc skonstruowane na odmiennych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania nie tylko dlatego, że pierwszy z wymienionych środków zaskarżenia służy na postanowienia, zaś drugi przysługuje od decyzji, lecz przede wszystkim dlatego, że odwołanie służy od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym, zaś zażalenie służy wyłącznie od postanowień wskazanych w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. O ile zatem odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia[200].

         Legitymacja procesowa do złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje adresatowi postanowienia, czyli stronie, podmiotom na prawach strony, a nawet organizacji społecznej niedopuszczonej do udziału w postępowaniu w wypadku np. wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, przysługuje także świadkom, biegłym oraz innym podmiotom, jeżeli do nich skierowano dane postanowienie. Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia na postanowienie jest zatem szerszy niż w wypadku odwołania od decyzji. Ustawodawca przyjął tu bowiem konstrukcję, że legitymację do złożenia zażalenia ma podmiot będący adresatem danego postanowienia[201].

Wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu. Nie daje natomiast podstaw do przejęcia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego[202].

Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie lub innemu podmiotowi postępowania czy uczestnikowi postępowania (świadkowi, biegłemu, osobie trzeciej). Regułą jest – jak już o tym była mowa – że postanowienia, od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie[203].

Stosownie do przepisu art. 142 KPA, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Prawo zażalenia na te postanowienia służy zatem tylko łącznie z prawem odwołania od decyzji, a zatem zażalenie nie występuje w takim zakresie jako środek zaskarżenia samoistny.

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, co wynika z przepisu art. 143 KPA, stanowiącego, iż wniesienie zażalenia nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może uznać jednak za zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Ocena zasadności wstrzymania należy do organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Do takich uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć przede wszystkim wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa[204].

Przepisy KPA nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Odesłanie do „odpowiedniego” stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. Oznacza to, że niektóre przepisy nie będą miały zastosowania, inne stosowane będą wprost a jeszcze inne trzeba będzie – na etapie stosowania prawa – odpowiednio zmodyfikować, uwzględniając specyfikę zarówno samego zażalenia, jak również postanowień[205].

Rodzaje rozstrzygnięć zażaleniowych są tożsame z rodzajami decyzji odwoławczych. Zatem w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie miał kompetencje merytoryczno – reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne. Po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji, w przypadku gdy[206]:

1) jego rozstrzygnięcie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, utrzyma w mocy zaskarżone postanowienie;

2) rozstrzygnięcie to nie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, uchyli zaskarżone postanowienie i wyda postanowienie rozstrzygające kwestię, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia odmiennie;

3) ustali on, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie.

4) wystąpią przesłanki określone w art. 138 § 2 KPA, uchyli zaskarżone postanowienie i przekaże sprawę, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, do ponownego rozpoznania organowi I instancji, np. postanowienie wydane na podstawie art. 106, bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego.

Organ II instancji może umorzyć postępowanie zażaleniowe, gdy skarżący cofnie zażalenie.

Odrębną kwestią są postanowienia zaskarżalne w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wymienia je art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Są to postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie[207].

Rektyfikacja postanowień dotkniętych wadami nieistotnymi dokonywana jest na podstawie art. 111 i 113 KPA dotyczących decyzji (odsyła do nich art. 126 KPA). Przepisy te mają zastosowanie do postanowień z modyfikacją natury formalnej. I tak, strona lub inny uczestnik postępowania, do którego adresowano postanowienie, może żądać sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w postanowieniu. Sprostowania może dokonać z urzędu także organ administracji, który wydał postanowienie. Wreszcie zainteresowany adresat postanowienia może żądać wyjaśnienia powstałych wątpliwości co do treści postanowienia. Z żądaniem takim może wystąpić także organ egzekucyjny, który będzie musiał wykonać postanowienie. Sprostowania błędów i oczywistych omyłek w postanowieniach, a także wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowień dokonuje organ administracji również w formie postanowień. Na postanowienia w przedmiocie sprostowania i wyjaśnienia przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia[208].

