WYCIEK: Pięć

WSTĘP

Pewnym jest, iż każda jednostka, której zostanie powierzona nieograniczona władza, prędzej czy później zmieni się w tyrana, chyba że byłaby to jednostka tak cnotliwa i posiadająca same charakterologiczne superlatywy, będąc zarazem pozbawiona negatywnych cech. Właśnie dlatego przedmiotem niniejszej pracy uczyniono problem, w jaki sposób można oddać władzę „wszystkim”, jednoznacznie nie obawiając się tyranii. Wydaje się być pewnym, że sam podział władzy jest niewystarczający i niezbędne jest ustanowienie jej „ograniczników”.

Problematyka ta wydaje się więc nader interesująca, zważywszy na to, iż ciężko znaleźć dzieło – nawet wśród najznamienitszych pisarzy zajmujących się problematyką ustrojową – w którym tematyka hamulców ustrojowych w polskiej praktyce konstytucyjnej zostałaby opisana w sposób kompleksowy. Wielu wielkich twórców rozważało je już po kilkakroć, jednak nie istnieje możliwość, za wyjątkiem komentarzy, zapoznania się z nimi posługując się jedną pracą. Właśnie dlatego zdecydowano się na taki wybór. Tematyka hamulców jest wybitnie interesującą materią i to nie tylko w Konstytucji RP z 1997 r., ale także w ujęciu doktrynalnym – czysto teoretycznym.

W kolejnych rozdziałach niniejszej pracy starano się usystematyzować przedmiotową problematykę sposób przejrzysty, a zarazem na tyle wyczerpujący, na ile pozwoliła objętość pracy.

W rozdziale pierwszym opisano genezę kształtowania się koncepcji podziału władzy oraz historyczne uwarunkowania powstania hamulców ustrojowych. W obrębie tego rozdziału wyróżniono trzy okresy historyczne: starożytność, okres od starożytności do chwili opublikowania oświeceniowego dzieła Monteskiusza O duchu praw, okres nowożytny.

Rozdział drugi opracowania stanowi próbę systematyki stosunku polskiej legislatywy do innych władz. Opisano w nich instrumenty, którymi władza ta dysponuje w stosunku do egzekutywy oraz judykatywy.

Rozdział trzeci pracy poświęcony został stosunkowi egzekutywy do dwóch pozostałych władz. Ze względu na relacje ustrojowe między Radą Ministrów a legislatywą, w rozdziale tym skupiono się przede wszystkim na hamulcach ustrojowych, którymi dysponuje Prezydent RP.

Ostatni, czwarty rozdział pracy określa pozycję ustrojową judykatywy w polskiej ustawie zasadniczej, jednocześnie ukazując relację między tą władzą a dwiema pozostałymi.

Niniejsza praca ma charakter syntetyczny.

ROZDZIAŁ I

Od status mixtus do podziału władzy

1. Starożytność

W celu pełnego zobrazowania instytucji hamulców ustrojowych, niezbędnym jest sięgnięcie do początków państwowości. Pojęcie władzy jest nieodzownie związane z naturą państwa. Tak jak państwo nie ma racji bytu bez istnienia władzy, tak egzystencja władzy w oderwaniu od państwa nie jest możliwa. Powszechnie spotykany jest pogląd, iż składnikami państwa są: ludność, terytorium i władza[1]. Ta pierwsza pozostaje w kręgu zainteresowań głównie socjologów, niemniej jednak incydentalne zwrócenie uwagi na nią będzie konieczne. Czynnik drugi, jako geograficzny lub geopolityczny, również nie będzie stanowił elementu tej pracy. W całości natomiast będzie ona poświęcona trzeciemu elementowi składowemu państwa, jakim jest władza. Samo ujęcie tematu nie będzie jednak skoncentrowane stricte na władzy jako takiej, ale na instrumentach, jakie wypracowali ludzie, aby ją powściągać.

Kolejnym, niezbędnym krokiem na użytek tej pracy jest zdefiniowanie pojęcia władzy, określenia jej istoty. „Do początków XX w. nie było jednolitego stanowiska w kwestii czym jest władza państwowa”[2]. Obecnie pojmowana jest ona jako „działalność polegająca na wykonywaniu zadań państwa”[3]. Warto dodać, że od tego, do kogo należy władza suwerenna zależy jak nazwiemy ustrój panujący w państwie. Jeżeli zaś idzie o hamowanie się władz to jest to „konstytucyjne zabezpieczenie możliwie największej wzajemnej zależności poszczególnych bezpośrednich organów państwa przy ustanawianiu aktów państwowych”[4], przy utrzymaniu ich niezbędnej samodzielności. Dla pełnego obrazu nadmienić trzeba jeszcze, że ludność jako element instytucji państwowej od zamierzchłych czasów podlegała stratyfikacji. U zarania dziejów jawiła się ona w sposób nader skrajny, ale z biegiem wieków na sile przybierały hasła wolności i równości. Niechybnie musiało to doprowadzić do tego, co stanowią współczesne konstytucje, w tym także Konstytucja RP[5], a mianowicie, że: „wszyscy są wobec prawa równi”[6]. Konsekwencją tych zapisów jest nałożenie obowiązku równego traktowania wszystkich ludzi (a przynajmniej obywateli) na władze publiczne.

Pierwsze państwa w dziejach ludzkości charakteryzowały się rządami despotycznymi. Można tu wskazać Chiny, Indie, Egipt lub Mezopotamię. Despota rządził społeczeństwem rygorystycznie zhierarchizowanym, a co za tym idzie potrzebował silnego uzasadnienia swoich rządów. Myślenie ówczesnej ludności kategoriami sakralnym doskonale posłużyło za instytucjonalizację „państwowej” doktryny. Trafne wydaje się przedstawienie sytuacji przez prof. H. Olszewskiego, że „państwa Starożytnego Wschodu znaturalizowały i zarazem uświęciły – ustami kapłanów – zasadę nierówności w gatunku ludzkim. Ludzie są z natury nierówni. Podział społeczeństwa na nierówne części jest odwieczny i dany raz na zawsze; zdeterminowała go wola bogów”, a dalej dodaje: „następstwem zasady naturalnej nierówności ludzi była zasada boskości władzy państwowej, z reguły połączona także z uznaniem, że boskość otacza też osobę, która władzę sprawuje. Władca albo sam jest bogiem albo jest synem lub krewnym boga, albo wreszcie – nie będąc ani jednym, ani drugim – działa przecież w łączności z nim, pośrednicząc między bogami, a poddanymi. Nigdy nie jest on zwyczajnym śmiertelnikiem”, a ponadto „wszystko wie i nigdy się nie myli”[7]. Od takiego pojmowania rzeczywistości tylko krok do uznania boskiego charakteru prawa. „Starożytny wschód dobrze już rozumiał przydatność ideologii dla mistyfikowania rzeczywistości. Taką mistyfikacją był m. in. pogląd, że imperium – własność monarchy – jest wspólnotą wszystkich dla wszystkich. Państwo to dobrodziej nie jakiejś elity, lecz wszystkich poddanych, i tych usytuowanych na górze i tych najbardziej upośledzonych. Boski monarcha to pan i ojciec wszystkich; jego interes jest identyczny z ich interesem. I ta myśl: o państwie jako dobru ogółu mieszkańców, niezależnie od ich miejsca w hierarchii społecznej, zrobi na europejskim gruncie błyskotliwą karierę”[8].

Zwrócić trzeba uwagę, że Daleki i Bliski Wschód szedł odmiennymi torami niż cywilizacje europejskie. Wyraz tego widać już u Homera. W Iliadzie opisuje on wspólnotę, która kieruje król, jest on niekwestionowaną zasadą ustroju. Odyseja natomiast przedstawia już Odyseusza i jego syna Telemacha, którzy są już tylko pierwszymi spośród równych. Dzieła Homera w istocie przedstawiają państwa o charakterze arystokratycznym, a lud według niego zasługuje tylko na epitety. W V wieku przed Chrystusem nastroje zmierzały już w stronę ludowładztwa. Ten aspekt zmierzał ku myśli demokratycznej, czemu wyraz dają już w swoich poglądach sofiści. Historia jednak pokazuje, że jej bieg był inny.

Każda władza funkcjonuje jednak w określonym ustroju. Pojęcia ustrój „używa się jako struktury instytucji powiązanych ze sobą organizacyjnie i funkcjonalnie (…) ustrój państwowy oznacza całokształt organizacji państwa i metod działania władzy państwowej”[9]. Zgodnie z chronologią, pierwszym ustrojem państwowym jaki zdominował ludzkość był ustrój mieszany. Prawidłowym wydaje się podać krótką charakterystykę wyżej wymienionego. R. M. Małajny twierdzi, że ustrój ten „składa się z czterech reguł czy kanonów: a) zapewnieniu państwu społeczno – politycznej równowagi, b) zmieszania trzech form rządu tj. monarchii, arystokracji i demokracji, c) dokonania społecznego podziału władzy pomiędzy monarchę, możnych i lud d) wzajemnego uczestniczenia organów państwa w realizacji swych prawnych sfer działania”[10]. W celu zachowania rzetelności pracy pospiesznie dodać trzeba, że „obok teorii status mixtus w starożytności pojawiła się doktryna hamulców ustrojowych. Polega ona na częściowym rozdzieleniu sfer działania w obrębie podzielonej władzy, umożliwiającym każdemu organowi państwa bezpośrednie sprawowanie kontroli nad pozostałymi organami za pomocą odpowiednich instrumentów prawnych, a wynikające stąd hamowanie się organów implikuje ich relatywną równowagę i wymusza współpracę”[11].

Szczególny wkład wniósł do rozwoju rzeczonej doktryny prawodawca ateński o imieniu Solon. „Otóż około 592 – 591 r. p.n.e. zreformował on ustrój Aten m.in. w ten sposób, że w intencji zrównoważenia wpływów politycznych bogatych i biednych podzielił wszystkich obywateli na cztery klasy podatkowe. Utworzył też różne, nawzajem hamujące się organy”[12]. Uwagę warto zwrócić także na działalność Platona i jego wkład do teorii ustroju mieszanego, jednak pozostaje on poza orbitą zainteresowania niniejszej pracy. Powodowane jest to tym, że „wizja ustroju słusznego, systemu hamulców nie zawiera”[13]. Niekwestionowaną zasługą Platona jest to, iż jako pierwszy „wyliczył on formalne gwarancje praworządności”[14]. Podstawowym ich założeniem była konieczność ustanowienia praw oraz nałożenie na rządzących obowiązku ich przestrzegania pod groźbą kary. Niewątpliwie aspekt ten przyczynił się bezpośrednio do dzisiejszej konstrukcji zasady legalizmu, a pośrednio również do opracowania pełnego obrazu systemu hamulców ustrojowych.

Istotny wkład do obecnej nauki o państwie wniósł również uczeń Platona, Arystoteles. Myśl ustrojowa Stagiryty oscylowała wokół politei. Była ona dla niego „ustrojem optymalnym realnie”[15]. „Fundament politei tworzą społeczny rozdział władzy i liczny stan średni”[16]. Zwrócić uwagę warto także na społeczny podział władzy u Arystotelesa. Zhierarchizował społeczeństwo przez pryzmat posiadania, a mianowicie na bardzo bogatych, bardzo biednych i trzecią klasę pośrednią. W kręgu zainteresowań tego myśliciela nie znajdowała się „praktyczna kwestia oddzielenia organów”[17]. Jak się wydaje, bardziej niż doktryna hamulców ustrojowych interesowała go teoria ustroju mieszanego.

Nie można przejść do porządku dziennego dywagacji o hamulcach ustrojowych bez wskazania na osobę Polibiusza. Opracował on koncepcję cyklu ustrojowego. Istotą owego pojęcia było nieuchronne wyradzanie się ustrojów dobrych w złe i tak królestwo zawsze przyjmie kształt tyranii. Po tej ostatniej musi nastąpić arystokracja, której rezultatem zgodnie z tą zasadą będzie oligarchia. Kolejny etap to demokracja, a koniec kolejki w tym cyklu zwieńczony jest ochlokracją. Nieuchronny jest też powrót do królestwa. „Polibiuszowska koncepcja cyklu ustrojowego jest bez wątpienia oryginalna, co jednak nie znaczy, że nie pobrzmiewają w niej echa wcześniejszych poglądów”[18]. Zasadzała się ona na dyskusji ustrojowej Herodota, w której stwierdzono, że „nawet najlepszą jednostkę zdeprawuje sam fakt posiadania nieograniczonej władzy”[19]. Jak się wydaje, ustrój mieszany był dla Polibiusza receptą na całe zło, co dobrze oddaje stwierdzenie , iż „największa zaleta ustroju mieszanego polega na tym, że w czasach pomyślnych żaden element nie jest w stanie zdominować żadnego innego elementu, gdyż jest przezeń hamowany. Natomiast w czasach niepomyślnych ustrój ten umożliwia wszystkim elementom współpracę i wzajemne wspieranie się dla wspólnego dobra”[20].Według Polibiusza pierwszy, który zdał sobie z tego sprawę i zastosował w praktyce omawiane rozwiązanie był na poły legendarny król Sparty Likurg. To on wprowadził „system rządów, w którym władza dwóch królów była równoważona przez zgromadzenie ludowe (apella), a rada starszych (geruzja) miała strzec, by żaden z tych organów nie zdołał zdominować drugiego. W tym celu każdy z nich został wyposażony w hamulce ustrojowe”[21].

Kolejno po systemie rządów Sparty zajął się Polibiusz porządkiem ustrojowym Rzymu. Wyszedł on z założenia, że samo pomieszanie królestwa, arystokracji i demokracji nie wystarczy do prawidłowego funkcjonowania systemu mieszanego, choć jest to jeden z głównych aspektów tego systemu. Drugim, jak twierdził, jest „antagonizm pomiędzy organami państwa, wypływający z faktu reprezentowania przez nie interesów różnych stanów społecznych. Instytucjonalną formę tego antagonizmu może tworzyć tylko system hamulców ustrojowych. Dzięki hamulcom każdy organ może przeciwstawiać się pozostałym lub z nimi współpracować”[22]. Niezależnie od oceny wkładu poczynionego przez Polibiusza dla rozwoju teorii ustroju mieszanego, opisywany system polityczny „posiadał system hamulców z prawdziwego zdarzenia”[23]. Słusznym jest nazwanie tego autora twórcą doktryny hamulców ustrojowych, gdyż jego dorobek jest tu zaiste znaczący, a zarazem pionierski, co wypada dodatkowo podkreślić.

Pokrótce wspomnieć można o Cyceronie, lecz zarazem zaznaczyć warto, że mimo, iż dzieła Polibiusza były mu znane, środek ciężkości spoczął w jego rozważaniach zupełnie gdzie indziej. „Był przeświadczony, że jeśli państwo będzie sprawiedliwe, to stabilność i dobrobyt same się zrodzą. Owa stabilność jest efektem nie hamulców ustrojowych, lecz mądrego kierowania społeczeństwem przez jego warstwę przywódczą, legitymującą się jednością i stałością”[24]. „Jeśli rządzący stanowią złe prawa (złe, bo niezgodne z prawem natury), to nie są one właściwie prawem, a i państwo nie jest już wtedy właściwie państwem.”[25]. Jak się wydaje, przekonanie żywione przez Cycerona spowodowało przeniesienie jego rozważań na płaszczyznę sprawiedliwości i rozumnych rządów prawa skutkiem czego „natrafiamy natomiast na śladowe wątki doktryny hamulców”[26].

Wydaje się, że poza przedstawionymi doktrynerami niecelowe jest przytaczanie innych, ze względu na ich niewielkie zainteresowanie omawianym zagadnieniem. Podkreślenia w sposób szczególny wymaga jednak zasługa Polibiusza, u którego tacy myśliciele jak Tomasz z Akwinu, Machiavellego, a także baron de Montesquieu zaciągnęli sporą intelektualną pożyczkę.

2. Od starożytności do Monteskiusza

Rozważania dotyczące tego okresu warto rozpocząć od zaznaczenia, że jeśli chodzi o średniowiecze to słusznie nazywane jest ono „ciemnymi wiekami”. Ta pejoratywna nomenklatura wydaje się mieć również potwierdzenie w dziedzinie konstytucjonalizmu. Rzadko zainteresowania wielkich myślicieli koncentrowały się poza orbitą wpływów Kościoła katolickiego. Teologia była w owym czasie wszechobecna. Na potwierdzenie można posłużyć się cytatem, który dobrze oddaje klimat ideowy tej epoki „suwerenem jest głowa Kościoła, nieomylny papież, najwyższy po Bogu sędzia władzy świeckiej; to on rozstrzyga o tym, czy państwo dobrze czy źle wykonuje swoją misję”[27]. Wyraz daje temu również „teologia polityczna” św. Augustyna. Inni, tacy jak Tomasz z Akwinu czy Koncyliaryści dokonali jedynie adaptacji starożytnej teorii status mixtus na potrzeby wzrastającej potęgi Stolicy Apostolskiej.

Kolejnym czynnikiem, który determinował myślenie średniowieczne był element monarchiczny, a mianowicie używanie go do uzasadniania supremacji cesarzy, a w okresie pojawienia się monarchii narodowych – królów. Nie było tu miejsca na system hamulców, który to wstrzymywałby króla przed absolutyzmem. Najlepszy obraz tego daje prof. K. Chojnicka poprzez wymienienie prawnych sfer działania monarchy, a w katalogu tym znajdują się „(1) prawo króla (cesarza) do tworzenia i nadzorowania urzędów, (2) prawo do sprawowania najwyższego wymiaru sprawiedliwości, (3) wyłączne prawo do prowadzenia wojny, (4) prawo do tworzenia prawa, (5) prawo do skarbu publicznego i ściągania podatków”[28].

Godną uwagi postacią, jeśli chodzi o nowatorstwo myśli, jest Marsyliusz z Padwy. To on jako pierwszy formułuje zasadę suwerenności ludu. Także jako jeden z pierwszych dokonuje konkretyzacji jednego z najważniejszych „hamulców” władzy w ogóle, a ściślej mówiąc opracowuje ideę praworządności, co kilka wieków po jego śmierci złoży się na ostateczny kształt zasady legalizmu.

Z tym skromnym, w porównaniu do starożytności, dorobkiem średniowiecznym jeśli chodzi o instytucję władzy i znikomym choćby w odniesieniu do Polibiusza systemem hamulców świat wkroczył w czasy odrodzenia. Okres renesansu charakteryzował się w odniesieniu do epok wcześniejszych dużo większym uwolnieniem umysłu. Już u progu nowej epoki pojawili się wielcy doktrynerzy (choć tworzyli oni teorie pod przeogromnym wpływem starożytnej teorii ustroju mieszanego). Tu warto zwrócić uwagę ku osobie Niccolo Machiavellego. Zakreślił on „granice absolutyzmu” (o ile takowy granice w ogóle posiada), w czym pomógł mu pogląd o naturalnej skłonności ludzi do zła. Ramy władzy jednostki sprowadzały się do twierdzenia, że: „wśród powszechnego zepsucia potrzebna jest twarda władza absolutna monarchy (księcia), nowy porządek może być bowiem utrwalony jedynie przez władzę jednostki i użycie wyjątkowych środków. Dyktatura jest nieodzowna głównie dlatego, że nowy ustrój musi na wstępie z całą bezwzględnością rozprawić się ze swoimi wrogami”[29]. Warto także dodać, że: „po ustabilizowaniu się nowych porządków, absolutyzm jednostki powinien zostać zastąpiony modelem państwa trwałego. Takim państwem jest republika”[30].

W szeregach ówczesnych myślicieli żywy był spór zogniskowany wokół pytania o to, który z elementów: monarchiczny, arystokratyczny czy republikański miał przechylać szalę na swoją korzyść. Najpełniejszy wyraz znajdował on na terytorium Anglii (niechybnie zmierzającej ku rewolucji), która podważyła raz na zawsze teorię ustroju mieszanego, stając się propagatorem teorii równowagi. Teoria ta znajdowała wyraz w niechęci do sposobu interpretacji rządów przez ówcześnie panujących Stuartów, ich skłonności do absolutyzmu oraz odejściu od status mixtus. Ostatnią podrygiem dla zmieszanej formy rządów miała stać się Odpowiedź na Dziewiętnaście Propozycji wysłanych przez obie izby Parlamentu do Króla w Yorku Karola I na skierowane doń Dziewiętnaście Propozycji. Stanowiły one także „największy impuls do rozwoju ideologii status mixtus nad Tamizą”[31], jednakże było już za późno na ten rozwój. W przywołanej Odpowiedzi zostało napisane: „w królestwie tym prawa stanowione są wspólnie przez Króla, Izbę Parów, i Izbę Gmin. Każdy z tych organów dysponuje wolnym głosem i określonymi przywilejami, pozwalającymi mu powstrzymywać pozostałe organy”[32]. Owe „powstrzymywanie” to nic innego jak hamulce ustrojowe, ale fakt ich przywołania nie powinien dziwić, skoro Odpowiedź Karola I stanowiła jedno wielkie zapożyczenie z myśli Polibiusza. Z apologetów teorii ustroju mieszanego wymienić można choćby Philipa Huntona lub twórcę republiki agrarnej, Jamesa Harringtona. Ten ostatni był zwolennikiem teorii, że: „wszyscy ludzie kierują się przecież obok rozumu także namiętnościami, wobec tego bez ustroju mieszanego i systemu hamulców ustrojowych nie sposób zakładać dominacji rozumu. Tylko one są w stanie skierować egoistyczne dążenia ludzkie na ścieżki cnoty i dobra publicznego. Zatem każdy ustrój, który nie jest mieszany, stanowi zaproszenie do tyranii”[33].

Odskocznią intelektualną tych czasów były renesansowe utopie (jak choćby zaprezentowana przez Thomasa More’a), czy też doktryny o wydźwięku absolutystycznym, które odrzucały status mixtus. Wśród ich propagatorów można wskazać takich myślicieli jak Jean Bodin czy Thomas Hobbes, stojący na stanowisku, iż „władza suwerenna nie powinna być więc w żaden sposób ograniczona. Suweren podlega wyłącznie prawu natury. Jeśli je naruszy, to odpowiada nie przed swymi poddanymi, lecz przed Bogiem”[34]. Apologia monarchii absolutnej przeplatała się jednak z poglądami jej przeciwników – monarchomachów.

„Ścięcie monarchy, a następnie proklamowanie republiki (19 maja 1649 r.), można przyjąć za datę graniczną ideologicznej zmiany warty: od tej pory idea status mixtus ustąpiła pola idei podziału władzy. Mimo to przez cały okres cromwellowskiego interregnum żywy był zawarty w tej pierwszej idei kanon społeczno – politycznej równowagi”[35]. Uwagę warto skierować na fakt, „że w połowie wieku XVII teoria ta utraciła swą intelektualną atrakcyjność w Anglii, a na kontynencie europejskim sto lat później. Niemniej, główna zasługa jej twórców polega na upowszechnieniu przeświadczenia, że najlepszą gwarancją przed ustrojem autorytarnym jest powołanie różnych organów i zapewnienie poszczególnym stanom społecznym udziału we władzy państwowej. Tym sposobem teoria ustroju mieszanego przyczyniła się do narodzin teorii rozdziału władzy, w której przyjęto podobny punkt wyjścia”[36]. Mimo, że w teorii ustroju mieszanego pojawiały się hamulce ustrojowe, czego dowodzi powyższy wywód, a zwłaszcza fragment odnoszący się do Polibiusza, który najdobitniej to ukazuje, to podkreślić należy, iż „właściwym środowiskiem doktryny hamulców ustrojowych pozostaje teoria podziału władzy, gdyż bez owych hamulców rozdział władzy państwowej jest na dłuższy dystans nie do utrzymania”[37].

