Ustrój demokratyczny ma
wpływ na działanie całego państwa, w którym obowiązuje. Pozwala obywatelom
decydować o losach własnych oraz o losach kraju, który zamieszkują. Na każdym
szczeblu władzy ustrój demokratyczny pozwala obywatelom decydować w sposób
określony w ustawach. Narodzenie demokracji pozwoliło obywatelom na możliwość
wypowiedzenia się w danej sprawie. Od zarania dziejów demokracja rozwijała się
i miała wpływ na działanie danego obszaru. Teraz, gdy demokracja jest już u
szczytu rozwoju, można śmiało wyliczyć wszystkie za i przeciw jej działania. W
pracy przedstawione zostaną jej twory, a cała praca zostanie skupiona na jednym,
czyli referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców.
Celem pracy jest
przedstawienie instytucji normatywnej referendum w sprawie samoopodatkowania
się mieszkańców.
Praca zawiera III
rozdziały. Każdy rozdział zawiera podrozdziały w liczbie 3.
Rozdział pierwszy stanowi wprowadzenie do pracy oraz wyjaśnienie pojęć wprowadzających do tematu sapoopodatkowania czyli głównie pojęcie demokracji – jej genezę oraz wpływ na postawie referendum oraz zakres przedmiotowy oraz podmiotowy referendum. Zakres podmiotowy oraz przedmiotowy jest wprowadzeniem do pojęć z zakresu możności brania udziału w referenfum lokalnym. Rozdział drugi zawiera objaśnienie pojęcia podatku oraz pojęcia samoopodatkowania. Pojęcie podatku jest równie ważne w drugim rozdziale pracy, ponieważ z pojęcia podatku narodziło się pojęcie samoopodatkowania. W drugim rozdziale wymienione są również podmioty, które uprawnione są do brania udziału w referendum lokalnym. Rozdział trzeci pracy czyli ostatni jest rozdziałem podsumowującym pojęcie referendum lokalnego oraz samoopodatkowania. Zawiera szczegółowe informacje dotyczące referendum lokalnego czyli tryb przeprowadzania referendum czy inicjatywę przeprowadzania referendum.
Rozdział pierwszy stanowi wprowadzenie do pracy oraz wyjaśnienie pojęć wprowadzających do tematu sapoopodatkowania czyli głównie pojęcie demokracji – jej genezę oraz wpływ na postawie referendum oraz zakres przedmiotowy oraz podmiotowy referendum. Zakres podmiotowy oraz przedmiotowy jest wprowadzeniem do pojęć z zakresu możności brania udziału w referenfum lokalnym. Rozdział drugi zawiera objaśnienie pojęcia podatku oraz pojęcia samoopodatkowania. Pojęcie podatku jest równie ważne w drugim rozdziale pracy, ponieważ z pojęcia podatku narodziło się pojęcie samoopodatkowania. W drugim rozdziale wymienione są również podmioty, które uprawnione są do brania udziału w referendum lokalnym. Rozdział trzeci pracy czyli ostatni jest rozdziałem podsumowującym pojęcie referendum lokalnego oraz samoopodatkowania. Zawiera szczegółowe informacje dotyczące referendum lokalnego czyli tryb przeprowadzania referendum czy inicjatywę przeprowadzania referendum.
Do zbadania i analizy
problemu głównie służyła metoda analizy treści, metoda obserwacji. Będą używane
również metody takie jak technika analogii czy wnioskowanie.
Jako podstawowe źródło
pracy służyła Konstytucja Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 roku.
Ważną rolę odegra Ustawa z dnia 15 marca 2000 roku o Referendum Lokalnym. Dopełnienie pracy stanowi
literatura w postaci publikacji książkowych różnych autorów oraz obowiązujących
przepisów prawnych i orzeczeń sądowych.
1.1. Referendum jako przejaw demokracji bezpośredniej
Demokracja bezpośrednia
(z greckiego demos – lud oraz creatos – panować) jest systemem
politycznym, w którym prawo do głosu oraz prawo do wyboru mają obywatele.
Demokracja jest ciężką pracą, której esencją jest konflikt poglądów[1].
Demokracja bezpośrednia ma za zadanie uzupełnienie demokracji pośredniej.
Formami demokracji bezpośredniej są: referendum, weto ludowe, plebiscyt,
zgromadzenie ludowe[2].
Społeczeństwo może
wpływać na władzę bardzo różnorodnie. Każda jednostka w państwie demokratycznym
ma prawo wyboru. Z jednej strony można kompletnie ignorować władzę, lecz wtedy
trudno takowe społeczeństwo nazwać demokratycznym. Z drugiej zaś strony można
brać czynny udział w wyborach i wpływać w jakimś stopniu na decyzje państwowe,
wtedy też można takowe społeczeństwo nazwać społeczeństwem demokratycznym.
Jednak fakt, iż obietnice składane przez kandydatów na stanowiska państwowe,
nie zawsze zostają zrealizowane, sprawia, że frekwencja na wyborach nie zawsze
jest taka jaka być powinna. Bezpośredni udział społeczeństwa, czyli obywateli
danego kraju, obecnie sprowadzić możemy do referendum. Referendum odgrywa
znaczącą rolę w społeczeństwie gdyż nie ogranicza jego roli tylko i wyłącznie
do uczestnictwa w wyborach. Obecnie można powiedzieć, że forma demokracji
bezpośredniej jaką jest referendum przeżywa renesans, ze względu na zasięg.
Referendum dotarło bowiem już do każdej części kraju.
Jednakże warto nawiązać
do samej genezy referendum, która sięga aż czasów starożytnych. W V i VI w.
p.n.e. demokracja w Grecji opierała się głównie na założeniu, że demos – czyli
lud, wolni obywatele, to suwerenny twórca prawa[3].
Zgromadzenia ludowe, które zbierały się Grecji (Atenach) aby podejmować decyzje
w sprawach publicznych i prywatnych, miały również prawo do podejmowania uchwał
w takich sprawach jak wojna i pokój czy wybór urzędników. „Zgromadzenia ludowe
zbierające się periodycznie w Atenach w V i VI wieku p.n.e. podejmowały decyzje
w sprawach publicznych i prywatnych: podejmowały uchwały w sprawach wojny i
pokoju, nadawania i pozbawiania obywatelstwa, tworzenia urzędów i wybory urzędników;
wymierzały sprawiedliwość”[4]. Warto
również wspomnieć, że takie zgromadzenia odbywały się w takim samym miejscu i
czasie. Oczywiście miejsce musiało być wystarczająco duże aby móc zmieścić
wszystkich, którzy mogli brać udział w głosowaniu. W Rzymie sytuacja wyglądała
podobnie do sytuacji w Grecji. Początkowo uchwały zgromadzeń ludowych w Rzymie
były wiążące tylko dla plebsu, później stały się wiążące dla wszystkich
obywateli. W starożytnym Rzymie obywatele (cives), członkowie społeczności
miasta-państwa (civitas to odpowiednik greckiej polis) podejmowali decyzje na
zgromadzeniach (zwanych komicjami) o różnorakich funkcjach: ustawodawczych,
wyborczych, sądowych i administracyjnych. „Zgromadzenia ludowe miały prawo
wydawania ustaw ludowych (leges) wiążących wszystkich obywateli”[5]. Na
początku uchwały zgromadzeń plebejskich, które są jednym ze znanych źródeł
prawa rzymskiego, były wiążące jedynie dla plebsu lecz z czasem zaczęły
obowiązywać każdego obywatela. Formy demokracji bezpośredniej wykształciły się
również w innych społeczeństwach, przykład mogą stanowić plemiona słowiańskie,
zgromadzenia mieszkańców gmin germańskich czy helwetyckich[6].
Referendum, z którym mamy do czynienia w dzisiejszych czasach różni się jednak
znacząco od tych z V i czy VI wieku p.n.e.
Referendum w dzisiejszych
czasach w przeciwieństwie do dawnych zgromadzeń ludowych ma ograniczony zasięg
terytorialny. Jak podkreślał na początku XX stulecia Th. Curti „Dzisiejsze
głosowania nie odbywają się poprzez zgromadzenie na określonym miejscu
suwerena, lecz poprzez indywidualne głosowanie w różnych miejscach, w małych
obwodach, zazwyczaj w określonym czasie i na określone zagadnienia
przedstawione głosującym, głosy zebrane z różnych obwodów składają się na
instytucję referendum”[7]. Istota
referendum pomaga ujawnić wolę wole obywatela. W dzisiejszych czasach bardzo
ciężko byłoby zebrać dużą ilość obywateli na jednym obszarze i w jednym czasie,
w ten sposób doszło do tak zwanej transpozycji zgromadzeń.
Nazwa referendum swoimi
korzeniami sięga słowa pochodzącego z łaciny refero (oznacza to, że coś ma zostać przedstawione ocenie).
„Współczesna prawno-ustrojowa
instytucja referendum wywodzi się z dwóch źródeł:
instytucja referendum wywodzi się z dwóch źródeł:
- z dawnych form prawodawstwa ludowego
kantonów i gmin szwajcarskich, a więc z odległych, sięgających średniowiecza
tradycji historycznych, które przekształciły się w formę zinstytucjonalizowaną
w wieku XVI;
- z nowszych rozwiązań
polityczno-ustrojowych z okresu przechodzenia od feudalizmu do kapitalizmu
będących odbiciem doktryn polityczno-prawnych poprzedzających Wielką Rewolucję
Francuską, a przede wszystkim z idei umowy społecznej J.J. Rousseau”[8].
„Ojczyzną” referendum
nazywana jest Szwajcaria. Referendum w tym państwie stosowane jest bardzo
często, na dużą skalę. Można mówić tutaj nawet o stałej praktyce stosowania
referendum w tym państwie. U źródeł współczesnych ustrojów demokratycznych i u
źródeł nowoczesnej formy referendum stoi koncepcja J.J. Rousseau. Jest to
koncepcja takiego modelu rządów, w którym suweren sprawuje władzę zwierzchnią,
poprzez bezpośrednie decydowanie o sprawach publicznych, a nie poprzez
reprezentantów, którzy wybierani są w wyborach[9]. Cała ta
procedura wymagała ujednolicenia sposobu przeprowadzania referendum. Takowa
procedura musiała się wiązać z tym, iż trzeba było określić czas oddawania
głosu ale także przyznania możliwości oddawania głosu w różnych miejscach.
Głosy oddawane w tym samym czasie i w różnych miejscach dotyczyły oczywiście
tego samego problemu. Wyniki referendum należało rzecz jasna zsumować oraz przedstawić
wynik. Referendum jednak nie do końca wyczerpuje formy demokracji
bezpośredniej.
Warto zwrócić również
uwagę na pojęcie inicjatywy ludowej oraz plebiscytu. Inicjatywa ludowa
(narodowa) jest charakterystyczna dla Szwajcarii, ale znajduje także zastosowanie
w innych państwach. Z reguły przybiera ona formę inicjatywy ustawodawczej lub
konstytucyjnej. „Jej istotą jest prawo określonej liczby obywateli do
przedkładania parlamentowi projektów ustaw bądź projektów zmiany konstytucji”[10]. Można
więc zauważyć związek pomiędzy referendum a inicjatywą ludową bądź inicjatywą
narodową. Inicjatywa ludowa daje obywatelom możliwość prawo żądania od osób
zasiadających w parlamencie na przykład zmiany ustaw. Często można napotkać się
na zamienne użycie terminów referendum i plebiscyt, leczy nie jest to
uprawnione. Pojęcie plebiscytu bowiem nie sprowadza się do niczego innego niż
sondażu opinii publicznej, a wyniki, nie tworzą dla biorącego w nim udział
społeczeństwa żadnych obowiązków prawnych. Plebiscyt jest badaniem opinii
społecznej, wynik plebiscytu nie ma mocy obowiązującej w państwie. Warto jednak
zwrócić uwagę na to, że rządzący w danym państwie mogą lecz nie muszą brać pod
uwagę wyników przeprowadzonych w danym kraju plebiscytów. Powszechnie przyjmuje
się, że istotą referendum jest bezpośrednie decydowanie przez osoby uprawnione
(lud, naród, obywatele) w drodze głosowania o ważnych sprawach kraju lub części
jego terytorium ze skutkiem określonym w akcie prawnym stanowiącym postawę
głosowania. Oto trzy klasyczne cechy referendum:
1. Powszechny i
bezpośredni udział obywatel
2. Dysponowanie przez
każdego z uczestników jednym głosem.
3. Decydujące znaczenie
woli większości[11].
„Wiek XX charakteryzuje się ciągłym rozwojem
instytucji referendum – coraz więcej państw praktykuje odwołanie się do
obywateli o bezpośrednie rozstrzygnięcie spraw publicznych oraz nadaje
referendum podstawy konstytucyjne i ustawowe”[12].
Przed I wojną światową
było stosowane w praktyce np. w USA czy Australii. W okresie między I a II
wojną światową zdecydowanie wzrosło zainteresowanie instytucją referendum.
Referendum przyjęto w konstytucjach wielu państw, lecz stosowano je także w
praktyce w państwach, w których instytucja referendum nie została przyjęta w
konstytucji. Po II wojnie światowej referendum było już coraz częściej
sankcjonowane w konstytucjach. „Zasięg referendum przekracza obszar kontynentu
europejskiego, w licznych przypadkach do referendum odwołują się kraje
afrykańskie, azjatyckie i południowoamerykańskie”[13].
Przemiany demokratyczne w Europie sprawiły, że w instytucja referendum zaczęła
być praktykowana niemalże na całym obszarze Europy oraz wprowadzona do porządku
prawnego. Polska nie miała jednak dobrych doświadczeń związanych z referendum.
Biorąc pod uwagę sytuację o przynależność terenów spornych z Niemcami po
zakończeniu I wojny światowej czy tzw. „ułomne” referendum z 30 czerwca 1946r.
Instytucja referendum lokalnego w Polsce nie ma długiej tradycji, chociaż
prawne podstawy zyskała w 1987r., to dopiero przeobrażenia demokratyczne i
reaktywowanie samorządu terytorialnego w 1990r. stworzyły nie tylko formalne,
ale także materialne warunki do stosowania tej instytucji[14].
Referendum od lat jest
obiektem polemik pomiędzy jego zwolennikami a przeciwnikami. „Najdalej idący
zarzut polega na uznaniu referendum za wcielenie tyranii większości i w
konsekwencji za instytucję niedemokratyczną, wręcz antydemokratyczną”[15].
Referendum zostały
postawione również inne zarzuty na przykład to, że sprawy publiczne są zbyt
skomplikowane, aby obywatele mogli je zrozumieć i świadomie o nich decydować a
wyborcy nie posiadają fachowej wiedzy na temat prawa, która jest potrzebna do
rozstrzygania współczesnych skomplikowanych spraw[16].
„Referendum jest traktowane jako metoda przeprowadzania rozwiązań, dla których
nie ma poparcia (większości) w organie przedstawicielskim, albo zablokowania
rozwiązań, do których dąży większość w radzie samorządowej lub w parlamencie;
za referendum kryje się więc często chęć obejścia wyników wyborów”[17].
„Referenda są wykorzystywane do blokowania reform, inwestycji i przedsięwzięć
różniej rangi i charakteru przez egoistyczne, reprezentujące partykularne
interesy grup niezadowolonych z nich (tzn. przedsięwzięć) obywateli”[18].
Referenda są również bardzo czasochłonne oraz bardzo kosztowne. „Jest oczywiste
i naturalne, że referendum ogranicza władzę parlamentu, rad samorządowych i
innych organów władzy publicznej, bo przecież władza zwierzchnia należy do
suwerena i referendum ma w założeniu dać pełny wyraz woli suwerena”[19].
Istnieje
dużo za i przeciw dotyczących samego referendum. Należy pamiętać jednak, że
mimo wszystkich wątpliwości referendum zasługuję na akceptację, chociażby ze
względu na fakt, że narodziło się z demokracji, w której źródło władzy stanowią
obywatele. Referendum ma charakter uzupełniający dominujące przecież
przedstawicielskie formy sprawowania władzy, postrzeganie referendum jako
instytucji stanowiącej zagrożenie dla instytucji demokracji reprezentatywnej
jest nieuzasadnione. Instytucje te są i powinny być traktowane jako
komplementarne, problem jednak często polega na ich optymalnym połączeniu[20].
1.2.
Pojęcie referendum lokalnego
Podstawowym przejawem
demokracji bezpośredniej w świecie jest referendum. „Instytucja ta polega na
bezpośrednim decydowaniu przez wyborców, w drodze głosowania, o określonych
sprawach państwa lub jego części, ze skutecznością określoną w akcie prawnym
stanowiącym podstawę głosowania”[21].