Również w odniesieniu problematyki wznowienia postępowania oraz stwierdzenia jego nieważności KPA odsyła do przepisów normujących te instytucje w przypadku wadliwości kwalifikowanej decyzji. Należy zwrócić jednak uwagę na to, że stosowanie tych przepisów wprost może być utrudnione. Przykładowo bowiem, nie takie same przepisy regulują właściwość organów administracyjnych do wydawania decyzji oraz postanowień. Właściwość do wydania postanowienia na podstawie przepisów procesowych powstaje dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego, a więc po zbadaniu swej właściwości w sprawie przez dany organ.  Nie jest możliwe zastosowanie wprost do postanowień tych przepisów o wznowieniu postępowania, które odnoszą się do wydania decyzji przez pracownika lub organ wyłączony od udziału w postępowaniu, poza postanowieniami o zatwierdzeniu ugody lub wydanymi w toku współdziałania organów administracyjnych[209].

Reasumując, odesłanie do odpowiedniego stosowania opisanych w poprzednim rozdziale przepisów dotyczących wznowienia postępowania (zakończonego decyzją ostateczną) oraz stwierdzenia nieważności decyzji do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Widzieć w tym można następstwa zmiany roli postanowień, których rozstrzygnięcia w wielu przypadkach odnoszą się do istoty sprawy, jak również tendencję do odciążenia sądu administracyjnego przez stworzenie organowi administracji możliwości uwzględnienia skargi wniesionej na postanowienie. Z przedmiotowego odesłania wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie przepisów dotyczących odwołalności fakultatywnej oraz subsydiarnej decyzji administracyjnej[210].

Zakończenie

Reasumując rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, iż decyzja administracyjna jest typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego. I jako taki akt jest ona władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Decyzja jest określoną czynnością procesową, do której wydania potrzebny jest odrębny przepis prawa, a nie tylko art. 104 KPA, który dotyczy decyzji jako czynności procesowej. Stosownie do przepisu art. 104 KPA, decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części. Musi ona zawsze spełniać określone przepisami prawa wymagania formalne (minimalnie: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji), przy czym to treść a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. O bycie prawnym decyzji przesądzić mogą: prawidłowy sposób jej wydania, ogłoszenia i doręczenia oraz zgodność z przepisami prawa (zarówno materialnego, jak i procesowego). W przypadku wszelkich uchybień, KPA przewiduje specjalne tryby do zmiany lub wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (odwołanie, tryby nadzwyczajne, tryby rektyfikacji decyzji).

Postanowienia z kolei nie rozstrzygają o istocie sprawy i nie kończą  sprawy w danej instancji, ale dotyczą poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania administracyjnego. Podobnie jak w przypadku decyzji, również  przy kwalifikacji danego działania jako postanowienia jest nie tyle nazwanie go postanowieniem, ile raczej merytoryczna treść. Postanowienia dotyczą kwestii proceduralnych pojawiających się w toku postępowania administracyjnego. Podobnie jak decyzje administracyjne, muszą one również  spełniać określone wymagania formalne. Z resztą podobieństw między oboma aktami administracyjnymi jest o wiele więcej, stąd też KPA odsyła w przypadku postanowień do odpowiedniego stosowania przepisów o decyzji administracyjnej we wskazanych przepisami kwestiach.

Oba akty administracyjne stanowią podstawowe formy rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym (z tą uwagą, iż oprócz nich KPA wyróżnia jeszcze ugodę).

W pracy zawarto podstawowe wiadomości dotyczące obu tych aktów, sposobów ich wydawania, doręczania oraz ogłaszania, jak również wzruszania i eliminowania z obrotu prawnego. Wszelkie odrębności od treści pracy dotyczące przedmiotowych zagadnień mogą wynikać jedynie z postanowień przepisów szczególnych.

BIBLIOGRAFIA

Komentarze, publikacje książkowe, periodyki

1.         Adamiak B., Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław, 1986.

2.         Adamiak B., Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Wrocław, 1988.

3.         Adamiak B., Borkowski J., Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989, z. 10.

4.         Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008.

5.         Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009.

6.         Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra, 1997.