„Po 1660 r. po drugiej stronie Kanału La Manche obok koncepcji rehabilitujących ideologię status mixtus, bez mała przez dwa stulecia pojawiały się poglądy należące do teorii podziału władzy i doktryny hamulców. Wespół z ideą supremacji Parlamentu wszystko to złożyło się na amalgamat tworzący teorię ustroju równowagi”[38]. „Novum stanowił natomiast postulat równoczesnego rozdzielenia prawnych sfer działania państwa między poszczególne stany i wyposażenia ich w hamulce ustrojowe celem zachowania społeczno-politycznej równowagi. W ówczesnej myśli pogląd ten podniesiono do rangi aksjomatu”[39].

Obraz teorii równowagi nie byłby pełny bez szczątkowej wzmianki o jego czołowych przedstawicielach takich jak: Bolingbroke, Sir William Blackstone, Jean Louis de Lolme, czy William Paley. Ten pierwszy „podkreślał przede wszystkim częściowy podział prawnych sfer działania pomiędzy Koronę, Izbę Lordów i Izbę Gmin. Był przeświadczony, że ograny te i zarazem stany są formalnie od siebie niezależne, lecz z uwagi na to, że każdy z nich w jakiejś mierze sprawuje kontrolę nad pozostałymi, w praktycznym działaniu są od siebie wzajemnie uzależnione”[40]. Za tym szła myśl, iż „odpowiednie aequilibrium jest osiągane przez wzajemne hamowanie się trzech niezależnych organów i to właśnie chroni społeczeństwo przed władzą arbitralną. Organy mają być odrębne, ale poprzez hamulce wzajemnie od siebie uzależnione. Natura ludzka ma bowiem to do siebie, że nie można jej powierzyć władzy nieograniczonej”[41]. Innymi słowy, dziedzicem ustroju mieszonego miał być w prostej linii ustrój równowagi. Natomiast „do jednego z paradoksów, w jakie obfituje myśl ustrojowa, można zaliczyć fakt, że teoria podziału władzy odegrała wobec teorii ustroju równowagi rolę zarówno współtwórcy, jak i następcy”[42].

Sir William Blackstone z kolei wniósł inny wkład w rozwój owej teorii. Z jego sukcesów na polu jej rozwoju warto wymienić choćby „staranne zdefiniowanie prawnych sfer działania państwa i określenie ich zakresu”[43]. Koniecznością staje się zaznaczenie, że sądy od zawsze rozumiane były jako wykonywanie prawa i niewielu doktrynerów zajmowało się ich pozycją ustrojową. „Blackstone zaś znacznie bardziej uwydatnił ich rolę, gdyż wprowadził pojęcie władza sądownicza (judicial power). Rzecz bowiem w tym, że w Wielkiej Brytanii, w systemie common law, sądy nie tylko stosowały, lecz także (poprzez wykładnię) tworzyły prawo”[44]. Podobnie jak jego poprzednicy, także Blackstone nie uważał „władzy sądowniczej za jakościowo odrębnej od wykonawczej”[45]. Idealna sytuacja ustrojowa u tego autora to równowaga organów, zapobiegająca „całkowitej unii władz”, jak i „całkowitemu oddzieleniu władz”. Wiele uwagi poświęcił on również problematyce hamulców ustrojowych, a wśród nich instytucji impeachment wobec ministrów, problematyce pozycji króla jako „źródła sprawiedliwości”, jego prawu do zwoływania, odraczania i rozwiązywania Parlamentu, a także prawu sankcji, jak również kompetencjom sądowniczym. „Choć nie dopracował się własnej doktryny politycznoprawnej, to jednak zaprezentował pierwszą systematyczną analizę ustroju swojego kraju”[46].

Ciekawą okazuje się być również doktryna Williama Paleya. Składała się ona z czterech kanonów (wątków). Otóż, „wątek pierwszy to stanowcze opowiedzenie się za respektowaniem zasady podziału władzy; na wątek drugi składa się nie mniej usilne obstawanie za statu mixtu; wątek trzeci wyczerpuje postulat utrzymania w Brytanii ustrojowej aequilibritatis. Trzeba jednak pamiętać, że równowaga władz jest warunkowana równowagą interesów. Tak oto równowaga interesów tworzona jest przez wzajemne relacje polegające na hamowaniu się Króla, lordów i gmin jako stanów; wątek czwarty i ostatni to uzasadnienie celowości wpływania przez Koronę na Izbę Gmin” [47]. Paley uważał, że z punktu widzenia dobra społecznego ustrój równowagi jest najlepszym i najbardziej pożądanym systemem rządów wynalezionym przez ludzki umysł. Złudność tego myślenia jest wręcz piorunująca, bowiem skoro zasadza się on na takich superlatywach, to dlaczego masa dzisiejszych konstytucji jako naczelną zasadę ustanawia podział władzy? Konkludują zauważyć należy fakt, że „teoria ta tworząca amalgamat teorii ustroju mieszanego i teorii podziału władzy, sformułowana po restauracji dynastii Stuartów, pozostawała paradygmatem ustroju Wysp Brytyjskich przez 200 lat”[48].

Ostatnim etapem kształtowania się relacji władz w konstytucjonalizmie są czasy teorii podziału władzy. Bezapelacyjnym prekursorem tej teorii w ujęciu całościowym (przez całość rozumieć należy jedynie podział prawnych sfer działania państwa, gdyż system hamulców nie zajmował tam poczesnego miejsca) w tej dziedzinie był baron Charles Louis de Secondat, baron de la Brede et de Montesquieu (Monteskiusz). Przed opisaniem sformułowanej przez niego teorii, konieczny jest wstęp w istotę podziału władzy i wzmianka o „po Monteskiuszu największym pretendencie do miana ojca reguły rozdziału władzy – J. Locku”[49].

John Locke swoje zainteresowania skoncentrował na „podziale prawnych sfer działania państwa i wzajemnych relacjach między poszczególnymi organami”. Ponadto wychodził z założenia, że ludzie zawarli ze sobą umowę społeczną, z tym, że miała ona dwuetapowy charakter, „najpierw jednostki umawiały się z sobą, powołując społeczeństwo, potem umowa społeczeństwa z władzą stworzyła rząd”[50]. Prawne sfery działania państwa podzielił na: prawodawczą, wykonawczą oraz federacyjną. Co ciekawe, jeżeli chodzi o władzę sądowniczą, to „takiej władzy nie wyróżniał, mocno akcentował zasadę niezależności sądów i uważał, że wymierzanie sprawiedliwości jest zadaniem legislatywy; od niej tylko zależy, czy będzie to zadanie realizować sama, czy powierzy je egzekutywie; ta swoista degradacja władzy sądowniczej jest tym bardziej niekonsekwentna, że pojawia się wyraźnie w lockeańskiej genealogii władz. Później jednak ustępuje pola władzy federacyjnej”[51]. System hamulców ustrojowych w jego teorii został zastąpiony przez hierarchiczną budowę relacji tych trzech władz. Legislatywa była najwyższą władzą w państwie i od tego, kto ją dzierży zależało jaki ustrój ma państwo. „Ponadto lockeańską doktrynę rozdziału można byłoby uznać za nowatorską jedynie przy okazaniu dużego stopnia dobrej woli; taką doktrynę zaprezentował dopiero Monteskiusz. O jej nowoczesności przesądza konsekwentna korelacja przedmiotowego podziału władzy z podziałem podmiotowym, postulat wprowadzenia reguły incompatibilitas w odniesieniu do stanowisk w poszczególnych trzech władzach, wyróżnienie odrębnej judykatywy w miejsce mało przydatnej władzy federacyjnej, postulat równowagi władz i bogatszy katalog hamulców ustrojowych. Doktrynie Locke’a tego wszystkiego nie dostaje”[52].

Poglądy Locke’a były tylko przedsmakiem tego, co w tych niespokojnych czasach miał dopiero przynieść rok 1748 i dzieło Monteskiusza zatytułowane „O duchu praw”. Realnie rzecz biorąc, bez poprzedników nie byłby on w stanie sam dokonać tak olbrzymiego wkładu w teorię podziału władzy, jednak jemu wypada przyznać laur pierwszeństwa w tej materii. „Mówiąc obrazowo, tak jak Platon przetarł Arystotelesowi szlak wiodący do sformułowania pierwszej dojrzałej doktryny ustroju mieszanego, tak Locke uczynił to dla Monteskiusza, jeśli chodzi o pierwszą nowoczesną doktrynę podziału władzy państwowej”[53].

Według prof. Małajnego doktryna podziału władzy została „osnuta według czterech kanonów, którymi są: a) wyodrębnienie trzech prawnych sfer działania państwa (podział władzy w aspekcie przedmiotowym); b) przydzielenie ich trzem odrębnym organom (podział władzy w aspekcie podmiotowym); c) wprowadzenie systemu hamulców ustrojowych; d) uwzględnienie społecznego podziału władzy”[54]. Autor ten trafnie stwierdza, że w przeciwieństwie do dwóch pozostałych pozbawiona jest ona „klasowych konotacji”.

Cały wywód Monteskiusz został zawarty w Rozdziale VI Księgi Jedenastej swojego dzieła. Rozdział został zatytułowany „O ustroju Anglii”, a powodowane to był tym, że baron pisał go na wzór ustroju angielskiego, co nie do końca odniosło skutek zgodny z zaistniałym stanem rzeczy. Na samym początku rozdziału zauważa on , że „w każdym państwie istnieją trzy rodzaje władzy: władza prawodawcza, władza wykonawcza rzeczy należących do prawa narodów i władza wykonawcza rzeczy należąca do prawa cywilnego; tę ostatnią władzę można nazwać władzą sądową, druga zaś po prostu władzą wykonawczą państwa; z trzech władz, o których mówiliśmy, władza sądowa jest poniekąd żadna; jedynie usta, które wygłaszają brzmienie praw”[55]. Instytucje hamulców nazywał on „zdolnością przeszkadzania”, lecz jeżeli przyjrzeć się bliżej to poza kilkoma z nich nie opracował systemu hamulców godnego uwagi. Jako pierwszy wyróżnił władzę sądowniczą, lecz w ogóle nie zakładał dominacji judykatywy, dlatego głównie skupił się na relacjach dwóch pozostałych. „Jedna jest tylko ogólną wola państwa, druga zaś wykonywaniem tej ogólnej woli”[56]. Zakładał, że „jeżeli władza wykonawcza nie ma prawa powściągać zakusów ciała prawodawczego będzie ono despotyczne: skoro bowiem będzie mogło nadać sobie wszelką możliwą władzę, unicestwi wszystkie inne[57]; władza wykonawcza powinna brać udział w prawodawstwie przez swą zdolność przeszkadzania”[58]. Co ciekawe, zalecał w tej materii odwrotności, ponieważ „wykonywanie z natury ma swoje granice”[59]. Skutkiem tego hamulców ustrojowych legislatywa posiadać nie powinna. Opowiadał się natomiast za ustanowieniem funkcji kontrolnej na rzecz parlamentu, bowiem legislatywa „powinna mieć zdolność badania, w jaki sposób ustanowione przez nią prawa są wykonywane; ale gdy władza prawodawcza bierze udział w wykonywaniu, władza wykonawcza będzie zgubiona”[60]. Nie przewidywał natomiast żadnej formy odpowiedzialności władzy wykonawczej. Zakładał, że w takim przypadku państwo pozbawione byłoby wolności. Rekompensował to możliwością sądzenia doradców monarchy. Oprócz tego opowiadał się za dwuizbowością: „ciało prawodawcze składa się w nim z dwóch części, jedna będzie trzymała w szrankach drugą przez obopólną zdolność przeszkadzania. Obie będą związane przez władzę wykonawczą, którą znów pętać będzie władza prawodawcza”[61].

Na zakończenie warto dodać, że „z doktryny tej wynika, że jej autor uświadamiał sobie również tę prawdę, że aparat państwowy może zostać doprowadzony do stanu bezruchu zarówno wskutek braku hamulców ustrojowych, jak i (może nawet prędzej) nadmiernej ich liczby”[62]. Myśl Monteskiusza była w owym okresie unikatem na skalę światową. Eskalacja dyskusji na temat rozdziału prawnych sfer działania państwa była swoistym sprzeciwem społeczeństw wobec chylącemu się ku upadkowi absolutyzmu (głównie we Francji). Jednak najpilniejszymi uczniami tego autora byli amerykańscy „Ojcowie konstytucji” – twórcy pierwszego tak kompleksowo ujętego nowożytnego podziału władzy i systemu hamulców ustrojowych.

3. Nowożytne teorie podziału władzy

Mimo, iż Monteskiusz, mówiąc kolokwialnie, „odkrył” kruszec jakim była teoria podziału władzy, to doskonałej obróbki tego materiału dokonali dopiero amerykańscy the Founding Fathers. Pomijając, ze względu na ograniczony zakres niniejszej pracy, całe tło historyczne rozwoju amerykańskiej doktryny, nie sposób nie zaznaczyć kilku szczegółów z obrębu tego zagadnienia[63].

Po pierwsze, jeszcze przed rewolucją z 1776 r. w 13 koloniach brytyjskich, które dały początek Stanom Zjednoczonym Ameryki, można było mówić o pewnej formie trójpodziału władzy, ponieważ władzę wykonawcza dzierżył gubernator, władzę prawodawczą sprawowała dwuizbowa legislatywa (zwana najczęściej Ogólnym Zgromadzeniem), a władza sądownicza należała do sądów, które jednak nie byłe niezawisłe. Po drugie, podział władzy w aspekcie personalnym w ogóle nie istniał. Ustrój kolonii był więc w przybliżeniu miniaturą ustroju metropolii. Po trzecie, legislaturom powierzono rolę jedynego reprezentanta suwerennego narodu. Z tego względu otrzymały one niemal nieograniczoną władzę, do czego zresztą zmierzano od samego początku; fakt ten oraz brak wkomponowania rozbudowanego systemu hamulców w połączeniu z zadawnionymi resentymentami wobec silnej władzy egzekutywy ery kolonialnej i niesłychanym wręcz pomieszaniem kompetencji prawodawczych wykonawczych i sądowniczych doprowadził wkrótce do całkowitej supremacji legislatywy, w czym wielu upatrywało tyranię większości. Po czwarte, mieli tą przewagę nad Starym Światem, że „baron de Montesquieu dostarczył kolonistom nieocenionego źródła intelektualnej amunicji”[64]. Nie chcąc utrzymywać dalej sytuacji opisanej w trzech pierwszych punktach, Kongres zdecydował o zwołaniu 21 lutego 1787 do Filadelfii konwencję (nazwaną później konstytucyjną). Miała ona na celu rewizję Artykułów Konfederacji uchwalonej w 1781. Przekroczyła ona funkcję dla której została zwołana, a ściślej uchwaliła projekt ustawy zasadniczej.

Konwencja konstytucyjna była polem, na którym starło się wiele punktów widzenia jej uczestników – od optujących za monarchią, aż do skrajnych demokratów. Jednak „logiczny punkt wyjścia doktryny rozdziału władzy the Founding Fathers stanowi przenikające ją dążenie do zagwarantowania wolności jednostki. Sen z powiek spędzały im ustawicznie dwa niejako konkurujące ze sobą widma: tyrania i anarchia”[65]. W przeciwieństwie do innych nacji ugruntowali przekonanie, że nie istnieje żadna jednostka (zwłaszcza w postaci jakiegoś męża opatrznościowego), grupa lub instytucja, która byłaby nieczuła na pokusy wynikłe ze sprawowania władzy i zdolna do bezinteresownego rządzenia państwem. Tak właśnie narodziła się amerykańska tradycja, że z uwagi na wrodzoną inklinację człowieka do despotyzmu nikomu nie można powierzyć władzy nie zabezpieczonej systemem hamulców ustrojowych.

Odnotowania godny jest jeszcze fakt, który przemawia przeciwko interpretowaniu podziału władzy na kształt separacji (dotyczy to również Konstytucji RP), a mianowicie, że „inkorporacja systemu hamulców do mechanizmu państwowego jest równoznaczna z rezygnacją z urzeczywistnienia reguły rozdziału w jej rygorystycznej czy, jak kto woli czystej postaci (separacja). Rezygnacja ta nie przyszła „Ojcom Konstytucji” trudno, gdyż reguły tej nigdy nie absolutyzowali wiedząc, że nawet sam Monteskiusz tego nie czynił; wkomponowanie zestawu hamulców w system podzielonej władzy powinno więc zapewnić upragnioną równowagę i stabilność całego aparatu państwowego. Hamulce miały jeszcze jedną funkcję: powinny zapobiegać osiągnięciu całkowitej niezależności przez legislatywę, egzekutywę i judykatywę”[66]. Jednym ze środków prowadzących do takiego stanu rzeczy może być przyjęcie założenia, iż poszczególne organy winny być powoływane niezależnie od siebie, przez różne podmioty, za pomocą odmiennych procedur i na kadencje różnej długości; na mechanizm ten powinny się składać instrumenty kontrakcji na wypadek nadmiernej ingerencji jednego organu w działalność drugiego, dzięki czemu można będzie wyeliminować możliwość podporządkowania sobie organów. W rezultacie zostanie osiągnięta stabilność aparatu państwowego i będzie zapewnione przestrzeganie wolności i praw obywateli.

Generalnie rzecz biorąc, wymienić można trzy fundamentalne hamulce. Otóż, „najdłuższy i najbardziej zacięty przebieg w obrębie tematyki hamulców miała dyskusja nad prawem weta ustawodawczego; nie wszyscy bowiem zdołali sobie uzmysłowić, że hamulce – a w ich obrębie również weto ustawodawcze – choć na pierwszy rzut oka są instrumentami godzącymi w zasadę podziału, to przede wszystkim są środkami niezbędnymi do jego utrzymania”[67]. Tak więc, „jeśli podstawową bronią Prezydenta względem Kongresu stało się weto ustawodawcze, to najsilniejszym orężem Kongresu wobec Prezydenta i sędziów zarazem – z Sądem Najwyższym na czele – uczyniono możliwość pociągnięcia ich do odpowiedzialności w trybie impeachment”[68]. Sądownictwo uzyskało najcięższy topór przeciw dwóm pozostałym elementom w postaci judicial review. Terminu tego nie sposób przetłumaczyć wprost, ponieważ oznacza on prawo sądów powszechnych, z Sądem Najwyższym na czele, zarówno do interpretowania Konstytucji, jak i do badania zgodności z nią aktów prawnych, przede wszystkim ustaw federalnych. Do hamulców obecnych w oryginalnym tekście federalnej ustawy zasadniczej należy również „władza nad sakiewką”. Instrument ten jest jednym z najważniejszych środków „powściągania” Prezydenta przez Kongres. Patrząc z perspektywy historii, doktryna the Founding Fathers jest najtrwalszą doktryną w obrębie teorii podziału władzy na świecie.

Systematycznie pojawiały się jednak jakieś nowatorskie konstrukcje w przedmiotowym zakresie. Niektóre z nich były niekiedy niemożliwe do zastosowania, inne nie otrzymywały poklasku społecznego, a jeszcze inne były na tyle wręcz wyidealizowane, że ich wprowadzenie do praktyki ustrojowej graniczyło z niemożliwością. Poniżej wskazano na niektóre z nich.

Bardzo interesująca jest opinia Benjamina Constanta, zaliczającego się do doktryny francuskiej, na temat omnipotencji parlamentu i wydaje się to adekwatne do sytuacji w Unii przed uchwaleniem ustawy zasadniczej. Autor ten uważał[69], że prowadzi ona do tyranii i do zagrożenia wolności obywateli, dlatego należy zakreślić granice władzy legislatywy. Z tych rozważań pochodzi jego słynne powiedzenie, że tyrania staje się tym niebezpieczniejsza , z im większej liczby tyranów się składa i że naród tylko wtedy będzie wolny, kiedy jego reprezentacja będzie odpowiednio hamowana. Constant przyjmował do wiadomości również fakt, że równie ważna jak podział władz jest ich współpraca. Te dwa elementy wraz hamulcami zwiastują klasyczną ideę systemu parlamentarno – gabinetowego.

Innym doktrynerem, który pisał o problemie hamulców ustrojowych był reprezentant doktryny anglosaskiej, a mianowicie John Taylor. Instytucję hamulców postrzegał on w taki sposób, że oprócz wyborów hamulce ustrojowe były dlań substytutem kontroli aparatu państwowego przez naród. Podział władzy, jego zdaniem, nie mógł istnieć bez hamulców, ani hamulce bez podziału. Hamulce te nie musiały być przy tym równorzędne. „Wprawdzie ceną za ustanowienie tego instrumentu będą konflikty między organami, lecz lepsze to niż całkowita harmonia między nimi owocująca tyranią”[70].

Pokrótce przedstawiony przebieg kształtowania się pełnego obrazu hamulców ustrojowych pokazuje jak ewoluował on od nieograniczoności władzy w stronę rządów limitowanych. Nie ulega wątpliwości, że system hamulców jest niezbędny, aby utrzymać w ryzach podział władzy. Coraz więcej konstytucji nowożytnych otrzymywało koncesję na rzecz hamulców, a obecnie spokojnie można pokusić się o stwierdzenie, że jest on nieodzownym elementem demokratycznych ustrojów i nie miałyby one prawa bytu „gdyby jedna władza nie dzierżyła bata na inne i odwrotnie”[71]. Mankamentem może być tu tylko fakt, że w tym aspekcie, w którym w ramach podziału władzy przewidywana jest współpraca organów, zbyt często można dostrzec rywalizację i wykorzystywanie hamulców przez piastunów owych organów do prowadzenia destruktywnych działań. Istota hamulców opiera się na tym, by za ich pomocą legislatywa, egzekutywa, jak i judykatywa strzegły swojej niezależności i przy wzajemnej współpracy działały na rzecz wolności ludzi. Wszelkie inne rozumienie jest całkowicie nieuprawnione i mija się z celem opisywanej instytucji.

W kolejnych rozdziałach scharakteryzowane zostaną najważniejsze rodzaje wzajemnych oddziaływań poszczególnych organów w ramach prawnych sfer działania państwa, wywiedzione z obecnie obowiązującej Konstytucji RP. Przedstawienie to będzie miało charakter czysto teoretyczny oraz w sposób w jaki powinno ono przebiegać zgodnie z intencją ustrojodawcy.