Referendum współcześnie nazywane jest formą realizacji władztwa bezpośredniego,
zjawisko to nazwać można też głosowaniem ludowym. „Referendum polega na tym, że
o przedłożonych pod głosowanie propozycji określonego rozwiązania lub
określonych rozwiązań rozstrzygają bezpośrednio wszyscy uprawnieni do
głosowania, którzy zdecydują się na uczestnictwo w tej procedurze”[22].
Wynikiem takowego głosowania jest zawsze to rozwiązanie, które otrzyma
bezwzględną liczbę oddanych głosów. Jeśli mamy do wyboru większą liczbę opcji
do głosowania wtedy wystarczy zwykła większość głosów. „Rozumienie pojęcia
referendum nie jest jednoznaczne, gdyż część doktryny wskazuje, że referendum
występuje tylko wtedy, gdy jego wynik jest rozstrzygający, inni uważają, że
chodzi tu jedynie o formę głosowania, co oznacza, że nawet jego opiniodawczy
charakter nie niweczy możliwości uznania go za referendum, co jednak może
powodować niejasności w rozgraniczeniu instytucji referendum i instytucji
konsultacji ludowych”[23]. Sama
nazwa referendum wywodzi się z języka łacińskiego. Dokładne znaczenie słowa
referendum a właściwie refere oznacza
zdawać relację.
„Referenda można
scharakteryzować biorąc pod uwagę różne kryteria ich podziału. Biorąc pod uwagę
wszystkie kryteria można je podzielić na:
a) przedmiot głosowania:
- referendum konstytucyjne – dotyczące
zatwierdzenia nowej ustawy zasadniczej bądź
jej zmiany;
- referendum ustawodawcze, w którym
obywatele głosują za przyjęciem bądź odrzuceniem ustawy lub projektu ustawy
- referendum problemowe zwane również
administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie określonego problemu o
istotnym znaczeniu (np. budowa drogi);
- referendum arbitrażowe – mające na celu rozstrzygniecie określonego sporu pomiędzy organami państwa;
- referendum arbitrażowe – mające na celu rozstrzygniecie określonego sporu pomiędzy organami państwa;
b) konieczność
przeprowadzenia:
- referendum obligatoryjne: mające charakter obowiązkowy w
tym sensie, że jego przeprowadzenie stanowi warunek sine qua non podjęcia
określonej decyzji. Obowiązek jego przeprowadzenia wynika wprost z przepisów
konstytucji lub ustawy, który wskazuje, jakie decyzje i w jakich sytuacjach
muszą zostać przyjęte lub zatwierdzone w referendum, aby stały się prawomocne,
jednocześnie wyłączając inne, alternatywne drogi ich podjęcia.
- referendum fakultatywne, w którym określone decyzje mogą
być zatwierdzone w drodze referendum, aczkolwiek droga bezpośredniego podjęcia
danego rozstrzygnięcia przez obywateli stanowi jedynie alternatywę dla
procedury parlamentarnej. Przeprowadzenie referendum fakultatywnego jest
uzależnione od podjęcia przez określony podmiot, mający uprawnienie do
zainicjowania procesu referendalnego, czyli wystąpienia z inicjatywą
referendalną lub zarządzenia referendum;
c) czas
przeprowadzenia (dotyczy to sytuacji,
kiedy przedmiotem referendum jest konkretny akt prawny lub jego projekt).
Stosując to kryterium wyróżnia się:
- referendum ante legem, zwane także cząstkowym lub wstępnym, które może mieć miejsce przed głosowaniem poprzedzającym uchwalenie lub złożenie określonego aktu prawnego. Skutkuje ono obowiązkiem określonych organów państwowych uwzględnienia woli wyrażonej przez obywateli w dalszych etapach postępowania legislacyjnego lub wywołuje bezpośredni skutek równoznaczny z uchwaleniem danego aktu;
- referendum ante legem, zwane także cząstkowym lub wstępnym, które może mieć miejsce przed głosowaniem poprzedzającym uchwalenie lub złożenie określonego aktu prawnego. Skutkuje ono obowiązkiem określonych organów państwowych uwzględnienia woli wyrażonej przez obywateli w dalszych etapach postępowania legislacyjnego lub wywołuje bezpośredni skutek równoznaczny z uchwaleniem danego aktu;
- referendum post legem zwane ratyfikacyjnym, które jest przeprowadzane po
uchwaleniu danego aktu prawnego przez parlament, ale przed jego wejściem w
życie. W tej kategorii można dodatkowo wyróżnić referendum tzw. abrogacyjne,
zwane inaczej vetem ludowym (Szwajcaria, Włochy, niektóre stany USA) zarządzane
na wniosek określonej liczby obywateli i którego przedmiotem jest głosowanie w
sprawie uchylenia obowiązującego aktu prawnego;
d) zasięg terytorialny:
- referendum ogólnokrajowe odbywające się
na terenie całego kraju
- referendum lokalne którym mieszkańcy określonej wspólnoty lokalnej (najczęściej obszaru jednostki terytorialnej lub jej części) mogą podejmować decyzje w kwestiach o istotnym znaczeniu dla danej społeczności. Pośrednią kategorię stanowią referenda regionalne przeprowadzane w państwach o strukturze federalnej, na terytoriach podmiotów wchodzących w skład takich państw (np. referenda stanowe w USA czy na poziomie landów w Niemczech). Odnośnie do tego kryterium, należy również wspomnieć, iż przed laty, w kontekście procedury ratyfikacyjnej konstytucji dla Europy pojawiły się propozycje wprowadzenia instytucji referendum o zasięgu ponadnarodowym, które miałoby się odbywać jednocześnie we wszystkich krajach UE. Jednak ze względu na wątpliwości związane z takim głosowaniem, instytucja ta nie została wprowadzona do europejskiego porządku prawnego;
- referendum lokalne którym mieszkańcy określonej wspólnoty lokalnej (najczęściej obszaru jednostki terytorialnej lub jej części) mogą podejmować decyzje w kwestiach o istotnym znaczeniu dla danej społeczności. Pośrednią kategorię stanowią referenda regionalne przeprowadzane w państwach o strukturze federalnej, na terytoriach podmiotów wchodzących w skład takich państw (np. referenda stanowe w USA czy na poziomie landów w Niemczech). Odnośnie do tego kryterium, należy również wspomnieć, iż przed laty, w kontekście procedury ratyfikacyjnej konstytucji dla Europy pojawiły się propozycje wprowadzenia instytucji referendum o zasięgu ponadnarodowym, które miałoby się odbywać jednocześnie we wszystkich krajach UE. Jednak ze względu na wątpliwości związane z takim głosowaniem, instytucja ta nie została wprowadzona do europejskiego porządku prawnego;
e) sposób sformułowania
pytania referendalnego:
-referendum aprobatywne -przyjmujące;
-referendum derogacyjne – odrzucające;
f) moc wiążąca danego
głosowania:
- referendum opiniodawcze, zwane także konsultacyjnym, w którym
obywatele wyrażają jedynie opinię w sprawie, co do której ostateczną decyzję
pozostawia się właściwym organom uprawnionym do jej podjęcia;
- referendum stanowiące, zwane również
rozstrzygającym, w którym obywatele podejmują decyzje, które w poddanym pod
głosowanie przedmiocie są wiążące dla władz państwowych”.[24]
Podstawą prawną
przeprowadzania referendum lokalnego w Polsce jest Konstytucja RP stanowiąca,
że władza zwierzchnia w
Rzeczypospolitej Polskiej należy do narodu oraz, że naród sprawuje władzę przez
swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Pojęcie referendum lokalnego w
Polsce jest rozumiane przez wszystkie referenda. Referendum lokalnym nazywamy
głosowanie, które odbywa się na określonej części terytorium danego kraju.
Kwestie dotyczące referendum lokalnego poruszają sprawy danej wspólnoty.
Referendum lokalne odbywa się na różnych szczeblach jednostek samorządu terytorialnego
czyli na szczeblu gminy, powiatu i województwa. „Nie występuje natomiast
możliwość przeprowadzania takich referendów na obszarach obejmujących część lub
części danych jednostek samorządu terytorialnego, w tym również na szczeblu
jednostek pomocniczych gminy, a więc sołectw, osiedli lub dzielnic, z punktu
widzenia racjonalności podejmowanych rozstrzygnięć byłoby wskazane, szczególnie
na terenach dużych miast na prawach powiatu”[25]. W
referendum lokalnym mają prawo brać czynny udział osoby, które zamieszkują dany
teren na stałe. W referendum lokalnym, zwanym dalej „referendum”, mieszkańcy
jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej
wyrażają w drodze głosowania swoją wolę:
1) w
sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki,
2) co do
sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w
zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki,
3) w
innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub
kulturowych więzi łączących tę wspólnotę[26].
Referendum lokalne
dzielimy na:
1) gminne,
2) powiatowe,
3) wojewódzkie.
Referendum
lokalne przeprowadza się w celu ustalenia woli mieszkańców, co do sposobu
rozstrzygania spraw danej wspólnoty. Referendum lokalne podzielić można na
referendum obligatoryjne i fakultatywne. Referendum obligatoryjne może być
przeprowadzone np. w sprawie odwołania wójta przed upływem jego kadencji.
Referendum fakultatywne to referendum przeprowadzane w sprawach, w których
rozstrzygnięcia mogą być podejmowane również w innych formach np. w realizacji
swoich kompetencji przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Referendum
polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub
negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania albo na dokonaniu wyboru
pomiędzy zaproponowanymi wariantami.
Konstytucja jasno
przedstawia zakres podmiotowy referendum lokalnego. Prawem konstytucyjnym jest
prawo do udziału w referendum lokalnym. Z treści przepisu art. 170 Konstytucji
wynika, że „prawo udziału w referendum lokalnym przysługuje członkowi danej
wspólnoty samorządowej”[27]. Ustawa
o referendum lokalnym daje prawo udziału w referendum osobom, które stale
zamieszkują na obszarze danej jednostki samorządowej i posiadają czynne prawo
wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki[28].
Terytorialna wspólnota
samorządowa do polskiego prawa wprowadzona została w latach 90 XXw. Mieszkańcy
danego powiatu tworzą lokalną wspólnotę samorządową. Mieszkańcy województwa
tworzą wspólnotę samorządową regionalną. Członkostwo terytorialnej wspólnoty
samorządowej stanowią mieszkańcy gminy powiatu czy województwa. Zatem
mieszkaniec danego, wyodrębnionego powiatu jest równoznacznie członkiem
województwa. Wstępnie można założyć, że zrelatywizowane do odpowiedniego
terytorium pojęcie mieszkańca i członka wspólnoty samorządowej mają ten sam
zakres podmiotowy[29].
Osoby, którym prawnie
przysługuje status mieszkańca gminy, powiatu województwa to osoby, które posiadają
ten sam zakres podmiotowy. Są to osoby, które stale zamieszkują na obszarze
gminy, powiatu, województwa. Stan ten wiążę się również z prawem do udziału w
referendum lokalnym. Osoby te muszą zamieszkiwać na danym terenie z zamiarem
pobytu stałego. Samo pojęcie mieszkańca różni się bowiem od pojęcia obywatela.
W powszechnym rozumieniu słowa mieszkaniec rozumie się osobę, która zamieszkuje
jakiś teren (gminy, powiatu, województwa) na stałe. „Wykładnia celowościowa
wskazuje na potrzebę utożsamienia pojęcia mieszkaniec gminy z pojęciem osoby stale zamieszkującej
na obszarze gminy. Ponieważ w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od
zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują
również okoliczności wskazujące na zamiar rzeczywisty, przeto osoby, które
spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy, żadne inne kryteria nie
powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy”[30].
Mieszkańcem może być osoba posiadająca obywatelstwo polskie, jak i obywatelstwo
obce oraz osoba nie posiadająca żadnego obywatelstwa. Każda osoba, będąca
mieszkańcem w danej jednostce samorządu terytorialnego, ma prawo do udziału w
konsultacjach społecznych.
Obywatelem zaś nazywa się
osobę posiadającą obywatelstwo (w tym przypadku obywatelstwo polskie). Ogólnie
rzecz biorąc pojęcie obywatela można rozpatrywać na dwa sposoby. Rozpatrzenia
pojęcia obywatela dotyczy stosunku prawnego łączącego go z państwem, na który
składają się określone prawa jak i obowiązki. Prawa obywatelskie są prawami o charakterze
publicznym, to znaczy, że nie odnoszą się one do relacji pomiędzy obywatelami,
ale do relacji między jednostką a państwem. Są one prawami podmiotowymi, które
przysługują obywatelom wobec państwa i są zagwarantowane przez konstytucję i
ustawy zwykłe. Od praw odróżnia się wolności obywatelskie. Warto zwrócić uwagę
na fakt, że ustawodawca nie wprowadza kryterium minimalnego okresu
zamieszkiwania (domicylu) na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego
jako warunku uznania osoby za mieszkańca gminy (powiatu, województwa), a tym
samym uznania kogokolwiek za członka wspólnoty samorządowej[31].
Członkami wspólnoty samorządowej możemy nazwać obywateli zamieszkujących
Polskę. Pojawia się więc problem dotyczący cudzoziemców i czy osoby przybyłe z
zagranicy mają prawo czynnego udziału w referendum lokalnym. Osoba przybywająca
do kraju czyli cudzoziemiec może otrzymać na terenie Polski kartę stałego
pobytu, która ważna jest przez 10 lat. Do niedawna ustawodawstwo polskie
przyznawało czynne i bierne prawo wyborcze określonej kategorii cudzoziemców,
mianowicie bezpaństwowcom, po spełnieniu warunku dotyczącego czasu
zamieszkania. Członkiem wspólnoty lokalnej może stać się człowiek, który
spełnia kryterium zamieszkiwania na danym terenie. Warto jednak dodać, że nie
ma żadnej przymusowości jeśli chodzi o uczestnictwo w referendum. Dotyczy to
również braku przymusowości dotyczącej np. obowiązków podatkowych. Podmiotem
prawa do udziału w referendum lokalnym są zatem członkowie wspólnoty
samorządowej uprawnieni do głosowania[32].
Pojawia się więc pytanie czy uczestnicy referendum lokalnego to organ gminy.
Otóż pytanie to nie ma żadnego konkretnego oparcia w ustawie, bowiem ani
Konstytucja ani ustawy samorządowe nie kwalifikują uczestników referendum
lokalnego jako organu gminy.
Konkludując, ani osoby uprawnione do
udziału w referendum, ani grono uczestników referendum nie są organami gminy
(powiatu, województwa samorządowego)[33]. Zakres
podmiotowy rozstrzygnięć nie musi natomiast dotyczyć wyłącznie mieszkańców
danej jednostki samorządu terytorialnego, inaczej jest w przypadku
rozstrzygnięcia w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców, tutaj podmiotem
samoopodatkowania mogą być wyłącznie mieszkańcy danej gminy[34]. Jeśli
chodzi o zakres przedmiotowy prawa do udziału w referendum lokalnym jest on
ściśle określony.
Przedmiot referendum
lokalnego dotyczy spraw danej wspólnoty np. gminnej lub odwołania organu, który
pochodzi z wyborów bezpośrednich.
Przedmiotem referendum
można określać sprawy, na temat których obywatelom przysługuje możliwość
czynnego wypowiedzenia się w głosowaniu. Takową możliwość można zrealizować
przez postawienie obywatelom pytań (bądź jednego pytania) zawartych w karcie do
głosowania. W piśmiennictwie obligatoryjnym są dwie kategorie spraw
rozstrzygane wyłącznie w trybie referendum. Pierwszą kategorią jest sprawa
odwołania organu samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich,
zaś druga kategoria dotyczy samoopodatkowania się mieszkańców na cele
publiczne. Artykuł 170 Konstytucji przyznaje możliwość członkom wspólnoty
samorządowej decyzji wyrażonej w postaci referendum, oczywiście dotyczącej
spraw tejże wspólnoty. Przedmiotem referendum może być sprawa dotycząca
wspólnoty, mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów danej
jednostki (te dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie)[35].
Przedmiotem referendum można również nazwać sprawy publiczne, czyli takie,
które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Realizując takie zadania, sprawy
publiczne organy samorządu terytorialnego wykorzystują różne formy działania. W
praktyce klasyfikacja spraw (podział na sprawy publiczne i sprawy prywatne)
niejednokrotnie nastręcza trudności, nawet specjalistom, wymaga szczegółowej
analizy wielu elementów, a ewentualne spory poddawane są rozstrzygnięciom odpowiednich
sądów[36].