7.         Borkowski J., Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra, 1998.

8.         Chróścielewski W., Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, PiP 1996, z. 2. 

9.         Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu., Warszawa, 1983.

10.     Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa, 1989.        

11.     Feret E., Decyzja administracyjna podstawową formą rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych – rozważania na przykładzie decyzji podatkowych (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Katowice, 1999, s. 281.

12.     Frankiewicz E., Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, z. 2.

13.     Jakimowicz W., Problem definiowania pojęcia decyzji administracyjnej, Prz. Sąd. 2000, nr 10.

14.     Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987.

15.     Janowicz Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 1999.

16.     Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005.

17.     Józefowicz A., Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, PiP 1996, z. 8-9.

18.     Kałuski W., Postępowanie administracyjne. Podręcznik systematyczny z dołączeniem tekstu obowiązującego rozporządzenia oraz wzorów podań i załatwień, Warszawa, 1929.

19.     Kmieciak Z., Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa, 2010.

20.     Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa, 2010.

21.     Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa, 2011.

22.     Leszczyński L., Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001.

23.     Łaszczyca G., Zakaz „reformationis in pius” w kodeksie postępowania administracyjnego (ze szczególnym uwzględnieniem postępowania zażaleniowego), Prawa Człowieka, Humanistyczne Zeszyty Naukowe, nr 5, Katowice, 1998.

24.     Łaszczyca G., Pojęcie i rodzaje postanowień administracyjnych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Kraków, 1999, s. 319.

25.     Łaszczyca G., Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków, 2000.

26.     Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003.

27.     Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II Komentarz do art.104-269, Warszawa, 2010.

28.     Nowacki J., Tobor Z., Wstęp do prawoznawstwa, Kraków, 2004.

29.     Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym. Wybór orzecznictwa., Toruń, 1995.

30.     Polański P., Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa, 2010.

31.     Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2007.

32.     Radwański Z., Prawo cywilne. Część ogólna., Warszawa, 2005.

33.     Sobieralski K., Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Warszawa, 2010.

34.     Stawicka E., Prawo administracyjne. Aplikacje prawnicze. Pytania i odpowiedzi, Warszawa, 2010.

35.     Suwaj R., Postępowanie administracyjne. Ćwiczenia, Warszawa, 2009.

36.     Szypliński M., Kontrola rozstrzygnięć w kodeksie postępowania administracyjnego, Toruń, 1988.

37.     Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa, 2010.

38.     Woś T., Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6.

39.     Zdyb M., Istota decyzji, Lublin, 1993.

40.     Zimmermann M., Z rozważań nad postępowaniem i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa – Wrocław, 1967.

41.     Zimmermann J., Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa, 1981

42.     Zimmermann J., Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP, Warszawa, 1983.

Akty prawne

1.                  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483.

2.                  Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93, z późniejszymi zmianami..

3.                  Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, z późniejszymi zmianami.

4.                  Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, z późniejszymi zmianami.

---

[1] W. Kałuski, Postępowanie administracyjne. Podręcznik systematyczny z dołączeniem tekstu obowiązującego rozporządzenia oraz wzorów podań i załatwień, Warszawa, 1929, s. 31.

[2] ibidem, s. 31 – 32.

[3] ibidem, s. 32.

[4] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu., Warszawa, 1983, s. 285.

[5] E. Feret, Decyzja administracyjna podstawową formą rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych – rozważania na przykładzie decyzji podatkowych (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Katowice, 1999, s. 281.

[6] B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22 – 23.

[7] J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra, 1998, s. 28.

[8] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2009, s. 218.

[9]B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2008, s. 565.

[10] Wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 7; POP 1993, nr 3, poz. 61.

[11] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 566.

[12] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków, 2005, s. 474.

[13] M. Zdyb, Istota decyzji, Lublin, 1993, s. 85 – 86.

[14] Postanowienie NSA z 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 55; OSP 1988, z. 3.

[15] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 476.

[16] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2007, s. 337.

[17] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II Komentarz do art.104-269, Warszawa, 2010, s. 45.

[18] Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 1999, s. 422.

[19] ibidem.

[20] Wyrok SN z dnia 18 października 1985 r., II Cr 320, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158; NP 1987, nr 6.