ROZDZIAŁ II

Legislatywa a inne władze

Informacje ogólne

Punkt wyjścia w dobie multicentryczności (dyferencjacja ośrodków stanowienia prawa) powinien stanowić problem źródeł prawa stanowionych przez podmioty inne niż krajowa legislatywa (już sam proces ratyfikacji angażuje parlament i Prezydenta). Wspomnieć tu należy o konwencjach ONZ, Pakcie Północnoatlantyckim czy Radzie Europy; a i to tylko w ramach prawa międzynarodowego w skali globalnej. Nie sposób pominąć również, a może w szczególności, integracji regionalnej, która po wielokroć silniej oddziałuje na państwa zrzeszone. Problematyka integracji regionalnej musi być w Rzeczypospolitej Polskiej obserwowana przez fakt członkostwa w strukturach Unii Europejskiej. Zakres przekazanych organom UE kompetencji prawodawczych w wielu dziedzinach jest bardzo znaczący. Polska przez przystąpienie do Unii wyraziła aprobatę dla acquis communautaire, jak i zgodziła się na to, że organy UE będą stanowić prawo wtórne. Akty prawa stanowione przez Unię stanowią bowiem samoistny hamulec dla polskiego ustawodawcy, gdyż w istotny sposób wpływają bądź to bezpośrednio (np. rozporządzenia), bądź to pośrednio (np. dyrektywy) na kształt polskiego systemu prawa. Zobowiązanie do respektowania zagranicznych źródeł prawa ustanawia art. 9 Konstytucji – „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją praw międzynarodowego”. W „demokratycznym państwie prawa” jakim jest Rzeczpospolita Polska, gdzie „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa” (art. 7) nie sposób pominąć tak istotnej problematyki jak „prawo” samo w sobie. Władza bowiem nie może wykraczać poza granice Konstytucji i ustaw.

Na tak zarysowanym tle należy podzielić hamulce ustrojowe na te w znaczeniu szerszym i węższym. Przez hamulce sensu largo rozumie się prawo międzynarodowe, którego istnienia nie zakładał Monteskiusz, ani „Ojcowie Konstytucji” (prawdopodobnie było to spowodowane znikomym stopniem integracji międzynarodowej), a także prawo krajowe (ono natomiast hamuje rządzących za pomocą skonstruowanej przez Platona zasady praworządności). Z kolei za hamulce sensu strico uważa się te, które zostały ustanowione w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. z zamysłem wzajemnego hamowania się legislatywy, egzekutywy oraz judykatury. Dodać trzeba, że najistotniejsza jest relacja pomiędzy dwoma pierwszymi.

Problematyka hamulców ustrojowych istniejących w relacjach pomiędzy władzą ustawodawczą a wykonawczą w polskim prawie konstytucyjnym nie może być postrzegana w sposób wyabstrahowany. Pryzmatem, przez który trzeba spojrzeć na system hamulców jest system rządów – czyli „wynikające z zasady podziału władz wzajemne stosunki między podstawowymi organami państwa”[72]; pierwszy musi pozostawać relatywny w stosunku do drugiego. Stosownie do podanej definicji stwierdzić należy, że w polskiej Konstytucji z 1997 r. funkcjonuje system parlamentarny. Jego fundamentem jest to, że „parlament odgrywa istotną (decydującą) rolę w procesie kształtowania najważniejszych decyzji państwowych; w systemie tym władza wykonawcza (egzekutywa) pochodzi od parlamentu; egzekutywa ponosi przy tym odpowiedzialność przed parlamentem”[73]. Elementy te stanowią jądro tego systemu rządów, jednak „najważniejszą kwestią w parlamentarnym mechanizmie rządzenia jest zapewnienie rządowi szerokiej swobody działania oraz stabilizacji polityczno ustrojowej, przy skutecznym egzekwowaniu odpowiedzialności rządu i jego funkcjonariuszy przez organy władzy ustawodawczej i sądowniczej”[74] (jak wiadomo najwyżsi dygnitarze władzy wykonawczej ponoszą odpowiedzialność za swoje działania). Wiadomo jednak, że w wielu sytuacjach zasada nie jest stosowana w całości i powstają pewne odchylenia na rzecz innej. Tak też jest i w tym przypadku. Kardynalnym wyjątkiem na rzecz systemu prezydenckiego jest wybór głowy państwa przez Naród, a nie przez obie (bądź jedną) izby legislatywy. Jednak ten aspekt polskiego systemu rządów zostanie przybliżony w kolejnym rozdziale.

Dla pełniejszego obrazu „wyraźnie trzeba bowiem zaznaczyć, że Konstytucja RP z 1997 r. przyjęła, zgodnie z polską tradycją parlamentarną, model dwuizbowości nierównoważnej”[75]. Pierwszą funkcją parlamentu jest ustrojodwastwo. Znaczenie tej cechy doskonale ukazuje A. Bałaban stwierdzając, że Sejm jest „najważniejszym interpretatorem zasady trójpodziału władzy. Jej podstawowy sens określa sama konstytucja, ale to Sejm, często działając z nakazu konstytucyjnego, władny jest do dokonania ustawowego sprecyzowania granic i form wykonywania poszczególnych <<władz>>. Sejm powołany był do ustawowego określenia szczegółów trójpodziału bezpośrednio po uchwaleniu konstytucji. Jest też właściwy do dalszych korekt i udoskonaleń tego podziału, np. w ślad za rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego w sferze orzekania o podziale kompetencji centralnych organów państwa”[76]. Druga, a zarazem wespół z pierwszą najważniejszą funkcję stanowi ustawodawstwo. Za jego pomocą parlament stanowi akty prawa powszechnie obowiązującego jakimi są ustawy i ustanawia delegację dla organów władzy wykonawczej do wydawania rozporządzeń. Ponadto „w państwie praw człowieka trudno o władzę ważniejszą, aniżeli władza ich ograniczania, która przysługuje ustawodawcy”[77]. Sytuuje to parlament w pewnej preponderancji w stosunku do innych organów państwowych. Implikacją płynącą z ustawodawstwa jest możliwość kontroli. Funkcja kontrolna wobec egzekutywy jest „powszechnie na świecie wykonywaną funkcją parlamentów”[78] (w istocie jest najpotężniejszym orężem służącym do hamowania jej). Jak wspomniano powyżej, w systemie parlamentarnym egzekutywa „pochodzi w parlamentu”.

Ze swoistej konieczności uwaga skoncentrowana będzie jedynie na nich, czego przyczyną jest fakt, że w istocie one stanowią rzeczywiste hamulce ustrojowe. Z racji specyfiki działań judykatywy polegających na stosowaniu prawa stanowionego przez legislatywę oraz przez wzgląd na to, że „sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”(art.173 Konstytucji RP) możliwość oddziaływania (oraz hamowania) ze strony tych władz jest w sposób znaczny ograniczona. Jedyna rzeczywista możliwość ingerencji w sądownictwo została zawężona do kreacji w jego ramach drugiego pionu, który stanowią Trybunały i tylko ta kompetencja parlamentu będzie przedmiotem opracowania w niniejszym rozdziale.

Funkcja kreacyjna Sejmu

Rozważania nad hamulcami w jakie została wyekwipowana legislatywa powinny rozpocząć się od funkcji kreacyjnej. Przyczynkiem do takiej systematyki jest następcza rola funkcji kontroli wobec tej pierwszej. Praktycznie w całości funkcja ta spoczywa w rękach Sejmu. „Funkcja kreacyjna łatwo mogłaby przecież wiązać się z kontrolą zamierzonej działalności kandydujących osób. Jednakże, jak wiadomo, Senat ani nie partycypuje w procedurze powoływania rządu czy jego rekonstrukcji, ani też żadnego ze swoich uprawnień desygnacyjnych nie realizuje na wniosek Rady Ministrów. Nie ma więc substratu umożliwiającego wykonywanie przy tej okazji przez Senat działań sprawdzających działalność tego organu”[79].

Innym argumentem za zamieszczeniem problematyki niezwiązanej bezpośrednio z hamulcami ustrojowymi jest fakt, że niedopełnienie przez Sejm obowiązku konstytucyjnego w postaci funkcji kreacyjnej w odniesieniu do Rady Ministrów może być dopiero impulsem do posłużenia się hamulcem. Uprawnienie takie uzyska egzekutywa w osobie Prezydenta w stosunku do legislatywy w postaci Sejmu. Będzie on zobligowany skrócić kadencję Sejmu. Drugi podrozdział będzie w związku z powyższymi uwagami poświęcony relacji Sejmu i obu Trybunałów (Konstytucyjnego i Stanu).

Jak już wspominano „ustrojodawca wyposażył legislatywę, a w szczególności Sejm, w kompetencje zapewniające mu pewną preponderancję pośród organów państwa, stanowiących zwłaszcza strukturę organizacyjną władzy wykonawczej, z poszanowaniem niezależności i niezawisłości sądów”[80]. W czystej postaci systemu parlamentarnego egzekutywa w całości wyłaniana jest przez parlament. Zasada ta ma również zastosowanie do urzędu prezydenta. Jednak „po wprowadzeniu elekcji Prezydenta w drodze wyborów powszechnych posłowie i senatorowie, działając wspólnie nie dokonują żadnych powołań na stanowiska państwowe. W kilku natomiast sytuacjach oba te organy, ale działając już paralelnie, dokonują częściowej obsady pewnych kolegialnych organów”[81].

Wspomniany „mechanizm wymusza ze strony władzy wykonawczej starania o pełny i aktualny stan regulacji ustawowej. Obligatoryjny zakres ustawodawstwa zachował się wszakże w pewnych zakresach spraw”[82]. Jest to jednym z powodów, dla których uznano „prawo” za hamulec ustrojowy, albowiem bez wyraźnych, stanowionych przez akty prawne kompetencji, Rada Ministrów nie może podejmować żadnych działań. „Domniemanie kompetencji” ustanawia jedynie przywilej dla rządu, jeżeli chodzi o kompetencje niezastrzeżone dla innych organów.

„W systemie parlamentarnym powołanie i odwołanie rządu formalnie należy do głowy państwa, jednak funkcjonowanie rządu, możliwość jego egzystencji polityczno ustrojowej i wykonywanie powierzonych mu konstytucyjnie zadań został uwarunkowane posiadaniem zaufania większości parlamentarnej”[83]. W związku z tym, funkcję kreacyjną należy rozpatrywać jedynie pod kątem środka, za pomocą którego to zaufanie się uzewnętrznia, czyli wotum zaufania. „Odmowa udzielenia nowo powołanej Radzie Ministrów parlamentarnej inwestytury do rządzenia rodzi skutek prawnoustrojowy w postaci obligatoryjnej dymisji. Nieudzielenie wotum zaufania w takiej sytuacji można traktować jako formę pociągania rządu do odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, aczkolwiek odmowa zaufania dla rządu nie wiąże się z negatywną oceną prowadzonej dotychczas polityki”[84].

Udzielenie wotum zaufania ex ante, czyli przed przystąpieniem do wykonywania misji ustrojowej nastąpić musi w pierwszej i trzeciej procedurze powoływania rządu. W pierwszym wypadku ma to miejsce na wniosek Prezesa RM bezwzględną większością głosów w obecności co niemniej połowy ustawowej liczby posłów. Z kolei w trzeciej procedurze Sejm „udziela jej wotum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów”. Trzecia procedura, jeżeli nie zostanie zwieńczona sukcesem, skutkuje skróceniem kadencji Sejmu. Sama istota wotum nieufności zostanie omówiona w kolejnym podrozdziale z racji tego, że bardziej związana jest z kontrolą, aniżeli z kreacją Rady Ministrów. Zaznaczyć trzeba dla uzupełnienia, że w drugiej procedurze powołania rządu Sejm wybiera Radę Ministrów, bez konieczności osobnego uchwalania wotum zaufania. Instytucja wotum zaufania (nieufności) rzeczywistą funkcję jako hamulca ustrojowego istotnie odgrywa w ramach egzekwowania odpowiedzialności politycznej Rady Ministrów.

Z racji tego, że władza sądownicza jest „praktycznie żadna”, a sędziowie są tylko „ustami ustawy” płynie konsekwencja braku tak silnej integracji judykatywy z systemem hamulców ustrojowych w ramach relacji organów państwa. Razić może wręcz praktyczny brak hamulców ustrojowych w ramach kompetencji władzy sądowniczej. Relacja pomiędzy legislatywą i judykatywą istnieją na dwóch płaszczyznach. Pierwsza to „granice niezależności sądów i niezawisłości sędziów w odniesieniu do prawodawczych kompetencji organów władzy ustawodawczej. (…) sędziowie SN (a także innych sądów) są całkowicie podporządkowani woli Sejmu wyrażonej w formie ustawy (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Poprzez ustawy Sejm może kształtować orzecznictwo sądów w sposób wiążący i bez żadnych – w zasadzie – ograniczeń”[85]. Na marginesie trzeba dodać uwagę, że nie tyczy się to sędziów Trybunału Konstytucyjnego, gdyż ich wiąże wyłącznie wola ustrojodawcy. Jest to celna uwaga, lecz częściej określa się ten element związania jako istnienie w stosunku do organów władzy sądowniczej hamulca sensu largo w postaci prawa powszechnie obowiązującego. Druga płaszczyzna to w istocie również nie hamulec ustrojowy w czystej postaci, ze względu na to że posłużenie się instrumentem hamującym nie powinno być artykułowane na kształt obowiązku (oczywiście może być, tak np. skrócenie kadencji Sejmu przez Prezydenta). Można doszukać się tu namiastki hamulca w wątku dowolności personalnej. Wychodzi na to, że kreacja jest tu równie dowolna jak przy tworzeniu Rady Ministrów. Tu jednak nie uczestniczy żaden organ poza pierwszą izbą, bowiem „wyłącznie przez Sejm powoływane są oba Trybunały – Konstytucyjny i Stanu. Wykluczenie Senatu z tej procedury, jako organu istotnie mogącego przyczyniać się do kształtu ustaw wydaje się szczególnie niewłaściwe. Nowa Konstytucja nie zna żadnych specyficznych powiązań Trybunałów z izbami oprócz naturalnie tych, które wynikają z istoty ich funkcji”[86].

„Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny” (art. 194 ust. 1 Konstytucji RP). Ten quasi – hamulec można rozpatrywać przez wzgląd na dwa warunki, które muszą być spełnione w sposób koniunkcyjny. Sejm jest tu zawiązany wymogiem, by osoby te na tle obywateli wyróżniały się wiedzą prawniczą. Drugi warunek sformułowany jest w sposób negatywny. Nie może bowiem być wybrana osoba, która miała już zaszczyt zasiadać w składzie Trybunału.

Odnośnie Trybunału Stanu, art. 199 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż „Trybunał Stanu składa się z przewodniczącego, 2 zastępców przewodniczącego i 16 członków wybieranych przez Sejm spoza grona posłów i senatorów na czas kadencji Sejmu. Zastępcy przewodniczącego Trybunału oraz co najmniej połowa członków Trybunału Stanu powinni mieć kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego”. Przewodniczącym jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Tutaj ponownie jak przy TK istnieje warunek posiadania stosownej wiedzy, jednak wyartykułowany w inny sposób. Członkowie TS muszą być także powoływani spoza składu organów przedstawicielskich, a celem tej regulacji jest uczynienie zadość zasadzie nemo iudex in sua causa, z tego względu, że przed TS są pociągani również parlamentarzyści i mogłoby się okazać, że tak wybrany członek TS w wypadku pociągnięcia go do odpowiedzialności za naruszenie zakazu z art. 107 ust. 1 (zakaz osiągania korzyści z majątku Skarbu Państwa) jest zarazem podsądnym, jak i sędzią. Byłoby to sprzeczne z ideami „demokratycznego państwa prawa”.

Funkcja kontrolna

Rzeczywistym wyznacznikiem obrazującym możliwy zakres ingerencji władzy ustawodawczej w poczynania władzy wykonawczej jest wielość instrumentów w ramach funkcji kontrolnej. Kontrola tej drugiej może być wykonywana przez jedną, drugą, bądź też obie izby parlamentu. Art. 95 ust. 2 Konstytucji stanowi prymat Sejmu w wykonywaniu funkcji kontrolnej „nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw”. Tak unormowaną kontrolę postrzegać się powinno przez pryzmat dwóch aspektów. Po pierwsze, dla określenia sposobu wykonywania tej kontroli ustawodawca posłużył się hamulcem sensu largo, jakim jest w tym wypadku powszechnie obowiązujące prawo. Po drugie, zakres przedmiotowy postrzegać należy przez zakres kompetencji Rady Ministrów, czyli art. 146 ust. 2 i 4. W ust. 2 zawierają się „wszelkie działania Rady Ministrów służące realizacji zadań objętych domniemaniem kompetencji . Domniemanie to, mimo iż w pierwszej kolejności określa zbiór zadań Rady Ministrów, to jednak pośrednio wyznacza zakres kompetencji kontrolnych Sejmu”[87]. Z kolei ust. 4, w sposób nieenumeratywny (na co wskazuje zwrot „w szczególności”) wylicza zadania i kompetencje Rady Ministrów.

Przepis zawarty w art. 95 ust. 2 Konstytucji w sposób wyraźny artykułuje uprawnienie Sejmu, nic nie wspominając o „izbie refleksji” czy też „rozwagi” jaką jest Senat. Świadczy to o braku uprawnień izby drugiej do dokonywania jakichkolwiek działań kontrolnych mających stanowić impuls dla wywołania określonego działania o prawnie wiążącym skutku ze strony Rady Ministrów. „Niewładczość ewentualnej kontroli Senatu nie ulega w tym wypadku żadnej wątpliwości, zwłaszcza z uwagi na brak sformułowania explicite prawa do jej dokonywania. Izba ta nie ma więc możliwości prawnych, by czymkolwiek obciążać Radę Ministrów, nakładać na nią pewne zobowiązania, wyciągać w stosunku do niej prawnie wiążące konsekwencje będące efektem krytycznie ocenianej jej działalności itd.”[88]. Kontrola niewładcza jest jednak dopuszczalna ze względu na konstytucyjne usytuowanie Senatorów jako przedstawicieli Narodu. Ponadto wszelkie akcje kontrolne izby wyższej znajdują odzew w postaci reakcji Rady Ministrów ze względów kurtuazyjnych i dużej dozy szacunku jakim darzona jest przez inne organy państwowe (powodowane jest to małym zaangażowaniem w politykę w pejoratywnym znaczeniu tego słowa).

Inną kwestią, bez poruszenia której nie byłoby możliwe w sposób kompleksowy podejście do art. 95 ust. 2 Konstytucji RP, jest to, że w ramach dualistycznej egzekutywy całkowicie „pomija się parlamentarną kontrolę wobec Prezydenta. Tylko częściowo daje się to wytłumaczyć instytucją kontrasygnaty, gdyż tylko część działań Prezydenta jej podlega i objęta jest polityczną odpowiedzialnością rządu (premiera). Nie można stąd jednak wyciągnąć wniosku o braku możliwości rozwijania przez parlament działań kontrolnych wobec Prezydenta. Podlega on bowiem z tytułu całej swojej działalności odpowiedzialności konstytucyjnej, z oskarżenia parlamentu, a to oskarżenie oparte być musi na wielostronnych działaniach sprawdzających”[89]. Na koniec warto przytoczyć trafny argument na rzecz istnienia funkcji kontrolnej Sejmu, sformułowany przez P. Sarneckiego, że realizacja jej wynika „z wymogu zachowania stanu równowagi w funkcjonowaniu <<podzielonych>> władz ; brak takich sformułowań, jak zawarte w art. 95 ust. 2, nie byłby w stanie go tego pozbawić”[90].

Niezbędny wydaje się także opis uprawnień Sejmu składających się na pojęcie kontroli parlamentarnej. Kryterium, za pomocą którego tworzy się katalog tych środków jest władczość, zatem przedmiotem zainteresowania są tylko te, które rodzą korelat w postaci obowiązku konkretnego zachowania przez Radę Ministrów. Instrumenty, którymi dysponuje Sejm zostały dosyć precyzyjne określone w ustawie zasadniczej. Są to przede wszystkim: instytucja wotum nieufności (art. 158 i art. 159), możliwość pociągnięcia członków Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (art. 156), możliwość powołania sejmowej komisji śledczej (art. 111), interpelacje i zapytania poselskie (art. 115 ust. 1), pytania w sprawach bieżących (art. 115 ust. 2), wreszcie prawo oceny wykonania ustawy budżetowej i udzielenia (albo nieudzielania) absolutorium (art. 226).

W pracy przedstawione zostaną kolejno wszystkie z nich, w zależności od siły hamowania poczynań rządu.

I tak, najmniej dolegliwości Radzie Ministrów sprawiają uprawnienia Sejmu z art. 115. Ust. 1 tego artykułu stanowi: „Prezes Rady Ministrów i pozostali członkowie Rady Ministrów mają obowiązek udzielenia odpowiedzi na interpelacje i zapytania poselskie w ciągu 21 dni”. „Interpelacja (od łac. interpellatio – przerwanie, przeszkadzanie) to zajęcie przez posła stanowiska w sprawie o zasadniczym charakterze i odnoszącej się do problemów związanych z polityką państwa. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niego pytania oraz powinna być skierowana zgodnie z właściwością interpelowanego”[91]. „W klasycznym ujęciu prawo interpelacji jest podstawowym uprawnieniem deputowanego w zakresie kontroli parlamentarnej nad rządem. Jest to – z formalnego punktu widzenia – szczególny rodzaj procedury parlamentarnej. Interpelacja jest dokumentem sporządzonym na piśmie przez jednego lub grupę deputowanych, wnoszonym do przewodniczącego izby. Skierowana jest do całego rządu lub członka rządu w celu wywołania określonych skutków prawnopolitycznych. Wniesienie interpelacji ma na celu uzyskanie od rządu informacji i wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, otwarcie – za zgodą izby lub jej przewodniczącego – debaty parlamentarnej nad tą sprawą, wywarcie wpływu przez parlament na działalność rządu w dziedzinie objętej interpelacją, a w rezultacie końcowym nawet pociągnięcie do politycznej odpowiedzialności rządu lub ministra”[92]. Jak widać, owa instytucja nie przejawia żadnej dolegliwości w ścisłym tego słowa znaczeniu, co nie oznacza, że jej zastosowanie przejdzie całkowicie bez echa.

„Zapytanie to kolejna powszechna forma kontroli parlamentarnej. W jego ramach poseł zwraca się o udzielenie informacji w sprawach o charakterze jednostkowym dotyczących polityki RM oraz zadań publicznych realizowanych przez administrację rządową. Rozpatrywane jest na zasadach takich samych jak interpelacja. W odróżnieniu od interpelacji nad odpowiedzią na zapytanie z reguły nie przeprowadza się dyskusji”[93]. Z kolei „zapytania zasadniczo dotyczą kwestii szczegółowych, a forma zapytania służy do uzyskania informacji przez pytającego oraz wywierania nacisku na rząd lub ministra w celu ukierunkowania jego działalności zgodnie z wolą pytającego”[94].

Instytucja pytań w prawach bieżących „jest środkiem prawnym kontroli rządu sprawowanej przez posłów”[95]. Zakres przedmiotowy oraz treść pytań w prawach bieżących określa sama ich nazwa. Obligują także podmioty, do których zostały skierowane, do udzielenia niezwłocznie (w miarę możliwości), a także w sposób bezpośredni odpowiedzi na nie. „W razie uporczywego uchylania się Prezesa RM lub ministra od realizacji obowiązków wynikających z art. 115 ust. 2, w grę wchodzi także odpowiedzialność polityczna, a nawet konstytucyjna”[96].

Co zostało zaznaczone już wyżej, wszystkie one są formami kontroli, które pozostają w dyspozycji posłów, a nie Sejmu jako organu przedstawicielskiego. Skutkiem czego „to właśnie opozycji parlamentarnej przypisana jest szczególna rola w dziedzinie kontroli parlamentarnej działalności rządu . Z tego punktu widzenia istotne znaczenie mają instytucje prawne poselskiej kontroli rządu”[97]. Istotnie, w dobie monopolizacji życia publicznego przez frakcje polityczne w postaci partii, „charakter poselskiego środka kontroli, w praktyce stosowanego rzeczywiście indywidualnie, zachowuje jedynie instytucja <<pytań w sprawach bieżących>>, ale tylko w zakresie funkcjonowania posłów niezrzeszonych. Mogą oni w praktyce parlamentarnej faktycznie w sposób autonomiczny dysponować tym instrumentem”[98]. Pozostałymi z nich tak naprawdę dysponuje kierownictwo klubów i kół parlamentarnych.