Sprawy, które mają charakter cywilnoprawny nie nadają się do rozwiązania w
drodze referendum. Przy przedmiotowym zakresie referendum warto również
wspomnieć o tym, że wynik przeprowadzonego referendum nie musi być
jednoznacznie rozstrzygający. Wynik takiego referendum może mieć znaczenie
opiniodawcze czyli dotyczące wyrażenia stanowiska osób biorących udział w
referendum. Instytucja referendum powołana jest przede wszystkim do
rozstrzygania w sprawach polityki, którą należy prowadzić w określonych
dziedzinach życia społecznego[37]. Nie
mieszczą się w zakresie przedmiotowym referendum sprawy indywidualne, które
powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego:
1) w
sformalizowanym trybie,
2) z
zachowaniem szczegółowo uregulowanej w ustawie procedury,
3) z
dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu[38].
Biorąc pod uwagę cały
zakres przedmiotowości referendum nie można określić ściśle trwałych kryteriów,
które pozwoliłyby w sposób jasny i jednoznaczny określić czy dana sprawa, którą
podmioty chcą poddać pod referendum mieści się w jego zakresie przedmiotowym.
Ciężar takich ustaleń spoczywa na organach stosujących prawo, w szczególności
rola wykładni sądowo administracyjnej była jest i pozostanie niesłychanie
istotna, jako istotna rysuje się także rola wykładni doktrynalnej[39]. Zatem
przedmiotem referendum nazywane będą wszelkie czynności związane z procedurą
organizacji referendum lokalnego. Referendum pozwala obywatelom na wyrażenie
swojego dotyczącego jakiegoś ważnego tematu.
Warto również wspomnieć,
że przedmiot referendum lokalnego ma swoje ograniczenia. Sprawy prywatne,
indywidualne nie mogą być rozpatrywane w drodze referendum. „Istotnym
ograniczeniem zakresu spraw poddanych pod referendum lokalne jest obowiązek ich
rozstrzygania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa”[40]. Organ
stanowiący jednostek samorządu terytorialnego jest organem decyzyjnym. Jeżeli
wniosek złożony przez mieszkańców nie zawiera błędów (zawiera wszystkie
wymagane podpisy uczestników oraz jest zgodny z obowiązującym prawem) wtedy
referendum może zostać przeprowadzone.
Rozdział II. Samoopodatkowanie się
mieszkańców na cele publiczne
2.1. Podatek jako podstawa
samoopodatkowania
Podatkiem nazywa się
nieodpłatne, przymusowe i pieniężnym świadczenie o charakterze ogólnym, które
jest nakładane jednostronnie przez związek publicznoprawny. Związkami
publicznoprawnymi o których mowa w definicji są przede wszystkim państwo i
jednostki samorządu terytorialnego. Nieodpłatność podatków wiąże się z tym, że
państwo nie realizuje na rzecz podmiotu uiszczającego podatek żadnego
bezpośredniego świadczenia zwrotnego[41]
„Podstawowymi formami budżetu państwa i budżetów samorządowych są podatki. Są
to obowiązkowe płatności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz samorządu, będące
wyrazem przymusowego przejmowania środków przez sektor publiczny na rzecz
finansowania zadań publicznych, tj. w celu wytwarzania dóbr publicznych
zaspokajających potrzeby, których obywatel (mieszkaniec) nie jest w stanie sam
zaspokoić (np. zadań w zakresie bezpieczeństwa obywateli, wymiaru
sprawiedliwości, ochrony zdrowia, oświaty)” . W Polsce obowiązuje wiele ustaw
podatkowych, mówią one między innymi o podatkach dochodowych, podatkach od
nieruchomości, podatkach od spadków, podatkach od darowizn, podatkach rolnych,
podatkach leśnych i tym podobne. W Polsce występuje klasyfikacja podatków na te
ważne i obowiązujące oraz na te, które mają dla obywatela (mieszkańca) mniejsze
znaczenie. W Polsce mamy do czynienia z około 20 różnymi podatkami. Tym, aby
podatki zostały pobierane od właściwych osób, obowiązanych do ich uiszczania
zajmują się rządowe organy podatkowe oraz organy samorządów terytorialnych . W
ustawach podatkowych można odnaleźć elementy konstrukcji podatku czy obowiązki
podatkowe. Świadczenia podatkowe finansują zadania publiczne, które
przewidziane są w ustawach.
Zaraz obok podatków
funkcjonują natomiast opłaty publiczne, które stanowią dochód państwa oraz
samorządów . „Opłata jest przymusową płatnością, która ma charakter świadczenia
odpłatnego” . W naszym kraju podstawową rolę pełnią opłaty skarbowe czy opłaty sądowe.
Jednak opłat, które obowiązują w ustawach RP jest znacznie więcej. W Polsce
spotkać się można z całkiem odrębną kategorią odpłat czyli opłatą środowiskową.
Ludzie – czyli podmiot – korzystający z dóbr danego środowiska jest obowiązany
do uiszczenia opłaty środowiskowej. Jeśli jednak dany podmiot przekroczy
uprawnienia do korzystania z danego środowiska zostanie obciążony karą, która
zazwyczaj ma postać kary pieniężnej.
Kolejną grupą, która
stanowi dochody publiczne są składki. Składki mają charakter obowiązkowy i są
pobierane na przykład w celu zgromadzenia funduszu na składkę zdrowotną czy emerytalną.
Składki są przychodami państwowych funduszy celowych, takich jak:
- Narodowy Fundusz
Zdrowia
- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
- Fundusz Pracy.
Przedmiotami podatku są:
- zdarzenie
- sytuacja
- działalność
-
okoliczności, w związku z którymi ustawodawca nakłada obowiązek podatkowy .
Klasyfikacja podatków
dzieli się na dwie grupy. Jedną z grup stanowią podatki państwowe, zaś drugą
grupę stanowią podatki samorządowe (wpływające do budżetów gmin, powiatów i
województw). Analizom poddaje się fakt, które podatki stanowić powinny dochód
państwa a które dochód gmin, powiatów, województw. Ogólny podział podatków sprowadza się do klasyfikacji
ich na 4 odrębne grupy:
- podatki dochodowe
- podatki przychodowe
-podatki majątkowe
- podatki konsumpcyjne.
Jak już wcześniej
wspomniano podatki stanowią dochód państwa oraz dochód jednostek samorządu
terytorialnego. Podatkami, które między innymi stanowią dochód jednostek
samorządu terytorialnego są podatki pochodzące z dobrowolnego samoopodatkowania
się mieszkańców.
„Podatek jest bardzo
starą instytucją prawną, jedne typy podatków zyskiwały na znaczeniu na przykład
podatki dochodowe, inne zanikały”[42].
Podstawy nakładania obowiązków podatkowych w Polsce są określone w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z nim, nakładanie
podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów
opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń
oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.
2.2. Samoopodatkowanie się
mieszkańców – pojęcie, cele, skutki
Samoopodatkowanie się
mieszkańców polega między innymi na dobrowolnym zrzeczeniu się pewnej kwoty
pieniężnej na rzecz społeczności lokalnej[43].
Samoopodatkowanie jest czynnością dobrowolną. Mieszkańcy sami podejmują decyzję
o tym, czy chcą się opodatkować czy też nie. Organy samorządu terytorialnego (w
kwestii samoopodatkowania) gromadzą środki pieniężne wpłacane przez
mieszkańców. Środki pieniężne, które przekazywane są organom samorządu
terytorialnego przeznaczone są później na cele publiczne, które mieszkańcy
uznali za ważne dla ich samych. Samoopodatkowanie się mieszkańców różni się od
zwykłego podatku tym, że zwykły podatek, jest przymusowy i zwykły podatnik nie
może wybrać sobie celu, na jaki będą przeznaczone jego środki pieniężne.
Podatek posiada również ogólny charakter czego nie można przypisać samoopodatkowaniu.
Wszystkie cechy podatku muszą występować razem żeby świadczenie mogło być
nazwane podatkiem. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz
ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym jest podstawą prawną
dla samoopodatkowania. Możliwość samoopodatkowania się stanowi specjalny
przywilej dla mieszkańców gminy.
Główną ideą
samoopodatkowania jak wspomniano wyżej jest dobrowolne zrzeczenie się pewnej
kwoty na rzecz społeczności lokalnej. „Ten instrument gromadzenia dochodów
przez gminy definiowany jest jako sytuacja, w której pewna grupa podmiotów, nie
będąca uprawnioną do tworzenia obowiązków podatkowych, podejmuje decyzję o
dobrowolnym obciążeniu się pewnymi wpłatami pieniężnymi na rzecz budżetu
państwa lub innego funduszu celowego”[44].
Warto również wyjaśnić
kogo nazwać można mieszkańcem, który może uczestniczyć w procesie
samoopodatkowania. Samo pojęcie mieszkańca szczegółowo wyjaśnione zostało w
rozdziale I pracy. Pojęcie mieszkaniec wcale nie musi być tożsame i w żaden sposób
nie musi łączyć się z pojęciem obywatela. Pojęcie mieszkańca oznacza osobę,
która zamieszkuje dane terytorium z zamiarem pozostania w nim na stałe. Osoba
taka musi zamieszkiwać dany teren jednostki samorządu terytorialnego czyli
gminy, powiatu, województwa. „wykładnia celowościowa (przepisów ustaw
samorządowych) wskazuje na potrzebę utożsamienia pojęcia „mieszkaniec gminy” z
pojęciem „osoby stale zamieszkującej” na obszarze gminy. Ponieważ w zasadzie
miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby,
a o charakterze pobytu decydują również okoliczności wskazujące na zamiar
rzeczywisty, przeto osoby, które spełniają wymienione przesłanki są
mieszkańcami gminy, żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej
osoby za mieszkańca gminy”[45].
„Uchwała rady gminy o
przeprowadzeniu referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele
publiczne powinna zawierać wskazanie konkretnego celu lub celów, na które
przeznacza się wpływy z samoopodatkowania, oraz określać powinna zasady
samoopodatkowania”[46].
Ustawa, w której znaleźć można informacje dotyczące samoopodatkowania to ustawa
o referendum lokalnym. Przedmiotem referendum na szczeblu gminnym może być
tylko i wyłącznie samoopodatkowanie. Ustawa o referendum lokalnym nie wyjaśnia
pojęcia samoopodatkowania oraz nie wyjaśnia samej istoty samoopodatkowania[47]. Jeśli
chodzi o źródła dochodów gminy samoopodatkowanie nie zostało zaliczone do
źródeł. Dochody, które zostaną uzyskane przez samoopodatkowanie się mieszkańców
przeznaczone będą na cele publiczne. Trudno racjonalnie wyjaśnić sens
przeprowadzenia tak kosztownego i skomplikowanego organizacyjnie referendum, po
to tylko, aby uzyskać nie całkiem zresztą miarodajną informację co do tego, czy
mieszkańcy zechcą dobrowolnie wyłożyć swoje pieniądze na określony cel
publiczny czy też nie[48]. Ze
względu na formę samoopodatkowania można powiedzieć, że ma ono formę daniny na
cele publiczne, która jest jednostronna. Wolę mieszkańców, którzy mogą i biorą
udział w referendum można traktować jak rozstrzygnięcie, którym udział bierze
jakaś władza. Samoopodatkowanie się mieszkańców można więc odczytać jako
podjęcie przez mieszkańców (władzę gminy) decyzji o nałożeniu jakiegoś
konkretnego obowiązku finansowego na mieszkańców czyli obywateli. To mieszkańcy
jako poszczególni obywatele przyjmują na siebie dobrowolny obowiązek
dokonywania określonych wpłat na konkretne cele publiczne, które sami wybiorą[49]. Wynik
rozstrzygający referendum dotyczące samoopodatkowania się ma cechy
jednostronnej decyzji władzy publicznej. Zatem jeśli mieszkańcy z własnej woli,
chcą opodatkować się na określony cel publiczny to obowiązują się do
finansowania wybranego przez siebie celu publicznego. Skoro wola mieszkańców
wyrażona w najbardziej demokratyczny
sposób stanowi normę prawną, to można rozwiązać problem przymusu wykonania
obowiązków wynikających z samoopodatkowania[50].
2.3. Podmioty
uprawnione do głosowania
Prawo do udziału w wyborach i w referendach
gwarantuje nam Konstytucja RP. Konstytucja stanowi, że w głosowaniu może wziąć
udział obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania skończy 18 lat. Jest
to granica wieku do czynnego prawa wyborczego. Człowiek w tym wypadku uznany
jest za kompetentnego do podejmowania ważnych decyzji oraz do wzięcia za nie
odpowiedzialności.
Czynne prawo wyborcze
jest zróżnicowane i zależy od szczebla samorządu, do którego odbywają się
wybory lub też, na którym odbywa się referendum. W wyborach do rady gminy i
referendum gminnym przysługuje ono obywatelom polskim i obywatelom Unii
Europejskiej niebędącym obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu
głosowania ukończyli 18 lat i stale zamieszkują obszar gminy (art. 62 ust. 1
Konstytucji i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a k. wyb.). W wyborach do rady powiatu i
sejmiku województwa (odpowiednio: referendum powiatowym oraz wojewódzkim) prawo
to przysługuje tylko obywatelom Polski, którzy najpóźniej w dniu głosowania
kończą 18 lat i stale zamieszkują na obszarze danego powiatu lub danego
województwa. Nie mają go natomiast osoby, które prawomocnym orzeczeniem sądu
zostały ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych[51].
Przyznanie praw
wyborczych w Polsce w wyborach do Parlamentu Europejskiego i do rady gminy
(oraz w referendum gminnym) obywatelom państw Unii Europejskiej, niebędącym
obywatelami polskimi, stanowi konsekwencję członkostwa Polski w Unii
Europejskiej. Jednym z filarów Unii Europejskiej jest prawo swobodnego
przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
Konsekwencją i zarazem gwarancją tych swobód jest obywatelstwo Unii
Europejskiej. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa
członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do
obywatelstwa krajowego, ale nie zastępuje obywatelstwa krajowego. Istotą obywatelstwa
Unii jest przyznanie obywatelom państw członkowskich Unii tak praw w stosunku
do organów Unii, jak i praw w państwach Unii, na równi z obywatelami tego
państwa. Określone prawa wyborcze w ramach Unii Europejskiej są elementem
obywatelstwa Unii Europejskiej. Każdy obywatel Unii zamieszkały na terenie
państwa członkowskiego, którego nie jest obywatelem, posiada prawo do głosowania
i kandydowania w wyborach samorządowych w państwie członkowskim, na terenie
którego przebywa, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa[52].
Kryterium zamieszkiwania,
dotyczy osób, które zamieszkują dany teren samorządu terytorialnego.
„Mieszkańcem jest wyłącznie osoba fizyczna. Oznacza to, iż w skład wspólnoty
samorządowej wchodzą wyłącznie określone osoby fizyczne, a nie ich grupy, rodziny
czy organizacje”[53].
Miejscem zamieszkania zatem można nazwać miejsce, w którym obywatel przebywa z
zamiarem pozostania w nim na stałe. O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują
dwa czynniki:
-zewnętrzny (faktyczne przebywanie),
-wewnętrzny (zamiar
stałego pobytu).
Czynniki te mogą trwać i występować
łącznie[54]. Warto
również podkreślić, że mieszkańcem nie jest tylko osoba, która przebywa na
terytorium gminy, powiatu, województwa z zamiarem pobytu stałego lecz każdy
nowo urodzony człowiek. Oczywiście, można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania
(inna możliwość nie jest fizycznie wykonalna). Miejsce zamieszkania obywatela
nie musi być takie samo jak miejsce zameldowania. Zatem obywatel (mieszkaniec)
może zamieszkiwać pod innym adresem niż jest zameldowany. Jeśli mieszkaniec
posiada lokal mieszkalny na terenie gminy, powiatu czy województwa nie jest to
równoznaczne z faktem, że zamieszkuje daną gminę, powiat czy województwo. „W
przypadku wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego bądź
referendum lokalnego, podczas których przeprowadza się głosowanie powszechne,
nie jest możliwe uzyskanie zaświadczenia o prawie do głosowania poza miejscem
stałego zamieszkania”[55].
odpowiedzialności.
odpowiedzialności.
Gwarancją czynnego prawa
wyborczego jest rejestr wyborców. Jest to jeden z elementów realizowania zasady
powszechności wyborów. Rejestry są
prowadzone przez gminy, które są zobowiązane do stworzenia listy wyborców
zamieszkujących na terenie gminy, każdorazowo przed wyborami. Rejestr wyborców
jest tworzony ze zbiorów osób, które posiadają prawo wyborcze[56]. Celem
rejestracji jest stwierdzenie ile osób posiada prawo do głosowania. Rejestr wyborców jest świadectwem prawa
wybierania i prawa wybieralności. Rejestr wyborców dzieli się na dwie części –
część A oraz część B. Wynika on z
zakresu przysługujących praw wyborczych obywatelom Unii[57].