[21] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 569.

[22] Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa, 2011, s. 121.

[23] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa, 2003, s. 630.

[24] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 480.

[25] P. Polański, Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa, 2010, s. 263.

[26] Wyrok NSA z dnia 27 lutego 1991 r., SA/Lu 149/91.

[27] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie…, op. cit., s. 288.

[28] Wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169.

[29] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 571.

[30] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 479.

[31] Wyrok NSA z dnia 4 lipca 1997 r., I SA/Kr 88/97, Wspólnota 1998, nr 1, poz. 26.

[32] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 59.

[33] W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa, 1989, s. 53.

[34] Z. Janowicz, Kodeks postępowania, op. cit., s. 468.

[35] W. Dawidowicz, Zarys procesu…, op. cit., s. 53.

[36] G.  Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 66.

[37] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 573.

[38] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie…, op. cit., s. 278.

[39] Wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94.

[40] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 481.

[41] ibidem, s. 482.

[42] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987, s. 266.

[43] J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa, 1981 , s. 131.

[44] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 576.

[45] W. Jakimowicz, Problem definiowania pojęcia decyzji administracyjnej, Prz. Sąd. 2000, nr 10, s. 83.

[46] Wyrok NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14.

[47] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2001, s. 224.

[48] Wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13.

[49] G.  Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 69.

[50] R. Suwaj, Postępowanie administracyjne. Ćwiczenia, Warszawa, 2009, s. 133.

[51] Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna., Warszawa, 2005, s. 199

[52] ibidem, s. 200.

[53] T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6, s. 63.

[54] Z. Radwański, Prawo cywilne…, op. cit., s. 243.

[55] ibidem.

[56] T. Woś, Termin, warunek i zlecenie…, op. cit., s. 65.

[57] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, op. cit., s. 207.

[58] G.  Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 78.

[59] ibidem, s. 79.

[60] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 579.

[61] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 483.

[62] E. Stawicka, Prawo administracyjne. Aplikacje prawnicze. Pytania i odpowiedzi, Warszawa, 2010, s. 215.

[63] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 222.

[64] M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa – Wrocław, 1967, s. 140.

[65] J. Borkowski, Decyzja…, op. cit., s. 33.

[66] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 580.

[67] Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1981 r., II SA 782/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 127.

[68] Wyrok NSA z 14 marca 2002 r., I SA 2126/00.

[69] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 484.

[70] ibidem, s. 484 – 485.

[71] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 690.

[72] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, op. cit, s. 227 – 228.

[73] Wyrok NSA z dnia 28 maja 1990 r., IV SA 224/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 43.

[74] Wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637.

[75] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 691.

[76] W. Jakimowicz, Problem definiowani…, op. cit., s. 85.

[77] Z. Janowicz, Kodeks postępowania, op. cit., s. 466.

[78] J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Kraków, 2004, s. 226.

[79] J. Borkowski, Decyzja…, op. cit., s. 76 – 81.

[80] E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa, 2010, s. 207.

[81] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 485.

[82] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 686.

[83] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 688.

[84] L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, s. 36.

[85] J. Borkowski, Decyzja…, op. cit., s. 28 – 30.

[86] J. Nowacki, Z. Tobor, Wstę…, op. cit., s. 230.

[87] ibidem, s. 231.

[88] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 455.

[89] E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002, z. 2, s. 19.

[90] Wyrok SN z 5.10.1995 r., III ARN 30/95, OSN 1996, Nr 9, póz. 125.

[91] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 693.

[92] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 201.

[93] E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie…, op. cit., s. 20.

[94]G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 691.

[95] E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie…, op. cit., s. 20 - 21.

[96] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 697.

[97] Wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, OSNP 2004, nr 16, poz. 274.

[98] G.  Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 125.

[99] Wyrok SN, III ARN 26/95, OSNAPiUS 1996, nr 5, poz. 71.

[100]G.  Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 137.

[101] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 471.

[102] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 712.

[103] B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Wrocław, 1988, s. 74.

[104] ibidem, s. 91.

[105] ibidem, s. 113.

[106] Wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11, poz. 398.

[107] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 715.

[108] ibidem.