Hamulcem, którego istnienie również nie jest obce doktrynie od kilkuset lat, jest – obrazowo mówiąc - „władza nad sakiewką”, a ściślej stanowienie budżetu oraz określanie wysokości jego deficytu. Procedura budżetowa nie odstaje w sposób zasadniczy od tradycyjnego procesu legislacyjnego, jeżeli idzie o ustawodawstwo i wykonawstwo. Dystynkcja prawnych sfer działania widoczna jest nawet w sposób bardziej przejrzysty, niż ma to miejsce w procedurze uchwalania ustaw zwykłych, tym samym jednak wymuszając ściślejszą „współpracę władz”. Bowiem „finanse państwa i gospodarka finansami publicznymi są tymi obszarami, na których mocno zaznaczają swoją działalność rząd i władz ustawodawcza. Jednocześnie prowadzenie polityki państwa w tej dziedzinie charakteryzuje się dużym stopniem zazębiania kompetencji Sejmu (Senatu) i Rady Ministrów”[99]. Rozróżnienie to zachwiane zostaje jedynie przez to, że „inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmianie ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Logiczną konsekwencją tego, że organ ten „uchwala projekt budżetu państwa” jest poruczenie kierownictwa nad jego wykonaniem, a także ochrona interesów Skarbu Państwa. Z racji tematyki pracy ciekawe jest jeszcze jedno, mianowicie ustrojodawca w ramach procedury budżetowej wyłączył możliwość zastosowania hamulca ustrojowego. Wynika to ze zd. 2 ust.1 art. 224 Konstytucji RP. Chodzi tu o instrument jakim dysponuje Prezydent RP, czyli przekazanie ustawy Sejmowi z umotywowanym wnioskiem do ponownego rozpatrzenie (weto ustawodawcze zawieszające; art. 122 ust. 5 Konstytucji). Jednak ten aspekt powściągania władzy ustawodawczej będzie przedmiotem bliższego omówienia w kolejnym rozdziale. Zasygnalizowania wymaga również fakt, iż uchwalenie ustawy budżetowej obwarowane jest ścisłym terminami konstytucyjnymi. Ich charakterystyka wydaje się niecelowa, gdyż nie stanowią one jednego hamulca, lecz są tylko sine qua none innych hamulców.

W związku z planem finansowym konieczne jest zwrócenie uwagi na wyspecjalizowany organ kontroli państwowej jakim jest Najwyższa Izba Kontroli. Ma ona przemożne znaczenie w realizacji funkcji kontrolnej, gdyż to do niej należy przedłożenie Sejmowi analizy „wykonania budżetu państwa”, a ponadto przedstawia „opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów” (art. 204 ust. 1 pkt. 1 i 2 Konstytucji). Istotność kontroli przy pomocy organu kolegialnego jakim jest Izba jest o tyle doniosła, że mimo to iż „NIK podlega Sejmowi” (art. 202 ust. 2 Konstytucji) to kontrole przez nią przeprowadzane oraz wnioski pokontrolne przez nią formułowane postrzegane są jako działania wyspecjalizowanego i w dużym stopniu wolnego od wpływów innych organów. „Podległość Sejmowi nie ma charakteru organizacyjnego ani hierarchicznego”[100]. Najwyższa Izba Kontroli ma wyznaczone dwa obowiązki wobec Sejmu. Po pierwsze, Sejm za zgodą Senatu powołuje i odwołuje Prezesa NIK. Po drugie, NIK przedkłada Sejmowi co roku sprawozdanie ze swej działalności w roku ubiegłym. Poczynania Izby jako takiego organu pozwalają dokonać merytorycznej oceny wykonania ustawy budżetowej, co stanowi jeden z elementów tego hamulca.

Drugim członem, o znaczeniu znacznie bardziej oddziałującym na Radę Ministrów jest możliwość udzielenia (albo nieudzielania) absolutorium. Tu od razu trzeba wspomnieć o braku prawnej konsekwencji tego działania ze strony Sejmu.

Wymagania prawne stawiane ustawie budżetowej stwarzają możliwość sprawowania kontroli przez parlament nad założeniami polityki gospodarczej rządu na etapie jej uchwalania, jak też polityki rzeczywiście prowadzonej na jej podstawie. „Konstytucja w art.. 226 przewiduje szczególną procedurę kontroli wykonania budżetu państwa – rozpatrzenie sprawozdania Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej oraz jego ocenę, wyrażoną uchwałą Sejmu o udzieleniu lub odmowie udzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania. Istotą tej procedury kontrolnej jest połączenie debaty sejmowej nad rządowym sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej z debatą nad udzieleniem bądź odmową udzielenia Radzie Ministrów absolutorium; sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa stanowi formalną podstawę do sformułowania przez sejmową komisję właściwą do spraw budżetu wniosku w przedmiocie absolutorium”[101]. Absolutorium (od łac. absolutorium – zwolnienie, uniewinnienie) jest to akt Sejmu uznający prawidłowość działalności finansowej RM w okresie roku budżetowego. Rada. „Uchwałę w przedmiocie absolutorium Sejm podejmuje po wysłuchaniu opinii Najwyższej Izby Kontroli. Uchwała ma charakter globalny i całościowy. Obejmuje ona przedmiotowo dwie kwestie: 1) podjęcie przez Sejm decyzji w sprawie przyjęcia bądź odrzucenia rządowego sprawozdania z wykonania budżetu państwa, 2) podjęcie przez Sejm decyzji w sprawie udzielenia lub odmowy udzielenia Radzie Ministrów absolutorium”[102]. Z tym, że nieudzielenie absolutorium nie obliguje Rady Ministrów do złożenia dymisji, co powoduje dalsze sprawowania przez nią funkcji przy jego braku. Jak pisze Z. Szeliga „odmowa absolutorium nie jest formą pociągnięcia rządu do parlamentarnej odpowiedzialności”[103]. W konsekwencji rząd, który naruszył ustawę budżetową w trakcie jej wykonywania, może w praktyce nadal funkcjonować co nie wydaje się harmonizować z wymogami konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. „Oznacza to, że negatywna ocena działalności finansowej RM może, co najwyżej, być powodem wystąpienia z wnioskiem o wotum nieufności”[104]. Poza tym nieudzielenie absolutorium może być impulsem:

- po pierwsze, do złożenia rezygnacji przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 162 ust. 2 pkt. 3,

- po drugie, może spowodować pociągnięcie do odpowiedzialność konstytucyjnej na naruszenie Konstytucji i ustaw.

Pozostawienie wykonywania funkcji kontrolnej w rękach organu przedstawicielskiego, jakim jest Sejm złożony z 460 posłów, jako całości powodowałoby niską efektywność kontroli. W związku z tym w łonie izby wyłaniane są organy wewnętrzne w postaci komisji stałych. Niezależnie od tego Sejm może zdecydować się na powołania komisji śledczej „do zbadania określonej sprawy” (art. 111 Konstytucji RP). Jednakże, „przedmiotem działania komisji nie może być ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych. Przepis ten można potraktować jako ustawową przesłankę ograniczenia zakresu działania komisji śledczej”[105]. Zatem dopuszczalne jest dociekanie wszelkich spraw, lecz władza ustawodawcza nie jest w żaden sposób konstytucyjnie wyekwipowana w jakiekolwiek uprawnienie kontroli, w tym wypadku poczynań judykatywy. Ustanowienie kontroli o takim charakterze niewątpliwie byłoby naruszeniem „zasady niezależności sądów i niezawisłości czynnika sędziowskiego”. Zanim jednak omówiona zostanie problematyka komisji śledczej, warto „dwa słowa” powiedzieć jeszcze przy tej okazji o komisjach sejmowych.

Wydaje się, że powoływane są w celu wykonywania kontroli mającej na celu skuteczne wykonywanie tej funkcji. Jednak utworzenie „komisji resortowych, ściśle powiązanych ze strukturą resortową administracji rządowej, nie jest obecnie możliwe w sensie prawnym, z uwagi na konstytucyjno-ustrojowy mechanizm kształtowania składu organizacyjnego Rady Ministrów uwzględniający organizację działową administracji rządowej. Niemniej można stwierdzić, że określony przedmiotowo zakres spraw powierzonych właściwym komisją stałym jest dostosowany, w mniejszym lub większym stopniu do klasyfikacji działów administracji rządowej[106]. Przedmiotowy zasięg działania komisji sejmowych obejmuje: „1) kompleksową kontrolę działalności poszczególnych ministrów, organów i instytucji państwowych oraz gospodarki; 2) kontrole związaną z wprowadzaniem w życie i wykonywaniem ustaw; 3) inspiratorskie oddziaływanie komisji na funkcjonowanie Rady Ministrów, ministrów, oraz innych organów państwa”[107]. Kontrola ta powinna być, i tak w istocie została przemyślana, „systematyczną kontrolą działalności ministrów oraz innych organów administracji rządowej”[108]. Istotne dla skuteczności prac komisji jest, aby prawo do żądania informacji nie pozostało bez odzewu, zatem obligatoryjność przestawienia żądanych informacji i wyjaśnień należy przyjąć z aprobatą. Sformułowany został bowiem pozakonstytucyjny obowiązek postąpienia zgodnie z treścią żądania przez kontrolowane podmioty.

Pomijając dolegliwości jakie mogą być związane z hamulcem w postaci odpowiedzialności parlamentarnej, wydaje się, że instytucja komisji śledczej jest tym środkiem wglądu w poczynania egzekutywy, który może spowodować najdalej idące konsekwencje. Jest instrumentem „nieporównywalnie większym aniżeli inne klasyczne i ważne ustrojowo środki sejmowej kontroli Rady Ministrów”[109].Biorąc pod uwagę fakt, że finalnie działania w ramach komisji śledczej mogą być impulsem do egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej. Konieczne jest jednak zaznaczenie, że nie zawsze prace komisji śledczej znajdą zwieńczenie w postaci realizacji względem funkcjonariuszy publicznych wskazanej odpowiedzialoności. Stało się to powodem, dla którego instytucja komisji śledczej została w ramach tej pracy usytuowana przed możliwością uchwalenia wotum nieufności, które zawsze osiągnie swój cel w postaci złożenia dymisji Rady Ministrów przez jej Prezesa.

„Utworzenie komisji śledczej ma fakultatywny charakter i zawsze zależy od uznania większości sejmowej. Z tej regulacji można wyprowadzić również wniosek że ustrojodawca przyjął konstrukcje komisji śledczej stanowiącej typ komisji nadzwyczajnej oraz tworzonej doraźnie z uwagi na ważny, a zarazem pilny charakter określonej sprawy wymagającej zbadania przez Sejm. W tym kontekście komisja śledcza powinna stanowić wyjątkowy instrument kontroli sejmowej (…)”[110]. Przedmiot dochodzenia parlamentarnego mogą stanowić „sprawy należące do zakresu działania rządu, z wyłączaniem spraw z zakresu działania urzędu Prezydenta RP”[111]. Generalnie kontrola sprawowana przez komisje śledcze jest kontrolą następczą (w przeciwieństwie do komisji stałych, których zakres działania obejmuje kontrole ex ante oraz ex post), bo aby mogły organy mogły udzielić informacji i wyjaśnień niezbędne jest podjęcie już jakichś działań. Natomiast „sięganie przez Sejm wielokrotnie do szczególnych form kontrolnych w postaci uruchomienia procedury śledztwa parlamentarnego i powoływania nadzwyczajnych komisji śledczych może rzeczywiście wskazywać na kryzys aktywności kontrolnej komisji”[112]. Ergo, gdyby zostały podjęte odpowiednie działania prewencyjne byłoby możliwe usunięcie „patologii i ułomności procesu legislacyjnego” oraz wynaturzeń w zakresie realizacji wykonawstwa ustaw.

Instytucja komisji śledczej robi obecnie zawrotną karierę, co również w obecnym kształcie realizacji tego uprawnienia kontrolnego Sejmu doprowadza do rozmycia funkcji jaką powinna spełniać. Powstaje też wątpliwość natury merytorycznej, mianowicie nie do końca przekonuje fakt, że komisja śledcza może dociec czegokolwiek ze względu na brak prawniczego przygotowania śledczych oraz niedostatki w zakresie wiedzy o metodach pracy prokuratorskiej (pomijając członków, którzy dysponują odpowiednim przygotowaniem). Opisany mankament może sprawić, że w istocie walka polityczna przeniesie się z forum Sejmu na węższe forum komisji śledczej.

Senat, który na podstawie art. 95 ust. 2 został pozbawiony funkcji kontroli w ogóle, w dalszych przepisach, bardziej szczegółowych, wykluczany jest z procedury udzielania absolutorium Radzie Ministrów oraz pozbawiony został przez przepisy konstytucyjne prawa do powołania komisji śledczej. Wniosek taki płynie z art. 124, który nie wymienia przepisu art. 111 jako tego, który powinien być odpowiednio stosowany do „izby wyższej”. Niewątpliwie Senat może ze swojego grona wyłaniać komisje stałe, co wynika z art. 124 w zw. z art. 110. Jednak bardziej szczegółowa problematyka dotycząca komisji stanowi przedmiot zainteresowania regulaminów Sejmu, a także Senatu, dlatego omówione kwestie uznać należy za wyczerpujące problematykę komisji sejmowych i senackich.

W każdym „demokratycznym państwie prawa” musi istnieć możliwość wyciągnięcia konsekwencji prawnych w stosunku do członków elit władzy na skutek przekroczenia przez nich uprawnień, niedopełnienia obowiązków lub po prostu popełnienia przez nich pospolitego przestępstwa. W Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. możliwość taka została przewidziana w ramach Trybunału Stanu. Ze względu na swoją specyfikę zostanie on omówiony w rozdziale czwartym, gdyż stanowi on element składowy władzy sądowniczej i znajduje się w rozdziale VIII – „Sądy i Trybunały”. W tym miejscu, na użytek relacji legislatywy i egzekutywy, konieczne jest zamieszczenie kilku uwag na temat odpowiedzialności osób piastujących urzędy w ramach władzy wykonawczej. Ze względu na to, że art. 10 ust. 2 plasuje wśród nich Prezydenta RP zostanie tu również przedstawiony charakter odpowiedzialności Prezydenta.

Wiodącą rolę, ze względu na relacje kontrolne zachodzące między parlamentem a rządem, będzie stanowić odpowiedzialność członków RM. Następnie skupić się należy na odpowiedzialności organu monokratycznego, jakim jest Prezydent. „Realizując ogólną w demokracji zasadę odpowiedzialności członków rządu, ustrojodawca ustanowił w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dwa typy tej odpowiedzialności: 1) odpowiedzialność ponoszoną przed Sejmem, w doktrynie nazwaną mianem parlamentarnej, 2) odpowiedzialność ponoszoną przed Trybunałem Stanu, określaną prawnie i w doktrynie odpowiedzialnością konstytucyjną”[113]. Przez wzgląd na konstrukcję opracowania, zasadnym wydaje się rozpocząć wywód na temat odpowiedzialności wysokich funkcjonariuszy od bardziej dolegliwej dla podsądnego.

Odpowiedzialność konstytucyjna stwarza warunki i podstawy do tego, aby w pełni była realizowana zasada równości wobec prawa. Przed Trybunałem Stanu odpowiadają najwyżsi funkcjonariusze. Za naruszenie Konstytucji lub ustaw, a także za przestępstwo popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą: Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów (art. 198 ust. 1 Konstytucji). Oprócz tego, również inne podmioty mogą być postawione przed Trybunałem Stanu, np. Prezes NIK, Prezes NBP, jednak nie są one przedmiotem zainteresowania niniejszej pracy, ze względu na ich usytuowanie poza klasycznym podziałem władzy.

Odpowiedzialność konstytucyjną ponosi się za „naruszenie Konstytucji lub ustaw”, czyli za tak zwany delikt konstytucyjny. „Art. 198 ust. 1 Konstytucji RP nie zawiera w swej treści pełnej konstrukcji deliktu konstytucyjnego, niemniej wskazuje on na dwa podstawowe jego znamiona: 1) naruszenie konstytucji lub ustaw, 2) naruszenie powinno być popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie urzędowania”[114]. Pojęcie deliktu konstytucyjnego obejmuje następujące jego formalne elementy: 1) jest to czyn rozumiany w ujęciu karnistycznym i cywilistycznym, który nie stanowiprzestępstwa, 2) stanowi on naruszenie konstytucji lub ustaw, 3) musi on być popełniony w zakresie urzędowania lub w związku z zajmowanym stanowiskiem, 4) czyn powinien być popełniony w sposób zawiniony.

Biorąc pod uwagę konstytucyjny skład Rady Ministrów to „odpowiedzialność konstytucyjną realizowaną w trybie art. 156, ponoszą tylko członkowie Rady Ministrów, ale za to wszyscy. Nie ponoszą więc jej ani sekretarze i podsekretarze stanu, ani kierownicy urzędów centralnych, ani wreszcie wojewodowie. Natomiast ponoszą ją wszyscy ministrowie, przewodniczący określonych w ustawie komitetów, wiceprezesi Rady Ministrów i wreszcie Prezes Rady Ministrów, który jest członkiem Rady Ministrów, lecz o szczególnym charakterze”[115]. Premier ponosi oczywiście odpowiedzialność nie za działalność Rady Ministrów, lecz za niedopełnienie konstytucyjnych obowiązków wynikających z jego kompetencji jako szefa rządu. Odrębny zakres odpowiedzialności Prezesa Rady Ministrów przed Trybunałem Stanu może ponadto stanowić naruszenie prawa dokonane w związku z realizacją kompetencji wyznaczonych jego pozycją ustrojową jako naczelnego organu administracji rządowej.

Problem tego, czy odpowiedzialność konstytucyjna najwyższych funkcjonariuszy publicznych jest w istocie hamulcem ustrojowym wpisanym w funkcję kontrolną do tej pory nie stanowi płaszczyzny zgody w doktrynie. Możliwe jest spotkanie opinii, które za takowy ją uważają albo opinie całkowicie odmienne. Zdaniem R. Mojaka „odpowiedzialność członków rządu stanowi przedłużenie, a zarazem gwarancję skuteczności sejmowej kontroli działalności rządu”[116]. Przychylając się do tego zdania, należy zakwalifikować w obręb hamulców ustrojowych odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu. Należy także rozpatrywać ją pod kątem relacji Sejmu i Rady Ministrów, dlatego że uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej „Sejm podejmuje na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej lub co najmniej 115 posłów większością 3/5 ustawowej liczby posłów” (art. 156 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że uchwała zostanie podjęta, gdy za jej przyjęciem głosowała (i oczywiście oddała głosy ważne) ustalona ułamkowo część ustawowej liczby posłów – tzn. 276. Przyjęcie tak wysokiej większości kwalifikowanej ma utrudnić pochopne podejmowanie decyzji, a poza tym sprzyja ochronie praw mniejszości”[117]. Niepodjęcie uchwały powoduje konieczność umorzenia postępowania.

Odpowiedzialność ta nie jest realizowana na zasadzie in corpore, dlatego że ma ona charakter odpowiedzialność quasikarnej, a ta dochodzona jest w sposób indywidualny. „Zbiegu odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej nie należy domniemywać. Rozstrzyga o nim autorytatywnie Sejm. Rozpoznanie przez Trybunał Stanu czynów wypełniających znamiona deliktu konstytucyjnego oraz przestępstwa musi zostać w sposób wyraźny umocowane w stosownej uchwale Sejmu”[118]. Członkowie Rady Ministrów za przestępstwa niepopełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem odpowiadają na zasadach ogólnych, tj. przed sądami powszechnym lub wojskowymi. Zatem ich odpowiedzialność karna przed Trybunałem Stanu jest unormowana w węższym zakresie niż dotyczy to osoby sprawującej urząd Prezydenta RP. Jeżeli już klasyfikuje się odpowiedzialność konstytucyjną jako hamulec ustrojowy to trzeba wyraźnie zaznaczyć, że jest to narzędzie pozostające w wyłącznej domenie Sejmu.

Parlament oprócz tego, że posiada „bat” na władcze zakusy egzekutywy w postaci rządu, może także postanowić o pociągnięciu do odpowiedzialności drugiego członu dualistycznej władzy wykonawczej. Dla ścisłości, niezwłocznie zaznaczyć trzeba, że owy drugi człon jakim jest Prezydent może zostać pociągnięty tylko i wyłącznie do odpowiedzialności o konstytucyjnym charakterze. Stosownie do art. 145 ust. 1 Konstytucji „Prezydent Rzeczypospolitej za naruszenie Konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu”. Konstytucja przewiduje tylko jeden sposób do egzekwowania jakiejkolwiek odpowiedzialności politycznej (bo taki charakter ma odpowiedzialność parlamentarna). Mianowicie odpowiedzialność polityczna jest implikacją elekcyjności Prezydenta przez Naród. „Niepisaną zasadą jest to, że odpowiedzialność polityczną powinno ponosić się przed organem, który stał się źródłem sprawowania określonej funkcji; wypada podnieść, że fundamentalną zasadą przyjętego w konstytucji RP modelu prezydentury jest zasada nieodpowiedzialności Prezydenta (politycznej), od której nie przewiduje się żadnych wyjątków.”[119]

Odpowiedzialność Prezydenta przed Trybunałem Stanu jest „wyłączna” i „zupełna”. Jak pisze R. Mojak członkowie RM „za przestępstwa niepopełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem odpowiadają na zasadach ogólnych, tj. przed sądami powszechnym lub wojskowymi”[120]. Natomiast odpowiedzialność karna osoby sprawującej urząd Prezydenta przed TS jest unormowana w sposób szerszy niż ma to miejsce w stosunku do członków RM. Zatem „wyłączność” znaczy tyle co uniemożliwienie stawiania Prezydenta celem go osądzenia przed innym organem niż TS. „Konstytucja wyłącza możliwość objęcia czyjąkolwiek jurysdykcją – w tym i jurysdykcją MTK – przestępstwa Prezydenta RP”[121]. Z kolei „zupełność” oznacza odpowiedzialność Prezydenta za wszelkie działania i zaniechania (obejmuje wszystkie przestępstwa popełnione przez Prezydenta), lecz po stronie osoby sprawującej urząd Prezydenta musi istnieć wina. Za ewidentny błąd uznać należy fakt, że „Konstytucja nie gwarantuje Prezydentowi, tak jak parlamentarzystom, immunitetu materialnego, ani też nie daje mu formalnych gwarancji nietykalności”[122].

Odmienność konstrukcji odpowiedzialności Prezydenta od odpowiedzialności członków RM przejawia się w jaskrawy sposób poprzez wyartykułowanie w Konstytucji w sposób różny podmiotów, którym przysługuje kompetencja w przedmiocie podjęcia stosownej uchwały. W przypadku Rady Ministrów jest to Sejm, a w odniesieniu do Prezydenta art. 145 ust. 2 stanowi: „Postawienie Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia może nastąpić uchwałą Zgromadzenia Narodowego, podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego (w przypadku nie podjęcia takiej uchwały postępowanie ulega umorzeniu) na wniosek (powinien on zawierać określenie zarzutu oraz uzasadnienie) co najmniej 140 członków Zgromadzenia Narodowego”. Zgromadzenie Narodowe nie jest organem w znaczeniu prawa administracyjnego, ale formą wspólnych obrad Sejmu i Senatu. Zwrócić trzeba także uwagę na wyjątek od zasady dyskontynuacji w procedurze podejmowania uchwały.