Część A rejestru zawiera
podstawowe informacje o obywatelach polski: imię, imiona uprawnionego,
nazwisko, imię ojca, datę urodzenia, numer PESEL i adres zamieszkania. Jeśli chodzi o drugą część, to jest ona
poświęcona obywatelom Unii Europejskiej, którzy nie posiadają polskiego
obywatelstwa, ale stale zamieszkują na terenie gminy. Warunkiem do udziału w
głosowaniu takich osób jest posiadanie uprawnienia do korzystania z praw
wyborczych w Polsce.
Jeśli chodzi o kryterium
obywatelstwa możemy je nabyć wtórnie bądź pierwotnie. Jeśli osoba chcę nabyć
obywatelstwo danego kraju, musi spełniać warunki, które są określone w ustawach
(jest to nabycie obywatelstwa wtórnie)
Osoby (mieszkańcy) stale
zamieszkujący jakiś teren jednostki samorządu terytorialnego, które posiadają
czynne prawo wyborcze mogą brać udział w referendum lokalnym (w omawianym
przypadku dotyczącym samoopodatkowania się mieszkańców). W ustawie o
samorządzie lokalnym można znaleźć wzmiankę dotyczącą osób, które na terenie
Polski nie zamieszkują a również uprawnione są do brania udziału w referendum
gminnym. Wystarczy, że taka osoba będzie zamieszkiwała Unię Europejską.
Wpisanie lub odmowa wpisania wydawana jest w formie decyzji przez wójta w ciągu
3 dni od daty złożenia wniosku. W tym czasie jest sprawdzane czy osoba
ubiegająca się o wpis spełnia wszystkie wymagane przesłanki wraz z
zamieszkaniem na stale w danej gminie. Rejestr wyborców jest jawny, może być
udostępniony na wniosek w urzędzie gminy.
Kodeks wyborczy przewiduje kategorie osób,
które nie posiadają praw wyborczych. Są to obywatele, którzy:
• zostali
pozbawieni prawa wyborczego prawomocnym orzeczeniem sądu
• zostali
pozbawieni prawa wyborczego przez prawomocne orzeczenie Trybunału Stanu
• zostali
ubezwłasnowolnieni
Cenzus obywatelstwa
należy do powszechnie przyjętych standardów prawa wyborczego[58].
Obywatelstwo tworzy pewnego rodzaju więź obywatela z państwem, które
zamieszkuje. Obywatelstwo nie wiążę się z samymi korzyściami, jakie obywatel
otrzymuje ale także z obowiązkami. Udział w wyborach zaliczany jest do jednych
z obowiązków jakie posiada każdy obywatel mający czynne prawo wyborcze. Czynne
prawo wyborcze uzyskuje się wraz z ukończeniem 18 roku życia. „Czynnego prawa
wyborczego do organów samorządowych, i co za tym idzie prawa do udziału w referendum
lokalnym, nie mają osoby, które ze względu na pewne szczególnie naganne
zachowania niejako zasługują na odsunięcie od współdecydowania o sprawach
publicznych, albo też – ze względu na stan umysłu – nie są zdolne do dokonania
świadomego aktu wyboru”[59].
Ustawa również przewiduje
i reguluje utratę prawa wyborczego dla osoby posiadającej już czynne prawo
wyborcze. Pozbawienie praw publicznych
czyli na przykład czynnego prawa wyborczego należy do tzw. środków karnych,
orzekanych przez sąd karny fakultatywnie, w razie skazania na karę pozbawienia
wolności, na czas nie krótszy od lat 3 za przestępstwo motywowane.
Warto wspomnieć o
wyjątku, który znajduje się w artykule 51, paragraf 2 Kodeksu wyborczego[60].
Obwodowa komisja wyborcza przewiduje możliwość dopisania wyborcy do spisu w
dniu wyborów. Są to osoby, które:
1. przedłożą
odpowiednie zaświadczenie o prawie do głosowania, które załącza się do spisu
wyborców;
2. zostały
pominięte w spisie, a posiadają dokument stwierdzający stałe zamieszkanie na
terenie danej gminy;
3. zostały
skreślone ze spisu w związku z wpisaniem jej do spisu wyborców w innej
jednostce.
Podmioty, które są
uprawnione do głosowania oraz spełniają przesłankę co do stałego przebywania na
ternie gminy, lecz nie posiadające zameldowania na terenie gminy mogą zostać
wpisanie do rejestru wyborców. Najpierw muszą jednak złożyć pisemny wniosek w
odpowiednim dla siebie urzędzie gminy.
Wniosek złożony w
urzędzie gminy musi zawierać:
• imię
i nazwisko
• imię
ojca
• datę
urodzenia
• numer
PESEL
• kserokopię
ważnego dokumentu, który potwierdza dane wnioskodawcy
• deklaracje
w formie pisemnej, w której wnioskodawca podaje deklaruje obywatelstwo i adres
stałego zamieszkania na terytorium Polski[61]
Decyzję o wpisaniu lub
odmowie wpisania takiej osoby do rejestru wydaje wójt właściwy na urząd gminy
składania wniosku, w terminie 3 dni od złożenia wniosku. Decyzję należy
bezzwłocznie doręczyć wnioskodawcy[62].
Rozdział III. Przebieg referendum w
sprawie samoopodatkowania
3.1. Inicjatywa referendalna
Ustawodawca wyróżnia dwa
sposoby wszczynania procedury zmierzającej do przeprowadzenia referendum
lokalnego: na wniosek mieszkańców i na podstawie uchwały organu stanowiącego
jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.). Ten podział jest niepełny.
Inicjatywa przeprowadzenia referendum może pochodzić bowiem nie tylko od organu
stanowiącego j.s.t. bądź mieszkańców, ale również od statutowej struktury
partii politycznej działającej w danej j.s.t. oraz organizacji społecznej
mającej osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej
obszar danej j.s.t. (art. 11 ust. 1 pkt 1-3 u.r.l.). Spośród organizacji
społecznych wyróżniono partie polityczne, pozwalając im na zainicjowanie
referendum, pod warunkiem że z wnioskiem wystąpi „statutowa struktura terenowa”
partii, czyli – jak należy się domyślać – terenowy organ tej partii[63].
Zasadne jest również wskazanie, że z inicjatywą może wystąpić tylko taka
„statutowa struktura terenowa”, która działa na terenie danej j.s.t. Czy to
oznacza, że organ terenowy partii musi mieć siedzibę na terenie danej j.s.t.?
Wystarczającym warunkiem winno być objęcie obszaru danej j.s.t. właściwością
„miejscową” danego terenowego organu partii politycznej. Może bowiem zdarzyć
się i tak, że terenowa struktura partii politycznej nie będzie się pokrywała z
obszarami zasadniczego podziału kraju na gminy, powiaty i województwa lub tylko
fragmentarycznie ten podział będzie zgodny.
Pozostaje jeszcze pytanie
o to, co oznacza termin „działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego”
w odniesieniu do terenowej struktury danej partii. Możliwe są bowiem dwie
interpretacje. Pojęcie to może oznaczać obszar właściwości miejscowej danego
organu w strukturze terenowej partii politycznej (czyli termin „działająca”
oznaczałby jedynie formalne działanie partii na danym obszarze j.s.t.) albo nie
tyle formalne, co faktyczne działanie organu terenowego partii. To pierwsze
znaczenie zrównywałoby wymogi stawiane organizacjom społecznym z wymogami
stawianymi partiom politycznym. Drugie znaczenie opiera się na treści art. 11
ust. 1 pkt 3 u.r.l., zgodnie z którym inicjatorem referendum jest również
organizacja społeczna (inna niż partia polityczna), której statutowym terenem
działania jest co najmniej obszar danej j.s.t.; można wskazać, że ustawowe
wyodrębnienie partii politycznej od innych organizacji społecznych ma na celu
ich wyróżnienie. Jeżeli więc wobec innych organizacji społecznych wystarczające
jest, aby teren danej j.s.t, był objęty właściwością miejscową tej organizacji,
to wobec partii politycznej należałoby przyjąć, że chodzi nie tylko o formalne
objęcie danego obszaru właściwością miejscową terenowego organu partii, ale o
faktyczną działalność tego organu na obszarze tej j.s.t. W związku z tym
powstaje jednak problem ustalania, kiedy ma miejsce owa faktyczna działalność i
w jaki sposób to ustalać. W związku z tym należy uznać, że działająca terenowa
struktura danej partii to nic innego jak obszar właściwości terenowego organu
partii i tym samym należałoby postawić znak równości między wymogami stawianymi
partiom politycznym a wymogami stawianymi pozostałym organizacjom społecznym[64].
Formalnym elementem
wszczynającym procedurę przeprowadzenia referendum lokalnego z inicjatywy
organu stanowiącego j.s.t. jest uchwała tego organu. Rada gminy (rada powiatu,
sejmik województwa) podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum
lokalnego bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu. Uchwała
taka, zgodnie z art. 9 ust. 2 u.r.l., w swej treści zawiera:
1) pytanie
lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do
wyboru,
2) termin
przeprowadzenia referendum,
3) wzór
karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w
alfabecie Braille'a,
4) kalendarz
czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.
W przypadku, gdy przedmiotem referendum
gminnego jest samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne, uchwała rady
gminy wskazuje również cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania.
Narzucając przepisem
prawa konieczną treść uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego,
ustawodawca de facto pozostawił
organom stanowiącym daleko idącą swobodę w zakresie konstruowania treści tej
uchwały. Wskazany art. 9 ust. 2 u.r.l. wymienia bowiem hasłowo elementy
obligatoryjne uchwały, jednakże wypełnienie tych haseł konkretną treścią leży
już w gestii odpowiedniej rady.
Szczególnie istotną rolą
inicjatora referendum lokalnego będzie czytelne i zrozumiałe określenie pytania
lub pytań referendalnych. Zaniechanie w tym zakresie może doprowadzić do
nieosiągnięcia zamierzonego przez inicjatora celu referendum lokalnego. W
literaturze przedmiotu wskazano, że pytanie referendalne powinno być
„zrozumiałe dla przeciętnie wykształconego człowieka oraz dotyczyć problemu na
tyle dobrze znanego głosującym, aby byli oni w stanie rozwiązać go całkowicie
świadomie i odpowiedzialnie. Jeżeli bowiem przedmiotem referendum jest trudne,
bardzo złożone zagadnienie wymagające szczególnej i dużej wiedzy, to
odwoływanie się do zdania większości obywateli nie tylko nie gwarantuje
optymalnego rozwiązania sprawy, ale może nawet doprowadzić do wyniku
szkodzącego dobru wspólnemu”.[65]
Przedstawiciele doktryny podkreślają, że referendum mające za przedmiot
zagadnienie wymagające specjalistycznej wiedzy skutkuje fikcyjnością
referendum, co jest istotnie problematyczne, gdyż w sprawach skomplikowanych na
ogół nie da się sformułować prostych, zrozumiałych dla wszystkich pytań.[66]
Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z 24
kwietnia 2012 r., że właściwe pytanie referendalne, aby dobrze odegrać swoją
rolę, powinno spełnić kilka kryteriów. Po pierwsze musi dotyczyć sprawy
wspólnoty; po drugie musi stanowić rozstrzygnięcie sprawy mieszczącej się w
zakresie zadań i kompetencji gminy, przy czym rozstrzygnięcie może polegać w
wyjątkowych sytuacjach na wyrażeniu opinii, co powinno wynikać z pytania
referendalnego. Pytanie zatem powinno być sformułowane jasno, w sposób
zrozumiały i niewprowadzający w błąd co do charakteru tego rozstrzygnięcia.[67]
Termin przeprowadzenia
referendum lokalnego oznacza zakreślenie konkretnej daty dziennej ze wskazaniem
godzin, w których odbywać się będzie głosowanie.
Ustalając wzór karty do
głosowania, organ stanowiący jest związany wytycznymi wynikającymi z ustawy o
referendum lokalnym. Zgodnie bowiem z art. 53 u.r.l. karta do głosowania
zawiera:
1) oznaczenie
referendum, nazwę organu, który postanowiło przeprowadzeniu referendum, datę
referendum,
2) pytanie
lub pytania albo warianty rozwiązania sprawy będącej przedmiotem referendum;
jeżeli referendum polega na udzieleniu odpowiedzi na postawione pytania, na
karcie do głosowania zamieszcza się również wyrazy: „tak” i „nie” z kratkami z
lewej strony przeznaczonymi na postawienie znaku przy odpowiedzi, którą wybrał
głosujący, a gdy referendum polega na dokonaniu wyboru między zaproponowanymi
wariantami, przy każdym z wariantów umieszcza się po lewej stronie numer
wariantu i kratkę przeznaczoną na postawienie znaku przy wariancie, za którym
głosujący się opowiada,
3) pouczenie
o sposobie głosowania.
W razie poddania pod
referendum więcej niż jednej sprawy na karcie do głosowania zamieszcza się
kolejno wszystkie postawione pytania lub warianty z zachowaniem wymagań
określonych w pkt 2. Karta do głosowania może być zadrukowana tylko po jednej
stronie. Na karcie do głosowania drukuje się odcisk pieczęci organu właściwego
do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu referendum. Wydając kartę do głosowania,
obwodowa komisja opatruje ją własną pieczęcią.
Obligatoryjnym elementem
uchwały organu inicjującego przeprowadzenie referendum lokalnego jest
określenie kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. W
literaturze przedmiotu przyjęto, że: „pod tym pojęciem kryje się określenie
terminów, w których muszą być dokonane wszelkie czynności związane z procedurą
przeprowadzenia referendum (...). Można wskazać, że obejmuje ono terminy
dotyczące takich kwestii, jak: rozpoczęcie kampanii referendalnej, powołanie terytorialnych
komisji do spraw referendum, powołanie obwodowych komisji do spraw referendum,
podanie do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, informacji o numerach
i granicach obwodów do głosowania oraz wyznaczonych siedzibach obwodowych
komisji do spraw referendum, sporządzenie spisu uprawnionych do głosowania,
zakończenie kampanii referendalnej, przekazanie przewodniczącym obwodowych
komisji do spraw referendum spisów uprawnionych do głosowania oraz termin
głosowania. Co istotne, niektóre z tych terminów, głównie te, które
bezpośrednio dotyczą wyborców, są ujmowane w kalendarzu z dokładnym podaniem
godzin na ich dokonanie, poprzez wskazanie przedziału czasowego, ewentualnie
określenie godziny granicznej na dokonanie takich czynności. Warto jednak
wspomnieć, że nie ma określonych jednolitych zasad dotyczących kształtu takiego
kalendarza”[68].
Dlatego też „trudno podważyć legalność kalendarza, w którym pojawią się
wyłącznie daty dzienne, bez wskazania dokładnych godzin na dokonanie takich
czynności, choć, bez wątpienia, właśnie wskazanie ram godzinowych jest ważne
dla członków wspólnoty samorządowej”[69].
Jeśli przedmiotem
referendum lokalnego ma być samoopodatkowanie mieszkańców na cele publiczne,
koniecznym elementem uchwały rady gminy jest wskazanie celu oraz zasad
samoopodatkowania. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że instytucja
samoopodatkowania oznacza gromadzenie przez organy samorządu terytorialnego
środków pieniężnych z wpłat mieszkańców ustalonych w drodze referendum gminnego
na cele publiczne ważne dla lokalnej społeczności. Samoopodatkowanie oznacza
zobowiązanie się mieszkańców gminy w drodze referendum gminnego do
przekazywania organom gminy określonych wpłat na cele publiczne ważne dla
mieszkańców gminy. Podmiotem samoopodatkowania mogą być wyłącznie mieszkańcy
gminy, gdyż tylko oni mogą brać udział w referendum gminnym, w którego wyniku
przyjmują na siebie obowiązek przekazywania ustalonych wpłat na cele publiczne.
A zatem obowiązek świadczeń pieniężnych na cele publiczne nie dotyczy osób niebędących
mieszkańcami gminy, w której przeprowadzono referendum. Wola mieszkańców
wyrażona w referendum gminnym w sprawach samoopodatkowania mieszkańców może
dotyczyć wyłącznie mieszkańców jako podmiotów zobowiązanych do przekazywania
określonych w referendum wpłat na cele publiczne. Z istoty samoopodatkowania
mieszkańców wynika wprost, że podmiotem samoopodatkowania nie mogą być osoby
prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, spółki prawa
cywilnego. Rozstrzygnięcie zapadłe w referendum, którego przedmiotem jest
samoopodatkowanie, nie ustanawia nowej kategorii podatków, gdyż ustanowienie
podatków jest materią ustawową, a rada gminy może podejmować uchwały w sprawie
podatków lokalnych tylko na podstawie ustawy[70].