[109] M. Szypliński, Kontrola rozstrzygnięć w kodeksie postępowania administracyjnego, Toruń, 1988, s. 31.

[110]M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 489.

[111] M. Szypliński, Kontrola…, op. cit., s. 31 – 32.

[112] ibidem.

[113] Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa, 2010, s. 33.

[114] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 489.

[115] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 731.

[116] Z. Kmieciak, Odwołania…, op. cit., s. 56.

[117] G. Łaszczyca, Zakaz „reformationis in peius” w kodeksie postępowania administracyjnego (ze szczególnym uwzględnieniem postępowania zażaleniowego), Prawa Człowieka, Humanistyczne Zeszyty Naukowe, nr 5, Katowice, 1998.

[118] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 491.

[119] A. Józefowicz, Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, PiP 1996, z. 8 – 9, s 111.

[120] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, op. cit., s. 769.

[121] ibidem.

[122] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 771.

[123] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe., Warszawa, 2002, s. 23.

[124] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, op. cit., s. 242.

[125] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 779.

[126] B. Adamiak, Wadliwość decyzji…, op. cit., s. 46.

[127] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 771.

[128] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 228.

[129] E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1994, s. 44.

[130] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 288.

[131] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 831.

[132] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 805.

[133] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 731.

[134] J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra, 1997, s. 34.

[135] M. Zimmermann, Z rozważań…, op. cit., s. 338.

[136] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 811.

[137] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 883.

[138] Wyrok NSA z 7.10.1982 r., II SA 1119/82.

[139] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 892.

[140] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 283.

[141] ibidem, s. 285.

[142] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań, 1987, s. 384.

[143] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 733.

[144] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie…, op. cit., s. 824.

[145] ibidem, s. 826.

[146] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 734.

[147] J. Borkowski, Nieważność decyzji…, op. cit., s. 145.

[148] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 836.

[149] ibidem.

[150] W. Dawidowicz, Zarys procesu…, op. cit., s. 227.

[151] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne…, op. cit.,  s. 202.

[152] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 840.

[153] ibidem, s. 841.

[154] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 736.

[155] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 846.

[156] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 461.

[157] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 848.

[158] ibidem, s. 953.

[159] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 743.

[160] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 851.

[161] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 335.

[162] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., op. cit., s. 339.

[163] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 515.

[164] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 211.

[165] ibidem, s. 212.

[166] Wyrok NSA 7 lipca 1988 r., II SA 1676/87, ONSA 1989, nr 2, poz. 60.

[167] J. Borkowski, Decyzja…, op. cit., s. 311.

[168] G. Łaszczyca, Pojęcie i rodzaje postanowień administracyjnych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Kraków, 1999, s. 319.

[169] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 868.

[170] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 181.

[171] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 868 – 869.

[172] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 841.

[173] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 529.

[174] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 869.

[175] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op.cit., s. 842.

[176] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 870.

[177] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op.cit., s. 843.

[178] M. Szypliński, Kontrola rozstrzygnięć…, op. cit., s. 191.

[179] E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym. Wybór orzecznictwa., Toruń, 1995, s. 161.

[180] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 871.

[181] Postanowienie NSA z dnia 11 lipca 1984 r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 61.

[182] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 518.

[183] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 843.

[184] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 749.

[185] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 872.

[186] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 519.

[187] G. Łaszczyca, Pojęcie i rodzaje postanowień…, op. cit., s. 320 – 321.

[188] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 749.

[189] J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, z. l, s. 58 i nast.

[190] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 520.

[191] J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień…, op. cit., s. 60.

[192] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 750.

[193] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 873.

[194] ibidem.

[195] ibidem.

[196] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 520.

[197] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 521.

[198] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 761.

[199] Z. Janowicz, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 524.

[200] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 762.

[201] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 196.

[202] Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 202.

[203] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 901.

[204] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 763.

[205] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 198.

[206] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 902.

[207] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op. cit., s. 338.

[208] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania…, op. cit., s. 208.

[209] W. Chróścielewski, Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, PiP 1996, z. 2, s. 81.

[210] ibidem, s. 89 – 91.