Zakres przedmiotowy aktów, za które Prezydent ponosi odpowiedzialność konstytucyjną obejmuje, poza klasycznymi działaniami wynikającymi z funkcji „arbitra i moderatora” związanymi z art. 126 Konstytucji RP, również prerogatywy. Prerogatywy to akty niewymagające kontrasygnaty. Brak instytucji kontrasygnaty w przypadku takiego aktu powoduje, że żaden organ państwowy nie ponosi za niego odpowiedzialności parlamentarnej. Mimo to Prezydent ponosi za nie odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu. Kontrasygnata z kolei stanowi zaaprobowanie aktu urzędowego Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów poprzez sygnowanie go własnym podpisem. Można zatem stwierdzić, że chodzi tylko i wyłącznie o pisemne akty Prezydenta, bo tylko pod takimi można złożyć podpis.

„Trybunał Stanu w razie stwierdzenia zawinionego naruszenia Konstytucji, ustaw lub popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego przez Prezydenta orzeka złożenie go z urzędu oraz inne kary przewidziane w ustawie o Trybunale Stanu”[123]. Na zakończenie omawiania instytucji odpowiedzialności najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej warto wspomnieć o treści art. 145 ust. 3, który stanowi: „z dniem podjęcia uchwały o postawieniu Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu sprawowanie urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej ulega zawieszeniu”. Nakazuje on również odpowiednie stosowanie art. 131, który postanawia że obowiązki Prezydenta przejmuje Marszałek Sejmu, a w razie niemożności – Marszałek Senatu.

Ostatnim, a zarazem najbardziej dolegliwym hamulcem ustrojowym w dyspozycji parlamentu w stosunku Rady Ministrów jako kolektywu jest instytucja wotum nieufności. Łączy się ono nierozerwalnie z odpowiedzialnością parlamentarną (polityczną) Rady Ministrów i jej członków. Problematyka wotum nieufności jest z tego względu wyjątkowo obszerną, ponieważ zawiera w sobie trzy elementy: 1) odpowiedzialność solidarna Rady Ministrów, która musi być omawiana z uwzględnieniem instytucji konstruktywnego wotum nieufności, 2) odpowiedzialność indywidualna członków RM, 3) zwrócenie się przez Prezesa Rady Ministrów do Sejmu o wyrażenie wotum zaufania. Izba wyższa, podobnie z resztą jak w art. 95 ust. 2, art. 115, art. 226 ust. 2 Konstytucji oraz w zakresie egzekwowania konstytucyjnej odpowiedzialności członków RM, tak i tu została expressis verbis pominięta. W konsekwencji Sejm jest inicjatorem oraz egzekutorem odpowiedzialności politycznej, co rzeczywiście może razić przez fakt tego, że przymiotnikiem „polityczny” można określić również Senat.

Rada Ministrów jako organ wywodzący się z parlamentu, a zarazem posiadający jego inwestyturę w całości powinien realizować działania, za które ową inwestyturę otrzymał, czyli te które premier zawarł w swoim expose. Rząd permanentnie powinien działać ze świadomością tego, że nie została mu ona udzielona „raz na zawsze”, dlatego swoje działania powinien tak orientować, by być w stanie w każdym momencie dysponować pozytywną większością. Większość ta jest nie tylko warunkiem niezbędnym egzystencji Rady Ministrów, lecz także skutecznej realizacji zadań w dziedzinie polityki wewnętrznej i zewnętrznej, czyli tzw. misji ustrojowej.

Udzielenie wotum zaufania może mieć charakter ex ante, bądź ex post w stosunku do pełnienia właściwej misji ustrojowej prze Radę Ministrów. Instytucję wotum zaufania ex ante omówiono już w ramach funkcji kreacyjnej, więc tutaj zamieszczony zostanie element wotum o charakterze ex post. Zanim zostanie omówiona właściwa odpowiedzialność polityczna RM, warto wspomnieć o formie jaka jest wymagana dla wyrażenia wotum nieufności. W polskim porządku prawnym zagadnienie to zostało skonstruowane na wzór systemu niemieckiego i przyjęło postać konstruktywnego wotum nieufności. Polega ono na ty, że wniosek w sprawie udzielenia wotum nieufności musi wskazywać „równocześnie imiennie kandydata na Prezesa RM”[124]. „Sejm podejmuje jednocześnie uchwałę o wyrażeniu wotum nieufności dla Rady Ministrów i w sprawie wyboru nowego Prezesa Rady Ministrów”[125]. „Rozwiązanie to zapobiega kryzysom, w których parlament jest wprawdzie w stanie zdymisjonować rząd, ale nie jest w stanie wyłonić nowego”[126].

Konstytucja w art. 157 ust. 1 stanowi: „członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działalność Rady Ministrów”, a art. 158 przewiduje dosyć szczegółową, jak na warunki konstytucyjne, regulację procedury egzekwowania tej procedury. Przejście do omówienia instytucji solidarnej odpowiedzialności byłoby niepełne bez choćby próby jej zdefiniowania. Dla realizacji tego rodzaju odpowiedzialności niezbędne jest wystąpienie jednej przesłanki, a jest nią „ujemna ocena polityki Rady Ministrów jako całości dokonana przez większość sejmową”[127]. Konstytucyjnoustrojowa koncepcja solidarnej odpowiedzialności parlamentarnej rządu opiera się na formule politycznej współodpowiedzialności w równym stopniu wszystkich jego członków za całość działalności kolegialnego organu władzy wykonawczej. Wyraża się ona zaś w obowiązku ustąpienia całego rządu, bez żadnego wyjątku[128], „i to bez względu na to, jakie stanowisko prezentował członek Rady przy podejmowaniu przez nią określonych działań”[129]. Biorąc pod uwagę konstytucyjne unormowania można stwierdzić na podstawie art. 147, że w jej obręb wchodzą: 1) Prezes Rady Ministrów, 2) wiceprezesi Rady Ministrów, 3) ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej (resortowi), 4) ministrowie wypełniający zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów (tzw. ministrowie bez teki), 5) przewodniczący określonych w ustawach komitetów. „Przedmiotem solidarnej odpowiedzialności członków Rady Ministrów jest cała działalność Rady Ministrów (…) Chodzi także o działalność podejmowaną w imieniu Rady Ministrów przez jej Prezesa oraz przez ministrów wykonujących zadania ponad- i międzyresortowe”[130]. Przedmiotem tej oceny mogą być również kontrasygnowane przez Prezesa Rady Ministrów akty urzędowe Prezydenta. Sejm ocenia tę politykę całkiem swobodnie, nie posługując się ścisłymi kryteriami.

Brzmienie art. 158 ust. 1, zgodnie z którym „Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów (negatywna większość zdolna zarazem spełnić funkcję większości pozytywnej stanowi 231 posłów) na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez Sejm, Prezydent Rzeczypospolitej przyjmuje dymisję Rady Ministrów (w przypadku przyjęcia dymisji rządu przez Prezydenta dymisję składają sekretarze i podsekretarze stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie) i powołuje wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę” wymaga odniesienia się jeszcze do kilku elementów ustanowionej w nim procedury. Zaznaczenia wymaga, że Senat jak już wspominano, nie tylko został prawnie pozbawiony możliwości uczestniczenia w tej procedurze, lecz również nie posiada kompetencji do zawnioskowania do Sejmu o zastosowanie tego drastycznego elementu kontroli parlamentarnej. Wniosek bowiem może wnieść tylko i wyłączne grupa 46 posłów. Oprócz tego konieczna jest forma konstruktywnego wotum nieufności, rola Prezydenta w tej procedurze sprowadza się wyłącznie do notariusza czynności Sejmu, a wykonuje ją ze względu na zadania jakie wyznacza mu Konstytucja. Stosownie do art. 126 ust. 1 jest on „gwarantem ciągłości władzy państwowej”, natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że „czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji”. Dokonując powołania „wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów” stwierdza, iż wszystko odbył się zgodnie z literą Konstytucji.

W ust. 2 art. 158 Konstytucji ustrojodawca wmontował barierę przeciwko swobodnemu szafowaniu bez jakichkolwiek ograniczeń tym hamulcem ustrojowym. Po pierwsze, wniosek o podjęcie uchwały, może być poddany pod głosowanie nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia (czas wyznaczony przez ustrojodawcę w celu ewentualnego ostudzenia emocji, które mogą powodować wnioskodawcami). Po drugie, „powtórny wniosek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku. Powtórny wniosek może być zgłoszony przed upływem 3 miesięcy, jeżeli wystąpi z nim co najmniej 115 posłów” (art. 158 ust. 2 zd. 2 Konstytucji). W zasadzie dodać trzeba, że możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności nie musi być stosowana, lecz stanowi permanentnie efekt potencjalnego zagrożenia jej zastosowania.

Z problematyką wotum nieufności dla organu kolegialnego jakim jest Rada Ministrów ściśle związane jest uprawnienie Prezesa RM zawarte w art. 160. Ustanawia on osobistą, wykonywaną jednoosobowo (tylko i wyłącznie z jego inicjatywy), konstytucyjną kompetencję dla premiera, gdyż stosownie do tego artykułu „Prezes Rady Ministrów może zwrócić się do Sejmu o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania. Udzielenie wotum zaufania Radzie Ministrów następuje większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów”. „Wniosek Prezesa Rady Ministrów dotyczy całej Rady Ministrów w jej pełnym konstytucyjnym składzie. Oznacza to, że nie ma możliwości wyrażenia odrębnego wotum zaufania samemu Prezesowi Rady Ministrów”[131]. „Nieuchwalenie przez Sejm wotum zaufania, o które zabiega Prezes Rady Ministrów, w praktyce może występować całkiem sporadycznie. Po pierwsze dlatego, że Prezes Rady Ministrów wystąpi z wnioskiem o to zaufanie zapewne wtedy, gdy będzie miał duże prawdopodobieństwo, że Sejm owo zaufanie uchwali. A po drugie dlatego, że Sejm wyraża wotum zaufania dla funkcjonującego od pewnego czasu rządu zwykłą większością głosów, którą w normalnych warunkach łatwo osiągnąć”[132].

Dziwi tu pogląd B. Banaszaka, który pisze: „Należy uznać, że odrzucenie przez Sejm wniosku o udzielenie wotum zaufania nie pociąga za sobą automatycznie dymisji rządu i nie wywołuje skutków takich samych, jak wyrażenie wotum nieufności. Oznacza to, że w razie odmówienia wotum zaufania rządowi, dla uzyskania jego dymisji, konieczne byłoby drugie głosowanie dotyczące wotum nieufności”[133]. Zgodnie z tym, trzeba by postrzegać art. 162 ust. 2 pkt. 1 jako odnoszący się wyłącznie do nieuchwalenia wotum zaufania w procesie powoływania nowej Rady Ministrów, co byłoby wysoce nieuprawnione. Ponadto, pozostawiałoby art. 160 bez jakiejkolwiek sankcji, co mogłoby budzić uzasadnione wątpliwości co do celu, bądź też jego braku w zakresie tego unormowania. Interpretacja powinna tu iść zgodnie z poglądem R. Mojaka, że „nieuchwalenie tego wotum zaufania pociąga za sobą sankcję w postaci obowiązku złożenia dymisji rządu i obligatoryjnego jej przyjęcia przez Prezydenta RP. (…) w tym kształcie wotum zaufania dla rządu jest formą odnowienia inwestytury politycznej parlamentu, która rząd uzyskał na etapie tworzenia. Uchwalenie wotum zaufania jest zatem wyrazem ponownego poparcia Sejmu dla Rady Ministrów”[134]. Samo wyrażenie wskazanego wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych w sferze funkcjonowania Rady Ministrów. Tym bardziej nie stanowi formalnej przeszkody, aby wkrótce po wyrażeniu wotum zaufania grupa posłów wystąpiła w trybie art. 158 Konstytucji RP z wnioskiem o uchwalenie rządowi wotum nieufności.

Ostatnim aspektem, który będzie przedmiotem niniejszego podrozdziału jest selektywne wotum nieufności. Jest to instytucja, za pomocą której realizowana jest odpowiedzialność polityczna o charakterze indywidualnym, czyli w stosunku do ministra. Fakt, że w art. 159 zawarta jest formuła „Sejm może wyrazić ministrowi wotum nieufności”, nie wyłącza możliwości pociągnięcia jednorazowo kilku ministrów na jednym posiedzeniu Sejmu. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, by Sejm pociągnął na raz więcej niż jednego ministra, lecz wyrażenie wotum nieufności wszystkim ministrom za wyjątkiem Prezesa RM bezspornie trzeba uznać za działanie in fraudem legem. Nie po to „racjonalny ustawodawca” (tu: ustrojodawca) zamieścił artykuł poprzedzający dotyczący wotum nieufności w stosunku do całej RM, aby za pomocą art. 159 Konstytucji obchodzić wymóg konstruktywności wotum „wymieniając” sobie cały skład Rady Ministrów, za wyjątkiem jej Prezesa.

Sens odpowiedzialności politycznej polega na tym, że „osoba piastująca urząd państwowy obowiązana jest ustąpić lub może zostać odwołana w przypadku utraty zaufania podmiotu mianującego ją na piastowany urząd lub sprawującego nad nią kontrolę. Istotą odpowiedzialności politycznej jest ponoszenie konsekwencji za celowość, zasadność czy trafność kierunków działań podejmowanych przez osobę jej podlegającą lub podejmowanych przez podporządkowane jej jednostki organizacyjne. Przesłanką odpowiedzialności politycznej może być też subiektywne przekonanie organu o niej decydującego, że z pewnych przyczyn podmiot podlegający tej odpowiedzialności nie jest bądź nie będzie w stanie podołać swoim obowiązkom”[135]. Krytyczna ocena przez Sejm polityki prowadzonej w obrębie danego resortu nie musi przemieniać się w krytykę polityki rządu, wotum nieufności zaś udzielone ministrowi nie powoduje upadku całego rządu.

Artykuł 159 Konstytucji wspomina o ministrach, natomiast nie jest jasna sytuacja wicepremierów niekierujących działem administracji. Powstają tu rozbieżności, jednak powinno się dopuścić ich odpowiedzialność indywidualną. R. Mojak uważa, że „odpowiedzialności parlamentarnej podlegają, także wiceprezesi Rady Ministrów”[136]. Z kolei Z. Szeliga reprezentuje pogląd, wedle którego „problemem dyskusyjnym jest możliwość wyrażenia wotum nieufności wiceprezesowi”[137]. Przeciwne zapatrywanie mogłoby spowodować niedostatek w zakresie kontroli parlamentarnej, co w systemie parlamentarno-gabinetowym mogłoby oznaczać iluzoryczność hamulca w postaci kontroli gabinetu przez parlament. „W odniesieniu do Prezesa RM przemilczenie go w art. 159 jest oczywiste gdyż wotum nieufności dla niego równoznaczne jest z wotum nieufności dla całej RM i uregulowane zostało w art. 158”[138]. „Prezes Rady Ministrów jest jednocześnie jedyną osobą wchodzącą w skład Rady Ministrów, która została konstytucyjnie zobowiązana do ponoszenia odpowiedzialności parlamentarnej za akty urzędowe Prezydenta RP”[139]. Sejmowe wotum nieufności nie może być także udzielane sekretarzom i podsekretarzom stanu, a także kierownikom urzędów centralnych, bo nie wchodzą oni w skład (konstytucyjny) Rady Ministrów.

Dla porównania z wyrażeniem wotum nieufności Radzie Ministrów warto zaznaczyć, że „cechami odrębnymi procedury uchwalania wotum nieufności członkowi rządu są: a)zwykły (a więc niekonstruktywny) charakter wotum nieufności, b) wniosek musi być podpisany przez 69, a nie 46 posłów, gdyż może być łatwiej uchwalony ze względu na zwykły charakter wotum nieufności, c) wniosek rozpatrują odpowiednie komisje sejmowe, co jest wymogiem regulaminowym i co nie jest sprzeczne z Konstytucją”[140], d) zobligowanie Prezydenta do „odwołania” ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności (w odniesieniu do RM „przyjmuje dymisję” złożoną przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 162 ust. 2 pkt. 2). Poza tymi odmiennościami procedura wygląda w zasadzie tak samo, a to ze względu na nakaz odpowiedniego stosowania art. 158 ust. 2 zawarty w art. 159 ust. 1.

Kończąc, należy bezsprzecznie stwierdzić, że paleta hamulców ustrojowych, od tych najmniej dolegliwych do tych rodzących daleko idące konsekwencje, pozostających w dyspozycji parlamentu jest dosyć pokaźna. Może tylko budzić uzasadnione obawy wyłączenie „izby drugiej” z podmiotów uprawnionych do posługiwania się tymi hamulcami, gdyż praktycznie nie pozostawiono żadnych do jego dyspozycji. Nadmienić trzeba również, że w systemie parlamentarno-gabinetowy nie sposób rozpatrywać relacji między legislatywą a egzekutywą na płaszczyźnie konfliktu, w warunkach kiedy ta druga „pochodzi” z tej pierwszej. Mankamentem unormowań konstytucyjnych może być również fakt braku dolegliwości przy zastosowaniu niektórych z nich (np. absolutorium).

ROZDZIAŁ III

Egzekutywa a inne władze

1. Prezydent a legislatywa

Dla zachowania jasności systematyki pracy zdecydowano się zatytułować rozdział „Egzekutywa a inne władze”, ale w rzeczy samej dysponentem hamulców ustrojowych jest Prezydent RP. Ustrojodawca zmyślnie rozdzielił zadanie rządzenia z art. 146 ust. 1 od zadań arbitrażu i moderacji z art. 126 ust.1 i 2. Prezydent jest praktycznie rzecz biorąc w posiadaniu hamulców o najznamienitszych konsekwencjach dla władzy ustawodawczej. Jest jedynym organem uprawnionym do inicjacji prewencyjnej kontroli ustaw, jest w stanie doprowadzić do skrócenia kadencji Sejmu (ale tylko w wypadkach ściśle określonych) oraz ma możliwość zwrócenia ustawy Sejmowi w celu jej ponownego rozpatrzenia. „Istotnym elementem konstrukcji mechanizmów wzajemnej kontroli i hamowania jest stworzenie mechanizmów prawnych przeciwdziałających dysfunkcjonalności systemu rządów spowodowanej nadmierną ingerencją jednej władzy w działania drugiej”[141]. Nie powinno zatem ustanawiać się takich hamulców, które prowadziłyby w konsekwencji do pata legislacyjnego.

Sygnowanie ustaw przez władzę wykonawczą ma charakter swoistej kontroli władzy ustawodawczej. Obowiązek ten spoczywa w kompetencji monokratycznego członu egzekutywy jakim jest Prezydent, a przyznanie jemu tego uprawnienia nosi znamiona dawnej pozycji monarchy jako głowy państwa. Powodowane to może być w polskim porządku tym, że większość projektów ustaw w istocie wnoszona jest do Sejmu przez Radę Ministrów. Gdyby pozostawić podpisywanie ustaw w rękach premiera, to nie dość, że Prezydent wybierany przez Naród (czyli o równiej legitymacji demokratycznej jak parlament) pozostałby figurantem, to rząd w porozumieniu z parlamentem, który udzielił mu inwestytury, mógłby tworzyć prawo na własny użytek bez żadnej kontroli z zewnątrz. „Podpisanie ustawy przez Prezydenta ma charakter wykonawczy i nie stanowi formy jego udziału w wykonywaniu funkcji ustawodawczej”[142]. Po uchwaleniu ustawy Marszałek Sejmu przedstawia ją do podpisu Prezydentowi (art. 122 ust. 1 Konstytucji RP). „Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 122 ust. 2 Konstytucji RP). Przed podpisaniem ustawy Prezydent może zainicjować w stosunku do ustawy dwa rodzaje działań: a) zwrócić Sejmowi w celu ponownego rozpatrzenia, b) skierować do TK w celu kontroli zgodności z Konstytucją. Stosownie do art. 122 ust. 6 Konstytucji zastosowanie któregoś z tych hamulców powoduje wstrzymanie biegu tego okresu. „W obu tych sytuacjach Prezydent nie ma przecież wpływu na czas, w jakim te organy będą rozpatrywać jego wystąpienie. Nie są one zresztą w tym względzie w żaden sposób limitowane. Jakikolwiek inny powód zawieszenia biegu terminu 21-dniowego nie jest konstytucyjnie dopuszczalny”[143].

Przyjęta kolejność analizowania hamulców ustrojowych w rękach danej władzy skłania, podobnie jak w rozdziale drugim, do omówienia ich problematyki rozpoczynając od tych najmniej dolegliwych do tych pociągających za sobą najdalej idące skutki. Stosownie do tego za początek redakcji treści merytorycznej w przedmiotowej kwestii uznać należy możliwość zainicjowania kontroli konstytucyjności aktów prawnych. Sama kontrola konstytucyjności prawa zostanie omówiona w następnym rozdziale. W tym miejscu zostanie zakreślona, po pierwsze, rola Prezydenta w procesie skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, po drugie, możliwe zachowania głowy państwa „po powrocie” ustawy zwieńczonej merytoryczną kontrolą TK.