Uchwała organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia
referendum podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym
uchwała rady gminy podlega ponadto bezzwłocznemu rozplakatowaniu lub ogłoszeniu
w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.
Referendum przeprowadza
się w dzień wolny od pracy, najpóźniej w 50. dniu od dnia opublikowania uchwały
w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum podlega badaniu
nadzorczemu przez właściwego wojewodę na zasadach wynikających z przepisów
ustrojowych ustaw samorządowych[71].
Zgodnie z art. 10 ust. 3 u.r.l., jeżeli wojewoda wydał rozstrzygnięcie
nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia
referendum, to w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi
złożonej na to rozstrzygnięcie, referendum przeprowadza się w dzień wolny od
pracy, najpóźniej w 50. dniu od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu
administracyjnego. W takiej sytuacji organ stanowiący będący inicjatorem
referendum podejmuje uchwałę w sprawie aktualizacji kalendarza czynności
związanych z przeprowadzeniem referendum. Wskazana regulacja prawna dowodzi, że
do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego dotyczącego legalności
uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, wykonanie tego aktu
zostaje de facto wstrzymane[72].
Jak już wspomniano, w
myśl art. 11 ust. 1 u.r.l. z inicjatywą przeprowadzenia referendum wystąpić
mogą również mieszkańcy. Z inicjatywą taką wystąpić może grupa co najmniej 15
obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej
jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego –
także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy.
Przepisy ustawy nie
regulują kwestii występowania przez grupę obywateli – inicjatorów referendów
pod określoną nazwą. W uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z 7 maja 2012 r. w
sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących
odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego przyjęto jednak, że: „nie stanowi
wady powiadomienia podanie przez grupę obywateli nazwy własnej, z
zastrzeżeniem, że w treści tej nazwy nie mogą znaleźć się elementy agitacji na
rzecz określonego wyniku referendum. Przyjęcie nazwy przez inicjatora
referendum nie zwalnia go z obowiązku podawania, w przypadkach określonych w
ustawie, nazwisk osób wchodzących w skład grupy inicjatywnej”[73].
Inicjator referendum
powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu powiatu, względnie zarządu
województwa, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze
wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Zgodnie z art. 12 ust. 2
u.r.l. powiadomienie, o którym mowa, zawiera:
1) jeżeli
inicjatorem referendum jest grupa obywateli – nazwiska, imiona, adresy
zamieszkania oraz numery ewidencyjne PESEL wszystkich członków grupy oraz
wskazanie osoby będącej jej pełnomocnikiem,
2) jeżeli
inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna – nazwę
inicjatora, adres siedziby oraz nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer
ewidencyjny PESEL osoby będącej jej pełnomocnikiem, przy czym do powiadomienia
dołącza się poświadczony odpis z ewidencji partii politycznych lub odpis z
rejestru organizacji wraz z jej statutem,
3) określenie
sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum.
Pełnomocnikiem inicjatora referendum może
być jedynie osoba, której przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego
danej jednostki samorządu terytorialnego[74].
Zgodnie z art. 12 ust. 2
u.r.l. już na etapie powiadamiania o zamiarze wystąpienia z inicjatywą
przeprowadzenia referendum konieczne jest określenie sprawy, w której
referendum to ma być przeprowadzone. Nie oznacza to jednak, że w powiadomieniu
należy podać treść pytania referendalnego względnie wariantów rozstrzygnięcia
sprawy, która ma stać się przedmiotem referendum. Wystarczy nakreślenie
problemu, który zgodnie z wolą inicjatora referendum należy poddać pod
głosowanie powszechne. Podobny pogląd zaprezentowano w orzecznictwie sądowym:
„powiadomienie to określa sprawę, której ma dotyczyć referendum (...). Brak
precyzji sformułowania na tym wstępnym etapie procedury, zmierzającej do
przeprowadzenia referendum, nie powinien przekreślać szans na bezpośrednie
uzyskanie stanowiska mieszkańców, według formuły przewidzianej Konstytucją
Rzeczypospolitej Polskiej. Niewłaściwe byłoby przywiązywanie zbyt dużej wagi do
określenia sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum na wstępnym
etapie powiadomienia wójta gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą
przeprowadzenia referendum, gdyż nie bardzo wiadomo, czemu taki formalizm
miałby służyć. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć przez określenie sprawy
na tym etapie, nie stawia też konkretnych wymogów takich, jak na późniejszych
etapach procedury, gdzie konieczne jest sprecyzowanie przedmiotu referendum, w
tym w formie konkretnych pytań. Uznać zatem należy, że »określenie sprawy« w
inicjatywnym powiadomieniu (art. 12 ust. 1 pkt 3) nie jest tym samym, co
podanie »przedmiotu zamierzonego referendum« w późniejszych ogłoszeniach (art.
13 ust. i), czy »informacja o zamierzonym referendum« zawierająca konkretne
pytanie (art. 13 ust. 2 ustawy), bowiem na tym etapie postępowania następuje
jedynie wstępna identyfikacja sprawy w której – po spełnieniu wymogów ustawy -
ma zostać przeprowadzone referendum”[75].
Stosownie do art. 14 ust.
1 u.r.l. w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu
powiatu względnie zarządu województwa, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) oraz ewentualnie komisarza wyborczego o zamiarze przeprowadzenia referendum,
inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do
wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy
chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Powstaje pytanie, jaki jest charakter
tego terminu. Wydaje się, że jest to termin zawity. Przesądzają o tym kolejne
przepisy ustawy o referendum lokalnym, z których wynika, że powołana przez
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego komisja sprawdza, czy
wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy.
Wniosek niespełniający warunków ustawy komisja zgodnie z art. 16 ust. 4 u.r.l.
zwraca inicjatorowi referendum, wyznaczając 14-dniowy termin do usunięcia
uchybień. Z art. 16 ust. 6 u.r.l. wynika jednak, że przepisu art. 16 ust. 4
u.r.l. nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu
niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających
wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze 60-dniowy termin do ich zebrania. Tożsamą
konstrukcję prawną ustawodawca zastosował w przypadku, gdy kompletność wniosku
bada komisarz wyborczy. Stwierdzone przez komisarza uchybienia dotyczące
zebrania niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób
popierających wniosek nie podlegają usunięciu, jeśli upłynął 60-dniowy termin
do ich zebrania (art. 22 ust. 3 w zw. z ust. 5 u.r.l.). Wskazane regulacje
prawne dają zatem podstawę do stwierdzenia, że 60-dniowy termin do zebrania
podpisów mieszkańców ma charakter nieprzywracalny[76].
Podobnie przyjęto w orzecznictwie sądowym. Zdaniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego po upływie 60 dni nie można usunąć nie tylko braków
dotyczących samego podpisu (w świetle art. 16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 u.r.l. są
one nieusuwalne), ale także braków podpisu w tym znaczeniu, jakie wynika z
treści art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 4 u.r.l. Zwrócenie po tym terminie
wniosku w celu uzupełnienia danych osób popierających referendum w istocie
prowadziłoby do zbierania dodatkowych podpisów w miejsce podpisów, które
złożono, nie podając prawidłowo danych osobowych[77].
Podpisy zbiera się na
kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego
referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również:
1) nazwiska
i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania
pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli,
2) nazwę
i adres siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub
organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika,
jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna.
Mieszkaniec jednostki
samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum
podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL.
Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest
bezskuteczne.
Oceniając ustawowo
narzuconą treść karty, na której zbiera się podpisy mieszkańców popierających
wniosek o przeprowadzenie referendum, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
w wyroku z 26 czerwca 2012 r. wskazał, że: „wpisanie danych osobowych na liście
osób popierających inicjatywę referendalną służyć ma możliwości zweryfikowania,
czy podpisy tych osób są autentyczne i pochodzą od osób uprawnionych. Proces
weryfikacji powinien doprowadzić do wyeliminowania ewentualnych oszustw oraz
sytuacji, w których za skuteczne poparcie inicjatywy referendalnej uznano by
podpisy osób nieuprawnionych (...). Zasadniczym celem tego sprawdzenia danych
jest bowiem ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia, jest w
rzeczywistości uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje numer PESEL
zamieszczony w rejestrze”[78].
Tożsamy pogląd zaprezentował Sąd Najwyższy w postanowieniu z 31 sierpnia 2011
r., przyjmując także, iż dla osiągnięcia celu sprawdzenia danych zbędne jest
wymaganie pełnej czytelności danych osobowych podanych przez wyborcę w wykazie
poparcia, może ono natomiast ograniczyć konstytucyjne prawa wyborcze obywatela
niemającego czytelnego pisma ręcznego. Wpis jest wadliwy wtedy, gdy z podanego
imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on
wyborcy oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia[79]. Takie
stanowisko przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4
października 2012 r.: „podpis mieszkańca na karcie jest natomiast aktem
umożliwiającym weryfikację wyniku akcji referendalnej, a dane osobowe mają
tylko umożliwić weryfikację autentyczności podpisu i uprawnień osoby
składającej go”[80].
W myśl art. 14 ust. 3
u.r.l. podpisy popierające wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum z
inicjatywy mieszkańców można zbierać w miejscu, czasie i w sposób wykluczający
stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do wymuszenia podpisów.
Naruszenie tego przepisu podlega sankcji karnej opisanej w art. 68 u.r.l.
Przepis ten stanowi, że kto zbiera podpisy osób popierających zgłoszenie
wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum z naruszeniem art. 14 ust. 3
u.r.l., podlega grzywnie. Dobrem chronionym w przypadku przestępstwa
określonego w art. 68 u.r.l. jest swoboda i wolne od wszelkich nacisków
wykonywanie prawa do swobodnego składania podpisów popierających zgłoszenie
wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. Przestępstwem z art. 68
u.r.l. jest stosowanie różnego rodzaju form nacisku na uprawnionego do wzięcia
w nim udziału w celu wymuszenia złożenia przez niego podpisu pod wnioskiem o
jego przeprowadzenie[81].
Inicjator referendum na
swój koszt podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu
terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do
wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w
powiecie i w województwie – przez ogłoszenie w prasie codziennej
ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Informacja o
zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo
warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie
samoopodatkowania – cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania[82].
Inicjator referendum
przekazuje pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu
zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi,
prezydentowi miasta) w terminie 60 dni od powiadomienia tych podmiotów o
zamiarze przeprowadzenia referendum. Przewodniczący zarządu jednostki samorządu
terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie
potwierdza na piśmie otrzymanie wniosku. Wniosek o przeprowadzenie referendum
powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do
wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania – cel
lub cele oraz zasady samoopodatkowania[83].
Wskazana ustawowo
zawartość wniosku nie może zostać uznana za zawartość pełną. Budowa wniosku
musi bowiem być zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, na
co wskazuje możliwość ostatecznej kontroli wniosku przez sądy administracyjne.
Konieczne jest ujęcie w nim podmiotu, który zainicjował postępowanie w sprawie
przeprowadzenia referendum, czyli grupy mieszkańców lub partii politycznych czy
organizacji społecznych oraz odpowiednio ich adresów zamieszkania lub adresu
siedziby, oraz treści żądania, jaką jest przeprowadzenie określonego
referendum. Szczegółowe dane charakteryzujące takie referendum w postaci treści
pytań czy określenia jego celu są tylko elementami dodatkowymi, wymaganymi
przez ustawę o referendum lokalnym. Nie może być wątpliwości, że konieczne są
również dane pełnomocnika, ponieważ to on będzie podpisywał taki wniosek.[84]
Przewodniczący zarządu
jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent
miasta) przekazuje niezwłocznie złożony mu wniosek o przeprowadzenie referendum
przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki. Organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy
wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy.
Inicjator referendum lub
jego pełnomocnik może w razie potrzeby, w tym z własnej inicjatywy, składać
komisji względnie komisarzowi wyborczemu dodatkowe wyjaśnienia i przedstawiać
dowody. Zarówno komisja, jak i komisarz wyborczy może również żądać od
inicjatora referendum lub jego pełnomocnika złożenia takich wyjaśnień i
przedstawienia dowodów. Brak ustosunkowania się do pytań komisji nie skutkuje
jeszcze koniecznością negatywnego zaopiniowania i następnie odrzucenia wniosku,
natomiast może spowodować brak możliwości zweryfikowania wątpliwości, czy
wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy[85]. Na
aspekt ten zwrócono uwagę w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 24 kwietnia 2012 r. podkreślono również, że komisja
powołana do oceny wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie może
domniemywać rzeczywistych intencji inicjatora referendum ani zmieniać,
odpowiednio do tych intencji, sformułowania pytania referendalnego[86].
Wniosek o przeprowadzenie
referendum niespełniający warunków ustawowych komisja i odpowiednio komisarz
wyborczy zwraca inicjatorowi referendum, wyznaczając 14-dniowy termin do
usunięcia uchybień, jeżeli uchybienia wniosku nie polegają na zebraniu
niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających
wniosek, o czym była mowa powyżej. Ten rodzaj uchybień jest bowiem nieusuwalny,
chyba że nie upłynął jeszcze 60-dniowy termin do zbierania podpisów
mieszkańców, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.r.l.[87] W
literaturze przedmiotu wskazuje się, że niespełnienie ustawowych warunków
wniosku może polegać na przekazaniu wniosku:
1) po
terminie (tego uchybienia nie da się usunąć);
2) bez
zachowania formy pisemnej (prawdopodobieństwo wystąpienia tej usterki
praktycznie nie istnieje, zważywszy, że komisja może rozpocząć badanie wniosku
dopiero po przekazaniu go przez wójta względnie przewodniczącego zarządu
jednostki samorządu terytorialnego);
3) niewłaściwemu
podmiotowi (skoro wniosek znalazł się w posiadaniu komisji, to znaczy, iż wada
została konwalidowana);
4) w
którego treści nie zostały zawarte pytania albo warianty referendum ewentualnie
cele i zasady samoopodatkowania; wada ta może być usunięta w okresie 14 dni
tylko w sytuacji, gdy owe pytania, warianty bądź cele i zasady mieszczą się w
zakresie przedmiotowym referendum uprzednio określonym przez inicjatora w
informacji dla mieszkańców, że taka informacja została zamieszczona na każdej
karcie zawierającej podpisy mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie
referendum[88].
Jeżeli komisja stwierdzi,
że wniosek o przeprowadzenie referendum zawiera uchybienia, których nie można
usunąć, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu
terytorialnego wraz ze swoją opinią. Tak samo komisja uczyni w przypadku
bezskutecznego upływu 14-dniowego terminu do usunięcia uchybień wniosku.
Organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia
referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi
do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Niespełnienie przesłanki zgodności
wniosku z wymogami ustawy, względnie uznanie, że realizacja wniosku o
przeprowadzenie referendum doprowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem,
wyłącza możliwość podjęcia uchwały w sprawie referendum. W literaturze
przedmiotu słusznie zwrócono uwagę, że wadliwość wniosku o przeprowadzenie
referendum polegająca na tym, że w wyniku referendum mogłyby zapaść
rozstrzygnięcia sprzeczne z prawem, jest wynikiem oceny rozstrzygnięcia
referendum z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, a zatem nie dotyczy
bezpośrednio samego wniosku. Wniosek może spełniać wymogi ustawy, sprawa może
dotyczyć wspólnoty samorządowej i mieścić się w zakresie zadań i kompetencji organów
danej jednostki, jednakże inne przepisy prawne mogą stać na przeszkodzie
rozstrzyganiu takiej sprawy w drodze referendum[89].
Jeżeli wniosek
mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego spełnia wymogi ustawy oraz
nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, to organowi stanowiącemu
nie przysługuje prawo odmowy podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia
referendum lokalnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 października 2012 r., w którym zostało
stwierdzone, że „organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest
związany treścią wniosku w tym sensie, że nie może odmówić podjęcia uchwały o
przeprowadzeniu referendum (odrzucić wniosku), jeżeli nie dopatrzy się wad
wymienionych w art. 17 ust. 1. Nie wchodzi tu zatem w rachubę działanie organu
według uznania albo stosowanie innych jeszcze kryteriów oceny wniosku, np.
celowości przeprowadzenia referendum”[90].
Właściwa rada (sejmik)
jest związana treścią wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego, co
oznacza, że nie ma możliwości wprowadzania do tego wniosku jakichkolwiek zmian.
Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby być źródłem nadużycia organu
stanowiącego, który wprowadzając modyfikacje w szczególności w pytaniach
referendalnych albo w proponowanych wariantach rozwiązania sprawy poddanej pod
referendum, mógłby doprowadzić do zmiany czy nawet wypatrzenia faktycznej
intencji nie tylko mieszkańców inicjujących referendum, ale także tych
mieszkańców, którzy podpisując wniosek o przeprowadzenie referendum,
zaakceptowali konkretnie określony przedmiot referendum. Z tego powodu
związanie treścią wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego dotyczy nie
tylko organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, ale także samego inicjatora
referendum, jak również sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na uchwałę
właściwej rady, względnie sejmiku województwa[91].
Organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia
referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu
30 dni od dnia przekazania wniosku przewodniczącemu zarządu danej jednostki
samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi
miasta)[92].
Oceniając ustawowy termin, w którym właściwa rada (sejmik) ma podjąć uchwałę
dotyczącą przeprowadzenia referendum, względnie odrzucającą wniosek mieszkańców
w tej sprawie, należy stwierdzić, że termin ten jest dość krótki.
Ustawa o referendum
lokalnym nie przewiduje sankcji za naruszenie 30-dniowego terminu do podjęcia
uchwały przez organ stanowiący w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały
o odrzuceniu wniosku mieszkańców, co daje podstawę do stwierdzenia, że jest to
termin instrukcyjny[93].
Niemniej jednak niezachowanie tego terminu może być podstawą do złożenia skargi
na bezczynność organu[94].
Uchwała w sprawie
przeprowadzenia referendum zostaje podjęta zwykłą większością głosów w
obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (sejmiku), w głosowaniu
jawnym. Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego
odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, podobnie
jak na niedotrzymanie przez ten organ terminu podjęcia uchwały w sprawie
przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców,
inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego, którą należy
wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej
podjęcia. Legitymacja skargowa przysługuje inicjatorowi referendum. Skargę tę,
podobnie jak skargę na niedotrzymanie wskazanego powyżej terminu podjęcia
uchwały, inicjator referendum wnosi bezpośrednio do sądu administracyjnego. Sąd
administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia wniesienia skargi,
przy czym termin ten ma charakter instrukcyjny i dotyczy tylko postępowania
pierwszoinstancyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu
administracyjnego wnosi się w terminie 14 dni do Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie ma on waloru
kasacyjnego. Na podstawie wyroku, o którym mowa, komisarz wyborczy wydaje
postanowienie o przeprowadzeniu referendum[95].
Przepisy ustawy o referendum lokalnym nie określają terminu do dokonania tej
czynności, jednakże nie ulega wątpliwości, że powinno to nastąpić niezwłocznie.
Uchwała organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia
referendum na wniosek mieszkańców podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
przy czym uchwała rady gminy podlega ponadto bezzwłocznemu rozplakatowaniu lub
ogłoszeniu w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Zasady publikacji
uchwały właściwej rady (sejmiku) w sprawie przeprowadzenia referendum na
wniosek mieszkańców nie różnią się od zasad przewidzianych w odniesieniu do
uchwał organów stanowiących w sprawie przeprowadzenia referendum z inicjatywy
tych organów[96].
Także treść uchwały w przedmiotowej sprawie jest taka sama niezależnie od tego,
czy inicjatorem referendum są mieszkańcy, czy organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy aktualność zachowują wcześniej
poczynione uwagi zarówno odnośnie do zasad publikacji, jak i treści omawianej
uchwały[97].
Referendum na wniosek
mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu
terytorialnego
przeprowadza się w dzień wolny od pracy,
najpóźniej w 50. dniu:
1) od
dnia opublikowania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego w tej sprawie w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
2) od
dnia uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców
w sprawie przeprowadzenia referendum.
3.2. Przeprowadzanie i
ustalanie wyników referendum lokalnego
Wraz z dniem podjęcia
uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego rozpoczyna się
również lokalna kampania referendalna, która musi zakończyć się 24 godziny
przed rozpoczęciem głosowania. Czynności związane z kampanią referendalną mogą
obejmować pochody, manifestacje czy inne tego typu czynności mające zazwyczaj
na celu pokazanie niezadowolenia z jakiejś sprawy mieszkańców danego terenu. Po
upływie 30 dni od dnia zorganizowania referendum, podmioty biorące w nim udział
(mieszkańcy czy inicjator wraz ze swoim pełnomocnikiem) są obowiązani do
usunięcia z terenu gminy (powiatu, województwa) wszystkich plakatów, ulotek i
tym podobnych związanych z odbywającym się wcześniej referendum.
Organami wyborczymi,
które przeprowadzają i ustalają wynik referendum lokalnego, są terytorialne
komisje do spraw referendum i obwodowe komisje do spraw referendum.
Komisje terytorialne oraz
komisje obwodowe są organami niestałymi powoływanymi wyłącznie na okres
przeprowadzenia referendum. Zgodnie z art. 49 ust. 2 terytorialną komisję
powołuje – co do zasady – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Terytorialną komisję powołuje się najpóźniej na 25 dni przed dniem referendum.
Jest to termin prawa materialnego, który nie może być skrócony. Obwodowe
komisje powołuje, co do zasady, terytorialna komisja wyborcza. Termin powołania
komisji obwodowych upływa na 21 dni przed dniem referendum[98].
Liczony jest podobnie jak 25-dniowy termin na powołanie komisji terytorialnych.
Terytorialne i obwodowe komisje posługują się własnymi pieczęciami, których
wzór określa Państwowa Komisja Wyborcza.
Zgodnie z uchwałą PKW z
dnia 15 stycznia 2001 r. w sprawie wzorów pieczęci wojewódzkich, powiatowych,
gminnych i obwodowych komisji do spraw referendum lokalnego[99], wydaną
w wykonaniu delegacji zawartej w art. 49 ust. 5 ustawy, pieczęcią wojewódzkiej,
powiatowej i gminnej komisji do spraw referendum lokalnego jest pieczęć okrągła
o średnicy 35 mm, z napisem określającym nazwę i siedzibę komisji. Pieczęcią
obwodowej komisji do spraw referendum lokalnego jest pieczęć okrągła o średnicy
35 mm, z napisem określającym nazwę, siedzibę komisji i numer obwodu
głosowania.
Bardzo
ważną czynnością referendalną, będącą obowiązkiem terytorialnej komisji lub
komisarza wyborczego, jest ustalenie treści kart do głosowania, a następnie
zarządzenie ich wydrukowania oraz zapewnienie przekazania ich obwodowym
komisjom w trybie określonym przez komisarza wyborczego. Do wykonania tej
czynności referendalnej terytorialna komisja wyborcze powinna podejść z
nadzwyczajną starannością; od prawidłowego ustalenia karty do głosowania i jej
wydrukowania zależy m.in. ważność bądź nieważność referendum[100].
Karty
do głosowania sporządza się w sposób określony przez komisarza wyborczego, a ich
wydrukowanie, w nakładzie równym liczbie osób uprawnionych do głosowania,
zarządzają właściwe terytorialne komisje.
Nadzór
nad prawidłowym wykonaniem i dostarczeniem obwodowym komisjom kart do
głosowania sprawują: terytorialna komisja i właściwy komisarz wyborczy.
Każda
terytorialna komisja powinna ustalić:
- zasady kontroli poprawności ustalenia treści kart do
głosowania;
- nakład drukowanych kart;
- termin
druku kart do głosowania, z uwzględnieniem korekty składów drukarskich kart;
- sposób
i termin dostarczenia obwodowym komisjom kart do głosowania wraz z innymi
materiałami referendalnymi, z uwzględnieniem wytycznych komisarza wyborczego w
tym zakresie[101].
W
celu zapewnienia wydrukowania odpowiedniej liczby kart do głosowania właściwa
terytorialna komisja powinna sporządzić zestawienie obejmujące liczbę kart do
głosowania podlegającą wydrukowaniu (nakład). Przy ustalaniu nakładu kart
należy kierować się liczbą wyborców zamieszczonych w spisach wyborców.
Zestawienie, o którym mowa, terytorialna komisja przekazuje wraz z treścią kart
do głosowania organowi zlecającemu druk kart[102].
Wydrukowane
karty do głosowania powinny zostać zapakowane według obwodów głosowania oraz
właściwie oznakowane (z podaniem nazwy rady gminy, powiatu, sejmiku województwa
i numeru obwodu głosowania). Ponadto w opisie tym należy zamieścić liczbę kart
do głosowania i opatrzyć podpisem pakującego.
Przekazanie
kart do głosowania powinno nastąpić w formie protokolarnej. Karty do głosowania
przyjmują co najmniej dwie osoby wchodzące w skład obwodowej komisji, w tym
przewodniczący komisji lub jego zastępca. Dokument potwierdzający przyjęcie
kart do głosowania, ze wskazaniem ich rodzajów i liczby, sporządza się w dwóch
egzemplarzach: jeden dla obwodowej komisji, drugi dla osoby dostarczającej
karty. Karty do głosowania dostarcza się obwodowym komisjom w przeddzień
głosowania[103].
Ustalając tryb dostarczania kart, komisarz wyborczy może ustalić inny termin
dostarczenia kart.
W
pierwszej kolejności na karcie do głosowania, zadrukowanej tylko po jednej
stronie, umieszcza się:
- oznaczenie
referendum, nazwę organu, który postanowił o przeprowadzeniu referendum, datę
referendum;
- pytanie
lub pytania albo warianty rozwiązania sprawy będącej przedmiotem referendum;
- jeżeli
referendum polega na udzieleniu odpowiedzi na postawione pytania, na karcie do
głosowania zamieszcza się również wyrazy „tak” i „nie” z kratkami z lewej
strony przeznaczonymi na postawienie znaku przy odpowiedzi, którą wybrał
głosujący;
- gdy
referendum polega na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami, przy
każdym z wariantów umieszcza się po lewej stronie numer wariantu i kratkę
przeznaczoną na postawienie znaku przy wariancie, za którym głosujący się
opowiada;
- w
razie poddania pod referendum więcej niż jednej sprawy, zamieszcza się kolejno
wszystkie postawione pytania lub warianty;
- zwięzłą informację o sposobie głosowania;
- drukowany
odcisk pieczęci organu właściwego do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu
referendum, wykonanej z odcisku tej pieczęci;
- pieczęć obwodowej komisji odciśniętej kolorowym tuszem.
Art.
54 u.r.l. nakazuje przeprowadzenie referendum w stałych obwodach głosowania
utworzonych w celu przeprowadzenia wyborów do organów stanowiących jednostek
samorządu terytorialnego. Podziału gminy na stałe obwody głosowania dokonuje
rada gminy na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z powyższego
uregulowania wynika, że ustawodawca nakazuje utworzenie stałych obwodów
głosowania z zamiarem wykorzystywania ich do przeprowadzenia głosowania w
wyborach samorządowych, parlamentarnych, prezydenckich, do Parlamentu
Europejskiego, a także do przeprowadzenia referendum, w tym referendum
lokalnego[104].
Zdaniem K.W. Czaplickiego
wymaganie stałości obwodu głosowania odnosi się w zasadzie tylko do jego granic
przestrzennych, nie zaś do usytuowania lokalu wyborczego. Należy jednak
przyjąć, co autor ten również podziela, że zmiana siedziby obwodowej komisji
powinna być dokonywana wyjątkowo i to w sytuacji podyktowanej wyłącznie ważnym
interesem mieszkańców[105]. Oczywiście
poza tym rozważaniem pozostają sytuacje wymuszone warunkami technicznymi, np.
rozbiórką budynku.
Obwód głosowania stanowi obszar działania jednej
obwodowej komisji wyborczej, przeprowadzającej głosowanie w jednym lokalu
wyborczym. Wielkość stałego obwodu głosowania ustala się na podstawie kryterium
liczby mieszkańców zamieszkujących na danym obszarze. Stały obwód powinien
obejmować od 500 do 3000 mieszkańców[106].
Istotą stałych obwodów
głosowania jest to, że są one tworzone niezależnie od prowadzonych kampanii
wyborczych czy referendalnych. Z tych przyczyn, co do zasady, za
niedopuszczalne należy przyjąć dokonywanie zmian w stałych obwodach głosowania
w trakcie prowadzonej kampanii[107].
Praktyka dowodzi, że nawet uzasadniona z obiektywnego punktu widzenia zmiana
rodzi podejrzenia o stronniczość i wywołuje niepotrzebne emocje i konflikty.
Zgodnie z art. 3 u.r.l. w
referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej
jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze. W
związku z tym za uzasadnione i celowe należy uznać tworzenie obwodów odrębnych,
np. w domach pomocy społecznej, aby tym samym umożliwić tej grupie mieszkańców
udział w referendum, które w określonych sytuacjach może nawet dotyczyć ich
najbardziej[108].
Aby
wola członków wspólnoty samorządowej mogła być poczytana za wolę danej
jednostki samorządu terytorialnego, musi być ona wyrażona w ważnym referendum,
którego wynik jest rozstrzygający. Oznacza to, że warunkiem skutecznego
wypowiedzenia się mieszkańców wspólnoty samorządowej za jednostkę samorządu
terytorialnego jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek: niezbędnej frekwencji
przesądzającej o ważności referendum oraz rozstrzygającego wyniku referendum
zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy o referendum lokalnym[109]. Sama bowiem ważność referendum nie
przesądza jeszcze o jego wiążącym wyniku. W literaturze przedmiotu podkreśla
się, że: „wynik rozstrzygający, widziany w kontekście prawa do udziału w
referendum lokalnym, odzwierciedla wolę podmiotów tego prawa. Ustalenie wyniku
referendum jest równoznaczne z ustaleniem treści woli członków wspólnoty
samorządowej, o której (woli) mowa w art. 170 Konstytucji i w art. 2 ust. 1
u.r.l. W sensie prawnym mamy więc do czynienia z domniemaniem, że wynik
rozstrzygający stanowi wyraz woli członków wspólnoty samorządowej”[110].
Przesłanka
ważności referendum wiąże się z frekwencją. Frekwencję tę mogą tworzyć
wyłącznie osoby, którym przysługuje prawo wyborcze. Wykaz tych osób zawiera
spis wyborców.
Niewystarczająca
frekwencja referendalna przesądza o nieważności referendum, powoduje także, że
sprawdzanie, czy wynik referendum jest wiążący, jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z
art. 55 u.r.l. referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej
30% uprawnionych do głosowania. Jeżeli jednak przedmiotem referendum jest
sprawa odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z
wyborów bezpośrednich, referendum jest ważne w przypadku, gdy udział w nim
wzięło nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu.
Jeżeli
frekwencja w referendum lokalnym wyniosła dokładnie 30% uprawnionych do
głosowania, to warunek ważności referendum zostaje spełniony i próg ten nie
musi być przekroczony. Podobnie w przypadku odwołania organu stanowiącego
jednostki samorządu terytorialnego względnie odwołania organu wykonawczego
gminy udział dokładnie 3/5 liczby wybierających organ należy traktować jako
wystarczający.
Liczba
oddanych głosów może różnić się od liczby osób uczestniczących w referendum.
Może bowiem okazać się, że osoba uprawniona do udziału w referendum pobiera
kartę do głosowania, po czym nie wrzuca jej do urny. Powstaje pytanie, czy
można mówić o ważności referendum, jeżeli np. dokładnie 30% uprawnionych do
głosowania pobrało karty do głosowania, w urnie zaś znajduje się mniejsza
liczba kart, ponieważ nie wszyscy je wrzucili. W tej sytuacji konieczne jest
ustalenie, komu przysługuje status uczestnika referendum, a więc czy
uczestnikiem staje się osoba pobierająca kartę do głosowania, czy też osoba, która
kartę tę wrzuca do urny. Biorąc pod uwagę cel referendum, jakim jest
wypowiedzenie się w sprawie będącej przedmiotem tegoż referendum, należy
stwierdzić, że samo pobranie karty do głosowania nie jest jeszcze
wypowiedzeniem się w ramach tej formy demokracji bezpośredniej. Czynność
polegająca na pobraniu karty do głosowania nie jest przecież równoznaczna z
wyrażeniem woli w sprawie będącej przedmiotem referendum. Ta okoliczność
przesądza zatem o zasadności przyjęcia, że uczestnikiem referendum lokalnego nie
staje się osoba, która pobrała kartę do głosowania, ale osoba, która wyraziła
swoją wolę na tej karcie i kartę wrzuciła do urny[111]. Faktu tego nie zmienia to, że mogła
oddać głos nieważny. Argumentem przesądzającym o słuszności prezentowanego
stanowiska jest art. 59 ust. 1 pkt 5 u.r.l. Z przepisu tego wynika bowiem, że
po zakończeniu głosowania obwodowa komisja sporządza w trzech egzemplarzach
protokół wyników głosowania w obwodzie zawierający liczbę kart ważnych, czyli
liczbę osób, które wzięły udział w głosowaniu. Norma ta dowodzi, że o liczbie
osób, które uczestniczyły w głosowaniu, przesądza liczba kart ważnych, a więc
nie liczba osób, które karty pobrały[112]. Należy także podkreślić, że czym innym
jest ważna karta do głosowania, a czym innym jest głos ważny. Oznacza to, że na
ważnej karcie można oddać głos nieważny. Przesądza o tym art. 58 ust. 1 u.r.l.,
który stanowi, że nieważne są karty do głosowania inne niż urzędowo ustalone
lub nieopatrzone pieczęcią obwodowej komisji. Definicję głosu nieważnego zawiera
natomiast art. 57 u.r.l. Przepis ten stanowi, że głos jest nieważny, jeżeli na
karcie do głosowania w odniesieniu do poszczególnego pytania lub wariantu nie
zaznaczono żadnej odpowiedzi lub nie dokonano wyboru żadnego wariantu. W
sytuacji gdy głosowanie dotyczyło poszczególnego pytania lub wariantu, głos
jest nieważny, jeżeli na karcie do głosowania zaznaczono więcej niż jedną
odpowiedź na dane pytanie lub dokonano wyboru więcej niż jednego wariantu[113].