„Przyjęty w Konstytucji system kontroli konstytucyjności prawa przyznaje zdecydowane pierwszeństwo kontroli a posteriori, a kontrola a priori ma charakter wyjątku”[144]. Zgodnie z art. 122 ust. 3 zd 1 „Przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją”. Jest to tzw. weto konstytucyjne, w odróżnieniu od tzw. weta politycznego, czyli przewidzianej w art. 122 ust. 5 Konstytucji możliwości przekazania ustawy Sejmowi do ponownego rozpatrzenia”. Jedynie w gestii Prezydenta pozostaje możliwość uruchomienia kontroli prewencyjnej, a wydaje się, że ustanawiając tego rodzaju uprawnienie ustrojowdawca „dążył do tego, aby ewidentnie niekonstytucyjne ustawy nie uzyskiwały mocy obowiązującej”[145]. Wniosek taki powinien być oparty na jakiejś podstawie, a w tym wypadku będzie to zarzut niekonstytucyjności ustawy. Granicą rozpoznania wniosku są zarzuty w nim podniesione, więc jeżeli Prezydent nie zakwestionował ustawy w całości, powinien wskazać przepisy w jego ocenie niezgodne z Konstytucją. Wskazanie to jest dla Trybunału wiążące, a cofnięcie wniosku powoduje umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu przez Trybunał Konstytucyjny skierowanego doń wniosku mogą powstać następujące sytuacje: po pierwsze, Trybunał może uznać, że ustawa skierowana do niego jest zgodna z Konstytucją; po drugie, może orzec, że niezgodne z Konstytucją są niektóre przepisy, tym samym orzekając, że ich związek z ustawą jest rozerwalny; po trzecie, może stwierdzić niezgodność ustawy z Konstytucją. Zatem zachowanie Prezydenta będzie się kształtować zależnie od wyroku TK. Jeżeli zaistnieje sytuacja pierwsza to stosownie do art. 122 ust. 3 zd. 2 Konstytucji „Prezydent Rzeczypospolitej nie może odmówić, podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją”. W związku z tym Prezydent jest bezwzględnie zobligowany podpisać ustawę i zarządzić jej ogłoszenie. Głowa państwa nie jest również uprawniona do skorzystania z prawa weta, jako że hamulce te są względem siebie alternatywne. Sytuacja druga jest najbardziej skomplikowana z wszystkich. Generalnie obowiązuje domniemanie, że przepisy są nierozerwalnie związane z Konstytucją. Domniemanie to jest domniemaniem, które można obalić (preasumptio iuris tantuum), ale podobnie jak domniemanie konstytucyjności ustaw, władny jest to uczynić jedynie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem. Wyroku stwierdzającego, że przepisy są rozerwalnie związane z ustawą „nie należy traktować jako sugestii znowelizowania uchwalonej, ale jeszcze niepodpisanej ustawy, ponieważ jest to niezgodne z zasadą podziału władzy państwowej”[146]. Procedura podpisania ustawy w takim wypadku będzie wyglądała następująco „Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmo w celu usunięcia niezgodności” (art. 122 ust. 4 zd. 2 Konstytucji). „Pojęcie nierozerwalnego związku trzeba wyjaśniać w dwóch płaszczyznach. W płaszczyźnie techniczno-legislacyjnej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy bez przepisu, uznanego za niekonstytucyjny, niemożliwe jest stosowanie pozostałych przepisów ustawy, gdyż w ustawie powstaje luka niemożliwa do wypełnienia w drodze dopuszczalnych technik wykładniczych. W płaszczyźnie aksjologicznej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy stosowanie pozostałych przepisów ustawy jest wprawdzie technicznie możliwe, ale wyprowadzenie z ustawy przepisu uznanego za niekonstytucyjny doprowadza do oczywistej zmiany zakresu stosowania, celu bądź sensu pozostałych przepisów, przekształcając tak okrojoną ustawę w akt oderwany od intencji jej twórców i nabierający nowego znaczenia, którego nie mógłby nabrać, gdyby pozostały w nim usunięte przepisy”[147]. Możliwość wyrażenia opinii przez Marszałka Sejmu nie jest obwarowana terminem. „Wydaje się, że nieprzedstawienie opinii nie uniemożliwiałoby prezydentowi samodzielnego podjęcia decyzji co do dalszych losów ustawy zawierające niekonstytucyjne przepisy. W przeciwnym wypadku należałoby uznać dopuszczalność swoistego „blokowania” przez marszałka postępowania ustawodawczego. Oznaczałoby to przyznanie marszałkowi quasi-weta ustawodawczego , bowiem zaniechanie przedstawienia opinii uniemożliwiałoby prezydentowi podjęcie dalszych decyzji co do ustawy i – w konsekwencji – odkładałoby w nieokreśloną bliżej przyszłość termin jej podpisania, co mogłoby de facto wyeliminować możliwość wejścia ustawy w życie”[148]. W razie zwrócenia Sejmowi ustawy przez Prezydenta zakres ingerencji w tekst ustawy nie jest nieograniczony. Modyfikacje treści ustawy nie mogą bowiem stanowić zmian innych, niż konieczne do zapewnienia zgodności ustawy z Konstytucją w zakresie wynikającym z odpowiedniego wyroku Trybunału. Wskazówek co do niezgodności wymagających usunięcia Trybunał może udzielać bądź w uzasadnieniu, bądź w samej sentencji wyroku, posługując się formułą tzw. wyroku zakresowego czy też interpretacyjnego[149]. Jest to jedyna forma jaką może posłużyć się TK przy orzekaniu o niekonstytucyjności, gdyż zgodnie z podziałem władzy nie jest władny dokonywać zmian w ustawie (nawet jeszcze nie podpisanej). Należy jednak zwrócić uwagę na możliwość naruszenia opisanych wyżej wymogów parlamentarnej procedury naprawczej, polegającą w szczególności na niewłaściwym usunięciu niezgodności; postępowanie naprawcze polega na wykonaniu prewencyjnego wyroku TK, którego wydanie jest uwarunkowanie nieskorzystaniem z weta ustawodawczego[150], a może do tego dojść w przypadku zmiany przepisów ustawy w zakresie, w którym TK orzekł, że jest ona zgodna z Konstytucją. Jest to niedopuszczalne działanie, gdyż „nowelizacja” taka byłaby próbą ominięcia Senatu w realizacji funkcji ustawodawczej, ponieważ nie uczestniczy on w procesie usuwania niezgodności w zakwestionowanej przez TK ustawie. Trzecim rozwiązaniem jest orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że ustawa jest niezgodna z Konstytucją. Zgodnie z art. 122 ust. 4 Konstytucji „Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją”. Wyrok TK uznający niekonstytucyjność ustawy uchwalonej przez parlament zabrania Prezydentowi jej podpisywania. W przeciwnym razie złamałby Konstytucję i spowodował wejście w życie ustawy z nią sprzecznej[151]. Byłby tym samym narażony na realizację w stosunku do niego odpowiedzialności konstytucyjnej.

Przekazanie ustawy Sejmowi z umotywowanym wnioskiem do ponownego rozpatrzenia, potocznie nazywane wetem ustawodawczym, jest kolejnym hamulcem w jaki ustrojodawca wyekwipował Prezydenta w celu realizacji przez niego jego funkcji ustrojowej. Moc weta zależna jest od tego, jaki skutek wywoła ono w stosunku do ustawy oraz od tego, w jakim zakresie może kwestionować poszczególne postanowienia ustawy. „W doktrynie prawa konstytucyjnego wyróżnia się, w zależności od wywoływanych skutków, następujące rodzaje weta prezydenckiego: 1) weto absolutne – powodujące, przy sprzeciwie głowy państwa, niedojście ustawy do skutku; jest ono znane np. w Wielkiej Brytanii i w Austrii, głowy obu tych państw z owej kompetencji jednak nie korzystają; 2) weto zawieszające – w wyniku jego zastosowania ustawa musi zostać ponownie rozpatrzona przez parlament; po powtórnym jej uchwaleniu – najczęściej kwalifikowaną większością głosów – głowa państwa ma obowiązek podpisać ustawę; 3) weto kieszonkowe (pocket veto), powstałe na gruncie konstytucji USA – jest konsekwencją zasady, iż odroczenie obrad Kongresu uniemożliwia zwrot projektu ustawy parlamentowi; w wypadku, gdy prezydent nie chce ustawy podpisać, a Kongres nie może jej przyjąć ponownie, nie może się ona uprawomocnić; 4) weto częściowe (line-item veto) polegające na możliwości kwestionowania jedynie niektórych postanowień ustaw przedstawionych do podpisu, wiążących się z nieuzasadnionymi wydatkami budżetowymi”[152]. W Polsce ustanowiono model weta zawieszającego, ale ma ono charakter całkowity. Oznacza to, że Prezydent nie może zakwestionować jednego, bądź kilku przepisów, gdyż ustawa zostaje zwrócona Sejmowi w celu ponownego jej rozpatrzenia w całości.

„Prezydent posiada prawo weta nieobwarowane wymogiem kontrasygnaty premiera”[153]. Można powiedzieć, że jest to logiczną konsekwencją faktu, że to w istocie rząd kieruje do parlamentu większość projektów ustaw. W takim wypadku nie istniałaby możliwość kwestionowania uchwalonych (a niepodpisanych) ustaw, ponieważ premier musiałby kontrasygnować wniosek poddający w wątpliwość ustawę wniesioną przez rząd, którym kieruje, co wydaje się być sytuacją co najmniej dziwną. Konstytucyjna regulacja weta politycznego charakteryzuje się następującymi elementami: 1) może dotyczyć jedynie ustaw, co do których postępowanie legislacyjne w parlamencie uległo zakończeniu, 2) ustanowienie terminu, w którym możliwe jest wystąpienie do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy, 3) możliwy jest zwrot jedynie „z umotywowanym wnioskiem”, 4) odmowa podpisania ustawy następuje w całości (nie ma więc możliwości stosowania weta wobec niektórych jej postanowień, chyba że odmowa podpisania ustawy wynika z orzeczenia TK), 5) możliwość obalenia weta za pomocą odpowiedniej procedury, 6) brak możliwości zawetowania ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 7 Konstytucji), ustawy budżetowej oraz ustawy o prowizorium budżetowym (art. 224 ust. 1 Konstytucji). W celu zakreślenia pełnego obrazu hamulca jakim jest weto, kilka słów należy powiedzieć o każdym z nich.

Warunek pierwszy skierowania ustawy do Sejmu z wnioskiem jej ponownego rozpatrzenia zostaje spełniony, gdy ustawa „przeszła” trzy czytania w Sejmie oraz Senat miał możliwość ingerencji w nią zgodnie z treścią art. 121 Konstytucji. Związanie terminem działa w sposób dyscyplinujący. Wynosi on 21 dni i na podstawie art. 122 ust. 6 Konstytucji, w razie skierowania wniosku do Sejmu ulega on zawieszeniu. Z kolei w przypadku ponownego uchwalenia czas ten zostaje skrócony do 7 dni. Umotywowanie ma na celu zapoznanie Sejmu z pobudkami jakimi kierował się Prezydent zwracając ustawę. „Obowiązek uzasadnienia weta pozwala również opinii publicznej na zapoznanie się z intencjami kierującymi Prezydentem”[154]. Jest to istotne podczas ponownego rozpatrywania ustawy przez izbę i pozwala skupić się przede wszystkim na zagadnieniach merytorycznych. „W postanowieniach konstytucji nie ma określenia przesłanek skorzystania przez prezydenta z prawa weta, brak jest również sprecyzowania kryteriów, jakie winno spełniać uzasadnienie”[155]. Wydaje się, że jeżeli Prezydent ma wątpliwości natury prawnej to powinien skorzystać z możliwości skierowania ustawy do Trybunału, a weto ustawodawcze powinno być stosowane, gdy ma on obiekcje natury ekonomicznej, politycznej czy społecznej. Element czwarty został poruszony w rozważaniach dotyczących charakteru weta. Odnośnie procedury obalenia weta, elementu piątego, to podwyższony został próg wymagany do ponownego uchwalenia ustawy, a wynosi on 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Wyłączenie pewnych ustaw od możliwości zastosowania względem nich weta powodowane jest ich szczególnym charakterem, co nie wyklucza możliwości skierowania ich do TK w celu badania ich zgodności z Konstytucją. „Wycofanie przez Prezydenta wniosku o ponowne rozpatrzenie danej ustawy można traktować jako sytuację wyjątkową”[156]

Ostatnim z hamulców w jakie wyekwipowany został Prezydent to możliwość skrócenia kadencji Sejmu. Kadencja Senatu jest jednakowa z kadencją Sejmu w związku z tym skrócenie kadencji tego drugiego pociąga za sobą zakończenie misji ustrojowej przez tego pierwszego. „Można wskazać dwa zasadnicze modele wzajemnych stosunków ustrojowych legislatywy i egzekutywy w systemie parlamentarnym: system zmierzający do ustanowienia przewagi parlamentu nad rządem oraz system realizujący koncepcję wzmocnienia stanowiska egzekutywy wobec parlamentu”[157]. W polskiej Konstytucji został zasadniczo ustanowiony ten pierwszy, ale jest on równoważony za pomocą narzędzia jakim jest możliwość rozwiązania legislatywy przez egzekutywę.

„Niezależnie od występowania ograniczonych form indywidualnej politycznej odpowiedzialności posłów i senatorów Konstytucja z 1997 r. zna – jak się wydaje – określoną formę solidarnej (zbiorowej) odpowiedzialności parlamentarzystów, choć także bardzo ograniczoną. Chodzi tu o konstytucyjną kompetencję Prezydenta RP do skracania kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji (art. 98 ust. 4 Konstytucji). Korzystając z tej kompetencji, Prezydent pociąga do odpowiedzialności instytucjonalnej Sejm za określone zaniechania, których się dopuścił. W formie tej odpowiedzialności realizowana jest solidarna odpowiedzialność posłów”[158]. Realizacja tej odpowiedzialności zgodnie z art. 98 ust. 4 może być realizowana po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu w przypadkach określonych w Konstytucji. W przypadku kongruencji egzekwowanie tej odpowiedzialności wydaje się być iluzoryczne (z wyjątkiem obligatoryjnego przypadku), a hamulec ten nabiera dopiero istotnej możliwości oddziaływania w przypadku kohabitacji. Ustrojodawca, chociaż wprowadził system parlamentarno-gabinetowy równoważony elementami systemu prezydenckiego, nie pokusił się o charakterystyczny element tego drugiego jakim jest możliwość rozwiązania legislatywy w każdym czasie.

Znaczenie pojęcia „kadencja” nie zostało zawarte w ustawie zasadniczej, ale posiada ono ugruntowane znaczenie. Jest to „określony prawnie okres trwania pełnomocnictw organu działającego w zasadniczo niezmienionym składzie, wyłonionym w jednych wyborach”[159]. Skrócenie czasu trwania tych pełnomocnictw przez Prezydenta jest ściśle określone w Konstytucji i jednocześnie z dokonaniem tego Prezydent „zarządza wybory do Sejmu i Senatu i wyznacza ich datę na dzień przypadający nie później niż w ciągu 45 dni od dnia zarządzenia skrócenia kadencji Sejmu. Prezydent Rzeczypospolitej zwołuje pierwsze posiedzenie nowo wybranego Sejmu nie później niż na 15 dzień po dniu przeprowadzeniu wyborów” (art. 98 ust. 5 Konstytucji). Wprowadzenie obowiązku jednoczesnego zarządzenia wyborów jest powodowane chęcią zabezpieczenia się przed ewentualnymi działaniami władzy wykonawczej w razie „nieobecności” parlamentu.

„Prawo rozwiązania parlamentu jest ograniczone do dwu jedynie sytuacji, a przede wszystkim jest samodzielną kompetencją Prezydenta, wykonywaną bez kontrasygnaty, czyli rząd nie może nią dowolnie manewrować”[160]. Sytuacje te różnią się zasadniczo tym, że w jednym przypadku ustawa zasadnicza nakazuje prezydentowi skrócić kadencję Sejmu, a w drugim przyznaje mu jedynie uprawnienie do tego. Zważywszy nawet na konstrukcyjne ograniczenia w korzystaniu z niego, jest to w istocie zasadniczy instrument konstytucyjny hamujący funkcjonowanie parlamentu[161]. Pierwsza sytuacja związana jest zasadniczo z systemem rządów, w którym egzekutywa jest wyłaniana przez legislatywę. Jak wiadomo, Prezydent wyłaniany jest w oparciu o wybory powszechne, natomiast organ kolegialny w ramach dualistycznej egzekutywy, jakim jest Rada Ministrów, wyłaniany jest w przez Sejm. Ustrojodawca przewidział trzy (w Małej Konstytucji z 1992 r. było ich pięć) procedury powoływania rządu, a jeżeli ostatnia z nich unormowana w art. 155 ust. 1 nie doprowadzi do udzielenia RM wotum zaufania to na podstawie art. 155 ust. 2 „Prezydent Rzeczypospolitej skraca kadencję Sejmu i zarządza wybory”. Zwrot „skraca” wskazuje tu na obligatoryjność. Druga sytuacja, lecz już nie rodząca obowiązku, ale uprawnienie unormowana została przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 225. Związana jest ona bezpośrednio z procedurą budżetową i stanowi implikację nieukończenia jej w terminie. Wydaje się to dosyć logiczne przez wzgląd na fakt, że państwo nie może pozostawać bez budżetu. Art. 225 „wprowadza pewne ograniczenia czasowe, w których decyzja ta może być ważnie podjęta; wyraźnie widać tu wolę ustrojodawcy, aby sama możliwość podjęcia przez Prezydenta decyzji nie stanowiła w dłuższej perspektywie czasowej swoistego środka nacisku ze strony tego członu władzy wykonawczej na władzę ustawodawczą. Chodzi o to, aby Prezydent przy okazji ewentualnych późniejszych sporów z parlamentem na innym tle niż ustawa budżetowa nie mógł zagrozić skorzystaniem z kompetencji do skrócenia kadencji na podstawie art. 225[162]. Zgodnie z tym artykułem „jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu”.

Konstytucja nie ustanawia wymogu uzasadnienia postanowienia Prezydenta o skróceniu kadencji. Musi on jednak, oprócz zarządzenia jej skrócenia, podać podstawę prawną. Zarządzenie to nie jest aktem normatywnym i nie podlega kontroli ze strony TK, ale istnieje możliwość pociągnięty Prezydenta do odpowiedzialności konstytucyjnej. Należy dodać, że Konstytucja nie zezwala na skorzystanie przez Prezydenta z kompetencji do skrócenia kadencji Sejmu w czasie trwania stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu (art. 228 ust. 7). Wobec przyjęcia zasady permanencji brak jest jeszcze jednej instytucji „równoważącej” władze, mianowicie prawa Prezydenta, zwykle za kontrasygnatą rządową, do zwoływania, odraczania i zamykania sesji parlamentarnych[163].

2. Prezydent a judykatywa

Podobnie jak w przypadku legislatywy, egzekutywa nie została wyposażona w wachlarz jakichś znaczących hamulców ustrojowych w stosunku do judykatywy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że z pewnością regulacja tej kwestii jest nieco bogatsza, choćby poprzez fakt szerszej możliwości kreacji składu władzy sądowniczej przez wykonawczą. Kompetencje Prezydenta odnośnie do władzy sądowniczej zdecydowano się podzielić na: a) kreacyjne, b) władcze.

Kompetencje kreacyjne zostały wymienione w art. 144 ust. 3 pkt 17, 20, 21, 22, 23 Konstytucji. Z tego, że zostały one wymienione w artykule stanowiącym o prerogatywach, płynie wniosek, że nie są one objęte kontrasygnatą. Najważniejszym uprawnieniem w relacjach Prezydent – sądy jest powoływanie sędziów. Patrząc w szerszym ujęciu, głowa państwa jest w istocie władna „tworzyć” trzecią władzę. Powiązanie tej kompetencji z pozycją ustrojową prezydenta ma natomiast nadal pewne miejsce w kontekście jego funkcji reprezentacyjnej – najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro tylko sądy wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174), to uzasadnione jest powoływanie sędziów przez organ państwa, który uosabia majestat Rzeczypospolitej, spełnia doniosłą rolę symboliczną oraz jako jedyny reprezentuje państwo jako całość (ius repraesentationis omnimodae)[164]. Dobór kadry sędziowskiej powinien odbywać się w sposób merytoryczny i nie budzący wątpliwości co do tego, że osoba powołana na stanowisko sędziego należycie wykona powierzoną funkcję. Chodzi zatem o taką interpretację kompetencji, która zapewnia realizację nakazu kształtowania procedury wyłaniania sędziów w sposób szczególnie obiektywny, oparty o jednoznaczne kryteria, przy respektowaniu zasady zaufania do stanowionego prawa i apolityczności urzędu[165]. Powołanie sędziów odbywa się w ramach kooperacji dwóch organów: a) KRS, która pełni rolę organu inicjatywnego, b) Prezydenta, jako organu decyzyjnego. Prezydent nie ma prawnego obowiązku uwzględniania wniosku KRS, a więc nie można jego pozycji sprowadzić jedynie do woli „notariusza”, potwierdzającego podejmowane gdzie indziej decyzje. Artykuł 179 wyraźnie określa wystąpienie KRS mianem „wniosku”, co wskazuje jego niewiążący materialnie charakter, nawet jeśli złożenie wniosku jest koniecznym elementem procedury; trzeba więc uznać, że Prezydent ma pełną swobodę wyboru pomiędzy kandydatami i nie musi się kierować liczbą uzyskanych przez nich głosów. Natomiast niedopuszczalne byłoby powołanie osoby spoza grona kandydatów, bowiem art. 183 ust. 3 wyraźnie używa określenia „powołuje… spośród kandydatów”[166]

„Jeśli uznać, że prezydent na zasadzie checks and balances, ma mieć realny wpływ na procedurę nominacyjną, należy stworzyć system gwarancji chroniący kandydatów na sędziów”[167]. Władza sądownicza w zasadzie sytuowana jest „najbliżej” obywatela, gdyż to ona w przeważającej mierze kształtuje sferę jego obowiązków prawnych. Sądy i Trybunały pełnią wreszcie w społeczeństwie ogromną funkcję edukacyjną, kształtując świadomość prawną obywateli. To głos sądów, a nie głos parlamentów jest uważany za głos prawa[168].

W art. 144 ust. 3 pkt 20 Konstytucji RP unormowane jest uprawnienie do powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, które uszczegółowione zostało w rozdziale „Sądy i Trybunały” w art. 183 ust. 3. Stosownie do niego „Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego”. Podobnie uregulowana została sytuacja Prezesa NSA, którego zgodnie z pkt 22 ust. 3 art. 144 również powołuje Prezydent. Art. 185, analogicznie do art. 183 ust. 3, normuje procedurę powołania. Zatem „Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego”. Natomiast kompetencja powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, zawarta w pkt 21, konkretyzowana jest w identyczny sposób jak dwóch poprzednich, z tym że pomija czas, w którym pełnią oni powierzone im funkcje. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 2 „Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego”. W gestii Prezydenta leży również powoływanie prezesów SN i wiceprezesów NSA (art. 144 ust. 3 pkt 23).

Takie ukształtowanie prezydenckiej prerogatywy nie było spowodowane chęcią wzmocnienia samodzielnej pozycji Prezydenta, lecz zaakcentowania niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów[169]. „Ponadto wskazanie, że dana kompetencja jest prerogatywą osobistą, oznacza, iż jej wykonywanie nie odbywa się z udziałem i na odpowiedzialność czynnika rządowego. Wyłączenie czynnika rządowego powinno być tutaj interpretowane jako wzmocnienie gwarancji apolityczności. Nie musi jeszcze oznaczać, że prezydent dysponuje swobodą oceny, tak zwanym luzem decyzyjnym, w szczególności zaś nie jest dopuszczalne przyjęcie, że nie jest związany prawem, w tym kompetencjami innych organów”[170]. Powoływanie sędziów jest bardzo doniosłym aktem w „demokratycznym państwie prawa”, bo to właśnie oni stosują to prawo w największym zakresie. Doprowadzenie zatem do arbitralności Prezydenta w powoływaniu sędziów byłoby sytuacją wysoce niestosowną. Dlatego właśnie odmowa powołania danej osoby na sędziego powinna być należycie umotywowana i w sposób całkowicie obiektywny i wyczerpujący. Nie można doprowadzić również do sytuacji, w której osoba sprawująca urząd Prezydenta będzie opóźniała podejmowanie decyzji w sprawie powoływania sędziów lub też traktowała ten obowiązek jako uprawnienie, z którego skorzystanie uzależniać będzie od swojej dobrej woli. Nie można także sprowadzać roli Prezydenta do roli czysto formalnej. Prawidłowe odbieranie tej prerogatywy wydaje się następujące: z tego, że powoływanie sędziów jest konstytucyjnym obowiązkiem głowy państwa nie płynie obowiązek pozytywnego uwzględnienia wszystkich przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa kandydatur, ale odmowa aprobaty dla danej kandydatury musi być wyczerpująco uzasadniona.

Kompetencją o charakterze władczym jest prawo łaski. Uprawnienie to jest prerogatywą (art. 144 ust. 3 pkt 18), zatem kontrola ze strony rządu jest tu w analogiczny sposób wyłączona jak w odniesieniu do powoływania sędziów. W przepisie art. 139 zd. 2 ustanowiona została jedna i dodać trzeba, że jedyna przesłanka negatywna zastosowania prawa łaski przez Prezydenta. Mianowicie „prawa łaski nie stosuje się do osób skazanych przez Trybunał Stanu”. W razie zaistnienia wskazanej przesłanki nie istnieje możliwość zastosowania prawa łaski, a w razie jego zastosowania osoba piastująca urząd Prezydenta naraża się na odpowiedzialność konstytucyjną. Poza tym jednym wypadkiem możliwość zastosowania prawa łaski nie jest niczym limitowana. „Przedmiotem ułaskawienia mogą być kary orzeczone za przestępstwa (przez sądy powszechne i wojskowe), a także kary orzeczone w procesie karno-administracyjnym”[171]. W doktrynie wymienia się jeszcze jeden warunek, że w razie skorzystania przez Prezydenta z tego uprawniania „nie jest jednak możliwa zamiana kary czy środka karnego na nieprzewidziany rodzajowo w kodeksie karnym”.

Podnoszony jest także w dyskusji argument, że „Prezydent nie dysponuje odpowiednim aparatem do dokonywania rzetelnej oceny setek lub tysięcy wniosków o ułaskawienie, co w istocie wypacza ratio tej instytucji. Ponadto zbyt częste stosowanie prawa łaski może być uznane za przejaw dezawuowania pozycji sądów; wydaje się więc, że akt ułaskawienia nie powinien być polemiką z sądem czy kwestionowaniem wyroku sądowego. Ułaskawienie powinno stanowić indywidualny akt Prezydenta wobec osoby, która prosi, aby z różnych względów – ludzkich, zdrowotnych czy społecznych – skorzystał ze swojej prerogatywy i darował lub złagodził ciążącą na tej osobie karę”[172].

Jeżeli chodzi o charakter hamulców ustrojowych Prezydenta w stosunku do judykatywy, to pełnią one bardziej rolę współdziałania niż hamowania, a przynajmniej jeśli chodzi o kompetencje kreacyjne. W istocie prawo łaski można odbierać jako hamulec ustrojowy, ale nie jest on w stanie, ze względu na jego natężenie, osiągnąć w systemie rządów takiej eskalacji dolegliwości dla judykatywy, jak skrócenie kadencji Sejmu dla legislatywy. Właściwym byłoby postrzeganie prawa łaski również jako możliwości naprawy błędów i wypaczeń władzy sądowniczej ze względu na jej nikłą inną możliwość ingerencji w sferę władzy „odrębnej i niezależnej od innych władz”. „Kompetencje w zakresie stosowania prawa łaski, nadawania orderów i odznaczeń, powoływania sędziów (art. 139, art. 137, art. 179) stanowią refleks dawnej pozycji monarchy oraz obecnej pozycji prezydenta jako głowy państwa”[173]. I w tym kierunku należy iść poszukując ich prawdziwej genezy.

ROZDZIAŁ IV

Judykatywa a inne władze

1. Weryfikacja ważności wyborów

Najwyższym organem w obrębie władzy sądowniczej jest Sąd Najwyższy. „W świetle postanowień Konstytucji stał się organem niezależnym, niepodlegającym jakiemukolwiek organowi państwowemu, zaś jego relacje z władzą ustawodawcza i wykonawczą oparte zostały na zasadzie równowagi i niezależności. Należy również podkreślić, że ta szczególna pozycja SN wśród organów państwa wynika także z faktu, że jego sędziowie – podobnie jak sędziowie innych sądów w Polsce – są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom”[174]. „W odróżnieniu także od władzy wykonawczej i ustawodawczej sądownictwo nie jest w stanie wywodzić swej politycznej legitymacji z woli ludu, a więc z bezpośrednich wyborów”[175]. Stosownie do art. 183 ust. 1 Konstytucji RP Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania. Niezbędnym wydaje się dodać, że ów nadzór inaczej niż ma to miejsce z rozumieniem tego pojęcia w doktrynie prawa administracyjnego, nie przewiduje władczego wkraczania w rozstrzygnięcia sądów usytuowanych niżej. Konsekwencją tego jest również brak hierarchicznego podporządkowania Sądowi Najwyższemu sądów instancji niższych i niemożliwość oddziaływania na nie za pomocą poleceń formułowanych przez SN, bądź jego sędziów, jak ma to miejsce w organach administracji. Rodzi to niezwykłe trudności w możliwości ustanowienia jakiegokolwiek silnie oddziałującego hamulca ustrojowego, z tego względu, że logicznie rzecz biorąc, przez zasadę niezawisłości należałoby ustanowić „zdolność przeszkadzania” dla każdego sędziego z osobna. Idąc tym tokiem rozumowania przyjęto, że możliwość hamowania ze strony innych władz nie jest znaczna. Natomiast ze względu na wyjątkowo silne powiązania z „prawem” judykatywy, czuwa ona w zasadzie nad prawidłowym „samostosowaniem” tego hamulca sensu largo w działaniach innych „prawnych sfer działania państwa”.

W art. 101 ust. 1 Konstytucji ustanowiona została kompetencja do stwierdzania ważności wyborów do Sejmu i Senatu. Charakter tej funkcji można sprowadzić do kontroli prawidłowości kreacji organów pierwszej i najważniejszej z „prawnej sfery działania państwa” w zakresie podziału władzy. Tak więc SN uzyskał potwierdzenie swej istotnej funkcji kontrolnej wszystkich czynności wyborczych i uprawnienie do stwierdzania ważności wyborów[176]. Hamulec ten w istocie ma na celu skontrolowanie przez Sąd Najwyższy czy w ramach czynności wyborczych wszystkie z nich odbyły się zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym, czy też miały miejsce jego naruszenia. Gwarantuje to też w demokracji zmianę elit władzy zgodnie z wolą suwerena. Kontrola ważności wyborów zapobiega fałszowaniu przez ekipę rządzącą wyników wyborów, a także potwierdza w oczach Narodu, że deputowani, którzy zostali wybrani w istocie „są przedstawicielami Narodu”. Sąd Najwyższy potwierdza tu także, iż „wyścig do władzy” jaki kształtował się pomiędzy frakcjami przebiegał zgodnie z prawem. SN może nakazać powtórzenie czynności w razie dostrzeżenia naruszenia prawa.

Niezwykle ważną kompetencją przyznaną SN jest uprawnienie do stwierdzania ważności wyboru Prezydenta RP (art. 129 ust. 1 Konstytucji). W systemie parlamentarno-gabinetowym Rada Ministrów kreowana jest przez parlament, zatem w stosunku do niej nie ustanowiono żadnej procedury kontroli przez SN, ze względu na udział Prezydenta, który „czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji”. Cel ustanowienia kompetencji SN do badania procesu wyborczego Prezydenta jest w zasadzie identyczny jak w wyborach parlamentarnych. Służy on temu, ażeby wybór na najwyższe stanowisko państwowe odbywał się zgodnie z zasadami „demokratycznego państwa prawa”. Stosownie do art. 129 ust. 3 „w razie podjęcia przez SN uchwały stwierdzającej nieważność wyboru Prezydenta RP przeprowadza się nowe wybory na zasadach i w trybie przewidzianych ustawą o wyborze Prezydenta RP”[177].

Poza obowiązkiem wydania orzeczenia o ważności wyborów, które następuje z urzędu, może zostać wniesiony protest przeciwko ważności wyborów parlamentarnych lub wyboru Prezydenta. „Przede wszystkim protest do SN może wnieść osoba uprawniona do głosowania w określonym obwodzie i sporządzić go według wymagań ustawowych”[178]. Unormowanie protestu jest analogiczne w art. 101 ust. 2 oraz art. 129 ust. 2 Konstytucji, jednak protest nie jest formą hamulca, a jedynie realizacją prawa do sądu. Zaprezentowane rozwiązania prawne wskazują, że orzeczniczej kontroli sadowej poddane zostały najważniejsze czynności wyborcze w celu zapewnienia prawidłowego i zgodnego z prawem przeprowadzenia wyborów parlamentarnych z zachowaniem „ obywatelskiego” prawa do sądu[179].

2. Stanie na straży niezależności i niezawisłości

W celu realizacji doktryny podziału „prawnych sfer działania państwa” konieczne jest zagwarantowanie organom przynależnym do każdej z tych sfer wzajemnej równowagi przy poszanowaniu niezależności każdej z nich. „Inaczej kształtuje się płaszczyzna relacji między władzami w odniesieniu do władzy sądowniczej, a inaczej w odniesieniu do władzy ustawodawczej i wykonawczej”[180]. Owa niezależność najsilniej przejawia się w działaniu władzy sądowniczej. W związku z tym zagwarantowanie jej judykatywie powinno stawać się priorytetem w działaniach innych organów. Podejmowane przez nie działania nie mogą zmierzać do uzależnienia wymiaru sprawiedliwości od którejkolwiek z nich. Ustrojodawca zdecydował się zatem na powołanie osobnego organu w ramach władzy sądowniczej oraz powierzenie mu funkcji strażnika niezależności sądów i niezawisłości sędziów, które „są podstawowymi filarami, tworzącymi państwo demokratyczne”[181]. Organem tym jest Krajowa Rada Sądownictwa. „Krajowa Rada Sądownictwa jest zatem centralnym organem wymiaru sprawiedliwości o charakterze korporacyjno-samorządowym”[182]. Ważna jest również systematyka konstytucyjna, otóż „skoncentrowanie przepisów odnoszących się do KRS w dziale dotyczącym sądów (art. 186 – 187) jest konsekwencją tego, iż organ ten jest funkcjonalnie związany z sądami, a nie z Trybunałami. Jego zasadnicze kompetencje dotyczą nie Trybunałów, lecz sądów. Wyłączenie odpowiednich przepisów >>przed nawias<< regulacji sądów mogłoby natomiast skłaniać do wniosku, że jest inaczej – że kompetencje KRS wiążą się także z działalnością TK oraz TS, statutem sędziów TK oraz członków TS”[183]. Członkowie Rady w wykonywaniu swej funkcji są autonomiczni. Mandat członków pochodzących z wyboru jest mandatem w pełni niezależnym, ale nie jest to jednak mandat wolny[184], ponieważ mogą zostać odwołani przez organ, który powołania dokonał.

Konieczność zachowania powściągliwości w odniesieniu do władzy sądowniczej była podstawą włączenia w skład tego organy przedstawicieli władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Skuteczną ochronę niezawisłości sędziów przed naciskami płynącymi z różnych stron stanowi właśnie zachowana równowaga sił w tak zestawionym składzie Rady i tworząca jednocześnie właściwą atmosferę pewnej stabilizacji, koniecznej dla pełnienia funkcji przez sędziego[185]. KRS stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów realizuje za pomocą dwóch kompetencji. Po pierwsze, „podstawową kompetencją Rady stał się niezależny od władzy wykonawczej dobór kandydatów na stanowiska sędziowskie przy udziale zgromadzeń ogólnych sędziów, czyli organów samorządu sędziowskiego”[186]. „Krajowa Rada Sądownictwa pełni podstawowe funkcje w zakresie doboru kadry sędziowskiej i posiada konstytucyjną legitymację do przedstawiania Prezydentowi RP wniosków o powołanie określonych osób na stanowiska sędziowskie w sądach powszechnych i wojskowych, Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym”[187]. Po drugie, „zgodnie z art. 186 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Krajowa Rada Sądownictwa może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego tylko w zakresie aktów normatywnych, które się odnoszą do kwestii niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej”[188].

Aspekt pierwszy może być powodowany faktem, który trafnie ujął L. Morawski stwierdzając, że: „w młodych demokracjach sytuację pogarsza niski poziom kultury politycznej, który powoduje, że wyborcy bardzo łatwo staja się łatwym łupem demagogicznie nastawionych polityków, a co gorsza – pozbawieni doświadczenia politycznego na swoich przedstawicieli często wybierają idiotów”[189]. Judykatywa jako jedyna z władz jest rekrutowana w oparciu o posiadane kwalifikacje. Decydującymi kryteriami przy takim doborze powinny być: posiadana wiedza, osiągnięcia w dziedzinie prawa, nieskazitelna opinia[190].

Z kolei drugi aspekt można uzasadniać przez wzgląd na „granice niezależności sądów i niezawisłości sędziów w odniesieniu do prawodawczych kompetencji organów władzy ustawodawczej. Można też jednoznacznie na nie odpowiedzieć (…), sędziowie SN (a także innych sądów) są całkowicie podporządkowani woli Sejmu wyrażonej w formie ustawy (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Poprzez ustawy Sejm może kształtować orzecznictwo sądów w sposób wiążący i bez żadnych – w zasadzie – ograniczeń”[191]. Inicjowanie kontroli konstytucyjności prawa w zakresie niezależności i niezawisłości przez pryzmat tego stwierdzenia wydaje się być całkowicie uzasadnione. Jak dotąd hamulec w postaci funkcjonowania KRS wydaje się w sposób zadowalający spełniać swoją funkcję.

3. Sądownictwo administracyjne jako środek kontroli administracji

Jak zostało napisane wcześniej, aby judykatywa miała jakieś silne hamulce do dyspozycji (pomijając kontrolę konstytucyjności prawa) logicznym byłoby ustanowić kompetencje dla każdego sędziego. Ten właśnie model został zastosowany w sądownictwie administracyjnym. Mianowicie sądy administracyjne mają możliwość podważania rozstrzygnięć władzy wykonawczej w momencie, gdy kieruje ona swoje działania „na zewnątrz”, załatwiając sprawy obywateli. Ma to miejsce wtedy, gdy organy administracji publicznej posługują się inną formą, niż wskazana w art. 93. Mowa jest tam o uchwałach i zarządzeniach będących wewnętrznymi aktami prawa. Podlegają one również kontroli, ale pod względem ich zgodności z prawem, więc na władze wykonawczą oddziałuje hamulec sensu largo w postaci prawa przy stanowieniu prawa wewnętrznego.

Sądami o charakterze szczególnym są Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne. „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, przy czym konstytucja przesądziła, że kontrola ta obejmuje także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego oraz orzekanie o zgodności z ustawami aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184)”[192]. Choć Konstytucja nie wyraża tego expressis verbis to rola NSA w kontroli działalności administracji publicznej polega na nadzorze nad działalnością WSA w zakresie orzekania[193]. Zakres kontroli obejmuje „działalność”, stąd można wnioskować, że cała działalność administracji podlega kontroli, a nie tylko realizowana w formie decyzji. Takie określenie właściwości sądów administracyjnych wskazuje na przyjęcie jako zasadniczej funkcji sądownictwa administracyjnego – funkcji ochrony zasady praworządności[194].

Sądy administracyjne w celu prawidłowego wykonywania swoich zadań same nie mogą rozstrzygać spraw administracyjnych, gdyż: po pierwsze, dochodziłoby do sytuacji, w której sądy administracyjne kontrolowałyby swoje działanie, co byłoby niezgodne z zasadą „demokratycznego państwa prawa” i nemo iudex in sua causa; po drugie, załatwianie spraw administracyjnych zgodnie z konstytucyjnym podziałem władzy znajduje się w gestii władzy wykonawczej. Powoduje to, że sądy administracyjne po rozpoznaniu sprawy nie mogą jej załatwić, bo również występowałyby jako organ administracji. „Ich orzeczenia powinny więc mieć charakter kasacyjny; sąd uchyla kontrolowaną przez siebie decyzję, gdy stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania”[195].

Zauważyć trzeba, że hamulec ustrojowy w postaci kontroli administracji nie posiada formy skoncentrowanej. Realizowany jest on w sposób rozproszony. Ponadto kontrola administracji ma na celu pełną realizację zasady praworządności, zasady ochrony praw obywateli oraz ochrony praw nabytych. Skutecznie przeciwdziała arbitralizmowi, do której dochodzi w wypadkach decyzji uznaniowych, chociaż nie tylko. Idąc dalej sięgnąć należałoby do „Ducha praw”, gdzie baron de Montesquieu jako warunek zachowania wolności ludzi uważał podział władzy i „zdolność przeszkadzania”. Implikacją tego jest to, że hamulec ten w pierwszej kolejności należy postrzegać jako gwarancję realizacji praw obywateli, a dopiero w drugiej kolejności doszukiwać się ustrojowych konotacji.

4. Kontrola konstytucyjności prawa

Podstawowym instrumentem władzy sądowniczej w zakresie skromnego pakietu hamulców ustrojowych jest kontrola konstytucyjności prawa. Ponadto incydentalnie zwrócić trzeba uwagę na spory kompetencyjne, które to – podobnie jak kontrola zgodności powszechnie obowiązujących aktów normatywnych – znajduje się w gestii Trybunału Konstytucyjnego.

Artykuł 189 Konstytucji RP rozstrzyga, iż „Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa”; funkcja ta nadaje Trybunałowi Konstytucyjnemu status arbitra między centralnymi organami państwa[196]. Ponadto należy dodać informację o dwojakim charakterze sporów kompetencyjnych. „Po pierwsze, ze sporem kompetencyjnym pozytywnym mamy do czynienia, gdy dwa (lub więcej) konstytucyjne centralne organy państwowe uznały się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy lub wydały w niej rozstrzygnięcie. Po drugie, ustawa mówi o sporach kompetencyjnych negatywnych. Można powiedzieć, iż tego rodzaju spory kompetencyjne zachodzą wtedy, gdy dwa (lub więcej) konstytucyjne centralne organy państwa uznały się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia danej sprawy; Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne wyłącznie pomiędzy centralnymi i jednocześnie konstytucyjnymi organami państwa, a więc pomiędzy centralnymi organami ustanowionymi w Konstytucji”[197]. „Spór co do właściwości miejscowej pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa nie może zaistnieć, ponieważ kompetencje centralnego konstytucyjnego organu państwa rozciągają się na terytorium całego państwa”[198]. Dla pełnego obrazu warto przytoczyć jeszcze katalog podmiotów zdolnych do zainicjowania postępowania przed Trybunałem. Według art. 192 z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 189, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą: Prezydent RP, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes RM, Pierwszy Prezes SN, Prezes NSA i Prezes NIK. Zasygnalizować również należy, iż ten aspekt działalności Trybunału ma charakter horyzontalny. „W polskiej nauce prawa istnieją rozbieżności poglądów, co do tego, czy spór kompetencyjny może toczyć się pomiędzy organami należącymi do dwóch różnych władz”[199].

Przechodząc do właściwej części podrozdziału na wstępie zaznaczyć należy, że w obrębie zainteresowania znajduje się tylko abstrakcyjna kontrola konstytucyjności prawa, gdyż to ona w stanowi hamulec ustrojowy. „Badanie zgodności przepisów prawa polega na stwierdzeniu istnienia ich zgodności lub sprzeczności z Konstytucją. Kontrola dokonywana przez TK polega na ocenianiu pionowej zgodności norm prawnych. Jej istotą jest dokonywanie oceny, czy norma niższego rzędu (przedmiot kontroli) jest zgodna z normą wyższego rzędu (podstawą kontroli, wzorcem kontroli). Podstawową dyrektywą tych ocen jest zasada hierarchiczności źródeł prawa, czyli nakaz, aby normy niższego rzędu były zgodne z normami wyższego rzędu”[200].

Natomiast kontrola konkretna, czyli skarga konstytucyjna oraz pytania prawne kierowane do Trybunału przez sądy w istocie stanowią ochronę praw i wolności człowieka i obywatela. Nie wchodzi tu w grę prawo do azylu, które zostało wyłączone z zakresu zastosowania skargi z art. 79.

„Zapewne już na samym początku funkcjonowania społeczeństw zorganizowanych pojawiło się pytanie o praworządność działania władzy. Bez wątpienia fakt ten zbiegł się z pozbawieniem władzy atrybutu boskości i wyłonieniem się idei prawa naturalnego”[201]. Nadmienić trzeba, że przez długi okres władza, czy to w postaci cesarza, czy monarchy niechętnie widziała kontrolę prawa przez siebie stanowionego. Instytucje w postaci angielskiego impeachment stanowiły wyłom na tle ówczesnych systemów prawnych. „Istotny przełom nastąpił w momencie ukształtowania się liberalnej koncepcji państwa i prawa (teoria konstytucji pisanej) i stworzenia instytucjonalnych gwarancji chroniących najwyższe miejsce konstytucji w systemie źródeł prawa”[202]. Trybunały konstytucyjne stały się najważniejszym instrumentem kontroli decyzji prawodawczych, a tym samym nieodzownym elementem zasady podziału władz rozumianej jako zasada wzajemnego hamowania i kontrolowania się władz. Ustanowiono je głównie po to, by hamować arbitralizm poczynań parlamentów i rządów[203].

Kontrola konstytucyjności prawa zakłada badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodnie z art. 188, po pierwsze zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, po drugie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie i po trzecie zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Omówienie problematyki konstytucyjności aktów normatywnych warto rozpocząć od zaznaczenia, że „na organach państwowych Rzeczypospolitej Polskiej spoczywa obowiązek niewydawania aktów prawnych sprzecznych z Konstytucją”[204]. Podstawę prawną tego obowiązku można odnaleźć w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niekiedy jednak może się tak zdarzyć, że członkowie władzy ustawodawczej przez brak cenzusu wykształcenia posiadają szczątkowe (o ile w ogóle posiadają) przygotowanie prawnicze. Dlatego niezbędnym było ustanowienie przez ustrojodawcę sądu kontroli konstytucyjności prawa. Technokratyczny organ, który składa się z „osób wyróżniających się wiedzą prawniczą” jest znacznie lepiej predestynowany do badania konstytucyjności prawa.

„Wysunięcie na czoło katalogu aktów prawnych, podlegających kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, ustaw i umów międzynarodowych zbliża obecną regulację do rozwiązań europejskich”[205]. Pod pojęcie ustaw w art. 188 podciągnięte została działalność „ustawodawcza” Prezydenta. „Konstytucja w art. 234 wprowadza akt równorzędny ustawie. Jest to rozporządzenie z mocą ustawy Prezydenta RP, które jest wydawane na wniosek Rady Ministrów w czasie stanu wojennego w sytuacji, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie. Rozporządzenie takie ma charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 234 ust. 2 Konstytucji)”[206]. Badanie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją jest dokonywane zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym; ma charakter abstrakcyjny, gdy określone w Konstytucji podmioty występują z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy lub umowy międzynarodowej z Konstytucją (art. 191 Konstytucji)[207]. Ma ono także charakter kontroli następczej. Kontrola ta jest podstawowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy aktów (norm), które już przyjęto. Przyznanie Prezydentowi RP na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji prawa do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności z Konstytucją ustawy przed jej podpisaniem – kreuje kontrolę wstępną. Jest ona wyjątkową formą kontroli konstytucyjności prawa i wiąże się ściśle z procesem tworzenia prawa[208]. Tutaj zaznaczyć trzeba jeszcze, że „Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy – w myśl art. 122 ust. 3 Konstytucji – którą Trybunał uznał za zgodną z Konstytucją. Wynika z tego, że orzeczenia zgodności z Konstytucją ustawy przed jej podpisaniem przez Prezydenta są wiążące. W wypadku orzeczenia Trybunału o niekonstytucyjności ustawy nie może ona wejść w życie. Zgodnie z art. 122 ust. 4 Konstytucji, Prezydent może odmówić podpisania takiej ustawy, ale skutek nie musi dotyczyć całej ustawy. Jeżeli Trybunał uzna za niezgodne z Konstytucją tylko niektóre przepisy i stwierdzi, że nie są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, to wówczas Prezydent może, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisać ustawę z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów albo zwrócić Sejmowi ustawę w celu usunięcia niezgodności[209]. Istotny jest również problem poprawek do Konstytucji, gdyż dopuszczalne jest badanie ich zgodności z Konstytucją, natomiast może to mieć miejsce jedynie pod kątem formalnym tzn. może być badane jedynie dochowanie wymogów konstytucyjnych, co do procedury, trybu i kompetencji organów w tym zakresie.