Przytoczone
przepisy dowodzą tego, że dopiero osoba oddająca głos na ważnej karcie do
głosowania, tj. wrzucająca ważną kartę do głosowania do urny, ma status
uczestnika referendum i zostaje zaliczona do frekwencji przesądzającej o
ważności tej formy demokracji bezpośredniej, niezależnie od tego, czy oddaje głos
ważny, czy też nie[114]. O ile zatem ważność głosu nie ma
znaczenia dla frekwencji, o tyle ma wpływ na ustalenie, czy wynik referendum
jest rozstrzygający.
Oceniając
30-procentowy próg referendalny, przedstawiciele doktryny przyjęli, że nie jest
to liczba mała ani, jak wskazuje doświadczenie, łatwa do osiągnięcia. Stąd też
godna przemyślenia jest ewentualność złagodzenia kryterium ważności referendum.
W doktrynie zwrócono uwagę, że: „obywatele mają gwarancję podejmowania w
wyborach decyzji nie tylko personalnych, ale również w sprawach merytorycznych,
istotnych dla danej wspólnoty samorządowej, w tym o samoopodatkowaniu się.
Gwarancje ustrojowe istnieją, natomiast niezwykle utrudnione jest skorzystanie
z nich. Podstawowy obowiązujący próg 30% uczestnictwa w referendum powodował,
że większość referendów przeprowadzanych w gminach w sprawie odwołania organu
władzy gminnej (rady lub organu wykonawczego) była nieważna z powodu
nieosiągania obowiązującego progu”[115]. Podobne spostrzeżenie „o problemie
pokonania 30% frekwencji” pojawiło się w związku z przeprowadzeniem
fakultatywnych referendów lokalnych. Stąd też de lege lata sformułowano postulat zmiany art. 55 u.r.l. i
wprowadzenie przepisu, że referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co
najmniej 25% uprawnionych do głosowania. Pod rozwagę poddano także koncepcję
różnicowania klauzul progowych ważności referendum w zależności od liczby uprawnionych
do udziału w referendum[116]. Niektórzy przedstawiciele literatury
opowiadają się za zastosowaniem „modelu węgierskiego”, gdzie czynnikiem
decydującym nie jest frekwencja, ale procentowa liczba wyborców popierających
dane rozwiązanie (musi to być większość głosujących, stanowiąca co najmniej 25%
uprawnionych do głosowania). W Polsce na poziomie lokalnym wielkość ta mogłaby
być określona np. na poziomie 20%[117].
Spełnienie
ustawowej przesłanki ważności referendum otwiera drogę do kontynuowania dalszej
procedury referendalnej, której celem jest sprawdzenie zaistnienia drugiej
przesłanki referendalnej, tj. ustalenie, czy wynik referendum jest wiążący.
Zgodnie z art. 56 u.r.l. wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym
z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych
głosów. Jeżeli przedmiotem referendum lokalnego jest samoopodatkowanie
mieszkańców na cele publiczne, wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za
samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów. To obostrzenie jest
ze wszech miar uzasadnione, jeżeli zważyć, że przedmiot referendum dotyczy
materii, która co do zasady regulowana jest w drodze ustawowej, a ponadto wynik
referendum dotyczy w równym stopniu wszystkich mieszkańców danej wspólnoty
samorządowej[118].
Przepisy
ustawy o referendum lokalnym nie zawierają definicji głosu ważnego. W art. 57
u.r.l. znajduje się definicja głosu nieważnego. A contrario można zatem przyjąć, że głos jest ważny, jeżeli na
karcie do głosowania, w odniesieniu do poszczególnego pytania lub wariantu,
zaznaczono odpowiedź lub dokonano wyboru między proponowanymi wariantami. W
sytuacji gdy głosowanie dotyczyło poszczególnego pytania lub wariantu, głos
jest ważny, jeżeli na karcie do głosowania zaznaczono jedną odpowiedź na dane
pytanie lub dokonano wyboru jednego wariantu[119]. W literaturze przedmiotu zwrócono uwagę,
że „im większa liczba przedstawionych do wyboru wariantów, tym większe
prawdopodobieństwo braku rozstrzygnięcia referendalnego. Może również powodować
to komplikacje, gdy zbliżone do siebie warianty podzielą między siebie głosy,
które w sumie przekroczyłyby wymaganą większość bezwzględną. Z punktu widzenia
ekonomicznego podmioty zarządzające referendum winny podejmować działania w
maksymalny sposób upraszczające wybory osobom uprawnionym, stwarzając tym samym
szansę na podjęcie wiążącego rozstrzygnięcia w takim głosowaniu lokalnym.
Dlatego też wartością może być swoisty minimalizm podmiotów inicjujących,
polegający na przedstawieniu jak najmniejszej liczby wariantów. Ewentualną
receptą na powyższe problemy mogłoby stać się wprowadzenie możliwości
głosowania alternatywnego w takim głosowaniu, polegającego na szeregowaniu przez
wyborców poszczególnych wariantów w kolejności od najbardziej preferowanego, do
tego, które jest przez nich najmniej pożądane, a następnie wykluczanie
kolejnych wariantów, które uzyskały najmniejsze poparcie, skutkujące przejściem
głosów na nie oddanych na kolejny preferowany wariant. Taki sposób głosowania
stwarzałby istotne szanse na uwzględnienie rzeczywistej, uszczegółowionej woli
mieszkańców lokalnej wspólnoty, nie ograniczając ich wyłącznie możliwością
głosowania za lub przeciw, co może powodować pozostawienie nadmiernej swobody
decyzyjnej organom samorządowym. Tym samym rzeczona forma głosowania mogłaby
powodować istotny wzrost zainteresowania takim referendum, poprzez umożliwienie
mieszkańcom wyrażenia bardziej złożonego stanowiska w danej kwestii”[120].
Dopisanie
na karcie do głosowania dodatkowych uwag lub innych dopisków poza kartą nie
wpływa na ważność głosu.
Zgodnie
z art. 63 ust. 1 u.r.l. niezwłocznie po sporządzeniu protokołu wyniku
referendum terytorialna komisja do spraw referendum podaje do publicznej
wiadomości wyniki głosowania i wynik referendum. Czynność ta następuje poprzez
wywieszenie w siedzibie komisji jednego z egzemplarzy tego protokołu.
Niezależnie
od podania do wiadomości publicznej wyniku referendum przez terytorialną
komisję do spraw referendum wynik ten ogłasza wojewoda, działając na podstawie
art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 63 ust. 2
u.r.l. Ogłoszenie obejmuje publikację protokołu wyniku referendum otrzymanego
od terytorialnej komisji i następuje niezwłocznie w wojewódzkim dzienniku
urzędowym. Przepisy omawianej ustawy nie określają, w jakim czasie ma nastąpić
przekazanie protokołu wojewodzie przez komisję do spraw referendum[121]. Ponadto określony ustawowo termin
publikacji protokołu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ma charakter nieostry.
Wydaje się jednak, że ogłoszenie protokołu powinno nastąpić w pierwszym
możliwym numerze tego dziennika urzędowego, a zatem bez zbędnej zwłoki[122]. Data publikacji protokołu wyniku
referendum w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bardzo istotna, ponieważ
determinuje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia protestu referendalnego.
Jeżeli referendum zostało zarządzone przez organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego, jeden egzemplarz protokołu wyniku referendum wraz z protokołami
terytorialnej komisji i obwodowych komisji terytorialna komisja niezwłocznie
przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście
albo marszałkowi województwa.
3.3.
Protesty referendalne
Ustawowa
możliwość oprotestowania wyniku referendum daje podstawę do stwierdzenia, że
wynik referendum, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.r.l., podany do wiadomości
publicznej przez terytorialną komisję do spraw referendum nie ma charakteru
ostatecznego. Nie można zatem a priori
przypisać mu mocy wiążącej[123].
Możliwość
wniesienia protestu wyborczego i rozpatrzenie go przez niezawisły sąd jest
jedną z istotniejszych gwarancji demokratycznego procesu wyborczego.
Przekonanie, że głosowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, a wybór
reprezentantów, względnie sposób rozwiązania sprawy będącej przedmiotem
referendum, odpowiada woli wyrażonej w akcie głosowania, sprzyja wzrostowi
zaufania do państwa i kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego. Protest
służy kontroli prawidłowości czynności referendalnych (wyborczych) i zgodności
rozstrzygnięcia referendalnego z prawem. Możliwość jego wniesienia pozwala na
przyjęcie domniemania, że referendum niezaskarżone protestem jest zgodne z
prawem[124]. Wniesienie natomiast protestu pozwala na
wyraźne potwierdzenie zgodności referendum z prawem bądź uznanie, że ta
zgodność nie istnieje i w konsekwencji unieważnienie referendum. Celem tego
środka jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego wyniku referendum;
orzeczenie to ma zatem charakter kasacyjny[125].
Wniesienie
protestu referendalnego zostało obwarowane przez ustawodawcę trzema warunkami.
Po
pierwsze, skuteczne wniesienie protestu może nastąpić, jeżeli został zachowany
ustawowy termin do jego wniesienia. Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.r.l. termin ten
wynosi 7 dni, licząc od dnia ogłoszenia protokołu wyniku referendum przez
wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Bieg tego terminu rozpoczyna się w
dniu następującym po dniu wydania wskazanego dziennika. Odnosząc się do
charakteru prawnego terminu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 u.r.l., należy
stwierdzić, że jest to termin zawity. Wniesienie protestu z naruszeniem tego
terminu skutkuje zatem jego pozostawieniem bez dalszego biegu przez właściwy
sąd okręgowy. Termin do wniesienia protestu uznaje się za zachowany, jeżeli
najpóźniej 7. dnia zostanie złożony w sądzie w godzinach jego urzędowania.
Jeżeli koniec tego terminu przypada na sobotę albo na dzień ustawowo wolny od
pracy, termin upływa pierwszego roboczego dnia po tym dniu. Tym samym należy przyjąć,
że w omawianym zakresie wyłączona jest możliwość stosowania art. 165 § 2
k.p.c., który stanowi, że oddanie pisma procesowego w polskiej placówce
pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe lub w
placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym
państwie członkowskim Unii Europejskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do
sądu[126]. Takie stanowisko zajął Sąd Apelacyjny w
Katowicach, stwierdzając w postanowieniu z 21 marca 2013 r., że „w odniesieniu
do protestu wyborczego w przypadku referendum lokalnego, swym zasięgiem
wykazującego podobieństwa do wyborów samorządowych, znajduje odpowiednie
zastosowanie art. 9 k.wyb. Zważywszy zaś, iż przepis ten reguluje kwestię oceny
dochowania terminów do wnoszenia pism na potrzeby szeroko rozumianej procedury
wyborczej, a ustawodawca zawarł w Kodeksie wyborczym unormowania analogiczne do
art. 165 k.p.c., nie odnosząc ich jednak do wyborów szczebla lokalnego, należy
uznać, iż art. 9 k.wyb., pomimo rozpoznawania protestu w trybie przepisów
Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym, stanowi lex specialis w stosunku do art. 165
k.p.c., wyłączając jego zastosowanie w niniejszej sprawie”[127]. W przypadku nadania protestu pod
niewłaściwy adres (np. zamiast do właściwego sądu okręgowego – do innego sądu)
termin ustawowy uważa się za zachowany jedynie w przypadku, gdy sąd niewłaściwy
prześle protest do sądu właściwego przed upływem terminu przewidzianego do
wniesienia protestu. Z uwagi na krótki termin do wniesienia protestu
referendalnego (7 dni) tego rodzaju uchybienie praktycznie pozbawia
wnioskodawcę możliwości rozpoznania protestu przez sąd[128].
Po
drugie, skuteczne wniesienie protestu może nastąpić, o ile protest zostanie
złożony przez osobę mającą w tym zakresie legitymację prawną. W myśl art. 66
ust. 1 u.r.l. protest może wnieść każdy uprawniony do wzięcia udziału w
referendum mieszkaniec, a więc członek wspólnoty samorządowej mający czynne
prawo wyborcze. Oznacza to w szczególności, że warunkiem oprotestowania wyniku
referendum nie jest faktyczne uczestnictwo w tej formie demokracji
bezpośredniej, lecz uprawnienie do tego uczestnictwa[129].
Po
trzecie, zgodnie z art. 66 ust. 1 u.r.l., skuteczne wniesienie protestu może
nastąpić, o ile dopuszczono się naruszenia przepisów ustawy, a naruszenie to
mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik referendum. Wskazana norma prawna nie
precyzuje, o przepisy jakiej ustawy chodzi. Wydaje się jednak, że nie jest to
niedopatrzenie ustawodawcy, gdyż mowa tu nie tylko o przepisach ustawy o
referendum lokalnym. Można bowiem przyjąć, że naruszenie jakiejkolwiek normy
ustawowej daje podstawę do oprotestowania wyników referendum lokalnego,
ponieważ nie można a priori wykluczyć tego, że naruszenie przepisów ustaw
innych niż o referendum lokalnym pozostaje bez wpływu na ostateczne wyniki
referendum. Przykładowo, należy wskazać na naruszenie przepisów Kodeksu
wyborczego regulujących zagadnienia dotyczące spisu wyborców – osób
uprawnionych do udziału w referendum[130]. Niewątpliwie naruszenie tych przepisów
może mieć istotny wpływ na wynik referendum. Niedookreślenie tytułu ustawy w
art. 66 ust. 1 u.r.l. należy więc ocenić jako celowy zabieg ustawodawczy.
Skuteczne
wniesienie protestu musi opierać się na wykazaniu, że doszło do naruszenia
przepisu rangi ustawy. Protest referendalny nie może zatem bazować na
naruszeniu przepisu rozporządzenia, aktu prawa miejscowego, wytycznych bądź
uchwał Państwowej Komisji Wyborczej czy też jakichkolwiek innych regulacji pod
ustawowych. Podobnie przyjęli inni przedstawiciele doktryny. W literaturze
przedmiotu zaprezentowano jednak także pogląd przeciwny, wskazując, że „nie
wydaje się możliwe skuteczne powołanie się w proteście na naruszenie innych
regulacji poza ustawą referendalną oraz ustaw z nią bezpośrednio, poprzez
odwołanie powiązanych. Taka interpretacja jest uzasadniona potrzebą
racjonalnego i precyzyjnego określenia podstaw protestu, który służy
weryfikacji prawidłowości przebiegu procesu referendalnego toczącego się
głównie na podstawie ustawy o referendum lokalnym”.[131]
Nie
ulega wątpliwości, że warunkiem uwzględnienia protestu jest to, że między
naruszeniem przepisów ustawy a wynikiem referendum musi istnieć powiązanie
przyczynowo-skutkowe. Określenie „wpływ na wynik referendum” oznacza, że bez
tego naruszenia wynik referendum byłby inny. Dodanie w tym kontekście słowa
„istotny” oznacza, że chodzi nie o wynik wyrażony liczbą głosów oddanych na
pytanie w referendum, ale o inny rezultat tego referendum[132]. Takie stanowisko zaprezentowano także w
orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Apelacyjny we Wrocławiu w postanowieniu
z 10 września 2012 r., przyjął, że: „skuteczność protestu uzależniona jest od
spełnienia łącznie dwóch przesłanek, wnioskodawca musi mianowicie wykazać, że
doszło do naruszenia przepisów ustawy oraz musi także wykazać, że gdyby do tego
naruszenia nie doszło, to wynik rozstrzygający mógłby być inny niż otrzymany
albo referendum z uwagi na frekwencję byłoby ważne (bądź ewentualnie nieważne).
(...) nie każde naruszenie przepisów skutkować będzie stwierdzeniem nieważności
referendum przez sąd, a jedynie takie, które pozostawało w związku
przyczynowo-skutkowym z wadliwością procesu głosowania i ustalania wyników
referendum bądź z wymaganą prawem frekwencją, skutkującą wiążącym charakterem
referendum”[133]. W postanowieniu Sądu Apelacyjnego w
Rzeszowie z 23 listopada 2012 r. dotyczącego protestu wyborczego w wyborach
rady gminy zostało wręcz stwierdzone, że „musi istnieć pewność co do tego, że
gdyby uchybienia nie nastąpiły, wynik wyborów byłby inny”.[134]
Protesty
referendalne rozpoznaje sąd okręgowy w ciągu 14 dni od dnia zgłoszenia protestu
z udziałem wnoszącego protest i przedstawiciela właściwej terytorialnej
komisji, a jeżeli protest dotyczy referendum w sprawie odwołania organu
jednostki samorządu terytorialnego – również z udziałem komisarza wyborczego.
Termin do rozpoznania protestu ma charakter instrukcyjny. Sąd okręgowy
rozpoznaje protesty referendalne w postępowaniu nieprocesowym w składzie 3
sędziów[135].
Wnoszący
protest powinien sformułować w nim zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody,
na których opiera swoje zarzuty. Ciężar udowodnią faktów przesądzających o
naruszeniu ustawowym mogącym mieć istotny wpływ na wynik referendum lokalnego
spoczywa na wnoszącym protest. W postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z
23 listopada 2012 r. zostało podkreślone, że „kluczowe znaczenie ma
sformułowanie zarzutu w proteście wraz z przedstawieniem jego podstawy
faktycznej. Podmiot wnoszący protest do czasu rozpoczęcia posiedzenia sądowego
albo złożenia przez któregokolwiek z uczestników oświadczenia na piśmie może
cofnąć protest, po rozpoczęciu zaś posiedzenia lub złożeniu pisemnego
oświadczenia cofnięcie jest możliwe wyłącznie przy braku sprzeciwu innych
uczestników postępowania”[136]. W doktrynie podkreślono także, iż:
„rygoryzm ustawodawcy w zakresie podstaw protestu jak i jego formy uzasadnia
pogląd, że jeżeli protestujący oparł swój protest na określonym zarzucie, to
nie może go już następnie rozszerzać, ani zmieniać jego podstawy np. z zarzutu
wadliwego ustalenia wyników głosowania na zarzut popełnienia przestępstwa
przeciwko wyborom”[137].
Sąd
okręgowy pozostawia bez dalszego biegu protest referendalny wniesiony przez
osobę do tego nieuprawnioną wniesiony po terminie, jak również taki, w którym
nie sformułowano zarzutów oraz nie przedstawiono lub nie wskazano dowodów, na
których opierają się zarzuty. Sąd okręgowy pozostawia bez dalszego biegu także
protest referendalny niespełniający warunków określonych w art. 82 § 1 k.wyb.
(dopuszczenie się przestępstwa przeciwko referendum). Sąd okręgowy pozostawia
bez dalszego biegu również protest referendalny dotyczący sprawy, co do której
przewiduje się możliwość wniesienia skargi lub odwołania do sądu, lub
właściwego organu wyborczego przed dniem głosowania[138].
Sąd
okręgowy, rozpoznając protesty referendalne, rozstrzyga o ważności referendum
oraz wynikach referendum. Sąd ten orzeka o nieważności referendum lub wyników
referendum, jeżeli okoliczności stanowiące podstawę protestu miały źródło
ustawowe oraz istotny wpływ na wyniki referendum. Jeśli przesłanki te nie
zostały spełnione, protest zostaje oddalony. Sąd okręgowy, orzekając o
nieważności referendum lub wyników referendum, postanawia o przeprowadzeniu
ponownego referendum lub o podjęciu niektórych czynności referendalnych,
wskazując czynność, od której należy ponowić postępowanie referendalne[139]. Na orzeczenia sądu okręgowego wnoszącym
protest referendalny, przedstawicielowi właściwej terytorialnej komisji, a
jeżeli protest dotyczy referendum w sprawie odwołania organu jednostki
samorządu terytorialnego – również komisarzowi wyborczemu przysługuje, w ciągu
7 dni od daty doręczenia, zażalenie do właściwego sądu apelacyjnego. Wskazany
termin ma charakter zawity. Sąd apelacyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 30 dni.
Jest to termin instrukcyjny. Od postanowienia sądu nie przysługuje środek
prawny, a zatem postanowienie to jest prawomocne. O zakończeniu postępowania w
sprawie protestów przeciwko ważności referendum lokalnego i jego wyników oraz o
treści ostatecznych orzeczeń właściwy sąd zawiadamia niezwłocznie wnoszącego
protest, wojewodę, komisarza wyborczego i przewodniczącego terytorialnej
komisji do spraw referendum[140].
W
przypadku gdy sąd nakaże ponownie przeprowadzić referendum bądź powtórzyć
określone czynności referendalne, wojewoda w ciągu 7 dni od dnia zakończenia
postępowania sądowego zarządza wykonanie powyższego. Referendum ponowne
(względnie określone czynności) przeprowadzają te same komisje do spraw
referendum na podstawie spisu wyborców podlegającego aktualizacji. Jeżeli
podstawą orzeczenia o nieważności referendum lokalnego było naruszenie przez
komisje do spraw referendum przepisów ustawy o referendum lokalnym dotyczących
głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników referendum albo
nieprawidłowości w spisach wyborców uprawnionych do wzięcia udziału w
referendum, wówczas odpowiednio powołuje się nowe komisje lub sporządza nowe
spisy[141].
W
kontekście prawa do wniesienia protestu referendalnego pojawia się także
pytanie, czy jego wniesienie wstrzymuje wykonanie wyniku referendum. Przepisy
ustawy o referendum lokalnym nie regulują tego zagadnienia. Wydaje się jednak,
że wskazana kwestia nie może być przedmiotem jednoznacznej odpowiedzi.
Ustosunkowanie się do tego zagadnienia wymagać będzie każdorazowo oceny
dokonywanej na kanwie konkretnego stanu faktycznego, który de facto będzie determinować odpowiedź na postawione powyżej
pytanie. Jeśli bowiem wykonanie wyniku referendum lokalnego będzie wiązać się z
podjęciem jednostkowej czynności wywołującej nieodwracalne skutki prawne, to
niewątpliwie wniesienie protestu powinno wstrzymywać realizację tejże czynności
do czasu zakończenia postępowania sądowego, którego przedmiotem jest protest[142]. Inaczej sytuacja będzie się przedstawiać
wówczas, gdy realizacja wyniku referendum będzie wiązać się z wykonaniem wielu
działań w dłuższej perspektywie czasowej. W takim przypadku, biorąc pod uwagę
to, że ustawodawca nakazuje niezwłocznie podjąć czynności w celu realizacji
wyniku referendum, należy opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoczęcia
tychże czynności. Uznanie protestu za zasadny nie będzie bowiem w takim
przypadku wyłączać możliwości powstrzymania się przez właściwy organ od ich
kontynuacji, ponadto wynik referendum nie zostanie jeszcze zrealizowany[143].
Ważne
referendum lokalne, którego wynik jest rozstrzygający, stanowi domniemanie woli
jednostki samorządu terytorialnego, wyrażonej za pośrednictwem tworzącej tę
jednostkę wspólnoty samorządowej. Sposób urzeczywistnienia tej woli określa art.
65 u.r.l. Przepis ten stanowi, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem
rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki
samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji.
Mocą tego przepisu rola organów jednostki samorządu terytorialnego została
sprowadzona do wykonawstwa. Dotyczy to także organu stanowiącego. Organem
wykonującym wolę mieszkańców będzie bowiem organ stanowiący gminy, powiatu bądź
województwa względnie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Społeczeństwo może
wpływać na władzę bardzo różnorodnie. Każda jednostka w państwie demokratycznym
ma prawo wyboru. Z jednej strony można kompletnie ignorować władzę, lecz wtedy
trudno takowe społeczeństwo nazwać demokratycznym. Z drugiej zaś strony może
brać udział w życiu publicznym i wpływać na decyzje państwowe, wtedy też można
takowe społeczeństwo nazwać społeczeństwem obywatelskim.
Podstawowym przejawem
demokracji bezpośredniej w świecie jest referendum. Instytucja ta polega na
bezpośrednim decydowaniu przez wyborców, w drodze głosowania, o określonych
sprawach państwa lub jego części, ze skutecznością określoną w akcie prawnym
stanowiącym podstawę głosowania. Referendum w dzisiejszych czasach, w
przeciwieństwie do dawnych zgromadzeń ludowych, ma ograniczony zasięg
terytorialny. Podstawą prawną przeprowadzania referendum lokalnego w Polsce
jest Konstytucja RP stanowiąca, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej
Polskiej należy do narodu oraz, że naród sprawuje władzę przez swoich
przedstawicieli lub bezpośrednio.
Samoopodatkowanie się
mieszkańców polega między innymi na dobrowolnym zrzeczeniu się pewnej kwoty
pieniężnej na rzecz społeczności lokalnej. Samoopodatkowanie jest czynnością
dobrowolną. Mieszkańcy sami podejmują decyzję o tym, czy chcą się opodatkować
czy też nie. Główną ideą samoopodatkowania, jak wspomniano wyżej, jest
dobrowolne zrzeczenie się pewnej kwoty na rzecz społeczności lokalnej. Dochody,
które zostaną uzyskane przez samoopodatkowanie się mieszkańców przeznaczone
będą na cele publiczne.
Sam tryb przeprowadzania
referendum jest określony w kilku częściach, które zawsze muszą być
przestrzegane. Do takich nienaruszalnych części
można zaliczyć wymagalną liczbę uczestniczących, czy zorganizowanie
referendum w dzień wolny od pracy (najczęściej jest to niedziela). Żeby móc
zorganizować referendum lokalne potrzebna jest osoba, która zainicjuje cały
proces, czyli inicjator. Procedura zmierzająca do przeprowadzania referendum
może być wszczęta na wniosek mieszkańców gminy bądź na wniosek organu
stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do udziału w
referendach gwarantuje nam Konstytucja RP. Konstytucja stanowi, że w głosowaniu
może wziąć udział obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania skończy
18 lat. Jest to granica wieku do czynnego prawa wyborczego. Człowiek w tym
wypadku uznany jest za kompetentnego do podejmowania ważnych decyzji oraz do
wzięcia za nie odpowiedzialności. Ważne referendum lokalne, którego wynik jest
rozstrzygający, stanowi domniemanie woli jednostki samorządu terytorialnego,
wyrażonej za pośrednictwem tworzącej tę jednostkę wspólnoty samorządowej. Zatem
jeżeli wynik referendum przeprowadzonego zgodnie z zasadami prawa będzie
ostateczny, wtedy organ jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany do
rozpoczęcia realizacji założeń postulatów referendum.
Wnioski, które nasunęły
się po napisaniu pracy to na pewno fakt, że dzięki demokracji życie w
społeczeństwie zostało ogromnie ułatwione. Dzięki narodzeniu demokracji ludzie
mogą brać udział w tym, co dzieje się w kraju, który zamieszkują, mają prawo
głosu. Możliwość samoopodatkowania daje wybór. Świadczenie pieniężne nakładamy
sami na siebie żeby poprawić komfort życia w jakiejś dziedzinie. Może to
również stanowić temat do wielu dyskusji, jednak według mnie jest to dobrze
funkcjonujący model. Podsumowując pracę i odnosząc się do swoich własnych
przemyśleń stwierdzam, że instytucja referendum jest jak najbardziej potrzebna.
Dzięki instytucji referendum możemy wyrazić swoje zdanie, które (w przypadku
referendum ogólnokrajowego) swoim zasięgiem może objąć cały kraj.
[1] B. Kaufmann, Przewodnik po demokracji bezpośredniej, wydawnictwo Initiative
& Referendum Institute Europe, Łodź 2013, s. 4.
[3] E. Olejniczak – Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym,
Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 2002, s. 9.
[4] K. Grzybowski, Historia
doktryn politycznych i prawnych, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa
1968, s. 35-52.
[5] A. Bisztyga, Geneza i charakter prawny instytucji referendum, Humanistyczne
Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Śląskiego 1993, s.24.
[7] E. Zieliński, Referendum w państwie
demokratycznym, [w:] Referendum w
Polsce współczesnej, red. M. Staszewski, D. Wianek, Wydawnictwo Wolkers
Kluwer, Warszawa 1995, s.9.
[8] E. Zieliński, Referendum w świecie współczesnym…, op. cit., s. 5-7; D. Thurer, Instytucje demokracji bezpośredniej w
Szwajcarii, [w:] Tworzenie prawa w
demokratycznym państwie, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1992.
[10] Z. Czeszejko-Sochacki, Referendum i inicjatywa ludowa w systemie
politycznym Konfederacji Szwajcarskiej, Temida, Warszawa 1989, s. 2-3.
[12] E. Olejniczak – Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym,
Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 2002, s. 16
[20] Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach
współczesnego państwa kapitalistycznego, C.H. Beck Warszawa 1988, s. 57.
[22] A. Sokala, B. Michalak, P. Oziębło, Leksykon prawa wyborczego i referendalnego
oraz systemów wyborczych, Wolters Kluwer, Warszawa 2003, s. 194.
[24]
Oficjalna strona internetowa Senatu Rzeczpospolitej Polskiej, www.senat.gov.pl, [pobrano dn.:
10.12.2015].
[26] Ustawa z dnia 15 września 2000r. o
referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 706) [dalej jako: ustawa
o referendum lokalnym lub u.r.l.].
[31] K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki,
Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2000, s. 124-125.
[51] M. Chmaj, W.
Skrzydło, System wyborczy w
Rzeczypospolitej Polskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 49.
[52] M. Dąbrowski, Obywatelstwo
polskie a obywatelstwo Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 2005, z. 2, s.
66.
[54] M. Pazdan, w: K. Pietrzykowski
(red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I.
Komentarz do artykułów 1-449, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 169.
[60] Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia
2011 (Dz. U. z 2011 r., nr 21, poz. 112 z późniejszymi zmianami) [dalej jako:
Kodeks wyborczy lub k.wyb.].
[63] Za takim poglądem
już na podstawie nieobowiązującej ustawy z dnia 11 października 1991 r. o
referendum gminnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w
postanowieniu z dnia 17 sierpnia 1993 r., SA/Wr 1187/93, opub. w Centralnej
Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.
[64] Z. Janku, Referendum
lokalne – rozważania nad nową regulacją prawną, w: Instytucje
współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra
hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga,
Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001, s. 251.
[65] W. Łączkowski, Prawo wyborcze a ustrój demokratyczny, Ruch
Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2009, nr 2, s. 59.
[70] M. Mazur, Referendum
lokalne w sprawie samoopodatkowania mieszkańców, Przegląd Podatków
Lokalnych i Finansów Samorządowych 2008, nr 2, s. 34-35.
[73] Uchwała PKW z 7 maja 2012 r. w
sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących
odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2012 r. poz. 353).
[99] Uchwała PKW z dnia 15 stycznia
2001 r. w sprawie wzorów pieczęci wojewódzkich, powiatowych, gminnych i
obwodowych komisji do spraw referendum lokalnego (M.P. z 2001 r., Nr 2, poz.
53).
[100] M. Stec, Wybory i referenda lokalne. Aspekty prawne i politologiczne,
Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010, s. 117.
[110] E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym.
Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Wydawnictwo Uniwersytetu
Łódzkiego, Łódź 2002, s. 221.
[115] A. Krasnowolski, Wybrane zagadnienia z dwudziestoletniej
ewolucji samorządu terytorialnego. Opracowania tematyczne OT-584, maj 2010
r., Kancelaria Senatu, Biuro Analiz i Dokumentacji, Dział Analiz i Opracowań
Tematycznych, s. 11-12.
[124] M.P. Gapski, Udział sądów w procedurze przeprowadzania
referendum lokalnego, Samorząd Terytorialny 2012, nr 7-8, s. 109.
[126] E.
Olejniczak-Szałowska, Wyniki referendum
lokalnego i jego skutki, Samorząd Terytorialny 2008, nr 7-8, s. 17.