„Art. 188 pkt 2 Konstytucji mówi, iż Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności staw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Wynika z tego, że umowy te stały się odrębną podstawą kontroli ustaw”[210]. Podstawą kontroli ustaw mogą być umowy międzynarodowe, które zostały ratyfikowane na podstawie uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie i zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw. Umowy te muszą dotyczyć kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 pkt. 1-5 Konstytucji, czyli pokoju, sojuszy, układów politycznych, układów wojskowych, wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, członkostwa Polski w organizacji międzynarodowej, znacznego obciążenia finansowego państwa, spraw uregulowanych w ustawie lub takich, w których Konstytucja wymaga uchwalenia ustawy. Umowa międzynarodowa może być uznana za podstawę (wzorzec) kontroli legalności ustaw tylko wtedy, gdy będzie zgodna z Konstytucją. W związku z tym, zgodnie z art. 133 ust. 2 Konstytucji, Prezydent RP przed ratyfikacją ma prawo zwrócić się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności umowy z Konstytucją. Postanowienia te kreują kontrolę o charakterze prewencyjnym (wstępnym)[211]. Kontrola ta odbywa się pod względem materialnym, czyli co do treści, oraz formalnym, czyli co do procedur treści i kompetencji organów do zawarcia umowy.

Ostatni z interesujących z przedmiotowego punktu widzenia rodzajów kontroli abstrakcyjnej to badanie zgodności przepisów prawnych wydanych przez centralne organy państwa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Należy uznać, że wszystkie przepisy zawierające normy prawne wydane przez te organy państwowe podlegają kontroli Trybunału. Organy centralne państwa są wyszczególnione w Konstytucji, należą do nich także te, których podstawa działalności określona jest w przepisach ustawowych (pozakonstytucyjnych). Z treści art. 188 pkt. 3 wynika między innymi, że Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwa, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Chodzi tu o wszelkie ratyfikowane umowy międzynarodowe, a zatem również o te, które zostały zatwierdzone samodzielnie przez Prezydenta, co do których nie wymagana jest zgoda na ratyfikację wyrażoną w ustawie. W obowiązującej regulacji pojęcie „przepis prawa” jest jednoznaczne. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawarte są w Konstytucji, ustawach, ratyfikowanych umowach międzynarodowych i rozporządzeniach. Są one określone na zasadzie zamkniętego systemu źródeł prawa (art. 87.ust. 1 Konstytucji). Omawiana forma kontroli konstytucyjności i legalności prawa ma charakter kontroli następczej (represyjnej), odnosi się ona bowiem do norm już obowiązujących. Następcza kontrola jest tutaj realizowana w formie abstrakcyjnej. Jej zasadniczym zdaniem jest eliminacja z systemu prawnego przepisów prawnych niezgodnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Ma ona za zadanie utrzymanie niesprzeczności systemu prawnego[212]. Odnosi się to Take do regulaminów obu izb.

„Podmiotami uprawnionymi generalnie, tzn. bez żadnych ograniczeń w stosunku do rodzaju i przedmiotu aktu prawnego, którego konstytucyjność może być kwestionowana, do wystąpienia z wnioskiem w sprawach o których mowa w art. 188 Konstytucji RP, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt. 1, są: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, grupa 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich. Wspomnianych powyżej postanowień nie stosuje się w prewencyjnej kontroli ustaw i umów międzynarodowych, co wynika z art. 122 ust. 3 i art. 133 ust. 2 Konstytucji RP. W tych wypadkach wyłączność inicjatywy posiada Prezydent RP”[213].

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem orzeczenia te stosowane są erga omnes i mają działanie pro futuro. Obecnie, w obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z zasadą podziału władzy wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc wiążącą. Zasada ostateczności, która odnosi się do wszystkich rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, oznacza, iż żaden organ państwowy (ani sam Trybunał) nie może zmienić orzeczenia, które zostało wydane przez wyznaczony skład orzekający. Konsekwencją zasady, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą, jest przepis, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był publikowany[214]. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia z wyjątkiem: a) orzeczeń, które wiążą się z ciężarami finansowymi nie uwzględnionymi w ustawie budżetowej, gdyż tu termin utraty mocy obowiązującej ustala Trybunał po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów, b) Trybunał może ustalić inny termin utraty mocy obowiązującej przez akt prawny, lecz nie może on przekraczać 18 miesięcy w stosunku do ustawy i 12 miesięcy odnośnie innych aktów prawnych. „Utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na ich podstawie stany prawne; zdaje się być pewne, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją następuje dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia TK, a nie wcześniej – orzeczenie ma więc charakter prawotwórczy, aczkolwiek jest to akt negatywny”[215].

Trybunał posiada także kompetencje do konkretnej kontroli konstytucyjności prawa w postaci skargi konstytucyjnej i pytań prawnych. Innymi uprawnieniami Trybunału są orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją celów lub zasad działalności partii politycznych określonych w statucie lub programie partii oraz rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu Prezydenta. „Na podstawie art. 131 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej można stwierdzić, iż Trybunał Konstytucyjny posiada właściwość do rozstrzygania o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu Prezydenta w sytuacji, gdy Prezydent nie jest w stanie powiadomić Marszałka Sejmu o przejściowej niemożności sprawowania urzędu. Jest to nowa funkcja polskiego Trybunału Konstytucyjnego”[216].

3. Trybunał Stanu

Jak zostało nadmienione wyżej, sądy – poza SN – nie dysponują praktycznie żadnymi hamulcami, tak trybunały praktycznie zostały powołane do realizacji w praktyce dwóch hamulców ustrojowych. W podrozdziale czwartym tego rozdziału opisano kontrolę konstytucyjności prawa, a w rozdziale drugim zamieszczony został fragment o odpowiedzialności konstytucyjnej piastunów najwyższych urzędów państwowych. W tej części rozważania ograniczone zostaną do uzupełnienia informacji z rozdziału drugiego o kilka elementów z zakresu funkcjonowania Trybunału Stanu, ażeby obraz hamulca, jakim jest odpowiedzialność konstytucyjna, stał się pełny.

„Postępowanie przygotowawcze uruchamia złożenie wniosku wstępnego. Przysługuje ono tylko Prezydentowi i grupie co najmniej 115 posłów. Natomiast prawo to nie przysługuje komisji śledczej (…) nie może tego uczynić także Trybunał Stanu”[217]. Katalog uprawnionych do zainicjowania postępowania ograniczony został jedynie do dwóch podmiotów, w tym jednym z nich jest Prezydent, który może być zarazem podsądnym. W takiej sytuacji wydawałoby się właściwym powierzyć tę kompetencję, poza enumeratywnie wymienionymi podmiotami, także Prezesowi Rady Ministrów z racji jego szczególnej konstytucyjnej pozycji w składzie RM.

„TS jest przede wszystkim ściśle powiązany z Sejmem. Zostaje wybrany na pierwszym posiedzeniu Sejmu na okres jego kadencji, a zachowuje swe kompetencje do czasu wybrania nowego składu TS, Jak wspomniano, TS pochodzi z wyboru, nie dotyczy to jednak jego przewodniczącego, którym jest z urzędu Pierwszy Prezes SN (art. 199 ust. 2 Konstytucji) (…)…zapewnieniu fachowości”[218]. „Władza sądownicza w Polsce ma strukturę dualistyczną, bowiem w celu jej sprawowania powołane zostały dwa rodzaje organów państwowych, „sądy” (art. 175-187) o strukturze co najmniej dwuinstancyjnej (art. 176 ust. 1 w zw. z art. 78) oraz „trybunały” (art. 188-201), które w założeniu mają charakter organów jednoinstancyjnych”[219]. Z tym, że postępowanie przed TS może być powtórnie rozpoznane w innym składzie. Pełni to funkcję realizacji prawa do sądu w stosunku do osób będących podsądnymi Trybunału. Warto dodać także, że „uznanie przez TS faktu pogwałcenia Konstytucji lub ustawy przez akty prawne RM lub poszczególnych ministrów i ukaranie winnych nie powoduje uchylenia takich aktów. Może to uczynić jedynie TK, ale on z kolei nie jest związany oceną TS. W praktyce może to prowadzić do powstania rozbieżności w ocenie konstytucyjności i legalności konkretnego aktu podustawowego”[220].

ZAKOŃCZENIE

System hamulców ustrojowych oznacza zasadę, zgodnie z którą władze państwowe będą – przy trójpodziale władz – nawzajem się równoważyć i powstrzymywać pod względem wykonywanych zadań (zakresu używanej władzy). Celem takiego ułożenia jest oczywiście zagwarantowanie bezpieczeństwa obywateli przed nadużywaniem władzy przez najważniejsze instytucje państwa. System hamulców jest elementem postulatu Monteskiusza o podziale władz. Monteskiusz wyraźnie zaznaczał, że podział sam w sobie jest niewystarczający. Należy dokonać takiego rozłożenia kompetencji, że władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza będą nawzajem powściągać swe władcze zapędy. Wszystko to w trosce, by najwyższe instytucje państwa nie nadużywały władzy. Wzajemna kontrola i odpowiednio rozłożone kompetencje mają zapewniać instytucjonalną równowagę.

Tworząca ustrój polityczny III Rzeczpospolitej Konstytucja z 1997 roku, w swoich założeniach również odwołuje się do zasady trójpodziału władzy. Mówi o tym artykuł 10 ustawy zasadniczej: „Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”. Można przy tym jednak odnieść wrażenie, że ustrój polityczny Rzeczypospolitej nie jest trójpodziałem władzy, ale jej trójrozdziałem. W krajach zachodnich władza państwowa, mimo jej podziału, stanowi ciągle jedno. W Polsce Rada Ministrów to jedna sprawa, Sejm i Senat – druga, a trzecią, własną drogą, idą sądy.

Co prawda do Narodu należy władza zwierzchnia, o czym mówi art. 4, ale pkt 2. tegoż artykułu precyzuje, że władza jest sprawowana przez przedstawicieli. To, że „bezpośrednio” jest dodane po słowie „lub” świadczy o tym, że ustawodawca woli, aby ta władza była sprawowana przez przedstawicieli. Naród ma prawo do wybierania Sejmu, ale to Sejm wybiera Radę Ministrów oraz jej Prezesa i mogą być to osoby przypadkowe. Zasadniczo fakt ten jest zrównoważony istnieniem drugiego członu władzy wykonawczej – Prezydenta Rzeczypospolitej – wybieralnego w wyborach powszechnych, ale Konstytucja z 1997 roku nie deklaruje jasno, jakie są jego kompetencje. W Polsce nominalnie Prezydent jest „ważniejszy” niż Prezes Rady Ministrów, ale faktycznie to premier ma większe możliwości działania. O ile jednak w omawianych przypadkach można mówić o systemie hamulców między władzami ustawodawczą i wykonawczą, to nieco bardziej problematyczna sytuacja powstaje w przypadku judykatywy. W Polsce władza sądownicza jest całkowicie odrębna. Prawo stanowi parlament, ale to sądy mają absolutne prawo interpretacji tego prawa. Sejm uchwala prawo, z którego sąd może wyczytać coś całkowicie innego. Patrząc zaś na decyzje Trybunału Konstytucyjnego, mają one bardzo poważny wpływ na kształtowanie polityki państwa. Okazuje się, że Sejm może uchwalić ustawę w powszechnej opinii społeczeństwa dobrą i słuszną (za co jest rozliczany przez wyborców), a Trybunał Konstytucyjny, nie ponosząc żadnej odpowiedzialności, na podstawie niejasnych sformułowań (odwołanie się do zasady proporcjonalności, którą co prawda można wyczytać z Konstytucji, ale która nie jest w niej sformułowana wprost), uznaje ją za nieważną.

Tak więc zamiast pięknego i potężnego drzewa silnej władzy Narodu, z którego to pnia wyrastają władza wykonawcza, ustawodawcza i sądownicza, w Polsce funkcjonują trzy gałęzie nawzajem sobie szkodzące, nie wychodzące perspektywą poza własne spojrzenie, troszczące się tylko o siebie.

[1] R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005, s. 77.

[2] R.M. Małajny, Idea rozdziału władzy państwowej i jej interpretacje, Przegląd sejmowy, 1/2009, s. 82.

[3] U. Kalina – Prasznic, Mała Encyklopedia Prawa, Warszawa 2005, s. 678.

[4] R.M. Małajny, Idea rozdziału władzy…, op. cit., s. 86.

[5] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483).

[6] Za: art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

[7] K. Chojnicka, H. Olszewski, Historia doktryn politycznych i prawnych, Poznań 2004, s. 15, 16.

[8] Ibidem, s. 16.

[9] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 14.

[10] R. M. Małajny, Trzy teorie podzielonej władzy, Katowice 2003, s. 13.

[11] Ibidem, s. 13.

[12] Ibidem, s. 25.

[13] Ibidem, s. 25.

[14] Ibidem, s. 21.

[15] Ibidem, s. 30.

[16] Ibidem, s. 31.

[17] Ibidem, s. 37.

[18] Ibidem, s. 40.

[19] Ibidem.

[20] Ibidem, s. 41.

[21] Ibidem, s. 40.

[22] Ibidem, s. 43 – 44.

[23] Ibidem, s. 46.

[24] Ibidem, s. 53.

[25] K. Chojnicka, H. Olszewski, Historia doktryn…, op. cit., s. 34.

[26] R. M. Małajny, Trzy teorie…, op. cit., s. 53.

[27] K. Chojnicka, H. Olszewski, Historia doktryn…, op. cit., s. 45.

[28] Ibidem.

[29]Ibidem.

[30] K. Chojnicka, H. Olszewski, Historia doktryn…, op. cit., s. 75.

[31] R. M. Małajny, Trzy teorie…, op. cit., s. 91.

[32] Ibidem, s. 92.

[33] Ibidem, s. 102.

[34] Ibidem, s. 110.

[35] Ibidem, s. 115.

[36] Ibidem, s. 119.

[37] Ibidem, s. 122.

[38] Ibidem, s. 124.

[39] Ibidem, s. 125.

[40] Ibidem, s. 129.

[41] Ibidem, s. 132.

[42] Ibidem, s. 143.

[43] Ibidem, s. 144.

[44] Ibidem, s. 145.

[45] Ibidem, s. 146.

[46] Ibidem, s. 149.

[47] Ibidem, s. 152 – 153.

[48] Ibidem, s. 158.

[49] Ibidem, s. 194.

[50] K. Chojnicka, H. Olszewski, Historia doktryn…, op. cit., s. 111.

[51] R. M. Małajny, Trzy teorie…, op. cit., s. 190.

[52] Ibidem, s. 198.

[53] K. Chojnicka, H. Olszewski, Historia doktryn…, op. cit., s. 113.

[54] R. M. Małajny, Trzy teorie…, op. cit., s. 206.

[55] Monteskiusz, O duchu praw, Warszawa 2002, s. 171, 175, 178.

[56] Ibidem, s. 173.

[57] Monteskiusz założył istnienie prawa do zwoływania legislatywy przez egzekutywę, ale nie wspomniał o możliwości rozwiązywania parlamentu przez monarchę.

[58] Monteskiusz, O duchu praw, op. cit., s. 177 – 178.

[59] Ibidem, s. 178.

[60] Ibidem.

[61] Ibidem, s. 179.

[62] R. M. Małajny, Trzy teorie…, op. cit., s. 214.

[63] Na podstawie: K. Krasowski, J. Walachowicz, M. Krzymkowski, K. Sikorska – Dzięgielewska, Historia ustroju państwa, Poznań 2007, s. 309 – 310.

[64] R. M. Małajny, Trzy teorie…, op. cit., s. 255.

[65] Ibidem, s. 261.

[66] Ibidem, s. 294 – 295.

[67] Ibidem, s. 325.

[68] Ibidem, s. 329.

[69] K. Krasowski, J. Walachowicz, M. Krzymkowski, K. Sikorska – Dzięgielewska, Historia ustroju państwa, Poznań 2007, s. 297.

[70] R. M. Małajny, Trzy teorie…, op. cit., s. 438.

[71] Za: R.M. Małajny, Idea rozdziału władzy…, op. cit., s. 88.

[72] E. Smoktunowicz, Wielka encyklopedia prawa, Białystok – Warszawa 2000, s. 990.

[73] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 256.

[74] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2008, s. 47.

[75] Ibidem, s. 115.

[76] A. Bałaban, Sześć funkcji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 4/2007, s. 127 – 128.

[77] R. Piotrowski Zasada podziału władz w Konstytucji RP, Przegląd Sejmowy 4(81)/2007, s. 119.

[78] P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej konstytucji, PiP XI-XII/1997, s. 47.

[79] P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 6/2000, s. 13.

[80] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 107.

[81] P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej konstytucji, PiP XI-XII/1997, s. 46.

[82] A. Bałaban, Sześć funkcji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 4/2007, s. 140.

[83] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 314.

[84] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010, s. 173.

[85] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 190.

[86] P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej konstytucji, PiP XI-XII/1997, s. 47.

[87] W. Odrowąż-Sypniewski, Funkcja kontrolna Sejmu na tle zagadnienia rozdziału władzy publicznej i zasady nadrzędności Konstytucji, Przegląd Sejmowy 3(86)/2008, s. 32.

[88] P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 6/2000, s. 16.

[89] P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej konstytucji, PiP XI-XII/1997, s. 48.

[90] P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 6/2000, s. 18.

[91] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009.

[92] R. Mojak,, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 360.

[93] W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2005, s. 125.

[94] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 360.

[95] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 138 – 139.

[96] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009.

[97] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 398.

[98] Ibidem, s. 402.

[99] P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 216 – 217.

[100] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009.

[101] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 517, 522.

[102] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 529.

[103] Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, rady ministrów, ora z jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 70.

[104] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne…, op. cit., s. 243.

[105] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 458.

[106] Ibidem, s. 425.

[107] Ibidem, s. 428.

[108] Ibidem, s. 423.

[109] Ibidem, s. 472.

[110] L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 133.

[111] Ibidem.

[112] Ibidem, s. 137.

[113] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 539.

[114] Ibidem, s. 609.

[115] Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, rady ministrów, oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 88.

[116] Ibidem, s. 94.

[117] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 126.

[118] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 614.

[119] A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 264, 268.

[120] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 611

[121] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 333.

[122] Ibidem.

[123] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 339.

[124] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 656.

[125] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 569.

[126] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 339.

[127] Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, rady ministrów, oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 64.

[128] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 553.

[129] S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 251.

[130] Ibidem, s. 252.

[131] Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, rady ministrów, oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 74.

[132] Ibidem, s. 75.

[133] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 345.

[134] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 570, 574.

[135] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 345.

[136] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 585.

[137] Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, rady ministrów, oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 84.

[138] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 348.

[139] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 553.

[140] Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, rady ministrów, oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 85.

[141] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 116.

[142] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 311.

[143] Ibidem.

[144] A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 207

[145] Ibidem.

[146] A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 212.

[147] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28.4.1999 r., K 3/99, OTK 1999, Nr 4, poz. 73.

[148] M. Wiącek, Problemy ze stwierdzeniem niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy w trybie kontroli prewencyjnej, Przegląd sejmowy 4/2006, s. 67 – 68.

[149] Ibidem, s. 73.

[150] Ibidem, s. 76.

[151] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 316.

[152] R. Balicki, Weto prezydenckie jako element postępowania legislacyjnego, Przegląd Sejmowy 3/1999, s. 43.

[153] A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 226.

[154] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 324.

[155] R. Balicki, Weto prezydenckie jako element postępowania legislacyjnego, Przegląd sejmowy 3(32)/99, s. 45.

[156] A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 227.

[157] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 316.

[158] Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, rady ministrów, oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 32.

[159] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 324.

[160] P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej konstytucji, PIP XI-XII/1997, s. 34.

[161] R. Mojak, Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w świetle nowej konstytucji, PIP XI-XII/1997, s. 67.

[162] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 431.

[163] P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej konstytucji, PIP XI-XII/1997, s. 34.

[164]J. Ciapała, Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kompetencji w zakresie powoływania sędziów, Przegląd Sejmowy 4/2008, s. 40.

[165] Ibidem, s. 39.

[166] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 198, 201.

[167] J. Sułkowski, Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, Przegląd Sejmowy 4/2008, s. 63.

[168] L. Morawski Czy sądy mogą się angażować politycznie, PIP III/2006, s. 19.

[169] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 198.

[170] J. Ciapała, Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kompetencji w zakresie powoływania sędziów, Przegląd Sejmowy 4/2008, s. 42.

[171] A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 249.

[172] Ibidem, s. 249, 251.

[173] J. Ciapała, Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kompetencji w zakresie powoływania sędziów, Przegląd sejmowy 4(87)/2008, s. 34.

[174] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 184.

[175] Ibidem, s. 189.

[176] Ibidem, s. 329.

[177] Ibidem, s. 339.

[178] A. Józefowicz, Zakres przedmiotowy protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta RP, PiP IX/2000, s. 17.

[179] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 334.

[180] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2008, s. 109.

[181] M. Stych, Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich, Katowice 2002, s. 59.

[182] Ibidem, s. 91.

[183] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 33.

[184] M. Stych, Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich, Katowice 2002, s. 34.

[185] Ibidem, s. 25.

[186] Ibidem, s. 15.

[187] Ibidem, s. 58.

[188] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucjonalności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 119.

[189] L. Morawski, Czy sądy mogą się angażować politycznie, Pip III/2006, s. 18.

[190] M. Stych, Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich, Katowice 2002, s. 10.

[191] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucjonalności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 190.

[192] A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PIP VI/1998, s. 12.

[193] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 377.

[194] B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego, [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, pod redakcją J. Stelmasiaka, J. Niczyporuka, S. Fundowicza, Lublin 2003, s. 18.

[195] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 370.

[196] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 112.

[197] Ibidem, s. 112.

[198] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 371.

[199] Ibidem.

[200] Ibidem.

[201] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 11.

[202] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 12.

[203] L. Morawski, Zasada trójpodziału władzy. Trybunał Konstytucyjny i aktywizm sędziowski, Przegląd Sejmowy 4/2009.

[204] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 96.

[205] Ibidem, s. 97.

[206] Ibidem, s. 97.

[207] Ibidem.

[208] Ibidem.

[209] Ibidem, s. 123 – 124.

[210] Ibidem, s. 98.

[211] Ibidem, s. 99.

[212] Ibidem, s. 100-101.

[213] Ibidem, s. 118.

[214] Ibidem, s. 122.

[215] M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PIP III/2003, s. 6, 17.

[216] B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 113.

[217] R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej polskiej, Lublin 2007, s. 615.

[218] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 209

[219] A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PIP VI/1998, s. 6

[220] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009.

WYCIEK

środa, 24 lipca 2019

Pięć

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz